Az ügy száma: Köf. 5047/2014/4.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró; dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Budai Központi Kerületi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros Önkormányzata (1052 Budapest, Városház u. 9-11.)
Az érintett önkormányzat képviselője: dr. Dauner János jogtanácsos
Az ügy tárgya: hulladékgazdálkodási közszolgáltatás igénybevételéért fizetendő díjhátralék behajtása
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy Budapest Főváros Közgyűlésének a települési folyékony hulladékkal kapcsolatos kötelező helyi közszolgáltatásról szóló 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet 17. § (13) bekezdése törvényellenes volt;
- megállapítja, hogy Budapest Főváros Közgyűlésének a települési folyékony hulladékkal kapcsolatos kötelező helyi közszolgáltatásról szóló 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendelet 17. § (13) bekezdése a Budai Központi Kerületi Bíróság előtt lévő 24.P.XXII.20.110/2014/9. számú ügyben, valamint valamennyi, a törvényellenesség megállapítása időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben nem alkalmazható;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
1. Hulladékgazdálkodási közszolgáltatással kapcsolatos díjhátralék miatt fizetési meghagyást követően perré alakult eljárásban egy faktorálással foglalkozó gazdasági társaság (felperes) keresetében kérte, hogy a bíróság kötelezze az alperes magánszemélyt 2012 júniusától 2013 júniusáig felmerült 28 878 Ft települési folyékony hulladékkezelési közszolgáltatási díj és járulékai megfizetésére. A felperes a perben érvényesített követelést engedményezés útján szerezte meg a települési folyékony hulladékkezelési közszolgáltatást nyújtó Fővárosi Településtisztasági és Környezetvédelmi Kft.-től. A felperes kereseti kérelmének jogalapjaként a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 387. §-át és a települési folyékony hulladékkal kapcsolatos kötelező helyi közszolgáltatásról szóló 59/2011. (X. 12.) Főv. Kgy. rendeletet (a továbbiakban: Kgy.r.) jelölte meg.
2. A Budai Központi Kerületi Bíróság a 24.P.XXII.20.110/2014/9. számú ügyben eljáró bírája (a továbbiakban: indítványozó) a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (3) bekezdése és a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 155/C. § (1) és (3) bekezdése alapján a per tárgyalását felfüggesztette és a Kúria eljárását kezdeményezte a Kgy.r. 17. § (13) bekezdésének törvényességi vizsgálatára.
3. A Kgy.r. 17. § (11) bekezdése kimondja, hogy a hulladékgazdálkodási közszolgáltatással kapcsolatos díjhátralék adók módjára behajtható köztartozásnak minősül. A 17. § (12) bekezdése értelmében az adók módjára történő behajtás szabályait külön jogszabályok tartalmazzák, míg a - vizsgálni és megsemmisíteni kért - 17. § (3) bekezdés értelmében „[h]a a közszolgáltató nem igényli a díjhátralék adók módjára történő behajtását, úgy a díjhátralék beszedése végett jogosult maga vagy megbízottja útján eljárni.”
Az indítványozó kifejtette, hogy a Kgy.r.-t a Fővárosi Önkormányzat a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: régi Hgt.) 23. §-ában kapott felhatalmazás alapján alkotta meg. A régi Hgt. 23. §-a hat pontban ad felhatalmazást a települési önkormányzat képviselő-testületének az adott tárgyban rendeletalkotásra.
A régi Hgt. 26. § (1) bekezdése értelmében „[a] hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék és az azzal összefüggésben megállapított késedelmi kamat, valamint a behajtás egyéb költségei adók módjára behajtható köztartozásnak minősülnek.” A 26. § (2) bekezdés alapján „[a] díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére.” A régi Hgt. 26. § (3) bekezdése pedig kimondja, hogy „[a] felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralék adók módjára történő behajtását a települési önkormányzat jegyzőjénél kezdeményezi.”
4. A 2013. január 1-jétől hatályos a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: új Hgt.) 52. §-a tartalmazza a díjhátralék behajtásának új szabályait. Az 52. § (1) bekezdés értelmében „[a] hulladékgazdálkodási közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlanhasználót terhelő díjhátralék és az azzal összefüggésben megállapított késedelmi kamat, valamint a behajtás egyéb költségei adók módjára behajtandó köztartozásnak minősülnek.” A (2) bekezdés kimondja: [a] díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató vagy a követelés egyéb jogosultja (a továbbiakban együtt: a követelés jogosultja) felhívja az ingatlanhasználó figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására, és felszólítja annak teljesítésére.” Az új Hgt. 52. § (3) bekezdése szerint pedig „[a] felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék megfizetésének esedékességét követő 45. nap elteltével a követelés jogosultja - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralék adók módjára történő behajtását a Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál (a továbbiakban: NAV) kezdeményezi.”
5. Az indítványozó szerint a perbeli jogviszonyra alkalmazandó régi és új Hgt. a települési folyékony hulladék-kezelési közszolgáltatási díjhátralék tekintetében az adók módjára történő behajtást írja elő, így kizárja a Kgy.r. 17. § (13) bekezdésben szabályozottakat, azaz, hogy e követelést polgári peres úton is érvényesíteni lehet. Jelen ügyben a bíróságnak arról kell elsődlegesen határoznia, hogy a kereset elbírálására fennáll-e a hatásköre. Az indítványozó szerint a követelés engedményezése annak jogi természetét nem változtatja meg.
6. Az indítványozó hivatkozott az Alkotmánybíróság 173/2010. (IX. 30.) AB határozatára (a továbbiakban: Abh.), amelyben a települési szilárdhulladék-gazdálkodással összefüggő önkormányzati rendeletnek a polgári úton történő díjhátralék-behajtást lehetővé tevő rendelkezését semmisítette meg.
7. Mindezek alapján kezdeményezte az Kgy.r. 17. § (13) bekezdésének vizsgálatára irányuló nemperes eljárást.
8. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján az indítványt megküldte az érintett önkormányzatnak állásfoglalás beszerzése céljából.
9. Az érintett önkormányzat egyrészt arra utalt, hogy az Kgy.r.-t hatályon kívül helyezte a nem közművel összegyűjtött háztartási szennyvízzel kapcsolatos helyi közszolgáltatásról szóló 72/2013. (X. 14.) Főv. Kgy. rendelet, ezért a megsemmisítés fogalmilag kizárt. Az új szabályozás az indítványozó által kifogásolt vagy ahhoz hasonló rendelkezést nem tartalmaz.
10. Véleménye szerint az indítványozó által felhívott Abh. jelen ügyben nem alkalmazható.
11. Az érintett önkormányzat utalt arra, hogy a Ptk. 204. §-a a bírósági úton nem érvényesíthető követelések között nem sorolja fel a közüzemi szolgáltatás igénybevételével kapcsolatos érvényesítést. A régi Hgt. 26. § (1) bekezdése a „behajtható” (azaz megengedő) kifejezést használja, így nem zárja ki a bírói úton való érvényesítés lehetőségét.
12. Az érintett önkormányzat szerint az engedményezést a Ptk. 328. § (2) bekezdése nem zárja ki. Hivatkozott a Legfelsőbb Bíróság Pfv.IV.20.614/2005/5. számú ítéletére, amely kimondta, hogy az adók módjára történő behajtás mellett a bíróság előtt történő igény érvényesítését a jogi szabályozás nem zárja ki, továbbá kommentári véleményt is idéz. Az érintett önkormányzat szerint a követelés engedményezése során a követelés polgári jogi követeléssé, magántartozássá válik, amelyet az engedményes polgári jogi úton, a bírói út igénybevételével érvényesíthet. Példaként hivatkozott a 2003. évi XCII. törvény 177/A. §-ában szabályozott eljárásra.
13. Mindezek alapján kérte az indítvány elutasítását.
14. A Kúria Önkormányzati Tanácsának a Köf. 5031/2012/11. határozata óta követett gyakorlata szerint - absztrakt normakontroll során eljárva - a hatályos önkormányzati rendeletet mindig az elbíráláskor hatályos magasabb szintű jogszabályokhoz méri. Kivétel ez alól a konkrét normakontroll, azaz a bírói kezdeményezés. A Bszi. 51. § d) bekezdéséből és 55. § (2) bekezdés a) pontjából következően az Önkormányzati Tanács bírói kezdeményezés alapján vizsgálhat már hatályon kívül helyezett önkormányzati rendeletet is, ilyenkor - más jogszabályba ütközés esetén - értelemszerűen nem a megsemmisítés, hanem az egykori jogszabály-ellenesség megállapítása a jogkövetkezmény. A hatályon kívül helyezett önkormányzati rendeletek bírói kezdeményezés alapján történő vizsgálata során a viszonyítás a bíró által alkalmazandó - akkor hatályos - magasabb jogszabály. A Köf. 5043/2012/3. határozatában a Kúria Önkormányzati Tanácsa a következőkre mutatott rá: bírói kezdeményezés esetén a bíró a peres eljárás időbeliségéhez képest korábban létrejött jogviszonyokból származó jogokról, kötelezettségekről dönt a jogviszony létrejöttekor hatályos jogszabályok alapján, ezért tevékenysége szükségképpen „visszaható” jellegű. Sok esetben a bíró alkotmányossági, törvényességi kezdeményezése olyan időben válik szükségessé, amikor az alkalmazandó jog - vagy annak viszonyítási jogszabályi alapja - már nincs hatályban. Mindez azonban nem változtat a bíró azon alaptörvényi kötelezettségén, hogy jogállami keretek között a jogokról és kötelezettségekről az Alaptörvénynek megfelelő, a demokratikus viszonyok között keletkezett és fennálló jogrend koherenciájába illeszkedő (jogszabály) önkormányzati rendelet alapján kell döntenie. E határozat rögzítette: „Az indítványozó bírói tanács csak abban az esetben tud eleget tenni alkotmányos kötelezettségének, ha arra kap választ, hogy a perben alkalmazandó és a perbe vitt jogokat keletkeztető Ör. hatályossága idején megfelelt-e a hatályos jogrendnek.”
15. A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa érdemben vizsgálta az indítványozó bíró által felvetett törvényességi problémát azzal, hogy egy esetleges törvényellenesség esetén a jogkövetkezmény - ennek megállapításán túl - nem a megsemmisítés, hanem a Bszi. 56. § (5) bekezdésébe foglalt alkalmazási tilalom elrendelése lehet.
16. A per által átfogott időszak 2012. május 31. és 2013. október 31. közötti idő. A régi Hgt. 2013. január 1-jéig volt hatályban. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elsőként azt állapította meg, hogy az indítványban foglaltaktól eltérően a folyékony hulladékkal kapcsolatos (azaz a Kgy.r. tárgya szerinti) közszolgáltatásra nem az új Hgt., hanem a - 2012. évi CLXXXV. törvény által módosított - a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgt.) „[a] nem közművel összegyűjtött háztartási szennyvíz begyűjtésére vonatkozó közszolgáltatás” címet viselő IX/A. Fejezetében foglalt rendelkezések és a Vgt. 45. § (6) bekezdése irányadó.
A Vgt. 44/E. § (1) bekezdése értelmében „[a] közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettség határidejének elmulasztása esetén díjhátralék keletkezik, amely az azzal összefüggésben megállapított késedelmi kamattal, valamint a behajtás egyéb költségeivel együtt adók módjára behajtandó köztartozásnak minősül.” A (2) bekezdés alapján „[a] díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére a jogkövetkezményekről történő tájékoztatás mellett.” A (3) bekezdés alapján „[a] felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. nap elteltével a közszolgáltató a díjhátralék, a késedelmi kamat és az egyéb költségek adók módjára történő behajtását kezdeményezi.” A Vgt. 44/E. § (4) bekezdése alapján „[a] települési önkormányzat jegyzője - a kezdeményezés kézhezvételétől számított 8 napon belül - a külön jogszabályban meghatározottak szerint intézkedik a díjhátralék, a késedelmi kamat és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot, késedelmi kamatot, valamint a közszolgáltatónak az ezzel kapcsolatban felmerült és behajtott költségeit a települési önkormányzat jegyzője 8 napon belül átutalja a követelés jogosultjának.”
17. Megállapítható tehát, hogy a régi Hgt. 26. §-a és a Vgt. 44/E. §-a hasonló jogintézményt szabályoz, a közszolgáltató - a felszólítás eredménytelensége esetén - a díjhátralék (késedelmi kamat, felmerült költségek) adók módjára történő behajtását a települési önkormányzat jegyzőjénél kezdeményezi. A jogszabályi változás (eltérőség) ellenére tehát az indítványozó által felvetett törvényességi probléma továbbra is fennáll.
18. Az Abh. Budapest Főváros Önkormányzatának a települési szilárdhulladék-gazdálkodással összefüggő önkormányzati feladatokról, különösen a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési közszolgáltatásról szóló 61/2002. (X. 18.) Főv. Kgy. rendelet azon rendelkezését vizsgálta, amely szerint, ha a közszolgáltató nem igényli a díjhátralék adók módjára történő behajtását, úgy a díjhátralék beszedése iránt jogosult maga vagy megbízottja útján eljárni. Az Alkotmánybíróság megállapította e rendelkezés Hgt. 26. §-ával való ellentétét és megsemmisítette azt. Ez a szabály hasonló a jelen ügyben vizsgált Kgy.r. 17. § (13) bekezdésben foglaltakkal, azzal az eltéréssel, hogy amíg az Abh. a települési szilárd hulladékkal, addig a Kgy.r. a települési folyékony hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatással függ össze, s mint láttuk, a nem közművel összegyűjtött háztartási szennyvíz begyűjtésére vonatkozó közszolgáltatás szabályozása 2013. január 1-jétől már nem a(z új) Hgt. rendszerében került szabályozásra. Ugyanakkor jelen ügyben azon túl, hogy a Kgy.r.-rel szemben felvetett törvényességi probléma (a törvények - azaz a régi Hgt. és a Vgt. - tartalmi hasonlósága miatt) változatlan, az adók módjára történő behajtástól való eltérés vonatkozásban az Abh.-ban foglaltak is irányadók az önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata során.
19. Az Abh. szerint a helyi önkormányzat jogalkotási hatásköre a hulladékkezelési közszolgáltatás terén nem korlátlan, kereteit a (régi) Hgt. határozza meg. A (régi) Hgt. nem ad a képviselő-testületeknek általános felhatalmazást rendeletalkotásra, hanem a 23. §-ában konkrétan meghatározza azokat a szabályozási tárgyakat, amelyekben a képviselő-testület - a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására - rendeletet alkothat. Ennek megfelelően a képviselő-testületnek nincsen lehetősége a (régi) Hgt. 26. § (1) bekezdésben rögzített adók módjára történő behajtáshoz képest más igényérvényesítési módok szabályozására.
20. A jelen ügyben vizsgált Kgy.r. 17. § (13) bekezdése kimondja, hogy ha a közszolgáltató nem igényli a díjhátralék adók módjára történő behajtását, úgy a díjhátralék beszedése végett jogosult maga vagy megbízottja útján eljárni, azaz - ugyanúgy, mint az Abh.-ban vizsgált önkormányzati rendeleti rendelkezés - az adók módjára történő behajtáshoz képest más igényérvényesítési módot is lehetővé tesz a szabályozás szintjén. Ezt azonban a (régi) Hgt. és Vgt. jelölt rendelkezései kizárják. A Kúria hangsúlyozza, hogy a hulladékkezelési közszolgáltatás díjhátraléka adók módjára történő behajtásának törvényi lehetővé tétele lényegében könnyebbséget jelent az igény érvényesítőjének, gyorsabb és hatékonyabb eljárást tesz lehetővé. A Hgt. illetve más törvények meghatározzák, hogy az adók módjára történő behajtást melyik állami/önkormányzati szervnél lehet kezdeményezni. Nyilvánvaló, hogy az önkormányzati rendeletnek illeszkedni kell a törvények rendelkezéseihez, a törvényi felhatalmazás kereteit az önkormányzat nem lépheti túl. A normahierarchia védelme is megköveteli, hogy ha az önkormányzat nem kapott felhatalmazást egyéb igényérvényesítési módok szabályozására, akkor a törvényben foglaltaktól (az adók módjára történő behajtástól és attól, hogy ezt kinél kell kezdeményezni) nem térhet el. A törvényi felhatalmazás alapján megalkotott önkormányzati rendeletnek a felhatalmazás keretin belül kell maradnia. Túllépi az önkormányzat a felhatalmazást, ha olyan kérdést is szabályoz, amely végeredményben lerontja a törvényi szabályok kötelező jellegét.
21. A Kúria Önkormányzati Tanácsa így megállapította, hogy a Kgy.r. 17. § (13) bekezdésnek a régi Hgt. 26. § (1) bekezdésével és a Vgt. 44/E. § (1) bekezdésével való ellentéte fennáll, a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján a már hatályon kívül helyezett Kgy.r. 17. § (13) bekezdésének törvényellenessége megállapítható.
22. A Bszi. 56. § (5) bekezdése értelmében, ha az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet megsemmisített, illetve más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben. Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendelte a Kgy.r. 17. § (13) bekezdése alkalmazási tilalmát a Budai Központi Kerületi Bíróság a 24.P.XXII.20.110/2014/9. számú ügyben, és általában is valamely bíróság előtt folyamatban lévő ügyben.
23. A Kúria jelen ügy kapcsán utal arra, hogy az Alkotmánybíróság a 3/2014. (I. 21.) AB határozatában (a továbbiakban: Art.) alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 35. § (3) bekezdését, amely magát az adótartozás engedményezését tette lehetővé. Az Alkotmánybíróság - többek között - megállapította, hogy „kiemelkedő jelentősége van annak is, hogy a törvényalkotó az adótartozás engedményezésének lehetőségével a végrehajtó hatalom alá tartozó adóhatóságnak biztosított olyan hatáskört, amely - a korábbi szabályozás alapján - más állami szerv vagy magánjogi jogalany (...) hatalmazta fel olyan tevékenység végzésére (az adótartozásból eredő követelés érvényesítésére), amely tradicionálisan az állami szuverenitás részét képező közhatalmi tevékenység. A törvényhozó a sajátosan közhatalmi feladat körébe tartozó tevékenységet magánosította, privatizálta úgy, hogy a szabályozás lehetőséget ad egyes alapjogok, valamint az Art.-n alapuló egyes ügyféli jogok alaptörvény-ellenes korlátozására. Mind a korábbi, mind a hatályos szabályozás alapján ez egyben azzal a következménnyel is járt, hogy a támadott normák az állami forum-shoppingnak (a legkedvezőbb jog kiválasztásának) a lehetőségét is megteremtették, miközben az azonos ténybeli alapból származó ügyek más jog alapján történő megítélése a jogállamiság és az egyenlő bánásmód követelményével is ellentétes. Mivel a magánszereplőkre delegált (a szakirodalmi megfogalmazás szerint: kiszervezett, privatizált) közhatalom-gyakorlás számos esetben a csekélyebb érdekérvényesítési képességgel rendelkező emberek magánszféráját veszélyezteti, illetve az alapjogok gyakorlását fenyegeti - ezáltal a politikai közösség kohézióját és az állam hatékony működését gyengíti -, ezért az Alkotmánybíróságnak minden hasonló esetben szigorúan kell vizsgálnia, hogy a közhatalom magánosítása az alkotmányosság keretein belül maradt-e.” (indokolás 68-69. pontok).
24. Végezetül a Kúria rámutat, hogy az önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata során - még ha a rendeleti rendelkezés törvényellenességét is állapítja meg és alkalmazási tilalmat mond ki - nem döntheti el egy konkrét polgári peres ügyben a bírósági hatáskör fennállását. A bíróságnak magának kell döntenie arról, hogy a Ptk.-nak - az érintett önkormányzat által hivatkozott - engedményezésre vonatkozó szabályai miként viszonyulnak Kgy.r. rendelkezéseihez.
25. Ha törvény helyi közszolgáltatás díjhátralékát illetően adók módjára történő behajtást ír elő, akkor az önkormányzati rendelet nem írhat elő egyéb behajtási módot.
26. A törvényi felhatalmazás alapján megalkotott önkormányzati rendeletnek a felhatalmazás keretein belül kell maradnia. Túllépi az önkormányzat a felhatalmazást, ha olyan kérdést is szabályoz, amely végeredményben lerontja a törvényi szabályok kötelező jellegét.
27. 1995. évi LVII. törvény 44/E. § (1) bekezdés; 2000. évi XLIII. törvény 26. § (1) bekezdés
28. A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi 57. §-a folytán alkalmazandó Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.
29. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2014. december 9.
| Dr. Kozma György s. k. | ||
| a tanács elnöke | ||
| Dr. Balogh Zsolt s. k. | Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k. | |
| előadó bíró | bíró | |
