Az ügy száma: Köf. 5063/2014/6.
A tanács tagja: dr. Kozma György a tanács elnöke; dr. Balogh Zsolt előadó bíró, dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó bíró
Az indítványozó: Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
Az érintett önkormányzat: Budapest XXIII. kerület Soroksár Önkormányzata (Budapest, Grassalkovich út 162.)
Az ügy tárgya: telekadó mértéke
A Kúria Önkormányzati Tanácsa
- megállapítja, hogy a Budapest XXIII. kerület Soroksár Önkormányzata által alkotott, a helyi adókról szóló 5/2011. (II. 25.) önkormányzati rendelete 2015. január 1-jéig hatályos 10. §-ában a külterületi telkekre irányadó telekadó mértéke törvénysértő volt, ezért e rendelkezés nem alkalmazható a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 28.K.31.139/2014. számú ügyben, valamint valamennyi, a törvényellenesség megállapítása időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;
- elrendeli, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor. A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.
1. A Kúria eljárásának alapját képező bírói kezdeményezés által megállapított tényállás szerint a felperes - ingatlanfejlesztéssel foglalkozó társaság - tulajdonát képezi a Budapest XXIII. kerület 0196317 hrsz. alatti külterületi ingatlan. A bíróság megállapította, hogy a közigazgatási iratok között fellelhető ingatlan-értékbecslés szerint a perbeli ingatlan művelési ága a releváns időszakban kivett csatorna volt (jelenleg fásított terület), az 11 756 m2 földdarab közművekkel és úttal el nem látott mezőgazdasági területen fekszik. Az ingatlan-értékbecslés összefoglalója szerint az ingatlan M0 és M5-ös autópálya építése miatt funkcióját vesztett vízelvezető árok, a földterület önmagában forgalomképtelen, valós piaci értéke 0 forint.
2. Budapest Főváros XXIII. kerület Soroksár Polgármesteri Hivatal Igazgatási és Adóosztálya a felperes, mint adóalany terhére a 2012-2013. adóévekre összesen 1 998 520 Ft, a 2014. évtől 999 260 forint telekadó-fizetési kötelezettséget állapított meg. A határozat a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 17. §-ára, 52. § 16. pontjára, továbbá Budapest XXIII. kerület Soroksár Önkormányzata által alkotott, a helyi adókról szóló 5/2011. (II. 25.) önkormányzati rendeletére (a továbbiakban: Ör.) hivatkozott. Az Ör. 10. §-a szerint 2012. január 1-jétől az adott külterületi telek után az adó mértéke 85 Ft/m2/év.
A felperes fellebbezése folytán eljárt alperes az első fokú határozatot helybenhagyta. Az alperes - többek között - utalt arra, hogy mivel az Ör. az adóalap számításánál nem a telek korrigált forgalmi értékét, hanem a telek m2-ben számított területét veszi alapul, ezért nincs jelentősége annak, hogy a tárgyi ingatlan 0 Ft értékű, vagy hogy forgalomképtelen.
3. A felperes a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte. Az ügyben eljáró Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (a továbbiakban: indítványozó) a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (3)-(4) bekezdése alapján az eljárást felfüggesztette és a Kúria Önkormányzati Tanácsához fordult.
4. Az indítványozó szerint az Ör. 10. §-ába foglalt adómérték meghatározás - a per alapjául szolgáló ügyben feltárt tényállás alapján - ellentétes a Htv. 6. § c) pontjába foglalt előírással, mert sem a helyi sajátosságokra, sem az adózók teherviselő képességére nincs tekintettel. Az Alaptörvény XXX. cikke - az Önkormányzati Tanács értelmezése alapján is - magában foglalja az adómérték arányosságát, amely követelmény jelen esetben erősen sérül. A közigazgatási bíróság szerint nem egyeztethető össze sem az arányos közteherviselés elvével, sem a helyi adóztatás alkotmányos funkciójával, ha forgalomképtelen, valós piaci értékkel nem rendelkező ingatlant az önkormányzat adózás alá von. A Kúria Önkormányzati Tanácsa több határozata alapján az indítványozó kifejtette, hogy a Htv. 6. § c) pontja szerint az adó mértéke meghatározásakor az önkormányzat köteles differenciálni. Ez a differenciálási kötelezettség különösen fennáll külterületi telkek esetén, ahol jellegüknél, hasznosításuknál, méretbeli jellemzőiknél fogva a nm-en alapuló adómérték számítás eleve aránytalanságot eredményezhet. Jelen ügyben a közel egy millió forint évi tekeadó fizetési kötelezettség a piaci értékkel nem bíró földterület után súlyosan aránytalan.
Az indítványozó szerint a piaci értékkel nem bíró adótárgy adóztatása nem is adó, hanem tulajdonelvonás, kiüresíti a javak békés élvezetéhez való jogot. Így nem egyeztethető össze az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésével sem. E körben az indítványozó bíró az Emberi Jogok Európai Bírósága esetjogára is hivatkozott.
5. Végül az indítványozó a vonatkozó Ör.-rel kapcsolatban felvetette annak közjogi érvénytelenségét is. E körben - alkotmánybírósági határozatokra hivatkozva - kifejtette, hogy a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak a betartása a jogalkotó kötelezettsége. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 17. § (1) bekezdése szerint a jogszabály előkészítője előzetes hatásvizsgálatot köteles végezni. Ez a jogalkotási eljárás lényeges eleme, amelynek elmaradása kihat a megalkotott normára. Mivel az Ör. hatálya piaci értékkel nem bíró telekre is kiterjed, azt bizonyítja, hogy az előzetes hatásvizsgálat az Ör. megalkotásakor elmaradt, vagy nem megfelelően folyt le. Ennek megállapítására indítványozta, hogy az Önkormányzati Tanács a Bszi. 53. § (4) bekezdése alapján hívja fel az önkormányzatot az indítványhoz szükséges iratok megküldésére.
Mindezek alapján az indítványozó kezdeményezte az Ör. 10. §-a ügyben érintett telekadó mértékére vonatkozó rendelkezése 2012. január 1-jére visszaható hatályú megsemmisítését, továbbá az indítványozó előtt lévő és valamennyi a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő ügyben való alkalmazási tilalmának kimondását is.
6. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a alapján felhívta az érintett önkormányzatot állásfoglalása beszerzése céljából. Az önkormányzat kérte az indítvány elutasítását. Kifejtette, hogy az indítvány az adótárgy értékét viszonyítja az adó mértékéhez, ezzel szemben mind az Alaptörvény XXX. cikke, mind a Htv. 6. § c) pontja az adóalany teherviselő képességéről szól. Az Ör. ezért fogalmilag nem ütközhet az Alaptörvénnyel vagy a Htv.-vel. Véleménye szerint a Htv.-ből nem lehet levezetni a Kúria Önkormányzati Tanácsának azt az okfejtését, amely a vagyontömeg értékéhez méri az adó nagyságát. Az adótárgy körének a meghatározására a Htv. 6. § c) pontja nem állít fel korlátot. A Htv. három szempont - a helyi sajátosság, az önkormányzat gazdálkodási követelményei, és az adóalany teherviselő-képességét - rendeli figyelembe venni, az érintett önkormányzat szerint törvényi felhatalmazás hiányában nincsen lehetőség az adótárgy értékének figyelembe vételére az adó meghatározásakor.
Az indítványozó vitatta, hogy a per tárgyát képező kivett csatorna értéke 0 Ft. A Kúria előtt lévő kisajátítási ügyekre hivatkozva utalt arra, hogy az ingatlannak megfelelő értéke van, az ingatlan értékét az adóhatóságnak kellene megvizsgálnia és döntenie, hogy az adott ingatlanra az adó kivetésre kerüljön-e vagy sem, de ilyen eljárás nincs. A jelen ügyben az adó mértéke 85 Ft/m2/év, így az messze alulmarad a lehetséges adómaximumtól.
7. Végezetül előadta, hogy ha a Kúria Önkormányzati Tanácsa szerint a Htv. 6. § c) pontjából és 7. § b) pontjából az adóalany teherviselő-képességén túl az adótárgy értékének a figyelembe vétele is következik, úgy az ellentétben áll az Alaptörvény XXX. cikkével. Ebben az esetben kérte a Kúria elnökét, hogy a Bszi. 117. § (1) bekezdés s) pontja alapján kezdeményezze az Alkotmánybíróságnál a Htv. 6. § c) pontjának és 7. § b) pontjának alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését az Alaptörvény XXX. cikkébe ütközése miatt.
8. A Kúria mindenekelőtt rögzíti, hogy a normakontroll eljárásban a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény szerinti bizonyításnak - a jelenlegi szabályok szerint - nincs helye. Így az önkormányzati rendeletek vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezés során, a kezdeményezésben meghatározott tényállást veszi alapul.
9. Az indítványozó az Ör. vizsgálni kért szabálya vonatkozásában az Alaptörvény sérelmét és törvénysértést egyaránt állít. A Kúria az indítvány alapján elsőként azt állapította meg, hogy az Alaptörvény 28. cikke a bíróságok kötelezettségévé teszi, hogy a jogszabályokat az Alaptörvénnyel összhangban értelmezzék. Ez vonatkozik a normakontrollt ellátó Önkormányzati Tanácsra is. A Kúria már ítélkezése első évében a Köf. 5051/2012/6. számú határozatában rámutatott, hogy az önkormányzati rendelet koncepciója kialakításánál és szövegezésénél sem hagyható figyelmen kívül, hogy az önkormányzati rendelet jogszabály, a helyi közhatalom-gyakorlás ennek révén kapcsolódik az Alaptörvényben meghatározott demokratikus jogállam jogalkotási rendjébe. A Kúria ezért a rendeletek törvényességi vizsgálata során, azzal egyidőben - az Alaptörvény 28. cikkéből eredően - alkotmányossági szempontokat is érvényesíthet. Ezért jelen ügyben a Htv. 6. § c) pontjával való összhang vizsgálata esetén figyelembe veendő az indítványozó által is hivatkozott Alaptörvény XXX. cikke, vagy adott esetben a XIII. cikk (1) bekezdése is.
10. A Kúria másodsorban a közjogi érvénytelenséggel kapcsolatos indítványozói felvetést vizsgálta. A Jat. 17. § (1) bekezdése értelmében a jogszabály előkészítője előzetes hatásvizsgálat elvégzésével felméri a szabályozás várható következményeit. Az előzetes hatásvizsgálat eredményéről önkormányzati rendelet esetén a helyi önkormányzat képviselő-testületét tájékoztatni kell. Az indítványozó helytállóan hivatkozik arra, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa az önkormányzati rendeletek vizsgálata során vizsgálja, hogy az önkormányzati rendelet, mint jogszabály érvényesen létrejött-e, betartásra kerültek-e a jogalkotás garanciális szabályai. Az Önkormányzati Tanács e körben még nem találkozott jelen ügyben felvetett azon problémával, hogy érvénytelenné nyilvánítható-e az önkormányzati rendelet amiatt, mert az előzetes hatásvizsgálat elmaradt, vagy nem volt megfelelő. E kérdés eldöntésekor abból kell kiindulni, hogy - csakúgy mint az alkotmánybírósági gyakorlatban - a jogalkotási eljárás nem minden szabályának megsértése vezet a létrejött norma közjogi érvénytelenségére, csak a garanciális szabályok mellőzése. Az Alkotmánybíróság az 54/1996. (XI. 30.) AB határozatában - (a régi Jat.-nak) jogszabály-előkészítésre vonatkozó hatásvizsgálatot előíró [18. § (1) bekezdésébe foglalt] szabályáról - azt állapította meg, hogy az nem alkotmányi szabály, annak megsértése nem hozható közvetlenül összefüggésbe a jogbiztonsággal. A Kúria Önkormányzati Tanácsa nem lát indokot arra, hogy az Alkotmánybíróság által e téren kialakított gyakorlattól eltérjen. Így önmagában az, hogy a Jat. 17. § (1) bekezdésben foglaltak nem, vagy nem megfelelően teljesültek, nem tekinthető a jogalkotási eljárás olyan garanciális szabálya megsértésének, amely a legerősebb szankciót, a norma egészének közjogi érvénytelenség címén való megsemmisítését eredményezi. Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa nem tartotta indokoltnak az önkormányzati rendelet megalkotáshoz kapcsolódó dokumentumok bekérését.
11. A Kúria az Ör. 10. §-ának a Htv. 6. § c) pontjába ütközése vizsgálata kapcsán a következőket állapította meg: több határozat, így első ízben a Köf. 5081/2012/4. számú határozat tartalmazta, hogy a teherbíró képességhez igazodó közteherviselés Alaptörvény XXX. cikkében megfogalmazott kötelezettsége - az Alkotmánybíróság arányos közteherviseléshez kapcsolódó gyakorlata alapján - többek között magában foglalja az adómérték arányosságát. Jóllehet a (helyi) jogalkotónak nagy a szabadsága abban, hogy milyen módon kötelezi az adóalanyokat a közterhekhez való hozzájárulásra, vagyoni típusú adók esetében azonban az adó mértéke nem vezethet az adó tárgyának elvonásához, illetve azzal kapcsolatos aránytalansághoz. A teherbíró képességet meghaladó, a vagyont elvonó, konfiskáló jellegű az az adó, amely mértékénél fogva és az adó tárgyát képező vagyontömeghez képest súlyosan aránytalan. Az ilyen adó elveszti az adóhoz mint jogintézményhez kapcsolódó jellegzetességeit, és lényegében szankciónak tekinthető, amely az adó intézményével összeegyeztethetetlen.
Az az adómérték, amely évente a vagyon értékének közel 60-70%-át teszi ki, súlyosan aránytalannak minősül, mivel belátható időn belül felemészti az adótárgyat.
12. A Kúria Önkormányzati Tanácsa azt is megállapította, hogy a Htv. 6. § c) pontja értelmében az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy „az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan (...) megállapítsa”. A Htv. 2012. január 1-jétől hatályos 17. §-a értelmében vált adótárggyá az önkormányzat illetékességi területén lévő külterületi telek, szemben azzal a helyzettel, hogy a Htv. módosítását megelőzően adótárgynak csak a beépítetlen belterületi földrészlet minősült. E minőségi változás ellenére a Htv. megtartotta az adó alapjaként a telek nm-ben számított, tételes számítást.
13. A Htv. 6. § c) pontja ugyanakkor azt is előírja az önkormányzat számára, hogy „az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan (...)” állapítsa meg. A törvényi szabály lényegét tekintve közvetíti az Alaptörvény adóalanyt védő teherbíró képességére és a közteherviselés arányosságára vonatkozó előírásait.
Ebből az a kötelezettség támad, hogy az adó mértékének meghatározásakor köteles az önkormányzat képviselő-testülete mérlegelni a telkek rendeltetését, az értékekben fennálló különbségeket, adott esetben a telkek egyéb, például földrajzi elhelyezkedésében (pl. árterület) fennálló különbségeket. Különös tekintettel fennáll ez a differenciálási kötelezettség a külterületi telkek esetében, hiszen a külterületi ingatlanok jellegüknél, hasznosításuknál és méretbeli jellemzőiknél fogva a nm alapú adómérték számítás eleve aránytalanságot eredményezhet.
Ugyancsak a Htv. 6. § c) pontjából fakadóan kötelezettség az adómérték meghatározásakor az adózó teherviselési képességének, annak vizsgálata, hogy az adó mértéke ne oldódjon el számottevően az adótárgy értékétől. Azaz az adómérték - az adó tételes jellege ellenére - ne jelentsen súlyos aránytalanságot az adóalany adóztatott vagyonához képest. A helyi önkormányzatnak a telekadó kivetését megelőzően mérlegelnie kell az illetékességi területén található telkek értékét és a különböző telkek közötti értékkülönbözetet.
14. Mindezen érvelés alapján jelen ügyben is megállapítható, hogy az érintett önkormányzat nem kellően differenciált a szabályozásban akkor, amikor 85 Ft/m2/év adót vetett ki olyan telek után, amelynek forgalmi értéke az ingatlanbecslés szerint nincs vagy (akár az önkormányzat állásfoglalásában kifejtetteket figyelembe véve is) alatta marad a telek után egy évben kifizetendő - 2012-2013. adóévekre kivetett 1 998 520 Ft, a 2014. évtől megfizetendő 999 260 Ft mértékű - telekadóval, vagy a telek értékét belátható időn belül „felemészti”.
15. Az Ör. 10. §-ának a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 28.K.31.139/2014/10. számú perben alkalmazandó szövege így ellentétes a Htv. 6. § c) pontjával, differenciálatlan, aránytalan mértékű adóztatást eredményez.
16. Az érintett önkormányzat állásfoglalásban kifejtette, hogy az Alaptörvény XXX. cikkéből, de a Htv. 6. § c) pontjából sem vezethető le, hogy az adóalany teherviselő-képességén túl az adónak a vagyontömeg értékéhez is igazodni kell, törvényi felhatalmazás hiányában nincs lehetőség az adótárgy értékének figyelembevételére. A Kúria Önkormányzati Tanácsa nem osztja az érintett önkormányzat ezen álláspontját. A közteherviselésre vonatkozó szabályok hagyományosan a jövedelmi és vagyoni viszonyokat veszik alapul. Maga a Htv. is megkülönböztet vagyoni típusú, kommunális jellegű és helyi iparűzési adót. A jövedelmi és vagyoni viszonyoknak megfelelő adózás tükröződik a Htv. felhatalmazó rendelkezéseiben. A telekadó vagyoni típusú adó.
A Htv. 6. § c) pontja szerint az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan kell megállapítani. Ahogy az Önkormányzati Tanács a fentiekben rámutatott, a Htv. 6. § c) pontjából eredő követelmény, hogy az adó mértéke ne oldódjon el számottevően az adótárgy értékétől, amely a helyi sajátosságoknak megfelelő adózás kialakításának Htv.-beli követelményéből következik. A Kúria megítélése szerint a telekadó vonatkozásában az adótárgy értékéhez való arányosság és a differenciált adómérték mind az Alaptörvényből, mind a Htv.-ből következik. Amennyiben a telek m2-ben számított területe alapján az arányosságot nem lehet biztosítani, úgy a Htv. 21. § b) pontja alapján rendelkezésre áll a telek korrigált forgalmi értéke szerinti adóztatás.
17. A fentiek alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 10. §-ának a jelen eljárás alapjául szolgáló perben alkalmazott szövege törvénysértő. A Kúria az eljárás során észlelte, hogy az érintett önkormányzat az Ör. 10. §-át módosította a 33/2014. (XII. 5.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Mód.ör.) 2. §-ával 2015. január 1-jétől hatályosan. A módosított 10. § jelen eljárásnak nem tárgya. Erre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 55. § (2) bekezdés a) pontja alapján az Ör. 10. §-ának a Mód.ör.-t megelőző szövegéről állapította meg, hogy törvénysértő volt. Az Ör. 10. §-a - a Mód.ör.-rel történt módosítás miatt - az egykori szövegkörnyezetben már nincs hatályban, ezért annak megsemmisítéséről nem kellett rendelkezni.
18. Mivel a Kúria a fentiek alapján a törvénysértést megállapította, nem foglalkozott az indítványozónak a tulajdonjog sérelmével kapcsolatos felvetéseivel.
19. Az érintett önkormányzat kérelmet fogalmazott meg, amely szerint, ha az Önkormányzati Tanács úgy ítéli meg, hogy a Htv. alapján az adótárgy értékét is figyelembe kell venni, úgy a Kúria elnöke kezdeményezze az Alkotmánybíróságnál a Htv. 6. § c) pontjának és 7. § b) pontjának alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését az Alaptörvény XXX. cikkébe ütközés miatt. Ezzel összefüggésben a Kúria Önkormányzati Tanács a következőkre utal: a Kúria elnökének absztrakt utólagos normakontroll hatáskörét az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja rögzíti. Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdés szerint mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. A Htv. 6. § c) pontja a helyi adók központi feltételeit határozza meg, tehát az Alaptörvény XXX. cikke alapján történő vizsgálatot az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése tiltja.
20. Nem felel meg a helyi sajátosságokhoz igazodó adóztatásnak, ha a telek m2-ben számított területe alapján meghatározott telekadó mértéke a telek piaci értékéhez képest súlyos aránytalanságot eredményez.
21. Alaptörvény XXX. cikk
1990. évi C. törvény 6. § c) pont
22. A Magyar Közlönyben és az önkormányzati rendelettel azonos módon való közzététel elrendelésére a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontja alapján került sor.
23. A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2015. március 3.
| Dr. Kozma György s. k. | ||
| a tanács elnöke | ||
| Dr. Balogh Zsolt s. k. | Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k. | |
| előadó bíró | bíró | |
