A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Kormány mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést követett el azzal, hogy nem határozta meg a Mozgáskorlátozottak Egyesületeinek Országos Szövetségének a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet 9. § (5) bekezdésén és 10. §-án alapuló eljárásának szabályait, és annak döntésével szemben nem teremtette meg az érintettek számára a jogorvoslat lehetőségét.
Az Alkotmánybíróság felhívja a Kormányt, hogy jogalkotói feladatának 2011. március 31-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet 9. § (5) bekezdése és 10. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Az indítványozó azt sérelmezi, hogy a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 9. § (5) bekezdése, illetve 10. §-a alapján a súlyosan mozgássérült személy részére nyújtható – a műszakilag akadálymentes lakás kialakításának többletköltségeire fordítandó – akadálymentesítési támogatás iránti kérelmeket egy civil szervezet, jelesül a Mozgáskorlátozottak Egyesületeinek Országos Szövetsége (a továbbiakban: MEOSZ) bírálja el, ami sérti az Alkotmány 2. §-át [tartalmilag (1) bekezdését], illetve az 57. § (5) bekezdését. Az indítványozó indokolása szerint alkotmányellenes a „konkrét törvényi felhatalmazás nélkül egyesületre bízott hatalomgyakorlás”, ahol a jogi garanciák nem adottak, civil szervezet ugyanis „nem lehet része a három hatalmi ág egyikének sem, így a végrehajtó hatalomnak sem”. Az állami támogatások megítélésének eljárásában – érvel az indítványozó – az „államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvénynek” érvényesülnie kell, ugyanakkor az R. „az államigazgatási eljárás folyamatát elhagyja, és ezzel az igénylő az államigazgatási eljárásról szóló törvényben (...) foglalt ügyféljogával, panaszjogával és fellebbezési jogával élni nem tud”. Végezetül azt is sérelmezi az indítványozó, hogy a jogszabály alapján nem világos, a MEOSZ milyen szempontok szerint hozza meg döntését, „hitelesít” vagy utasít el egy-egy kérelmet.
Az Alkotmánybíróság beszerezte az önkormányzati miniszter véleményét.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
2. Az R. támadott rendelkezései:
„9. § (5) A támogatást a Mozgáskorlátozottak Egyesületeinek Országos Szövetsége (a továbbiakban: MEOSZ) javaslata alapján folyósítja az erre felhatalmazott hitelintézet. Egy személyre tekintettel állami támogatás csak egy alkalommal vehető igénybe.”
„10. § (1) Az akadálymentesítési támogatás iránti kérelmet az igénylőnek a lakóhelye szerint illetékes mozgássérültek egyesületéhez kell benyújtania, a MEOSZ-hoz címzetten.
(2) A kérelmet mellékleteivel együtt a helyi szervezet a MEOSZ-hoz továbbítja, ahol a főtitkár a javaslatot hitelesíti, szükség esetén kiegészíti, majd a teljes iratanyagot továbbítja a folyósításra felhatalmazott hitelintézethez.
(3) A támogatás cél szerinti felhasználásáról (a támogatás elköltésének módjáról, a megvalósított akadálymentesítésről) a támogatott a támogatás folyósítását követő 120 napon belül írásban beszámol a MEOSZ felé. A megvalósított akadálymentesítést a MEOSZ ellenőrizheti.”
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megvizsgálta, hogy a kérelem pontosan mire irányul. Az indítványozó egyrészt azt kifogásolja, hogy az R. törvényi felhatalmazás nélkül jogosítja fel a MEOSZ-t mint egyesületet hatósági döntéshozatalra, illetve, hogy a MEOSZ eljárása során a közigazgatási eljárás szabályai nem érvényesülnek. Ehhez képest másodlagos, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelemnek tekinthető az az indítványi elem, amely azt sérelmezi, hogy nincs megfelelő részletességgel szabályozva, hogy a MEOSZ mint igényelbíráló szerv milyen szempontok szerint hoz döntést, illetve, hogy a döntéssel szemben a jogorvoslati út nem biztosított.
1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt rámutat arra, hogy az R. megalkotása idején hatályos, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 3. § (2) bekezdése szerint törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet a közigazgatási szerven kívül államigazgatási ügy intézésére más szervet is feljogosíthat, amely az ügyben e törvény szerint jár el. Az Áe.-t felváltó, jelenleg hatályos Ket. hasonlóképpen rendelkezik: a 12. § (3) bekezdés e) pontja alapján közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására törvény vagy kormányrendelet jogosíthat fel nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott szervezetet. Ebből következően nem megalapozott az az indítványozói álláspont, mely szerint a magyar jogrendszerben nincs lehetőség arra, hogy a Kormány a közigazgatási szervnek nem minősülő MEOSZ-nak adott esetben hatósági döntési jogkört adjon.
Ugyanakkor jelen ügyben is utalni kell a következőre.
„A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák” [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]. A „közigazgatási szervek tevékenységével kapcsolatosan az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből fakadó követelmény a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye is. Vagyis az a követelmény, hogy a társadalmi viszonyokba közhatalom birtokában beavatkozó közigazgatási szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által szabályozott eljárási rendben, az anyagi jog által megállapított keretek között hozzák meg döntéseiket” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet [75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.].
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a közigazgatási szervnek nem minősülő, de hatósági döntési jogkörrel rendelkező egyéb szervezetek (személyek) tekintetében is alapvető követelmény. A jogalkotó a közigazgatás törvény alá rendeltségének a követelményét nem kerülheti ki azzal, hogy más, nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott szervre (személyre) telepít hatósági döntési jogkört. A hatósági jogkör telepítése során a jogalkotónak biztosítania kell, hogy az érintett szervezet az állampolgárok számára ismert (megismerhető), szabályozott eljárási rendben hozza meg döntését.
Az Alkotmányban alapjogként biztosított jogorvoslathoz való jog [Alkotmány 57. § (5) bekezdésének első mondata] tartalma szerint azt biztosítja, hogy mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntéssel szemben, amely jogát vagy jogos érdekét érinti. Az Alkotmánybíróság több alkalommal vizsgálta, hogy az Alkotmány milyen határozatok ellen biztosítja a jogorvoslat lehetőségét. Kimondta többek között, hogy e jog nem terjed ki a nem állami, pl. a munkáltatói (1129/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 604, 605.) vagy a tulajdonosi (1534/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 602, 603.) döntésekre, és nem terjed ki az állami, de nem hatósági, pl. a katonai elöljárói [485/D/1992. AB határozat, ABH 1992, 611, 613.; 578/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 590, 591.; 57/1993. (X. 25.) AB határozat, ABH 1993, 349, 351.] döntésekre sem. Azt, hogy valamely állami vagy nem állami szerv döntése hatóságinak minősül-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alkalmazásában, csak a konkrét szabályozási környezetre tekintettel lehet eldönteni [37/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 413, 424.]. Az alapjog lényegi tartalma pedig a jogalkotótól azt követeli meg, hogy a hatóságok érdemi, ügydöntő határozatai tekintetében tegye lehetővé a valamely más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségét [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109.]. Az alkotmánybírósági eljárásban a jogorvoslathoz való alapvető jog szempontjából valamely döntés érdemi, ügydöntő volta a tételes jogok által ilyennek tartott döntésekhez képest viszonylagos: a vizsgált döntés tárgya és személyekre gyakorolt hatása által meghatározott [1636/D/1991. AB határozat, ABH 1992, 515, 516.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 74–75.].
A kifejtettek alapján az indítványozónak a jogállamiság elvével és a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatban előterjesztett alkotmányossági aggályainak megítélésekor döntő jelentőségűnek minősül a MEOSZ akadálymentesítési támogatások odaítélésében játszott szerepének természete, jogi jellege. [Vö. 57/2009. (V. 20.) AB határozat a médiakuratóriumok megalakításának szabályaival kapcsolatban (ABH 2009, 479.)]
2. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a MEOSZ szerepét az akadálymentesítési támogatási kérelmek elbírálásának folyamatában, és ennek keretében először áttekintette az akadálymentesítési támogatásra vonatkozó szabályozási rezsimet.
2.1. Megállapítható egyrészt, hogy e támogatási formát az R. a – lakásépítési (-vásárlási) kedvezmény és a fiatalok otthonteremtési támogatása mellett – a közvetlen lakáscélú támogatások egyik fajtájaként szabályozza. Célja a mozgásszervi fogyatékos, illetve súlyos mozgáskorlátozott személy részére a műszakilag akadálymentes lakás kialakításának többletköltségeihez való hozzájárulás [9. § (1) bekezdés], tehát egy egyszeri, vissza nem térítendő támogatásról, költség-kiegészítésről van szó. Az igénybevétel feltételeit az R. 1. § (3) bekezdése, 2–4. §-ai és 9–10. §-ai tartalmazzák. Az R. a lakástámogatásokat az általános állami szociálpolitika részeként, de nem rászorultsági alapon nyújtja: a jogalkotó által az R.-ben meghatározott feltételek fennállása esetén – az abban foglalt alanyi körben – a támogatás mint szociális ellátás a jogosultakat alanyi jogon illeti meg [Vö. 731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 804.]. Hangsúlyozni kell ugyanakkor azt is, hogy míg a közvetlen támogatások egyéb fajtái esetében a támogatás összege pontosan meghatározott és a jogosultság objektív feltételeken nyugszik, addig az akadálymentesítési támogatás esetében a jogalkotó csak a felső határt állapította meg (akadálymentes új lakás építéséhez, vásárlásához legfeljebb kétszázötvenezer forint, meglévő lakáson végzett akadálymentesítéshez legfeljebb százötvenezer forint vehető igénybe), külön feltétel továbbá, hogy az érintett a) a mozgásukban nem akadályozottak használatára tervezett és az érvényben lévő általános építési előírások szerint megépített lakóépületet, illetőleg az abban lévő lakást egyáltalában nem, vagy csak indokolatlanul nagy nehézségek árán tudná rendeltetésszerűen használni, és ezért b) ahhoz, hogy az épületet, illetőleg lakását megfelelően használhassa, többletköltségek vállalásával kell azt akadálymentessé tenni [9. § (2)–(3) bekezdések]. Ennek megfelelően az akadálymentesítési támogatás szükségességének a mérlegelése is a támogatásról történő döntési folyamat részét képezi.
2.2. Az akadálymentesítési támogatás nyújtása során létrejövő jogviszonyok összetettségét jól mutatják a szabályozási konstrukciónak a következőkben felvázolt szabályai.
Az akadálymentesítési támogatás a II. fejezet 2. pontjában került szabályozásra, az R. 24. § (1) bekezdése szerint pedig a R. II–VI. fejezeteiben meghatározott kölcsönök nyújtását, folyósítását, a törlesztés és a támogatások megállapítását, valamint ezeknek a központi költségvetéssel való elszámolását hitelintézetek végzik. Az R. 24. § (15) bekezdése akként rendelkezik, hogy a hitelintézet a támogatások folyósításáról és az azokkal való elszámolás rendjéről, valamint a pénzügyi ellenőrzéshez szükséges adatszolgáltatásról a miniszterrel és a Magyar Államkincstárral (a továbbiakban: Kincstár) szerződést köt. Létrejön tehát egyfelől egy polgári jogi [a bizományi szerződéshez több elemében hasonló, vö.: 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 156.] szerződéses jogviszony az állam és a hitelintézet között, illetve egy ugyancsak polgári jogi – jellemzően, de nem kötelezően hitelszerződéssel kombinált – „támogatási szerződés” a hitelintézet és az igénylő között. A hitelintézet és az igénylő közötti jogviszony lényeges jogszabályi-szerződési elemét képezi az, hogy a hitelintézet által nyújtott kedvezmény terheit az állam viseli: a támogatásokat havi elszámolás alapján az állam nevében a Kincstár megtéríti a folyósító hitelintézetnek.
Az R. 9. § (5) bekezdése értelmében a támogatást a MEOSZ javaslata alapján folyósítja az erre felhatalmazott hitelintézet. A MEOSZ-nak a támogatás-igénylési folyamatban játszott szerepét az R. 10. §-a a részletezi: az akadálymentesítési támogatás iránti kérelmet nem közvetlenül a hitelintézethez kell benyújtani, hanem a lakóhely szerint illetékes mozgássérültek egyesületéhez, a MEOSZ-hoz címzetten. Ez minden, így a MEOSZ-ban (annak valamelyik tagegyesületében) tagsággal nem rendelkező igénylőre is vonatkozik. A kérelmet mellékleteivel együtt a lakóhelyi tagegyesület a MEOSZ-hoz továbbítja, ahol a főtitkár a javaslatot hitelesíti, szükség esetén kiegészíti, majd a teljes iratanyagot továbbítja a folyósításra felhatalmazott hitelintézetnek.
A MEOSZ-nak az R. 9. § (5) bekezdésében szabályozott úgynevezett javaslati jogából az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem vezethető le egyértelműen, hogy a hitelintézet csupán a MEOSZ pozitív állásfoglalása, kvázi engedélyező döntése alapján folyósíthatna akadálymentesítési támogatást, illetve, hogy csak a MEOSZ által „javasolt” (jóváhagyott) összeget fizethetné ki. Ugyanakkor a jogszabály ezzel ellentétes értelmezése sem kizárt. Az R. 10. § (2) bekezdésének a támogatási javaslat „hitelesítésére” vonatkozó szabálya ugyanis döntési jogként is értelmezhető. Az értelmezési bizonytalanságot jelzi továbbá, hogy az Alkotmánybíróság megkeresésére az önkormányzati miniszter úgy nyilatkozott, hogy a MEOSZ szerepe kizárólag egyfajta „szakértői véleményként értelmezhető”, amely javaslat nem jelent döntést a támogatás kifizethetőségéről, és nem köti a támogatási döntést meghozó hitelintézetet. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megkereste a MEOSZ főtitkárát is, aki arról tájékoztatta a testületet, hogy a gyakorlat ettől eltérő álláspontot követ: a MEOSZ nem csupán véleményt nyilvánít, hanem az R. felhatalmazása alapján valódi döntést hoz a támogatási kérelmek tárgyában. A MEOSZ által kidolgozott belső, ún. LÁT (Lakás Átalakítási Támogatás) ügyintézési-eljárási szabályzat alapján a helyi szervezetek döntenek a kérelmek befogadhatóságáról, majd az iratok, illetve helyszíni környezettanulmány alapján elbírálják a kérelmeket. Pozitív elbírálás esetén a támogatási összeget is tartalmazó javaslatot a helyi szervezet felterjeszti a MEOSZ-hoz. A MEOSZ Központ a javaslatot formai és tartalmi szempontból ellenőrzi, és a támogatás megállapítása esetén „kifizetésre továbbítja” a pénzintézethez, ezzel egyidejűleg értesíti a támogatásban részesülő személyt a támogatás megállapításáról, a folyósítási javaslat továbbításáról, illetve a támogatás összegéről. Az önkormányzati miniszter tájékoztatása szerint nem fordult elő olyan eset, hogy a folyósító hitelintézet a támogatás kifizethetőségéről a MEOSZ véleményével ellentétesen döntött volna. A hitelintézetek tehát gyakorlatilag csak a MEOSZ által már „odaítélt” támogatások folyósítását végzik.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmányossági vizsgálat során nem hagyható figyelmen kívül a jogszabálynak az élő jogban megnyilvánuló normatartalma, vagyis jogszabály alatt annak értelmezett és alkalmazott tartalmát együttesen kell érteni. Ez azt jelenti, hogy „amennyiben valamely jogszabály több lehetséges értelme közül a jogalkalmazási gyakorlatban csak egyféle tartalommal realizálódik, akkor csak ez a normatartalom szolgálhat az alkotmányossági vizsgálat alapjául is. Ellenkező esetben ugyanis az Alkotmánybíróság az eljárása során a hatáskörébe nem tartozó önálló jogszabályértelmezést végezne, (...)” [57/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 272, 277.].
Az Alkotmánybíróság ezért jelen ügy vizsgálata során abból a gyakorlat által elfogadott, követett és következetesen alkalmazott értelmezésből indult ki, hogy a MEOSZ javaslattételi joga nem formális, nem adminisztratív aktus, hanem valódi döntéshozatali tevékenység az akadálymentesítési támogatásra való jogosultság tárgyában.
3. Az Alkotmánybíróság ezt követően megvizsgálta a MEOSZ által hozott döntés jogi jellegét.
A MEOSZ nem közigazgatási szerv, ez ugyanakkor nem akadálya annak, hogy az akadálymentesítési támogatással összefüggésben hozott döntése közigazgatási hatósági aktusnak minősüljön: a Ket. 12. § (2) bekezdésének a) pontja szerint közigazgatási hatósági ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez.
Jelen ügyben tehát elsősorban azt kellett eldönteni, hogy az akadálymentesítési állami támogatási kérelmek elbírálása közhatalmi, hatósági jellegű döntés-e.
Az akadálymentesítési támogatás az ún. „Egyéb lakástámogatások” előirányzatból finanszírozott, pénzügyi lebonyolítását illetően hitelintézeten keresztül folyósított szociális juttatás. Különös jellemzője, hogy pontosan meghatározott személyi kör számára igénybe vehető, kérelemre nyújtott, ugyanakkor nem pályázatos rendszerű: az R. 25/B. §-a alapján amennyiben a támogatási feltételeknek megfelelő személy a számára az R.-ben biztosított igénylési lehetőséggel él, akkor a támogatás nyújtását nem lehet megtagadni (Vö.: 882/B/1998. AB határozat, ABH 2001, 1277, 1280–1281.; 1177/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 1053.; továbbá: a Ket. Szakértői Bizottságának szakmai véleményét tartalmazó 20. számú módszertani állásfoglalás a Ket.-nek az állami támogatások odaítélésével kapcsolatos eljárásokban való alkalmazásáról). Forráshiányra hivatkozással egyetlen kérelmező sem utasítható el. Mérlegelési jog abban a vonatkozásban illeti meg a jogosultság elbírálására jogosult szervezetet, hogy az érintett számára a lakóépület rendeltetésszerű használatához szükség van-e a tervezett munkálatokra, illetve, hogy ez milyen összegű többletköltséggel biztosítható [R. 9. § (3) bekezdés]. A támogatás nem tételez fel kölcsönös szolgáltatásokat: a támogatott fél kötelezettsége csak arra terjed ki, hogy a kapott pénzösszeget meghatározott célra, a saját ingatlanán elvégzendő – a kérelemben korábban megjelölt – akadálymentesítési célra fordítsa [Vö.: 5/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 90, 92–93.]. A MEOSZ közbeiktatása az igénylő és a folyósító hitelintézet között kötelező (obligatórius): a hitelintézetek akadálymentesítési kérelmeket közvetlenül nem fogadhatnak be, ami azt jelenti, hogy amennyiben a helyi szervezet vagy maga a MEOSZ elutasító döntést hoz (a támogatási kérelmet nem továbbítja), akkor az R. alapján járó támogatás folyósítására nem kerül sor.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a MEOSZ döntése magán viseli az érdemi közigazgatási hatósági döntések jellemzőit: mind a jogosultak körét, mind az igénybe vehető juttatás mértékét – jelen esetben maximális összegét – a jogszabály határozza meg, a támogatásról való döntés során a MEOSZ feladata a tényállás tisztázása, valamint az egyes jogosultakat megillető támogatás összegének a meghatározása. A MEOSZ így egyedi ügyben egyoldalú hatalmi aktussal dönt a kérelmezőt érintő jogról (a szociális juttatás megítéléséről és annak összegéről is). A döntés során a MEOSZ az ügy intézésére feljogosított, hatáskörrel rendelkező közigazgatási szervnek, az igénylő ügyfélnek, a kérelmek elbírálása egyedi (hatósági) ügynek tekinthető.
A MEOSZ konkrét jogosultságot keletkeztető döntésének jellegén az Alkotmánybíróság megítélése szerint jelen szabályozási környezetben nem változtat az sem, hogy a támogatás kifizetését pénzügy-technikailag a hitelintézetek végzik (és az állam a kiutalt összegeket utólag téríti meg a hitelintézeteknek).
4. A kifejtettek alapján tehát megállapítható volt, hogy a MEOSZ-nak az R. szerinti eljárása és döntése magán viseli az érdemi közigazgatási hatósági döntések jellemzőit. Az R. és a Ket. rendelkezéseinek egymásra tekintettel történő értelmezése azonban jelen ügyben nem vezet megoldásra. Hiába rögzíthető ugyanis, hogy a MEOSZ valójában – tartalmilag – hatósági tevékenységet végez, ennek mégsem felel meg az eljárás jogi szabályozottsága.
A Ket. alkalmazása kétségtelenül szabályozott eljárási rendet jelentene [s ebben az esetben a Ket. 106. § (4) bekezdése a jogorvoslati jogot is biztosítaná]. Ugyanakkor a Ket. 12. § (4) bekezdése alapján, ha nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott szervezetet (stb.) jogosítanak fel hatósági jogkör gyakorlására, akkor egyidejűleg meg kell határozni azokat az ügyeket, amelyekben a Ket. rendelkezései az irányadók. Az R. esetében azonban erre nem került sor, így a Ket. nem nyerhet alkalmazást az akadálymentesítési támogatások elbírálása során.
A jogalkotó azonban más eljárási szabályokat sem határozott meg. Ezért kényszerült a MEOSZ arra, hogy részletes eljárási szabályzatát (LÁT-szabályzat) maga dolgozza ki. A jogállamiság követelményével azonban nem egyeztethető össze egy ilyen, jogi szabályozást pótló, de a jogalkotás garanciális szabályainak meg nem felelően alkotott és bármikor – ellenőrizhetetlenül – módosítható, kötelező jogi erővel nem bíró, belső szabályzat. Az eljárás jogi szabályozatlansága és a jogi garanciák teljes hiánya bizonytalanságot okoz a kérelmezők (támogatásra jogosultak) körében, ráadásul visszaélésekre is vezethet.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése kimondja: Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. A jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve, ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesítését veszélyezteti. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat ABH 1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat ABK 1998. május, 222, 225.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 56–57.].
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a MEOSZ döntési jogosultságát megállapító szabályok a jogbiztonságot, illetve a jogorvoslathoz való jogot önmagukban nem sértik. A megsemmisítésre irányuló indítványt ezért az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak és a rendelkező rész második pontja szerint elutasította.
Alkotmányossági aggályt – mint az kifejtésre került – az vet fel, hogy a Kormány az R. megalkotásakor elmulasztotta a MEOSZ eljárásának és döntésének a döntés jellegéhez igazodó hatásköri szabályozását, és így a döntéssel szembeni jogorvoslat megfelelő garantálását. Ezzel pedig a jogbiztonság követelményével és a jogorvoslathoz való alkotmányos joggal összefüggő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet okozott. Az Alkotmánybíróság leszögezi: a MEOSZ R. szerinti döntése meghozatalának alapjául szolgáló hatáskör minősítése nem lehet értelmezéstől függő kérdés. A jogalkotónak tisztáznia és egyértelműen rögzítenie kell az akadálymentesítési támogatásokról való döntés jogi jellegét (a jelenlegi szabályozási környezetben egyértelműen hatósági ügyről van szó), és ennek megfelelően kell kijelölnie a döntésre jogosult szervet. Amennyiben nem közigazgatási szervet hatalmaznak fel a döntéshozatalra, akkor az eljárási szabályokat is jogszabályban kell rendezni (a Ket.-re történő utalással vagy más módon). Továbbá garantálni kell a jogorvoslat lehetőségét is.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező rész 1. pontjában rögzített határidővel felhívta a Kormányt a jogalkotói mulasztás megszüntetésére.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.
Budapest, 2010. december 14.
| Dr. Bihari Mihály s. k., alkotmánybíró | Dr. Lenkovics Barnabás s. k., előadó alkotmánybíró | |
| Dr. Lévay Miklós s. k., alkotmánybíró | ||
