Az ügy száma: Köf. 5017/2014/4.
A tanács tagja: Dr. Kozma György a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró
Az indítványozó: Heves Megyei Kormányhivatal (Eger, Kossuth u. 9.)
Az indítványozó képviselője: Dr. Ungvári Tamás jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Lőrinci Város Önkormányzata (Lőrinci, Szabadság tér 26.)
Az ügy tárgya: tiszteletdíj megállapítása
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Lőrinci Város Önkormányzata Képviselő-testületének a képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 14/2013. (IV. 26.) önkormányzati rendelete 48. § (1) bekezdése és 1. sz. mellékletének 1-3. pontja jogsértőek, ezért azokat 2014. november 30-ával megsemmisíti;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy határozatát - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
1. Az indítványozó a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (1) bekezdés a) pontja alapján törvényességi felhívással fordult az érintett önkormányzathoz azzal, hogy helyezze hatályon kívül a képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 14/2013. (IV. 26.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 1. sz. mellékletét és alakítson ki a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvényben foglaltaknak (a továbbiakban: Pttv.) megfelelő szabályozást. A törvényességi felhívás kitért az Ör. 48. § (1) bekezdésének formai jogsértésére, amely szerint az ellentétes a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: IRM rendelet) 127. § (1) bekezdésében foglaltakkal.
2. Az indítványozó 2014. március 6-án kelt törvényességi észrevételében 2014. április 7-ét jelölte meg a törvényesség helyreállítására.
3. Az érintett önkormányzat a törvényességi felhívásban foglaltakat a 2014. március 27-én megtartott nyilvános ülésén megtárgyalta és az 56/2014. (III. 27.) számú határozata értelmében azzal nem értett egyet. A Kúria állásfoglalását kérte az ügyben.
4. Az indítványozó a Kúriára 2014. április 17-én érkezett indítványában kezdeményezte az Ör. 48. § (1) bekezdésének, valamint 1. sz. mellékletének törvényességi felülvizsgálatát és megsemmisítését. Értelmezve a Pttv. 14. valamint 15. §-ait arra a következtetésre jutott, hogy a tiszteletdíj megállapítása nem kötelező, ugyanakkor, amennyiben a képviselő-testület annak megállapítása mellett dönt, az alapdíjra mindenki, így a bizottsági tagságot és elnökséget nem viselő önkormányzati képviselő is jogosult. A tiszteletdíj mértékének számítására vonatkozóan a Pttv. 15. § (1) bekezdése a képviselői alapdíjat állítja mérceként és ehhez képest rendeli megállapítani a bizottsági tag, illetve a bizottsági elnök tiszteletdíját. Az indítványozó álláspontja szerint tehát a Pttv. 14. § (1) bekezdése szerinti jogosulti kör felsorolása nem ad választási lehetőséget a képviselő-testület számára.
5. Az indítványozó emellett formai jogsértés megállapítását is indítványozta. Álláspontja szerint ugyanis az IRM rendelet 127. § (1) bekezdésével ellentétes a szabályozás azon módja, hogy az Ör. törzsszövegéhez tartozó rendelkezéseket, így a tiszteletdíjra jogosult személyi kört, illetve a tiszteletdíj mértékét az érintett önkormányzat mellékletben szabályozta.
6. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján felhívta az érintett önkormányzatot az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalás benyújtására. Az érintett önkormányzat állásfoglalás benyújtásának lehetőségével nem élt.
7. Az indítvány részben megalapozott.
8. A Kúria elsőként megállapította, hogy az indítványozó határidőben indította meg a Kúria előtti törvényességi eljárást. A törvényességi felhívásban adott 2014. április 7-i határidő eredménytelenül telt el. Az indítványt a Kúrián 2014. április 17-én, tehát az Mötv. 136. § (2) bekezdés első mondata szerinti 15 napos határidőn belül érkeztették. Az Mötv. 137. § (3) bekezdése szerinti eljárás megindítására nyitva álló határidő megtartottnak tekintendő.
9. Az ügy érdemében a Kúria a következőket állapította meg: Az Alaptörvény 32. Cikk (1) bekezdése „a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között” hatalmazza fel a helyi önkormányzatokat rendeletalkotásra. A korábbi törvényi szabályt emelte tehát az alkotmányozó az Alaptörvény 32. Cikk (2) bekezdésébe, amely szerint „feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot”. Az Alaptörvény 32. Cikk (3) bekezdése értelmében „az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes”.
10. Az Alaptörvény rendelkezései értelmében az önkormányzat eredeti avagy származékos jogkörében eljárva elfogadott rendeletének illeszkednie kell a jogforrási rendben. Az önkormányzat származékos jogkörben, azaz végrehajtó jelleggel megalkotott rendelete a jogszabályi felhatalmazás keretei között szabályozhat.
11. Az Ör. anyagi jogi hátterét a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) és a Pttv. rendelkezései adják. A Pttv. - az általános önkormányzati választások napjáig, azaz 2014. október 12-éig hatályos - rendelkezései értelmében az önkormányzati képviselők tevékenységüket társadalmi megbízatás keretében végzik. A képviselői munka ellentételezéseként a képviselő-testület rendelettel tiszteletdíjat és természetbeni juttatást állapíthat meg, illetve a „(...) képviselő-testület képviseletében vagy megbízásából végzett tevékenységével összefüggő, általa előlegezett, számlával igazolt, szükséges költségek” esetén [Pttv. 18. § (1) bekezdés] költségtérítést fizet a képviselőnek.
12. A tiszteletdíj - és a természetbeni juttatás - intézményének funkciója az önkormányzati munka és az ahhoz kapcsolódó felelősség elismerését, az önkormányzati megbízatás zavartalan pénzügyi és dologi feltételeinek biztosítását hivatott szolgálni. A tiszteletdíj és a természetbeni juttatás ezért igazodik a juttatásra jogosult képviselő által betöltött funkcióhoz. Ezzel szemben a költségtérítés a képviseleti tevékenységgel összefüggésben kiesett jövedelmet ellentételezi, ezért annak kifizetése a képviselő-testület törvényi kötelezettsége, arra a képviselő betöltött funkciójától függetlenül igényt tarthat [a 79/2002. (XII. 19.) AB határozatra és a 77/2002. (XII. 19.) AB határozatra visszavezethető gyakorlat].
13. A Kúria eljárása idején még hatályos Ötv. 20. § (2) bekezdése szerint „[a] képviselő-testület a települési képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak - törvény keretei között - rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg”. A „törvényi kereteket” a Pttv. rendelkezései jelentik. A Pttv. 14. § (1) bekezdése - az Ötv. hivatkozott rendelkezésével egyezően - szabályoz: „[a] képviselő-testület az önkormányzati képviselő (a továbbiakban: képviselő), a bizottság elnöke, tagja és a tanácsnok részére - megválasztásának időpontjától megbízatása megszűnéséig - tiszteletdíjat és természetbeni juttatást állapíthat meg”. A Pttv. 15. § részben a tiszteletdíj alapjául szolgáló alapdíj számításának szabályait, részben pedig az alapdíj meghatározott többlettevékenységhez kötött, százalékos arányban megállapított növelhetőségét rendezi.
14. Az Ör. 48. § (1) bekezdése értelmében „a képviselő-testület a települési képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának járó tiszteletdíjról és juttatásról e rendelet 2. számú melléklete szerint dönt”.
15. Az Ör. „a képviselő-testület a települési képviselőknek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának járó tiszteletdíjáról” címet viselő 1. sz. melléklet 1. pontja értelmében „[a] bizottság elnöke 161 557 Ft/hó összegű tiszteletdíjban részesül, mely összeg megegyezik a polgármesteri tisztség ellátásáról szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pttv.) 15. § (1) bekezdés harmadik francia bekezdés szerint számított összeg - jelenleg 85 030 forint - (a továbbiakban: az alapdíj) 90%-ával - jelenleg 76 527 forint - növelt összegével.” A 2. pont szerint „[a] bizottság tagja 123 294 Ft/hó összegű tiszteletdíjban részesül, mely összeg megegyezik az alapdíj 45%-ával - jelenleg 38 264 forint - növelt összeggel.” Végül a 3. pont szerint „[a] települési képviselő az 1. pont szerinti díjon felül - függetlenül, hogy hány bizottságnak elnöke, tagja - csak egy tisztsége jogán vehet fel - a részére legkedvezőbb - tiszteletdíjat.” Az Ör. támadott rendelkezései értelmében tiszteletdíjra az az önkormányzati képviselő jogosult, aki képviselői munkája mellett részt vállalt a képviselő-testület bizottsági munkájában is: tagja vagy elnöke valamely bizottságnak, bizottságoknak.
16. A Kúria Önkormányzati Tanácsának az indítvány alapján abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy túllépett-e az érintett önkormányzat a Pttv.-beli törvényi kereteken akkor, amikor szabályozásában önmagában a képviselői munkát nem, csak a bizottságokban végzett képviselői tevékenységet rendeli honorálni.
17. Az Alkotmánybíróság Pttv. és az Ötv. jelen eljárásban is alkalmazott rendelkezéseihez fűzött értelmezése abban az esetben állapított meg törvény- és a normahierarchia alkotmányos rendelkezéseinek sérelme miatt alkotmánysértést, amikor az alkotmánybírósági eljárás tárgyát képező önkormányzati szabályozás bővítette a jogosulti kört vagy a megállapított juttatások körét, illetve amikor a szabályozás hátrányosan megkülönböztetőnek minősült avagy törvényi szabályozást igénylő szankcióként rendelkezett a juttatással [197/2010. (XII. 17.) AB határozat; 118/2009. (XI. 20.) AB határozat; 60/2004. (XII. 14.) AB határozat; 21/2004. (VI. 10.) AB határozat; 37/2003. (VI. 26.) AB határozat; 48/2002. (X. 11.) AB határozat]. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján nem kétséges, hogy az önkormányzatok saját belátásuk szerint honorálják a képviselők képviselő-testületi, illetve bizottsági munkáját.
18. Az Ötv. 19-21. §-ai értelmében az önkormányzati képviselő köteles részt venni a képviselő-testület munkájában. A képviselő részvételi, tanácskozási, szavazati jogát a helyi közösség érdekében gyakorolja, a képviselő tevékenységét a helyi közösség érdekében fejti ki.
19. A képviselő-testület az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés d) pontja értelmében „meghatározza szervezeti és működési rendjét”. E szervezetalakítási önállóság kiterjed egyebek mellett a bizottsági struktúra kialakítására és az ott folyó munka megszervezésére is.
20. Az Mötv. bizottsági munkát szabályozó 59-61. §-ai értelmében a bizottságok testületi rendszerben működnek, részben a képviselő-testület döntéseit készítik elő, részben - átruházott hatáskörében - maguk is döntéshozóként funkcionálnak. A bizottsági tagság, illetve elnöki megbízatás a képviseleti munkához képest többletfeladattal jár.
21. Az Ötv. és a Pttv. hivatkozott rendelkezései a tiszteletdíj fizetését nem teszik kötelezővé, csupán a szabályozás lehetőségét nyitják meg a helyi önkormányzatok számára. A törvényi keretek e juttatási forma jogosultjainak körét és a tiszteletdíj mértékét, illetve számítási módját határozzák meg. A Pttv. 14. § (1) bekezdése szerinti jogosulti kör taxációt, de nem kötelező sorrendiséget jelent. Az a tény, hogy a Pttv. 15. § (1) bekezdése a képviselői tiszteletdíjra alapdíjként tekint, amely a jogosultak (bizottság elnöke, és tagja, a tanácsnok) tiszteletdíjának megállapításánál viszonyítási alapként szolgál, - egyéb normatív rendelkezés hiányában - nem eredményezi automatikusan a képviselő-testület döntési kompetenciájának korlátozását.
22. A Pttv. 14. § (1) bekezdésének indítványból kitűnő értelmezése a képviselő-testület kifejezett törvényi rendelkezéssel, a szabályozás dogmatikájával alá nem támasztható, következésképpen a képviselő-testület szervezetalakítási és gazdálkodási autonómiájának indokolatlan korlátozását jelentené. A Pttv. szabályozása döntési jogot ad a képviselő-testület számára abban, hogy a bizottság elnöke, tagja és a tanácsnok többletmunkáját a képviselő munkájával együtt vagy önállóan részesíti anyagi elismerésben.
23. A kifejtettek értelmében és figyelemmel a Bszi. 55. § (2) bekezdésére is, a Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt ebben a részében megalapozatlannak ítélte, ezért ebben a részében elutasította azt.
24. Az indítványozó az IRM rendelet 127. §-ába ütköző, formai jogszabálysértésként értékelte az Ör. 48. § (1) bekezdését és az 1. sz. melléklet tartalmát.
25. Az IRM rendelet 127. § (1) bekezdése értelmében „[j]ogszabály tervezetében mellékletet akkor kell alkotni, ha a jogszabályban rögzíteni kívánt szabályozási tartalom - annak speciális megjeleníthetősége vagy technikai jellege miatt - nem fejezhető ki átláthatóan a jogszabály tervezetének a szakaszaiban. A (3) bekezdés b) pontja szerint „[a] melléklet nem tartalmazhat (...) a jogszabály szakaszaiban meghatározható szabályt”.
26. Az Ör. - jelen határozat 14. és 15. pontjaiban ismertetett - 48. § (1) bekezdésének kiutaló szabálya és az 1. sz. mellékletének a 1-3. pontjai olyan normatív rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek „speciális megjeleníthetőség vagy technikai jelleg” hiányában, nehézség nélkül, átláthatóan kifejezhetők az Ör. törzsszövegében. Ezért szükségtelen, az IRM rendelet hivatkozott rendelkezésére tekintettel pedig jogsértő azokat mellékletben szabályozni.
27. A Bszi. 55. § (2) bekezdése a) pontja értelmében „[h]a az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet (...) valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)”. Az 56. § (2) bekezdése - a jogsértés jogkövetkezményeként az önkormányzati rendeletnek vagy rendelkezésnek „(...) a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon” történő hatályvesztéséről rendelkezik. Azonban a (3) bekezdés értelmében az Önkormányzati Tanács „a (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja”.
28. A Kúria a jelen esetben a jogsértés jogkövetkezményének meghatározásánál mérlegelte a formai jogsértés súlyát és arra a következtetésre jutott, hogy az érintett önkormányzat az Ör. csekély mértékű módosításával kiküszöbölheti az IRM rendelet 127. § (1) és (3) bekezdés b) pontjának sérelmét. Ezért a módosítás lehetőségét megadva úgy határozott, hogy az Ör. 48. § (1) bekezdése, valamint 1. sz. mellékletének 1-3. pontjai a határozat rendelkező rész első bekezdésében megállapított határidő eredménytelen elteltével rendeli megsemmisíteni.
29. A Pttv. 14. §-a nem állít fel sorrendiséget a képviselői tiszteletdíjra való jogosultság tekintetében. Ez az értelmezés a képviselő-testület kifejezett törvényi rendelkezéssel, a szabályozás dogmatikájával alá nem támasztható, következésképpen a képviselő-testület szervezetalakítási és gazdálkodási autonómiájának indokolatlan korlátozását jelentené.
30. 1990. évi LXV. törvény 20. § (1) bekezdése; 1994. évi LXIV. törvény 14-15. §-ai;
31. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2014. szeptember 9.
| Dr. Kozma György s. k., a tanács elnöke | ||
| Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k., előadó bíró | Dr. Balogh Zsolt s. k., bíró | |
