Az ügy száma: Köf.5024/2014/11.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke, dr. Balogh Zsolt előadó bíró, dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Pest Megyei Kormányhivatal (Budapest, Városház u. 7.)
Az indítványozó képviselője: dr. Danka Ferenc jogtanácsos
Az érintett önkormányzat: Mogyoród Nagyközség Önkormányzata (Mogyoród, Dózsa György út 40.)
Az érintett önkormányzat képviselője: dr. Biczi Tamás ügyvéd (Biczi és Turi Ügyvédi Iroda, Budapest, VIII. ker. Rákóczi út 1.)
Az ügy tárgya: alkalmi rendezvények idején a szolgáltatási és gazdasági tevékenység helyi szabályozása
A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy
- Mogyoród Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a Hungaroringen megrendezésre kerülő alkalmi rendezvények idején jelentkező szolgáltatási és gazdasági tevékenységekről szóló 27/2013. (XII. 19.) számú önkormányzati rendelet 1. § (2) bekezdés a) pont „ideiglenes szálláshely-szolgáltatást,” szövegrésze, 2. § 1. pontja, 3. § (1) bekezdés „ideiglenes szálláshely-szolgáltatás,” szövegrész, 4. §-a, 7. §-a, valamint 3. számú melléklete és 4. számú melléklet I. pontja törvénysértő, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti;
- a részleges megsemmisítés eredményeképpen Mogyoród Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a Hungaroringen megrendezésre kerülő alkalmi rendezvények idején jelentkező szolgáltatási és gazdasági tevékenységekről szóló 27/2013. (XII. 19.) számú önkormányzati rendelet 1. § (2) bekezdés a) pontja az alábbi szöveggel marad hatályban:
„a) Mindazon magyar és külföldi természetes személyre, jogi személyre, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre, amely a Hungaroring területén tartott nemzetközi vagy országos rendezvények és az azt megelőző és követő egy nap (a továbbiakban: alkalmi rendezvény) ideje alatt ideiglenes kereskedelmi tevékenységet végez vagy ideiglenes parkoltatást, egyéb szolgáltatást nyújt;”
- a részleges megsemmisítés eredményeképpen Mogyoród Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a Hungaroringen megrendezésre kerülő alkalmi rendezvények idején jelentkező szolgáltatási és gazdasági tevékenységekről szóló 27/2013. (XII. 19.) számú önkormányzati rendelet 3. § (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban:
„(1) Kereskedelmi tevékenység nyújtása, ideiglenes parkoló üzemeltetése, egyéb - az alkalmi rendezvény idején folytatott - ideiglenes gazdasági tevékenység (a továbbiakban együtt: gazdasági tevékenység) jogszabályban meghatározott hatósági engedély vagy igazolás birtokában végezhető.”
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- Mogyoród Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a Hungaroringen megrendezésre kerülő alkalmi rendezvények idején jelentkező szolgáltatási és gazdasági tevékenységekről szóló 27/2013. (XII. 19.) számú önkormányzati rendelet egyéb rendelkezései törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja;
- Mogyoród Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 28/2013. (XII. 19.) számú önkormányzati rendelet 14. §-a törvényességi vizsgálatára irányuló eljárást megszünteti.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli
- határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét, a megsemmisített rendelkezés a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát;
- hogy határozatát - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
1. A Pest Megyei Kormányhivatal kormánymegbízottja (a továbbiakban: indítványozó) a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 132. § (1) bekezdése alapján törvényességi felhívással élt Mogyoród Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének (a továbbiakban: érintett önkormányzat) a Hungaroringen megrendezésre kerülő alkalmi rendezvények idején jelentkező szolgáltatási és gazdasági tevékenységekről szóló 27/2013. (XII. 19.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.1.) egészével, valamint a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 28/2013. (XII. 19.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.2.) 14. §-ával összefüggésben. Bár a Kormányhivatal és a képviselő-testület egyeztetett az Ör.1. egésze és az Ör.2. 14. §-a törvényességéről, a törvényességi felhívásban foglalt határidő eredménytelenül telt el. Az érintett önkormányzat az Ör.1.-et nem vonta vissza, az Ör.2. 14. §-át nem módosította, ezért a Kormányhivatal az Mötv. 136. § (2) bekezdése alapján kezdeményezte a Kúriánál az önkormányzati szabályozás törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését.
2. Az Ör.1. részletes szabályokat tartalmaz a Hungaroringen megrendezésre kerülő alkalmi rendezvények idején jelentkező szolgáltatási és gazdasági tevékenységekről. Az Ör.2. 14. §-a ehhez kapcsolódva tényállásokat állapít meg a Forma 1 Magyar Nagydíj és a Hungaroringen rendezendő egyéb versenyek idején a közösségi együttélés szabályaival ellentétes magatartássokkal összefüggésben.
3. Az indítványozó szerint az Ör.1. megalkotására és az Ör.2. 14. §-ában foglalt szabályozásra az érintett önkormányzatnak nem volt felhatalmazása, így a szabályozás az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésébe ütközik. Az indítványozó az Alaptörvény 32. cikke, valamint az Mötv. 2. § (2) bekezdése és (4) bekezdése alapján arra a következtetésre jutott, hogy az Ör.1. tárgya nem helyi közügy, nem tekinthető törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonynak, így nem terjed ki rá az önkormányzat eredeti rendeletalkotási jogköre.
4. Az indítványozó utalt arra, hogy az egyes szolgáltatási és gazdasági tevékenységekre törvényi és kormányrendeleti szabályok vonatkoznak. Kiemelte a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvényt (a továbbiakban: Szolgtv.), valamint a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvényt (a továbbiakban: Kertv.). A kormányrendeleti szabályok közül az indítványozó - mint az adott tárgykörre vonatkozó szabályozást - a kereskedelmi tevékenységek végzésnek feltételeiről szóló 210/2009. (IX. 29.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Korm. rendelet1.), a szálláshely-szolgáltatási tevékenység folytatásának részletes feltételeiről és a szálláshely-üzemeltetési engedély kiadásának rendjéről szóló 239/2009. (X. 20.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Korm. rendelet2.), a zenés, táncos rendezvények működésének biztonságosabbá tételéről szóló 23/2011. (III. 8.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Korm. rendelet3.), végül a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól szóló 57/2013. (II. 27.) Korm. rendeletet jelölte meg (a továbbiakban: Korm. rendelet4.).
5. Az alkalmi rendezvényekkel kapcsolatban az indítványozó álláspontja az, hogy a Korm. rendelet1. 15. § (1) bekezdése és 28. § a) és b) pontja alapján az Ör.1. által szabályozott tevékenységek alkalmi rendezvénynek minősülnek. E fogalomba beletartozik az a nem rendszeres, valamely alkalomból szervezett rendezvény, amelyhez kiskereskedelmi tevékenység és szolgáltatás kapcsolódik. Ilyenek a Hungaroringen megszervezésre kerülő sportversenyek. Nemcsak a Hungaroring külön területén, hanem az a körül bonyolított kiskereskedelmi tevékenység is a szervezett rendezvényhez kapcsolódik. A Korm. rendelet1. alapján a tárgykört központi jogszabály rendezi.
6. A kereskedelmi tevékenységgel összefüggésben az indítványozó a Kertv. 1. §-a, 3. § (1) bekezdése, általános indokolása és az 1. §-hoz kapcsolódó indokolás alapján, továbbá a Korm. rendelet1. 6. § (1) bekezdése, 10/A. §-a, 12. § (1) bekezdése, 14. § (2) bekezdése alapján arra a következtetésre jutott, hogy az Ör.1.-ben szabályozottak központi jogszabályok által rendezettek, a kereskedelmi tevékenység megfelelő engedélyek birtokában történhet.
7. A parkoltatással összefüggésben az indítványozó utal arra, hogy az Ör.1 2. §-ába foglalt értelmező rendelkezések meghatározzák az ideiglenes parkoló fogalmát. E szerint ideiglenes parkoló „alkalmi rendezvényre kilátogató személyek gépjárművei számára biztosított terület az alkalmi rendezvény ideje alatt.” Az indítványozó kifejti, hogy parkoltatásra a Korm. rendelet4. 1. melléklet 70. pontja bejelentési kötelezettséget állapít meg. Központi jogszabály így meghatározza a parkoltatás, mint szolgáltatási tevékenység folytatásának jogszabályi kereteit. Amennyiben pedig nem üzletszerűen rendszeres, nyereség elérésére vonatkozó tevékenységről van szó, úgy szerződéses jogviszony jön létre, amelyben a polgári jog általános szabályai az irányadóak.
8. A zenés, táncos rendezvényekkel összefüggésben az indítványozó előadta, hogy erről a Korm. rendelet3. rendelkezik. A Korm. rendelet3. 1. § (1) bekezdése határozza meg a rendelet hatályát (szabadtéri rendezvény), a 3. § (1) bekezdése rendezvénytartási engedély beszerzésének kötelezettségét írja elő. A tárgykör központi jogszabály által rendezett.
9. A szálláshely-szolgáltatással, kempingezéssel összefüggésben az indítványozó idézi az Ör.1. 2. §-ába foglalt ideiglenes szálláshely-szolgáltatás definíciót. Az indítványozó véleménye szerint a Korm. rendelet2. meghatározza azokat a követelményeket, amely alapján szálláshely-szolgáltatás végezhető (itt az indítványozó a Korm. rendelet2. 4. §-ára, 18. §-ára, valamint 3. mellékletére utal), továbbá az indítványozó kiemeli, hogy a Kertv. 2. § 22. pontja a szálláshely, 23. pontja pedig a szálláshely-szolgáltatás fogalmait rögzíti, a Szolgtv. 2. § l) pontja pedig az üzletszerűséget határozza meg. Központi jogszabályok tehát a kereskedelmi szálláshely-szolgáltatás területét szabályozási körükbe vonták. Abban az esetben pedig, ha a szálláshely biztosítás nem esik a fenti jogszabályok hatálya alá (pl. lakásbérlet, ágybérlet), úgy a polgári jog szabályai az irányadóak, amibe az önkormányzat közhatalommal nem avatkozhat be.
10. Az indítványozó a fentiek alapján arra a következtetésre jutott, hogy az Ör.1. által szabályozottak nem tartozhatnak az önkormányzat eredeti jogalkotói jogkörébe, mivel magasabb jogszabályok vonatkoznak rájuk. Annak vizsgálata körében, hogy az Ör.1.-ben foglaltak esetleg törvényi felhatalmazáson, annak végrehajtására születtek, az indítványozó arra a következtetésre jutott, hogy a Szolgtv. nem ad felhatalmazást, a Szolgtv. 3. §-a pedig kifejezetten kizárja az önkormányzati szabályozást a tárgyban, a Kertv. 12. § (5) bekezdésébe foglalt felhatalmazás ugyanakkor nem az Ör.1.-ben meghatározottakra vonatkozik. Mivel az adott tárgyban az önkormányzatnak nincs rendeletalkotási jogosultsága, ezért az Ör.1. egésze sérti az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésében foglaltakat.
11. Az indítványozó az Ör.1.-el összefüggésben végül arra utalt, hogy a 4. § (3) bekezdése a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó igazgatási díj megfizetésének kötelezettségét írja elő, ami a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban: Gstv.) 28. § (1) bekezdése alapján fizetési kötelezettségnek tekinthető. A Gstv. 29. § (1) bekezdése szerint ilyen fizetési kötelezettséget az önkormányzat csak törvény felhatalmazása alapján írhat elő.
12. Az indítványozó az Ör.2. törvényellenességét érintően utal arra, hogy az Ör.1. 9. §-a a rendeletben foglaltak megszegése esetére külön szankció lehetőségét helyezi kilátásba, amelyet az Ör.2. 14. §-a tartalmaz. E szabály a közösségi együttélés szabályainak a megsértése körében szankcionálja a Hungaroringen rendezendő versenyekkel kapcsolatos önkormányzati rendelkezések megsértését. Az indítványozó szerint mivel az Ör.1.-re vonatkozóan az érintett önkormányzat jogalkotási jogosultsággal nem rendelkezik, ezért az Ör.1.-ben foglaltak megsértése esetén az Ör.2. 14. §-ában elrendelt szankció megállapítására sem rendelkezik jogalkotási jogkörrel.
13. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján felhívta az érintett önkormányzatot, hogy az indítványra állásfoglalást terjeszthet elő. Az érintett önkormányzat szerint az Ör.1. helyi közügyet szabályoz. Alkotmánybírósági határozatra és az alapvető jogok biztosa egy jelentésére utalással az önkormányzat arra a következtetésre jutott, hogy minden olyan szabály, előírás „helyi társadalmi viszony”, amelyet a lakosság szükségletei „hívnak elő”, illetve amely helyi közügyet érint. A 17/1998. (V. 13.) AB határozatból idézve az érintett önkormányzat felhívta a figyelmet, hogy az önkormányzat a település egyes övezeteire, földrajzilag pontosan meghatározott részeire tilalmat vagy korlátozást állapíthat meg.
14. Az érintett önkormányzat példával alátámasztva kifejtette, hogy a Korm. rendelet1. 28. § a) pontja alapján a Forma 1 Magyar Nagydíj idején a Hungaroringen megrendezésre kerülő események alkalmi rendezvénynek minősülnek. Felhívta a figyelmet arra, hogy a körülkerített területen kívül nem a Hungaroring Sport Zrt. elnök-vezérigazgatója a felelős, az itt zajló események nem szervezett keretek között folynak, ezért azok nem tekinthetők a Korm. rendelet1. szerint alkalmi rendezvénynek. A Hungaroringen kívüli területen a kereskedelem a fő cél. Kifejtette továbbá, hogy a Korm. rendelet1. 10/A. §-a a kulturális fesztiválokra állapít meg szabályokat, de a 12. § (2) bekezdése sem a Hungaroringen kívüli tevékenységre vonatkozik.
Az érintett önkormányzat szerint az Ör.1. 4. § (3) bekezdését azonban módosítani kell, mert igazgatási díj megállapítására az önkormányzatnak nincs felhatalmazása, miniszteri hatáskör került elvonásra.
15. Az érintett önkormányzat az Ör.2. 14. §-ával összefüggésben rámutatott, hogy az önkormányzat nem azt szankcionálja, hogy az ügyfél nem jelentette be tevékenységét a szolgáltatási tevékenység felügyeletét ellátó hatóságnak, hanem azt, hogy az ügyfél polgármesternek nem tett bejelentést az Ör.1.-ben folytatott tevékenységéről.
16. Az érintett önkormányzat állásfoglalására az indítványozó kiegészítő iratot nyújtott be, amelyben cáfolta az önkormányzat által kifejtettek relevanciáját, de - többek között - utalt arra is, hogy az érintett önkormányzat az Alaptörvény negyedik módosításával hatályon kívül helyezett alkotmánybírósági határozatokra hivatkozik.
17. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az érintett önkormányzat kezdeményezésére 2014. szeptember 25-én személyes meghallgatást tartott. Az érintett önkormányzat képviselői kifejtették, hogy a rendelet hatályban tartásához mind a különböző szakhatóságoknak, mind pedig a lakosságnak jelentős érdeke fűződik, a különböző tevékenységek rendezettségét csak az Ör.-beli szabályok útján lehet fenntartani.
Az indítványozó pedig a személyes meghallgatáson azt fejtette ki, hogy az önkormányzatnak nem volt felhatalmazása a szabályozásra, e kérdéseket magasabb jogszabályok rendezik. Ha a helyi lakosságnak valamihez érdeke fűződik, az még nem elegendő a helyi közüggyé nyilvánításhoz.
18. A Kúria elsőként az alkotmánybírósági határozatok hivatkozhatóságát érintő indítványozói felvetést tekintette át.
19. Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) 19. cikk (2) bekezdése 2013. április 1-jei hatállyal megváltoztatta az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontját a következő szöveggel: „Az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik. E rendelkezés nem érinti az ezen határozatok által kifejtett joghatásokat.” Ez a megfogalmazás - szemben a beterjesztett törvényjavaslattal - lehetővé teszi a joghatások tekintetében a korábbi alkotmánybírósági döntésekre való hivatkozást.
Az Alkotmánybíróságnak a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban található álláspontja szerint a korábbi Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtett elvi jellegű megállapítások felhasználása megkívánja az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak tartalmi összevetését, a felhasználás indokoltságát. Az Alkotmánybíróság rámutatott: „[a] hazai és európai alkotmányjogi fejlődés eddig megtett útja, az alkotmányjog szabályszerűségei szükségképpeni hatással vannak az Alaptörvény értelmezésére is. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése.”
A Kúria a fentieket figyelembe véve az 1/2013. Közigazgatási-munkaügyi jogegységi határozatában rögzítette, hogy „az Alaptörvény negyedik módosítását követően sincs akadálya annak, hogy a Kúria az egyes jogintézmények által kiváltott joghatások elemzésénél, vagy egymáshoz való viszonyításuk során figyelembe vegye az Alkotmánybíróság határozatait. Különösen nincs akadálya akkor, amikor az alkotmányi és alaptörvényi szabályok egyezőségén túl az Alaptörvény időbeli hatálya alá tartozó és a korábban az Alkotmánybíróság által már vizsgált jogszabályok tartalmukban azonosak.”
A fentiek alapján nem megalapozott az az álláspont, hogy az Alaptörvény negyedik módosítását követően a korábbi alkotmánybírósági határozatok hivatkozhatósága megszűnt. A jogalkalmazó feladata és felelőssége, hogy szövegegyezőség esetén esetről-esetre elvégezze a korábbi alkotmánybírósági határozatban foglaltak adaptálhatóságát, és a jogi érvelésbe való beilleszthetőségét.
20. Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése szerint feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. Az Ör.1. preambuluma értelmében a rendeletet az érintett önkormányzat az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésben meghatározott eredeti jogalkotói hatáskörében, valamint az Mötv. 13. § (1) bekezdés 1. és 13. pontjában meghatározott feladatkörében eljárva alkotta meg. Az Mötv. e szabálya szerint a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen a településfejlesztés, településrendezés, helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok.
Elsőként megállapítható tehát, hogy az érintett önkormányzat nem törvényben kapott felhatalmazás alapján annak végrehajtására alkotta meg a rendeletet, hanem úgy vélte, hogy a Hungaroringen megrendezésre kerülő alkalmai rendezvények idején jelentkező szolgáltatási és gazdasági tevékenység egyes elemeit - mint más jogszabály által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyt - önállóan rendezheti.
21. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5019/2014. számú határozatában - a 17/1998. (V. 13.) AB határozat megállapításait az Alaptörvény alkalmazási körébe vonva - elvi éllel mutatott rá: „[ö]nmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontja szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot. Így amennyiben helyi közügyről van szó, az önkormányzati képviselő-testület közvetlenül az Alaptörvényben biztosított jogkörében, vagy az adott tárgyában rendeletalkotásra vonatkozó általános törvényi felhatalmazás alapján is jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.” Jelen ügyben tehát a Kúria Önkormányzati Tanácsának arról kell dönteni, hogy az Ör.1.-ben szabályozottak törvényben és kormányrendeletben meghatározottakkal ellentétesen „foglalt tárgykörökre” vonatkoznak, avagy olyan kiegészítő szabályoknak tekinthetők, amelyek az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdés értelmében az önkormányzat rendeletalkotási autonómiájának körébe tartoznak.
22. Az Ör.1. 1. §-a a rendet területi hatályát a Helyi Építési szabályzatra utalással nem a település egészére, csak a Hungaroring környékére határozza meg azzal, hogy a Hungaroring versenypálya és kiszolgáló létesítményei számára körülkerített területre hatálya nem terjed ki. Tárgyi hatálya nem terjed ki továbbá azon lakásokra vagy épületekre, illetve azok helyiségeire, amelyeket bérleti jogviszony keretében hasznosítanak. Így az indítványozónak nem megalapozott az az érve, amely a szálláshely-szolgáltatással kapcsolatosan azt sérelmezte, hogy a polgári jog általános szabályait is érinthetik az Ör.1.-ben foglaltak.
23. Az Ör.1. 1. § (2) bekezdés a) pontja szerint a rendelet személyi hatálya kiterjed „Mindazon magyar és külföldi természetes személyre, jogi személyre, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre, amely a Hungaroring területén tartott nemzetközi vagy országos rendezvények és az azt megelőző és követő egy nap (a továbbiakban: alkalmi rendezvény) ideje alatt ideiglenes kereskedelmi tevékenységet végez vagy ideiglenes szálláshely-szolgáltatást, ideiglenes parkoltatást, egyéb szolgáltatást nyújt;” Az Ör.1. az alkalmi rendezvényt összefoglaló fogalomként használja, a rendezvényt megelőző és az azt követő napon folytatott tevékenységeket illetően.
24. A Korm. rendelet1. két rendelkezése érinti az „alkalmi rendezvény” fogalmát. Egyrészt a 28. § a) pont a rendelet alkalmazásban meghatározza: „alkalmi rendezvény: olyan nem rendszeres, hanem bizonyos ünnepi vagy más alkalmakból szervezett rendezvény - ide nem értve a vásárokról, a piacokról és a bevásárlóközpontokról szóló kormányrendelet szerinti alkalmi és ünnepi vásárokat -, amelyen nem a kiskereskedelmi tevékenység a fő cél, de az a rendezvényhez szolgáltatásként kapcsolódik, és ott a rendezvény jellegéhez kapcsolódó termékeket forgalmaznak, ideértve a megrendelő által meghatározott helyen eseti alkalommal végzett étkeztetést, illetve italszolgáltatást;”
25. A Korm. rendelet1. másrészt a 15. § (1) bekezdésben rögzíti, hogy az alkalmi rendezvényen történő árusítás során a kereskedőnek rendelkeznie kell a termékre vonatkozó külön jogszabályok alapján szükséges hatósági engedélyekkel, továbbá köteles feltüntetni nevét, székhelyét.
26. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a Korm. rendelet1. 28. § a) pontjában foglalt definíció másról szól, mint az Ör.1. 1. § (2) bekezdés a) pontjában meghatározottak. Az alkalmi rendezvény önkormányzati meghatározása a Hungaroring versenypálya és kiszolgáló létesítményei számára körülzárt területen kívüli terület és a versenyek sajátosságait veszi alapul, amíg a Korm. rendelet1. általános megfogalmazást tartalmaz. A Korm. rendelet1. 28. § a) pontjában meghatározott alkalmi rendezvény fogalma nem zárja ki, hogy az önkormányzat az Ör.1. 1. § (2) bekezdés a) pontjában foglaltak szerint rendelkezzen. E szabály az indítványozó által e körben megjelölt más jogszabállyal nem ellentétes, a Korm. rendelet1. szabályainak alkalmazhatóságát nem rontja le.
27. A kereskedelmi tevékenység bejelentésével és nyilvántartásával kapcsolatban a Kúria az alábbiakat állapította meg:
28. A Kertv. 1. §-a értelmében a törvény hatálya főszabályként a kereskedelmi tevékenység, a kereskedelmet kiszolgáló szolgáltató, valamint a kereskedelmi jellegű turisztikai szolgáltatási tevékenységek folytatásának, továbbá a termékek forgalmazásának alapvető követelményeire és ellenőrzésére terjed ki.
A Kertv. 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy - meghatározott kivételekkel - aki Magyarország területén kereskedelmi tevékenységet kíván folytatni, köteles az erre irányuló szándékát a kereskedelmi hatóságnak bejelenteni.
A Kertv. 3. §-ához kapcsolódik a Korm. rendelet1. 6. § (1) bekezdése, amelynek értelmében „[a] kereskedő a Kertv. 3. § (1) bekezdése szerinti bejelentésének az 1. melléklet A) pontjában meghatározott adatokat kell tartalmaznia. A bejelentésről a jegyző a 2. melléklet A) pontjában meghatározott adattartalommal nyilvántartást vezet. A nyilvántartás a 2. melléklet A) pontjában meghatározott adatok tekintetében
- a természetes személyazonosító, valamint a lakcím-azonosító adatok kivételével - közhiteles hatósági nyilvántartásnak minősül. A jegyző által vezetett nyilvántartás nyilvános, a jegyző a nyilvántartást az önkormányzat honlapján közzéteszi.”
29. Az Ör.1. 4. §-a a fentiekkel mintegy párhuzamosan egy önálló bejelentési, nyilvántartási és igazolási rendszert hoz létre. A 4. § (1) bekezdése szerint, aki gazdasági tevékenységet kíván folytatni a Hungaroringen folyó alkalmi rendezvény idején, az köteles az e rendelet 3. számú mellékletét képező nyomtatvány szerinti adatokat bejelenteni az Önkormányzat polgármesterének. A 4. § (4) bekezdése szerint a polgármester a bejelentés alapján nyilvántartást vezet, és arról igazolást állít ki.
Megállapítható tehát, hogy az Ör. nem a jegyzőhöz, hanem a polgármesterhez telepíti a bejelentést és a bejelentés alapján létrejött nyilvántartás vezetését. Megállapítható továbbá, hogy az Ör.1. 3. számú mellékletének adattartalma nagyfokú átfedést mutat a Korm. rendelet1. 1. melléklet A) pontjában meghatározott nyomtatvány adattartalmával, amelynek önálló meghatározására az önkormányzat nem kapott felhatalmazást, e tárgy eredeti jogalkotói jogkörbe megalkotott rendelkezésnek nem tekinthető. Az Ör.1. 4. §-ában meghatározottak és a Korm. rendelet1. közötti fentebb jelölt párhuzamosság jogbiztonsági problémákat is felvet a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 3. §-a szerint.
30. A Kúria a fentiek alapján úgy ítélte meg, hogy az Ör.1. 4. §-ában foglalt bejelentési, nyilvántartási, és igazolási rendszer bevezetése és az ehhez kapcsolódó 3. számú melléklet a Kertv. és a Korm. rendelet1. fenti szabályai alapján nem tekinthetők más jogszabály által nem szabályozott társadalmi viszonynak, az érintett önkormányzat e tárgyban csak akkor szabályozhat, ha arra felhatalmazással rendelkezik. Ilyen felhatalmazást az önkormányzat nem kapott, sőt figyelembe kell venni, hogy az indítványozó által is hivatkozott Szolgtv. 3. §-a értelmében „[h]a az adott szolgáltatási tevékenység megkezdésére és folytatására való jogosultságot szabályozó külön törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet - közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján - kifejezetten eltérően nem rendelkezik, a szolgáltató szolgáltatási tevékenységének letelepedés keretében történő megkezdéséhez, folytatásához és igénybevételéhez nincs szükség engedélyezésre vagy a szolgáltatási tevékenység megkezdésének a bejelentésére”.
Tehát a Szolgtv. a szolgáltatási tevékenység bejelentéshez kötéséhez törvényi vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendeleti - de nem eredeti önkormányzati rendeleti - szabályozást kíván meg.
31. Minderre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör.1. 4. §-a, valamint 3. számú melléklete törvénysértő, ezért a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján azokat megsemmisítette.
32. Az Ör.1. 4. § (3) bekezdését illetően a Kúria a következőket állapította meg: Az Ör.1. 4. § (3) bekezdése az indítvány benyújtásakor a következőképpen szólt: „Az (1) bekezdési határnapot követően, a bejelentéssel egyidejűleg 5000,- Ft. igazgatási díjat is szükséges megfizetni személyesen a Polgármesteri Hivatal pénztárában vagy átutalás útján az önkormányzat számlaszámára.” A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör.1. 4. § (3) bekezdését - az érintett önkormányzat állásfoglalásának megfelelően - módosította a 13/2014. (VI. 10.) önkormányzati rendelet 1. §-a 2014. június 11-ei hatállyal. Az indítvány elbírálásakor hatályos szöveg szerint: „[a]z (1) bekezdés szerinti bejelentésre induló önkormányzati hatósági eljárásért a külön törvényben megállapított mértékű illetéket kell fizetni.”
Megállapítható tehát, hogy a módosított szöveg is az Ör.1. 4. § (1) bekezdésébe foglalt bejelentés jogintézményéhez kapcsolódik, amelynek törvényellenességét a Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek szerint levezette. A Kúria kormányhivatali kezdeményezésre az elbíráláskor hatályos önkormányzati rendeletet vizsgálja, így a megsemmisítés - az Ör.1. 4. § egészének megsemmisítése - a (3) bekezdés vonatkozásában annak hatályos szövegét érinti.
33. A parkoltatással összefüggésben a Kúria az alábbiakat állapította meg:
Az Ör.1. 2. § 2. pontja értelmében: „Ideiglenes parkoló: alkalmi rendezvényre kilátogató személyek gépjárművei számára biztosított terület az alkalmi rendezvény ideje alatt.” Ehhez kapcsolódik az Ör.1. 8. § (1) bekezdése, amely kimondja, hogy alkalmi rendezvény idején parkolni és ideiglenes parkolót üzemeltetni kizárólag az 1. számú melléklet Ideiglenes parkoltatásra kijelölt telken lehet. Az 1. számú melléklet helyrajzi számra lebontva meghatározza a telkeket. A 8. § (2) bekezdése értelmében az ideiglenes parkoló üzemeltetője gondoskodik a szilárd burkolatú közúthoz vagy magánúthoz való csatlakozás kialakításáról úgy, hogy a parkolóból a járművek földet, iszapot, követ vagy egyéb szennyező anyagot ne hordjanak fel az úttestre. A (3) bekezdés szerint az ideiglenes parkoló üzemeltetője a gépkocsi és a gyalogos forgalom számára - az időjárási körülményektől független - megfelelő teherbírású, csúszásmentes közlekedést biztosít a parkoló területén. A 8. § (4) bekezdés értelmében pedig az ideiglenes parkoló területén a hulladék gyűjtését és kezelést, valamint a 4. számú mellékletben meghatározott követelményeket (ilyen a 4. számú melléklet szerint pl. elsősegélynyújtó felszerelés) az üzemeletető biztosítja (az ezzel kapcsolatos rendelkezéseket a 4. számú melléklet II. pontja tartalmazza).
34. Az indítványozó szerint parkoltatásra a Korm. rendelet4. 1. melléklet 70. pontja bejelentési kötelezettséget állapít meg. Központi jogszabály így meghatározza a parkoltatás, mint szolgáltatási tevékenység folytatásának jogszabályi kereteit. A Korm. rendelet4. 1. számú melléklet 70. pontja értelmében bejelentésköteles tevékenységnek minősül: „a szárazföldi szállítást kiegészítő szolgáltatások közül a parkoló, parkolóhely, garázs üzemeltetése, kivéve a közút kezelője által üzemeltetett, közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhely.”
35. A Kúria úgy ítélte meg, hogy a Korm. rendelet4. jelölt szabályával nincs ellentétben az Ör.1. 2. § 2. pontjában meghatározott ideiglenes parkoló fogalma, az Ör.1. 8. §-a pedig az ideiglenes parkoló helyén a kulturált parkolás követelményeit rögzíti. A Kúria felhívja a figyelmet az Mötv. 13. § (1) bekezdés 2. pontjára. E szerint a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok különösen a településüzemeltetés, amelyen belül az Mötv. kifejezetten kiemeli a „gépjárművek parkolásának biztosítása”-t.
36. Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör.1. parkoltatással kapcsolatos rendelkezései más jogszabállyal való ellentéttét nem állapította meg.
37. A Korm. rendelet3. 1. § (1) bekezdése értelmében a rendelet hatálya kiterjed azokra az alkalmi vagy rendszeres zenés, táncos rendezvényekre, amelyeket a szabadban tartanak és a rendezvény időtartama alatt várhatóan lesz olyan időpont, amelyen a résztvevők létszáma az 1000 főt meghaladja. A Korm. rendelet3. 3. § (1) bekezdése értelmében zenés, táncos rendezvény csak rendezvénytartási engedély (a továbbiakban: engedély) birtokában tartható. Az Ör.1. egy rendelkezése érinti e tárgykört. Az Ör.1. 6. § értelmében „[z]enés, táncos rendezvény Mogyoród Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról szóló 6/2008. (II. 27.) önkormányzati rendelet által meghatározott Ksr-1 övezetben tartható.”
38. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör.1. fentebb idézett 6. §-a egyáltalán nem zárja ki a Korm. rendelet3. rendelkezéseinek érvényesülését a zenés táncos rendezvények vonatkozásában. Az Ör.1. a helyi sajátosságokhoz igazodó rendelkezést fogalmaz meg, meghatározza, hogy a Korm. rendelet3. által szabályozott rendezvény mely területen tartható. A Korm. rendelet3. a vonatkozó engedélyezési eljárásról, biztonsági szabályokról, köztelezettségek meghatározásáról és ellenőrzésről szól, de nem határozza meg a rendezvény tartásának helyét. Megállapítható tehát, hogy az Ör.1. 6. §-a nem tartalmaz a Korm. rendelet3.-mal ellentétes szabályokat, nem is menti fel az érintetteket a Korm. rendelet3. szerinti rendezvénytartási engedély beszerzése és egyéb eljárás alól.
39. A szálláshely-szolgáltatással, kempingezéssel összefüggésben a Kúria az alábbiakat állapította meg:
40. Az Ör.1. 2. § 1. pontja értelmében „Ideiglenes szálláshely-szolgáltatás: éjszakai ott tartózkodást, pihenést is magában foglaló tartózkodás céljára terület vagy épület, illetve helyiség biztosítása és az ezzel közvetlenül összefüggő szolgáltatások nyújtása évente egymást követő legfeljebb tíz napon át.”
41. A Kertv. 2. §-a értelmező rendelkezéseket fogalmaz meg, a 22. pont meghatározza, hogy a törvény alkalmazásában „szálláshely: szálláshely-szolgáltatás folytatása céljából létesített vagy használt épület, önálló rendeltetési egységet képező épületrész vagy terület;”, a 23. pont rögzíti, hogy „szálláshely-szolgáltatás: üzletszerű gazdasági tevékenység keretében rendszerint nem huzamos jellegű, éjszakai ott-tartózkodást, pihenést is magában foglaló tartózkodás céljára szálláshely nyújtása és az ezzel közvetlenül összefüggő szolgáltatások nyújtása;”. Tehát maga a törvényi definíció is az ideiglenességgel számol a rendszerint nem huzamos jellegű ott-tartózkodás rögzítésével.
42. A Kertv. és a Szolgtv. felhatalmazása alapján született a Korm. rendelet2.. A Korm. rendelet2. 1. § (1) bekezdése egyértelműen fogalmaz, amikor kimondja, hogy „[e] rendelet határozza meg Magyarország területén a szálláshely-szolgáltatási tevékenység folytatásának részletes feltételeit és a szálláshely-üzemeltetési engedély kiadásának rendjét.” A Korm. rendelet2. 2. § b) pontja a szállás-helyszolgáltatás tekintetében visszautal a Kertv. 2. § 23. pontjára.
43. Megállapítható tehát, hogy szállás-helyszolgáltatás szabályozása nem tekinthető az Ör.1. preambulumában megfogalmazott eredeti jogalkotói hatáskörnek, a Korm. rendelet2. rendelkezik úgy, hogy a részletes szabályokat - a Kertv.-hez és a Szolgtv.-hez képest részletes szabályokat - maga határozza meg (tehát nem önkormányzati rendelet). E tárgyban az érintett önkormányzatnak rendeletalkotási jogosultsága nincs, más jogszabály rendezi e kérdést. Így nem lehet eredeti jogalkotói jogkörben meghozott kiegészítő szabályozásnak tekinteni az Ör.1. 2. § 1. pontjában foglalt fogalmat (ami egyébiránt közel hasonlóan fogalmazza meg a szálláshely-szolgáltatást), és nem lehet eredeti jogalkotói jogkörben meghozott kiegészítő szabályozásnak tekinteni az Ör.1. vonatkozó 7. §-ának egészét sem.
44. A Kúria Önkormányzati Tanácsa rámutat továbbá arra, hogy az Ör.1. 7. §-ának tételes rendelkezése tekintetében külön is megfogalmazódhatnak törvényességi aggályok. Az Ör.1. 7. § (1) bekezdése szerint az alkalmi rendezvény idején az ideiglenes szálláshely-szolgáltatást nyújtó személy biztosítja a 4. számú mellékletben meghatározott követelményeket. A 4. számú melléklet I. pontja határozza meg, hogy a területet igénybe vevőknek milyen kötelezettségei vannak. A Korm. rendelet2. a szálláshely-szolgáltatási tevékenység folytatásának részletes feltételeiről és a szálláshely-üzemeltetési engedély kiadásának rendjéről szól. A Korm. rendelet2. 1. számú melléklete szállástípusonként meghatározza a követelményeket, az 1. számú melléklet 3. pontja a kemping, 6. pontja az egyéb szálláshelyekkel szemben támasztott követelményekről rendelkezik. Megállapítható, hogy az Ör.1. 7. § (1) bekezdése, illetve ez által a 4. számú melléklet I. pontjában meghatározottak a Korm. rendelet2. által részletesen rendezett tárgykört érintenek, e kérdésben az érintett önkormányzat az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján nem alkothat rendeletet.
45. Az Ör.1. 7. § (3) bekezdése értelmében az ideiglenes szálláshely-szolgáltatásra szolgáló területen a megszálló vendégek szükségleteinek kiszolgálására kereskedelmi tevékenység folytatható. A Korm. rendelet2. 8. §-a szabályozza a szálláshely-szolgáltatáshoz kapcsolódó kereskedelmi tevékenységet, meghatározza azok részletszabályait és garanciáit, ezért ez más jogszabály által rendezett olyan tárgykörnek tekinthető, amelyre az érintett önkormányzatnak rendeletalkotási jogosultsága nincs. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezért arra a következtetésre jutott, hogy az Ör.1. 7. § (3) bekezdésben rögzítettek tekintetében külön sem alkothat az önkormányzat rendeletet az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján.
46. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fenti indokok alapján megállapította, hogy az Ör.1. 2. § 1. pontja, 7. §-a, valamint 4. számú melléklet I. pontja más jogszabállyal ellentétes, ezért azokat a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján megsemmisítette. A Kúria észlelte, hogy a megsemmisített rendelkezéseken kívül az ideiglenes szálláshely-szolgáltatás fogalma az Ör.1. más rendelkezéseiben is szerepel, ezért a szoros összefüggésre, és a jogbiztonságra (az Ör.1. hatályban maradó rendelkezéseinek az alkalmazhatóságára) való tekintettel - figyelemmel a Bszi. 55. § (1) bekezdésre is - megsemmisítette az Ör.1. § (2) bekezdés, és 3. § (1) bekezdés szálláshely-szolágáltatásra utaló szövegrészét is.
47. Az Ör.2 14. §-a értelmében „[k]özösségi együttélés szabályaival ellentétes magatartást követ el, aki a Forma 1 Magyar Nagydíj és a Hungaroringen rendezendő egyéb versenyek idején
a) a tevékenység folytatására vonatkozó bejelentési kötelezettségének nem tesz eleget;
b) alkalmi rendezvény idején személygépjárművel, busszal parkol vagy parkolást lehetővé tesz azon ingatlanon kívül, amelyen a külön önkormányzati rendelet ezt lehetővé teszi;
c) a sátort vagy lakókocsit elhelyez azon ingatlanon kívül, amelyen a külön önkormányzati rendelet ezt lehetővé teszi;
d) a kereskedelmi tevékenysége számára helyet adó terület és környezetének elhagyott hulladék összegyűjtéséről és ártalmatlanításáról nem gondoskodik;
e) az ideiglenes parkoló területén vagy ideiglenes szálláshely-szolgáltatásra szolgáló területen nem biztosítja a külön önkormányzati rendeletben foglalt követelményeket.”
48. Az indítványozónak az Ör.2. 14 §-ával kapcsolatban a következő érveket hozta fel: „Tekintettel arra, hogy az Ör.1. által szabályozott tárgykörre vonatkozóan jogalkotási jogosultsággal nem rendelkezik a települési önkormányzat képviselő-testülete, ezért megállapítható, hogy az Ör.1.-ben foglaltak megsértése esetére az Ör.2. 14 §-ával elrendelt - ... - szankció megállapítására sem rendelkezik jogalkotási jogkörrel...”
49. Az Mötv. 136. § (3) bekezdése meghatározza az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló indítvány kötelező tartalmi elemeit. A 136. § (3) bekezdés c) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell azon jogszabályi rendelkezés megjelölését, amelyet az önkormányzati rendelet sért. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az indítvány az Ör.2. vonatkozásában nem utal olyan magasabb jogszabályi rendelkezésre, amelybe az Ör.2. 14. §-a ütközik, ezért az indítvány e vonatkozásban nem felel meg az érdemi eljárás feltételeinek.
50. Az Mötv. 136. § (4) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára vonatkozó bírósági eljárás szabályait és a bírósági döntés jogkövetkezményeit a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény tartalmazza. A Bszi. 51. § (1) bekezdés c) pontja értelmében az önkormányzati tanács az indítvány beérkezésétől számított 15 napon belül érdemi vizsgálat nélkül elutasítja az indítványt, ha azt a fővárosi és megyei kormányhivatal nem a helyi önkormányzatokról szóló törvényben foglaltaknak megfelelő tartalommal nyújtja be. A Bszi. 51. § (2) bekezdés b) pontja értelmében az önkormányzati tanács az eljárást megszünteti, ha az (1) bekezdés alapján az indítványt érdemi vizsgálat nélkül el kellett volna utasítani.
51. Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör.2. 14. §-a törvényességi vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tekintetében az eljárást megszüntette.
52. Végezetül a Kúria az alábbiakra utal: a Hungaroringen megrendezésre kerülő versenyeken a különböző szolgáltatási és gazdasági tevékenységek végzésének megfelelő rendezettsége nem(csak) önkormányzati érdek. Így ha a vonatkozó központi jogszabályok és a hatályban maradt Ör.1.-beli rendelkezések együttes alkalmazása útján nem biztosítható a kellő rendezettség, úgy felmerülhet - a központi szabályozás révén - a kérdés átfogó rendezésének szükségessége.
53. Az önkormányzat nem hivatkozhat eredeti jogalkotói jogkörére olyan tárgyakban, amelyekben központi jogszabályok részletes szabályokat tartalmaznak. Az önkormányzat azonban a központi jogszabályokkal nem ellentétes kiegészítő szabályokat alkothat.
54. 2009. évi LXXVI. törvény; 3. §-a; a 2005. évi CLXIV. törvény 1. §, 2. § 22. pont, 23. pont, 3. § (1) bekezdés, 12. § (5) bekezdés; 210/2009. (IX. 29.) Korm. rendelet; 239/2009. (X. 20.) Korm. rendelet; 23/2011. (III. 8.) Korm. rendelet; 57/2013. (II. 27.) Korm. rendelet
55. A határozat Magyar Közlönyben való közzététele a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) pontján, az önkormányzati rendelettel azonos közzététel a Bszi. 55. § (2) bekezdés c) pontján alapul.
56. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2014. szeptember 25.
| Dr. Kozma György s. k., | ||
| a Tanács elnöke | ||
| Dr. Balogh Zsolt s. k., | Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k., | |
| előadó bíró | bíró | |
