Az ügy száma: Köf.5057/2014/4.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró, dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Budapest III. kerület Óbuda-Békásmegyer Önkormányzata (Budapest, Fő tér 3.)
Az ügy tárgya: telekadó kivetése köztemető esetében
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy a Budapest III. kerület Óbuda-Békásmegyer Önkormányzatának az egyes helyi adókról szóló 49/2008. (IX. 30.) önkormányzati rendelete 2012. január 1. és 2012. május 14. között hatályos 11. § (2) bekezdése - a köztemetőkre vonatkozó alkalmazási körben - törvényellenes volt;
- megállapítja, hogy a Budapest III. kerület Óbuda-Békásmegyer Önkormányzatának az egyes helyi adókról szóló 49/2008. (IX. 30.) önkormányzati rendelete 2012. január 1. és 2012. május 14. között hatályos 11. § (2) bekezdése nem alkalmazható a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 15.K.31.382/2013/19. számú ügyben, valamint valamennyi, a törvényellenesség megállapítása időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.
A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
1. A Budapest III. kerület Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának jegyzője 2012. július 17-én kelt határozatával a Budapesti Temetkezési Intézet Zrt. felperest a Budapest III. kerület Bécsi út 365-371. szám alatt lévő telke után 2012. január 1-jétől 2012. május 14-ig 11 201 885 Ft telekadó megfizetésére kötelezte. Ezzel egyidejűleg a telekadó fizetési kötelezettség alól 2012. május 15-től mentesítette. A határozat - többek között - utalt Budapest III. kerület Óbuda-Békásmegyer Önkormányzatának (a továbbiakban: érintett önkormányzat) az egyes helyi adókról szóló 49/2008. (IX. 30.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 3. § (1) bekezdésére, 8. §-ára, 10. § (1)-(3) bekezdésére és 11. § (1)-(2) bekezdésre. Utalt a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban Htv.) több szabályára, többek között az 52. § 16. pontjának 2012. május 15-től hatályos rendelkezésére.
A felperes fellebbezése folytán eljárt Budapest Főváros Kormányhivatala alperes a határozatot akként változtatta meg, hogy a 2012. január 1. és 2012. május 14. közötti időszakra a felperest 11 138 031 Ft telekadó megfizetésére kötelezte. A másodfokú döntés az elsőfokú határozat megváltoztatással nem érintett rendelkezéseit hatályában fenntartotta. A másodfokú határozat utalt a Nemzetgazdasági Minisztérium 2012. május 18-án kelt jogértelmezési útmutatójára, amelynek értelmében a temetők esetén az adókötelezettséget módosító törvény hatálybalépésének - 2012. május 15. - napjáig az adókötelezettség fennállt, így a 2012. adóévben a 2012. január 1-jétől 2012. május 14-ig terjedő terjedő időszakra időarányosan jutó adót a temetőt magába foglaló telkek után meg kell fizetni.
2. A felperes a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte. Ebben többek között előadta, hogy a Nemzetgazdasági Minisztérium jogértelmezése nem jogszabály, nem veszi figyelembe a temető-köztemető megkülönböztetést, illetve azt, hogy a helyi önkormányzat kötelező feladata a köztemető fenntartása. A felperes a bírósági eljárás során indítványozta az Ör. vizsgálatára irányuló nemperes eljárás kezdeményezését a Kúria Önkormányzati Tanácsánál. Ebben előadta azt is, hogy a Budapest III. kerületben alkalmazott telekadó mérték (120 Ft/m2) az igazságügyi szakvéleményben meghatározott fajlagos ár (240 Ft/m2) 50%-a, azaz a telekadó mértéke fele a telek m2-enkénti forgalmi értékének.
3. Az ügyben eljáró Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 15.K.31.382/2013/19. számú végzésben a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (3) bekezdése alapján az eljárást felfüggesztette és a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult.
4. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: indítványozó) kezdeményezte az Ör. 2012. január 1. és 2012. május 14. között hatályos 11. § (2) bekezdésnek törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését, valamint a perben való alkalmazás tilalmának kimondását.
5. Az indítvány szerint kérdéses, hogy a Htv. 6. § c)-d) pontja és az Ör. 11. § (2) bekezdésében foglalt adómérték összhangban van-e. Utalt a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5.081/2012/4. számú határozatára, amely a jelen perrel azonos jogkérdésben elvi éllel mondta ki, hogy a Htv. 6. § c) pontja előírja az önkormányzat számára, hogy az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan állapítsa meg, az adómérték ne oldódjon el számottevően az adótárgy értékétől, ne jelentsen súlyos aránytalanságot az adóalany adóztatott vagyonához képest.
6. Az indítványozó utalt a Köf.5.022/2014/4. számú határozatra is, amelyben a Kúria Önkormányzati Tanácsa rögzítette, hogy a fővárosi önkormányzatot terhelő össztelepülési érdekű feladat esetén a kerületi önkormányzat a telekadó mértékének meghatározásakor a Htv. 6. § c) pontja szerinti „helyi sajátosság” körében köteles értékelni azt a körülményt, hogy illetékességi területén köztemető közszolgáltatási funkcióval terhelt telek is van, mivel e közszolgáltatásnak a kerületi önkormányzat - és az önkormányzatot alkotó helyi közösség - is érintettje.
7. A fentiek figyelembevételével a Bszi. 48. § (3) bekezdése, a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 155/C. § (1) bekezdése alapján indítványozta az Ör. 11. § (2) bekezdésnek felülvizsgálatát.
8. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján megküldte az indítványt az érintett önkormányzatnak állásfoglalása beszerzése végett. Az érintett önkormányzat állásfoglalása szerint a Kúria a Köf.5.022/2014/4. számú, a Köf.5.033/2014/4. számú és a Köf.5.034/2014/5. számú határozataiban a 2012. január 1. és 2012. május 14. napja közötti időszakban olyan helyi adórendeletbe foglalt adómértéket vizsgált, amely rendeletek nem differenciáltak. Ezzel szemben az Ör. differenciáltan határozta meg a telekadó mértékét. Az Ör. 11. § (1) bekezdésének az ügyben hatályban lévő 11. §-a szerint
„(1) Az adó alapja a telek négyzetméterben számított területe.
(2) Az adó mértéke - a (3)-(4) bekezdésben foglaltak kivételével - 120 Ft/m²/év.”
Az Ör. a kivételek körében a magánszemélyek tulajdonában álló telkek beépítésre szánt övezetbe eső része után fizetendő adó mértékét 100 Ft/m2/évben, a beépítésre nem szánt övezetekben 60 Ft/m2/ évben, a 3000 m2 meghaladó bevásárlóközpontokhoz, üzletekhez tartózó telkek vonatkozásban 300 Ft/m2/évben határozza meg. Az önkormányzat tehát különböző tényezőket vett figyelembe a telekadó kivetésekor, így az megfelel a Köf.5.081/2012/4. számú határozatban meghatározott mérlegelési szempontoknak.
Az érintett önkormányzat kifejtette továbbá, hogy az említett időszakban a törvényalkotó sem részesítette kedvezményben a köztemető funkciót ellátó telkeket, a Budapesti Temetkezési Zrt. a 2012. január 1. és 2012. december 31. közötti időszakban 2 108 000 Ft nyereséget ért el. Az indítványozó szerint az, hogy a felperest a vizsgált időszakra több milliós összegű telekadó terheli, önmagában nem vonhatja maga után az Ör. 11. § (2) bekezdésének törvényellenességét.
Az érintett önkormányzat a bírói kezdeményezés elutasítása mellett másodlagosan azt kérte, hogy ha a Kúria mégis arra az álláspontra helyezkedik, hogy az Ör. megtámadott rendelkezése kellőképpen nem differenciál, úgy csak a köztemetők tekintetében minősítse a jogszabályhelyeket alkalmazhatatlannak.
9. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elsőként arra mutat rá, hogy a bírói jogértelmezés egységes abban, hogy a jogalkotás rendje szerint jogszabálynak vagy közjogi szervezetszabályozó eszköznek nem minősülő minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratokhoz, körlevelekhez, útmutatókhoz, iránymutatásokhoz, állásfoglalásokhoz és egyéb informális jogértelmezésekhez joghatás nem fűződik. Így jelen ügyben a Nemzetgazdasági Minisztérium adó megfizetésére vonatkozó jogértelmezéséhez sem fűződik jogi kötelező erő.
10. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a temetők adóztatása tárgyában, a jelen eljárás alapjául szolgáló törvényességi problémához hasonló ügyekben, több döntést is hozott. A Köf.5022/2014/4. számú határozat megállapította, hogy Budapest Főváros IV. Kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az építmény- és telekadóról szóló 34/2011. (XII. 19.) önkormányzati rendelete 2012. január 1. és 2012. május 14. között hatályos 7. §-a törvényellenes volt. A Köf.5033/2014/4. számú határozat kimondta, hogy Budafok-Tétény Budapest XXII. kerület Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 10/2010. (V. 27.) önkormányzati rendeletének 2012. január 1. és 2012. május 14. között hatályos 8. §-a törvényellenes volt. A Köf.5034/2014/5. számú döntés értelmében pedig Budapest XXI. kerület Csepel Önkormányzata Képviselő-testületének az egyes helyi adókról szóló 50/2011. (XII. 15.) önkormányzati rendelete 12. § (2) bekezdése volt törvényellenes a 2012. január 1. és 2012. május 14. közötti időszakban.
11. A jelen ügyben felmerült törvényességi probléma lényege hasonló, mint amit a Köf.5034/2014/5. számú határozat elbírált, nevezetesen: jogszerűen terhelte-e a normakontroll eljárás alapjául szolgáló per felperesét - a Budapesti Temetkezési Intézet Zrt.-t - az Ör. 2012. január 1. és május 14. közötti időben telekadóval.
12. Megállapítható, hogy a törvényalkotó a köztemető funkciót ellátó telkeket nem vette ki az adótárgyak közül a 2012. január 1. és 2012. május 14. közötti szabályozási időszakban - szemben a 2011. november 30-ig hatályos és a 2012. május 15-étől hatályos szabályozással. A Htv. 1. § (1) bekezdése szerint a helyi adó kivetésére az érintett önkormányzat törvényi felhatalmazás alapján válik jogosulttá, de az csupán lehetőség a számára.
13. A Htv. 6. § c) pontja alapján az adó mértékét, többek között a helyi sajátosságokhoz igazodóan kell kivetni. Az Önkormányzati Tanács ítélkezési gyakorlata szerint a helyi sajátosságokat nem csupán az adómérték meghatározásánál kell az önkormányzatnak értékelnie, hanem önmagában az adó kivetésének megfontolását is indokolttá tehetik (lásd: Köf.5022/2014. számú, vagy a Köf. 5034/2014/5. számú határozatokat). Az adótárgy funkciója ugyanis eredményezhet olyan sajátosságot, amelyre tekintettel kell lenni a telekadó mértékének megállapításakor.
14. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 22. § (1) bekezdése a főváros kétszintű önkormányzati rendszerét rögzíti, amelyben a „[a] fővárosi és a kerületi önkormányzatok önkormányzati alapjogaikat tekintve egyenlőek, feladat- és hatásköreik egymástól eltérőek.” Az Mötv. 13. § (1) bekezdés 2. pontja ellátandó helyi önkormányzati feladatként írja elő „különösen” a településüzemeltetés körében a köztemetők kialakítását és fenntartását. E feladat a főváros-kerületek viszonyában az Mötv. 23. § (4) bekezdés 9. pontja értelmében a Fővárosi Közgyűlést terheli. A kétszintű önkormányzati rendszer folyományaként tehát szükségképpen vannak olyan települési önkormányzati feladat- és hatáskörök, amelyek amiatt, mert a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe. Ezért az Mötv. a helyi önkormányzatot megillető/terhelő feladat- és hatásköröket is meg kell, hogy ossza a főváros és a kerületek önkormányzatai között. Ahogy az Önkormányzati Tanács a Köf.5.034/2014/5. számú határozatában rámutatott: a hatáskörök és feladatok, önkormányzati jogok és kötelezettségek sajátos viszonyrendszere az össztelepülési érdekűség miatt nem vezethet az önkormányzati jogok ellenérdekelt gyakorlására, a kötelezettségek ellenérdekelt teljesítésére.
15. A köztemetők fenntartására való közszolgáltatást az Mötv. fenti rendelkezései a főváros számára írják elő. Ez annak az elismerése, hogy e közszolgáltatás megszervezése a település egészét, így az érintett önkormányzat lakóközösségét is érintő kötelezettség. A főváros kebelén belül működő kerületi önkormányzatok a kötelezettség oldaláról érintettjei, a helyi közösség oldaláról jogosultjai e feladatnak, e közszolgáltatás megszervezésének és biztosításának. Ezért a telekadó mértékének meghatározásakor a Htv. 6. § c) pontja szerinti helyi sajátosság körében értékelendő az, hogy az érintett önkormányzat illetékességi területén köztemető közszolgáltatási funkcióval terhelt telek is van, mivel e közszolgáltatásnak az érintett önkormányzat - és az önkormányzatot alkotó helyi közösség - is érintettje.
16. A Htv. 6. § d) pontja értelmében a települési önkormányzat a törvényben meghatározott mentességeket, kedvezményeket további mentességekkel, kedvezményekkel is bővítheti. Az Ör. vonatkozásában a kedvezményeket és a mentességeket az Ör. 11. § (3)-(4) bekezdései tartalmazzák, azokban a köztemető területe nem szerepel. A Kúria Önkormányzati Tanácsának jelen ügyben is az az álláspontja - mint ahogy a hasonló tárgyú határozataiban már kifejtette -, hogy az Mötv. rendelkezéseire is tekintettel az érintett önkormányzatnak helyi sajátosságként törvényi kötelezettség lett volna értékelni az adókivetéskor az illetékességi területén lévő köztemető funkciót betöltő telkek esetében a sajátos közszolgáltatási funkciót.
17. A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 11. § (2) bekezdése a köztemetők tekintetében 2012. január 1. és 2012. május 14. közötti időszakban törvényellenes volt. Mivel a Htv. 52. § 16. pontjának 2012. május 15-től hatályos szövege szerint a köztemető nem tartozik a telek fogalma alá, ezért az Ör. 11. § (2) bekezdése olyan tartalommal már nincs hatályban, amely az eljárás alapjául szolgáló perben is felmerült. Erre tekintettel az Ör. 11. § (2) bekezdése meghatározott időszakra vonatkozó törvényellenességének megállapításán túl az Önkormányzati Tanács - a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontjának megfelelő alkalmazásával - az Ör. 11. § (2) bekezdését nem semmisítette meg.
18. A Kúria jelen ügyben bírói kezdeményezésre járt el. A Bszi. 56. § (5) bekezdése szerint, ha az Önkormányzati Tanács az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének más jogszabályba ütközését állapítja meg, úgy a más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezés nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben. Az alkalmazási tilalomról a Kúria Önkormányzati Tanácsa a fentiek szerint rendelkezett.
19. Az indítvány tartalmából következően az ügyben maga az adómérték törvényessége is megkérdőjeleződött, mivel az Ör. 11. § (2) bekezdése szerint a telekadó mértéke 120 Ft/m2, az igazságügyi szakvéleményben meghatározott fajlagos ár pedig 240 Ft/m2. Így a telekadó mértéke fele a telek m2-enkénti forgalmi értékének, az 50%-os adómérték felveti az adó konfiskáló jellegét. Mivel a Kúria Önkormányzati Tanácsa magának az adótárgynak az adóztatása tekintetében már megállapította, hogy az a Htv. 6. § c) pontjába ütközik, ezért már nem vizsgálta, hogy az - egyébként szintén a Htv. 6. § c) pontjában szereplő - adóalany teherviselő-képességére milyen hatással van az adó mértéke.
20. A fővárosi önkormányzatot terhelő össztelepülési érdekű feladat esetén a kerületi önkormányzat a telekadó mértékének meghatározásakor a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti „helyi sajátosság” körében köteles értékelni azt a körülményt, hogy illetékességi területén köztemető közszolgáltatási funkcióval terhelt telek is van, mivel e közszolgáltatásnak a kerületi önkormányzat - és az önkormányzatot alkotó helyi közösség - is érintettje.
21. 2011. évi CLXXXIX. törvény 13. §; 23. §; 1990. évi C. törvény 1. §; 6. §; 17. §; 21-22. §-ok.
22. A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.
23. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2015. február 3.
| Dr. Kozma György s. k. | ||
| a tanács elnöke | ||
| Dr. Balogh Zsolt s. k. | Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó s. k. | |
| előadó bíró | bíró | |
