A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogások alapján – dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 418/2009. (X. 29.) OVB határozatát – a jelen határozatban foglalt indoklással – helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 418/2009. (X. 29.) OVB határozatában a magánszemélyek által országos népszavazási kezdeményezés tárgyában benyújtott aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadta az alábbi kérdésben: „[e]gyetért-e azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy az Alkotmánybíróság elnökét az Országgyűlés 4 évre válassza?”
2. Az OVB határozata indokolásában megállapította, hogy a kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott egyértelműségi követelménynek, mert azt a látszatot kelti, mintha a jelenlegi szabályozás szerint is az Országgyűlés választaná meg az Alkotmánybíróság elnökét, holott az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 4. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság elnökét a tagok maguk közül választják meg. Az OVB továbbá megállapította, hogy a kérdés az Alkotmány módosítására irányul. A kérdésben az Országgyűlés választaná meg az Alkotmánybíróság elnökét, amit azért kellene az Alkotmányban szabályozni, mert a tagok megválasztásáról az alaptörvény 32/A. § (4) bekezdése rendelkezik.
3. A kifogástevők kérik az OVB határozat megsemmisítését és az OVB új eljárásra való utasítását. Álláspontjuk szerint a kérdés nem megtévesztő. Az Nsztv. nem írja elő, hogy a kérdésben az adott jogi helyzetről a választópolgárokat tájékoztatni kellene. Kifejtik továbbá, hogy az Alkotmány IV. fejezete nem tesz említést az Alkotmánybíróság elnökéről, az Alkotmány 32/A. § (4) bekezdése kizárólag a testület tagjairól rendelkezik. A kérdés az Alkotmány módosítását nem érinti, az Alkotmány 32/A. § (6) bekezdése alapján megalkotott Abtv. 4. § (2) bekezdésének megváltoztatását célozza.
1. Az Alkotmány felhívott rendelkezése:
„28/C. § (5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
(...)
d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről.”
2. Az Abtv. szerint:
„4. (2) Az Alkotmánybíróság a tagjai közül három évre megválasztja az elnökét és helyettes elnökét, akik e tisztségre újraválaszthatók. Az újraválasztás nem érinti az Alkotmánybíróság tagjának megbízatási idejét.”
3. Az Nsztv. vonatkozó rendelkezése:
„13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.”
4. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) alkalmazott szabályai:
„77. § (2) A kifogásnak tartalmaznia kell
a) a jogszabálysértés megjelölését,
b) a jogszabálysértés bizonyítékait,
(...)
(5) Ha a kifogás elkésett, vagy nem tartalmazza a (2) bekezdés a)–c) pontjában foglaltakat, a kifogást érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani. Ha a kifogás áttételére kerül sor, a kifogás határidőben történt benyújtásának vizsgálatakor azt az időpontot kell figyelembe venni, amikor az első választási bizottsághoz beérkezett.”
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
A kifogás nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve.-ben és az Nsztv.-ben foglalt feltételeknek, és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
2. Az Alkotmánybíróság előzetesen megvizsgálta, hogy a jelen ügyben előterjesztett kifogások megfelelnek-e a törvényi feltételeknek. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogásokat, miután a támadott OVB határozat a Magyar Közlöny 2009. évi 152. számában 2009. október 29-én jelent meg, a törvényes határidőn belül [Ve. 130. § (1) bekezdés], és a kifogásra előírt tartalmi követelményeknek [Ve. 77. § (2) bekezdés] megfelelően, 2009. november 10-én nyújtották be. Ebből következően a kifogás érdemi elbírálásra alkalmas.
3. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontja szerint nem tartható országos népszavazás az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről. Az Alkotmánybíróság több határozata értelmezte az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontját.
A 25/2004. (VII. 7.) AB határozat megállapította: az Alkotmány szabálya szerint már nem csak személyi kérdésekben való döntésekről nem lehet országos népszavazást tartani, hanem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szervezetalakítási (szervezet-átalakítási, szervezetmegszüntetési) kérdésekről sem. Olyan következtetésre nem lehet jutni az Alkotmány szövege alapján, hogy a tilalom csupán valamely szerv belső szervezetének átalakítását érintő kérdésre vonatkozik. Az Alkotmány szervezetalakítás alatt nem csupán valamely szerv belső szervezetének megállapítását érti, hanem a szerv létrehozását vagy átalakítását is. (ABH 2004, 381, 384.)
A népszavazási kérdés alapján a választópolgároknak egy olyan értelmű törvény meghozataláról kell állást foglalniuk, amely megváltoztatná az Alkotmánybíróság elnökének megválasztására vonatkozó jelenlegi szabályokat. A kérdésre adott válasz nem jelenti valamely szerv létrehozását, átalakítását, vagy megszüntetését, a népszavazás eredményessége az adott testület vezetőjének megválasztására vonatkozó, hatályos jogi rend megváltoztatását eredményezheti. A tisztség betöltésének módjára vonatkozóan annak az Országgyűlés általi meghatározása mindenképp szervezeti döntésnek tekintendő. A népszavazást illető alkotmányi tilalom következésképp nem pusztán a konkrét személyi döntésre, hanem a döntés módját (szintjét) meghatározó törvényi rendelkezésre is vonatkozik.
Az Alkotmánybíróság megállapítja tehát, hogy a törvényen alapuló államszervezeti döntések, így az Alkotmánybíróság elnöke megválasztásának rendjére vonatkozó törvényi szabályozás is az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjának hatálya alá tartozó kérdések, így ezek népszavazás tárgyát nem képezhetik (ezzel összhangban lásd a 9/2010. (I. 28.) AB határozatot; ABK 2010. január, 32, 34.).
A fentiekben kifejtett indokok alapján az Alkotmánybíróság helybenhagyta a 418/2009. (X. 29.) OVB határozatot.
Az Alkotmánybíróság e határozatának közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Budapest, 2010. szeptember 13.
| Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke | ||
| Dr. Balogh Elemér s. k., alkotmánybíró | Dr. Bihari Mihály s. k., alkotmánybíró | |
| Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró | Dr. Holló András s. k., alkotmánybíró | |
| Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró | Dr. Kovács Péter s. k., alkotmánybíró | |
| Dr. Lenkovics Barnabás s. k., alkotmánybíró | Dr. Lévay Miklós s. k., alkotmánybíró | |
| Dr. Stumpf István s. k., alkotmánybíró | ||
Nem értek egyet az Alkotmánybíróság azon határozatának sem a rendelkező részével, sem az indokolásával, amely helybenhagyja az Országos Választási Bizottság 418/2009. (X. 29.) OVB határozatában (a továbbiakban: OVBh.) foglalt, az országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve hitelesítésének megtagadását. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak az OVBh.-t meg kellett volna semmisítenie és az OVB-t új eljárásra kellett volna utasítania.
1. Az OVB-hez hitelesítésre benyújtott aláírásgyűjtő ív mintapéldányán a következő kérdés szerepelt: „Egyetért-e azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy az Alkotmánybíróság elnökét az Országgyűlés 4 évre válassza?” Az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadta azért, mert „a kérdés nem egyértelmű, mert azt a látszatot kelti, mintha a jelenlegi szabályozás értelmében az Országgyűlés választaná meg az Alkotmánybíróság elnökét, holott ... az Alkotmánybíróság tagjai maguk közül választanak elnököt.”
Az Alkotmánybíróság többségi határozata nem az OVB indokolását fogadta el, hanem a hitelesítést megtagadó OVB határozatot azért hagyta jóvá, mert a „kérdésre adott válasz nem jelenti valamely szerv létrehozását, átalakítását, vagy megszüntetését, a népszavazás eredményessége az adott testület vezetőjének megválasztására vonatkozó, hatályos jogi rend megváltoztatását eredményezheti. A tisztség betöltésének módjára vonatkozóan annak az Országgyűlés általi meghatározása mindenképpen szervezeti döntésnek tekintendő. A népszavazást illető alkotmányi tilalom következésképp nem pusztán a konkrét személyi döntésre, hanem a döntés módját (szintjét) meghatározó törvényi rendelkezésre is vonatkozik.
Az Alkotmánybíróság megállapítja tehát, hogy a törvényen alapuló államszervezeti döntések, így az az Alkotmánybíróság elnöke megválasztásának rendjére vonatkozó törvényi szabályozás is az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjának hatálya alá tartozó kérdések, így ezek népszavazás tárgyát nem képezhetik.”
2. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során több határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. Az egyértelműség követelménye alapján a népszavazásra szánt kérdésnek a választópolgár számára egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie, amelyhez az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre igen-nel vagy nem-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének – Alkotmányban szabályozott – korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség) [lásd pl. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.].
Az Alkotmánybíróság az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megállapította: „Önmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak, nemcsak az Nsztv. 13. § (1) bekezdése sérül, hanem csorbul az Alkotmány 2. § (2) bekezdésén alapuló népszavazáshoz való jog is. Minthogy a több, egymásnak ellentmondó vagy egymásból nem következő, illetve tartalmát tekintve egymástól eltérő alkérdést tartalmazó kérdés a szavazólapon is egy kérdésként jelenik meg, a közvetlen politikai részvétel joga nemcsak az ajánlási joggal összefüggésben, hanem a szavazáskor is csorbul” [52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 405.].
Álláspontom szerint a népszavazásra feltenni szándékozott kérdés teljesen egyértelmű: a kezdeményezők törvényben meg akarják változtatni az Alkotmánybíróság elnöke választásának módját, mégpedig úgy, hogy az eredményes népszavazás során hozott döntés következményeként az Alkotmánybíróság elnökét – a korábbi szabályozástól eltérően – az Országgyűlés és ne az Alkotmánybíróság testülete válassza, a korábbi három év helyett négy év időtartamra. A népszavazásra szánt kérdés nem kelti azt a látszatot, hogy az Alkotmánybíróság elnökét jelenleg is az Országgyűlés választja. Bár a kérdés két eldöntendő elemet tartalmaz, de a két elem tartalmilag szorosan kapcsolódik egymáshoz, a kérdést hitelesíteni szándékozók a két összefüggő kérdésben kérnék a választópolgárok döntését. A választópolgárok oldaláról egyértelműen eldönthető, hogy az ily módon összetett kérdés mindkét elemét támogatják-e, és így „igen”-nel voksolnak a népszavazáson, vagy valamelyik elemével nem értenek egyet és így a kérdés egészét sem támogatják. Az Országgyűlés számára is egyértelmű, hogy a sikeres népszavazás esetén milyen tartalmú törvényt kell alkotnia: mely szerv (az Országgyűlés) és mennyi időre (4 évre) válassza meg az Alkotmánybíróság elnökét.
A fentiek alapján nem értek egyet az OVB-nek az Nsztv. 13. § (1) bekezdésére alapított hitelesítést megtagadó határozatával.
3. Nem értek egyet az Alkotmánybíróság határozatával sem, amely bár az OVB indokolásától eltérő indokok alapján, de helybenhagyja az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadó OVBh.-t. Az Alkotmánybíróság döntését azzal indokolja, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontjában meghatározott népszavazási tilalom miatt nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről.
A határozat maga is kifejezésre juttatja, hogy a „kérdésre adott válasz nem jelenti valamely szerv létrehozását, átalakítását, vagy megszüntetését, a népszavazás eredményessége az adott testület vezetőjének megválasztására vonatkozó, hatályos jogi rend megváltoztatását eredményezheti.” Egyetértek az indokolásnak ezzel a megállapításával; álláspontom szerint azonban a vezető megválasztása módjának megváltoztatása nem jelenti egyúttal a szervezet átalakítását is. A határozat indokolása oly mértékben kiterjeszti az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontjában foglalt tilalmat, hogy az már túlmutat a tilalmazott tárgykörön. A népszavazás irányulhat jogszabály megváltoztatására (jelen esetben az Alkotmánybíróság elnöke megválasztására vonatkozó eljárás megváltoztatására), új jogszabály megalkotására vagy valamely jogszabály hatályon kívül helyezésére egyaránt. Megítélésem szerint pusztán az Alkotmánybíróság elnökének Országgyűlés általi, 4 évre történő megválasztása nem jelent szervezetalakítást, ezért a népszavazásra szánt kérdést hitelesíteni kellett volna.
4. Mindezek alapján álláspontom szerint az OVB 418/2009. (X. 29.) határozatában, illetve a többségi határozatban kifejtett indokok alapján nem kerülhetett volna sor az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadására, ezért az Alkotmánybíróságnak az OVBh.-t meg kellett volna semmisítenie és az OVB-t új eljárásra kellett volna utasítania.
Budapest, 2010. szeptember 13.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
