Az Alkotmánybíróság teljes ülése elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény Alaptörvénnyel való összhangjának előzetes vizsgálata tárgyában – dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Pokol Béla és dr. Varga Zs. András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés 2016. március 1-jei ülésnapján elfogadott, a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló törvény 4. §-ának a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 162. § (4) és (7) bekezdéseit megállapító rendelkezései – az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének, a VI. cikk (2) bekezdésének és a 39. cikk (2) bekezdésének sérelme miatt – alaptörvény-ellenesek.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés 2016. március 1-jei ülésnapján elfogadott, a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló törvény 5. §-ának a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 183/G. § (3) bekezdését megállapító rendelkezése – az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelme miatt – alaptörvény-ellenes.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
[1] 1. A köztársasági elnök – az Alaptörvény 6. cikk (4) bekezdése alapján – az Országgyűlés által 2016. március 1-jén elfogadott, a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: MNBtv.) módosításáról szóló – még ki nem hirdetett – törvény (a továbbiakban: Törvény) 4–5. §-ai egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól. A Törvény (a törvényjavaslat száma: T/9380.) támadott rendelkezései az MNBtv. 162. §-át új (3)–(7) bekezdésekkel, illetve a 183/G. §-ával egészítik ki. A rendelkezések a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) többségi vagy kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságok és az MNB által létrehozott alapítványok közérdekű és közérdekből nyilvános adatainak megismerhetőségét korlátozó szabályokat tartalmaznak.
[2] A Törvénynek az MNBtv. 162. § új (4) bekezdését beiktató szabálya az MNB többségi vagy kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságnál az MNB alapvető feladatával kapcsolatban kezelt, keletkezett vagy rögzített adat megismerésére az MNBtv. 137. § (2) bekezdésében (döntés megalapozását szolgáló adat, ami a keletkezésétől fogva 30 évig nem nyilvános) foglaltakat rendeli alkalmazni. A Törvénynek az MNBtv. 162. § új (7) bekezdését beiktató rendelkezése szerint az MNB által létrehozott alapítványok vonatkozásában csak az alapítói jogok gyakorlására vonatkozó adat – ideértve az alapító okiratot, az alapítványi cél megvalósításához szükséges, az alapító okiratban vállalt vagyoni juttatás teljesítésére vonatkozó adatot – nyilvános, az alapítvány által kezelt egyéb adat kizárólag az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: Ectv.) közhasznú szervezetekre vonatkozó rendelkezései szerint ismerhető meg az Ectv. 29. § (4) bekezdésének (közhasznú szervezetek által felhasznált támogatási összeg), a 29. § (6) bekezdésének második fordulata (közhasznú jogállás megállapításához szükséges adatok) és 37. §-ának (több tagból álló döntéshozó szerv, valamint az ügyvezető szerv ülései nyilvánosak, amely nyilvánosság jogszabályban meghatározott esetekben korlátozható) alkalmazása kivételével.
[3] 2. A köztársasági elnök álláspontja szerint az MNB többségi vagy kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságok és az MNB által létrehozott alapítványok közpénzzel gazdálkodnak. Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése értelmében a közpénzekre vonatkozó adatok közérdekű adatok. A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. Kifejti, hogy a közérdekű adatok megismerésének feltétel nélküli elzárása a nyilvánosság elől, valamint a nem közérdekű adatként való kezeléséből következő korlátozás szerinte nem tesz eleget a közérdekű adatokhoz való hozzáférés alapjogának korlátozásával szemben támasztott alkotmányos követelményeknek. A Törvény nem biztosítja, hogy ezen közérdekű adatokhoz való hozzáférés megakadályozására kizárólag valamely alkotmányos érték vagy alapjog védelme érdekében, elkerülhetetlenül szükséges esetben, azzal arányosan kerüljön sor. A törvényhozó nem állapította meg a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog gyakorlásának garanciáit sem. Mindezek miatt a szabályozás az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésének, az I. cikk (3) bekezdésének és a 39. cikk (2) bekezdésének sérelmét eredményezi.
[4] 3. A Törvény 5. §-a az MNBtv.-t egy új 183/G. §-sal egészíti ki. A köztársasági elnök az új rendelkezések közül a (3) bekezdés alaptörvény-ellenességének megállapítását kéri, amely elrendeli, hogy az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított (3)–(7) bekezdéseit a Törvény hatálybalépését megelőzően benyújtott, a hatálybalépéskor folyamatban lévő eljárásokban és a Törvény hatálybalépését megelőzően keletkezett adatok tekintetében is alkalmazni kell.
[5] A köztársasági elnök indítványában kifejti, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország demokratikus jogállam. A jogállamiságból levezetett jogbiztonság követelménye magába foglalja a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát is. Álláspontja szerint a Törvény a közérdekű adatokhoz való hozzáférést korlátozó rendelkezések alkalmazását rendeli el a folyamatban lévő ügyekben, valamint ilyenek hiányában is általános jelleggel minden, a Törvény hatálya alá tartozó már létrejött adat tekintetében is. A jogkorlátozó rendelkezéseknek a folyamatban lévő ügyekben és a már korábban létrejött adatok tekintetében való alkalmazása az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelményét, különösen a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát sérti.
[6] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései:
„B. cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
„VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.”
„39. cikk (2) A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok.”
[7] 2. A Törvény támadott rendelkezései:
„4. § Az MNBtv. 162. §-a a következő (3)–(7) bekezdéssel egészül ki:
»[...]
(4) Az MNB többségi vagy kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságnál az MNB alapvető feladatával kapcsolatban kezelt, keletkezett vagy rögzített adat megismerésére a 137. § (2) bekezdésben foglaltakat megfelelően alkalmazni kell.
[...]
(7) Az MNB által létrehozott alapítvány vonatkozásában csak az alapítói jogok gyakorlására vonatkozó adat – ideértve az alapító okiratot, az alapítványi cél megvalósításához szükséges, az alapító okiratban vállalt vagyoni juttatás teljesítésére vonatkozó adatot – nyilvános, az alapítvány által kezelt egyéb adat kizárólag az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: Ectv.) közhasznú szervezetekre vonatkozó rendelkezései szerint ismerhető meg az Ectv. 29. § (4) bekezdésének, 29. § (6) bekezdésének második fordulata és 37. §-ának alkalmazása kivételével.«”
„5. § Az MNBtv. 54. alcíme a következő 183/G. §-sal egészül ki:
»[...]
(3) A Módtv.2.-vel megállapított 162. § (3)–(7) bekezdését a Módtv.2. hatálybalépését megelőzően benyújtott, közérdekű adat megismerése iránti igénnyel hatálybalépésekor folyamatban lévő eljárásokban, valamint megelőzően keletkezett adatok tekintetében is alkalmazni kell.«”
[8] 3. Az MNBtv. érintett rendelkezései:
„137. § (2) A Monetáris Tanács, a Pénzügyi Stabilitási Tanács, és az igazgatóság döntésének meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, az alapvető feladat ellátásával kapcsolatos döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított harminc évig nem nyilvános, ezen határidő alatt – sem a döntés meghozatalát megelőzően, sem azt követően – a döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére vonatkozó igény nem terjeszthető elő.”
„162. § (2) Az MNB feladataival és elsődleges céljával összhangban, a többségi tulajdonában álló gazdasági társaságot alapíthat vagy alapítványt hozhat létre.”
[9] Az indítvány megalapozott.
[10] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapította, hogy a jogosulttól érkezett előzetes normakontroll indítvány az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 52. § (1b) bekezdése szerinti határozottság követelményének eleget tesz. A kérelem a) tartalmazza azt az alaptörvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására [Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés a) pont], továbbá azt, amely az indítványozó indítványozói jogosultságát megalapozza [Alaptörvény 6. cikk (4) bekezdés]; b) az eljárás megindításának indokait; c) az Alkotmánybíróság által vizsgálandó jogszabályi rendelkezést [az Országgyűlés 2016. március 1-jei ülésnapján elfogadott, a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény módosításáról szóló törvény 4. §-ának a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 162. § (4) és (7) bekezdéseit megállapító rendelkezései]; d) az Alaptörvény megsértett rendelkezése [B) cikk (1) bekezdés, VI. cikk (2) bekezdés és a 39. cikk (2) bekezdés]; e) indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett törvényi rendelkezések miért ellentétesek az Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel, valamint f) kifejezett kérelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a megjelölt törvényi szakaszok alaptörvény-ellenességét.
[11] 2. A köztársasági elnök indítványában arra hivatkozott, hogy az MNB többségi vagy kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságok és az MNB által létrehozott alapítványok közpénzzel gazdálkodnak, és az Alaptörvény 39. §-a alapján a közpénzekre vonatkozó adatok közérdekű adatok, melyek nyilvánosságát az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése biztosítja. A Törvény támadott rendelkezései azonban – méghozzá visszamenőleges hatállyal – korlátozzák az ezen adatokhoz való hozzáférést, e korlátozás pedig nem tesz eleget az alapjog-korlátozás Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében írt feltételeinek.
[12] Az Alkotmánybíróság által az ügyben vizsgálandó kérdések az indítvány alapján a következők: a) az MNB többségi vagy kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaság, illetve az MNB által létrehozott alapítvány által kezelt adatok közérdekű adatnak minősülnek-e, tehát a támadott szabályozás érint-e közérdekű adatokat; b) amennyiben igen, akkor a támadott rendelkezések korlátozzák-e azok megismerését; és c) korlátozás esetében annak alkotmányossága megállapítható-e.
[13] 3. Az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt azt kellett megvizsgálnia, hogy a támadott szabályozás közérdekű adatokat érint-e.
[14] 3.1. Az MNB működési kereteit az Alaptörvény és az MNBtv. jelöli ki. Az Alaptörvény 41. cikk (1) bekezdése szerint az MNB Magyarország központi bankja, amely sarkalatos törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért, illetve a (2) bekezdés értelmében ellátja a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét. Az MNB részvénytársasági formában működő jogi személy, jegyzett tőkéjét az állam bocsátja rendelkezésre, és részvényei is az állam tulajdonában vannak, az államot mint részvényest az államháztartásért felelős miniszter képviseli [MNBtv. 5. § (1) és (4) bekezdései], elsődleges célját és alapvető feladatait pedig az MNBtv. 3–4. §-ai határozzák meg. Ezek szerint az MNB elsődleges célja az árstabilitás elérése és fenntartása. További feladata – ennek veszélyeztetése nélkül – támogatni a pénzügyi közvetítőrendszer stabilitásának fenntartását, ellenállóképességének növelését, a gazdasági növekedéshez való fenntartható hozzájárulásának biztosítását és a rendelkezésére álló eszközökkel a Kormány gazdaságpolitikáját. Az MNB további feladata a monetáris politika meghatározása és megvalósítása, a bankjegy- és érmekibocsátás, a hivatalos deviza- és aranytartalék képzése és kezelése. Emellett a devizatartalék kezelésével és az árfolyampolitika végrehajtásával kapcsolatban devizaműveleteket végez, felvigyázza a fizetési és elszámolási, valamint az értékpapír-elszámolási rendszereket, az EKB-val szemben fennálló statisztikai adatszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez statisztikai információkat gyűjt és hoz nyilvánosságra, kialakítja továbbá a pénzügyi közvetítőrendszer egészének stabilitására vonatkozó makroprudenciális politikát és külön törvényben meghatározott jogkörében szanálási hatóságként jár el. Ezek a feladatok az MNBtv. szerint az MNB alapvető feladatai, egyéb feladatait csak elsődleges célja és alapvető feladatai teljesítésének veszélyeztetése nélkül folytathatja.
[15] Az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése értelmében az „állam [...] tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele [...]”. A 38. cikk (4) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy „[n]emzeti vagyon átruházására vagy hasznosítására vonatkozó szerződés csak olyan szervezettel köthető, amelynek tulajdonosi szerkezete, felépítése, valamint az átruházott vagy hasznosításra átengedett nemzeti vagyon kezelésére vonatkozó tevékenysége átlátható.” Bár a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény (a továbbiakban: Nvtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az MNB feletti tulajdonosi joggyakorlás módját külön törvény (az MNBtv.) állapítja meg, arra az Nvtv. 16. § (2) bekezdése szerint csak az Nvtv.-ben „meghatározott elvek mentén” kerülhet sor. Az Nvtv. 7. § (1) bekezdésében írt alapelvi rendelkezés szerint pedig a nemzeti vagyon alapvető rendeltetése a közfeladat ellátásának biztosítása, a (2) bekezdés pedig rögzíti többek között az átláthatóság követelményét is.
[16] Az MNB tehát alkotmányos jogállású [Alaptörvény 41. cikk], független intézmény [ld. pl. MNBtv. preambuluma, 1. § (2) bekezdése, 131. § stb.], mely nem része a versenyszférának. Az MNB – az ország pénzügyi rendszerét irányító és ellenőrző, kizárólagos állami tulajdonban álló, részvénytársasági formában működő szervezetként – vitathatatlanul közfeladatot lát el, és közpénzzel gazdálkodik.
[17] Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szerint mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. A közérdekű adatok körét a törvény preambuluma szerint kifejezetten „az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény VI. cikke alapján” megalkotott, az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 3. § 5. pontja határozza meg, általános jelleggel. Ugyanakkor az Alaptörvény „A közpénzek” című fejezetben [39. cikk (2) bekezdés] a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásra vonatkozóan konkrétan rögzíti a nyilvánosság előtti elszámolás, illetve az átláthatóság és a közélet tisztaságának az elvét. Ennek garanciájaként az Alaptörvény konkrétan kimondja azt is, hogy a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok. Egy speciális adatkört tehát – függetlenül az adatkezelő személyétől, attól, hogy adott esetben milyen szervtípusba tartozik, milyen jogi formában működik vagy milyen tevékenységet folytat – maga az Alaptörvény minősít közérdekű adatnak.
[18] Mindezen szabályok együttes értelmezése alapján egyértelmű, hogy az MNB jogszabályban meghatározott közfeladatot ellátó szerv, közpénzzel gazdálkodik, az átláthatóság és a közélet tisztasága érdekében a nyilvánosság előtt elszámolással tartozik, az általa kezelt közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerhetővé tételére köteles. (Ezen főszabály alól tehet a törvény – az Alaptörvénnyel összhangban – kivételt.)
[19] 3.2. Az MNBtv. 162. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „az MNB feladataival és elsődleges céljával összhangban, a többségi tulajdonában álló gazdasági társaságot alapíthat vagy alapítványt hozhat létre”. Amennyiben az állami tulajdonban álló MNB gazdasági társaságot vagy alapítványt hoz létre, akkor az alapítás során nyújtott vagyoni hozzájárulás, illetve az alapítványnak juttatott, a működéshez szükséges vagyon (induló vagyon és később nyújtott támogatás) forrása szükségképpen közpénz.
[20] Kérdés azonban, hogy az alapítás után a gazdasági társaságnak a tulajdonosától és az alapítványnak az alapítótól való elkülönülése önmagában mint jogi tény befolyásolja-e az alapítás során juttatott közpénz felhasználására, az azzal való gazdálkodásra vonatkozó adatok megismerhetőségét.
[21] 3.3. A közfeladatot ellátó szerv (az MNB) által alapított és az alapító meghatározó befolyása alatt álló gazdasági társaságok helyzetével összefüggésben a következők állapíthatók meg [az Alkotmánybíróság e körben figyelemmel volt a 25/2014. (VII. 22.) AB határozatban tett megállapításaira is].
[22] Az Nvtv. 1. § (2) bekezdése c) pontja szerint nemzeti vagyonba tartoznak az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő pénzügyi eszközök, továbbá az államot vagy a helyi önkormányzatot megillető társasági részesedések. Az állami tulajdonban álló MNB-nek az általa alapított gazdasági társaságban fennálló kizárólagos vagy többségi részesedése és pénzügyi eszközei tehát – közvetett – állami tulajdonnak minősülnek, nemzeti vagyonba tartoznak. Szükséges rámutatni továbbá arra is, hogy az MNBtv. 162. § (2) bekezdése alapján az MNB csak a „feladataival és elsődleges céljával összhangban” alapíthat gazdasági társaságot [az Alaptörvény 41. cikk (1) bekezdésében meghatározott alapvető funkciójának és feladatkörének alárendelten]. E körben is hangsúlyozandó, hogy az Nvtv. 7. §-ának alapelvi rendelkezései (a nemzeti vagyon alapvető rendeltetése a közfeladat ellátásának biztosítása, az átláthatóság követelménye) az MNB és az MNB által közpénzből alapított gazdasági társaságok esetében is alkalmazandó előírások.
[23] Mindez azt jelenti, hogy a közfeladatot ellátó szerv meghatározó (legalább többségi) befolyása – irányítása – alatt álló gazdasági társaság a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény szerinti közfeladatot ellátó szervezetnek minősül, amely közpénzt kezel, s ezért főszabály szerint – önálló jogi személyisége (elkülönült jogalanyisága) ellenére is – a vonatkozó alaptörvényi és törvényi rendelkezések szerinti adatnyilvánosság biztosítására köteles.
[24] 3.4. A közfeladatot ellátó szerv által létrehozott alapítványok helyzete az alapítványokra vonatkozó jogi szabályozás miatt az említettektől részben eltérő lehet.
[25] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvénynek az alapítványokról rendelkező 3:378–404. §-ai alapján az alapító az általa gyakorolt alapítói jogok ellenére sem tekinthető az alapítvány tulajdonosának vagy irányítójának. Az alapítvány ügyvezető szerve a kuratórium, tagjait ugyan az alapító jelöli ki, azonban az alapító és közeli hozzátartozói nem lehetnek többségben a kuratóriumban. A kuratóriumi tagok az alapítvány céljának figyelembe vételével hozzák meg döntéseiket, és csak az alapítványi cél közvetlen veszélyeztetése esetében hívhatók vissza. Az alapító az alapítvány részére juttatott vagyont nem vonhatja el és nem követelheti vissza, illetve nem szüntetheti meg az alapítványt.
[26] A most vizsgált Törvény javaslatának indokolása is azzal érvel az MNB-alapítványok vonatkozásában, hogy az alapítvány meghatározott célra rendelt vagyontömeg, amely jogi személyiséggel rendelkezik, és „[a]nnak ellenére [...], hogy az alapító korábban közvagyonként gazdálkodott az alapítvány javára juttatott vagyonnal, ez a vagyontömeg – kikerülve az alapító vagyonából és annak felügyelete alól – egy újonnan létrejövő jogi személy tulajdonába kerül, ezáltal pedig köztulajdon jellegét is elveszíti”.
[27] Az Alkotmánybíróság ezzel szemben arra az álláspontra helyezkedett, hogy az MNB alapítványai 1) a juttatott vagyon forrására (mely az MNB-től származó közpénz), illetve arra tekintettel, hogy 2) alapításukra kizárólag „az MNB feladataival és elsődleges céljával összhangban” [MNBtv. 162. § (2) bekezdés] kerülhet sor, kétséget kizáróan közpénzzel gazdálkodnak és közfeladatot látnak el. A közpénzzel történő gazdálkodás független attól a kérdéstől, hogy az alapítványi vagyon felhasználására az alapítónak jogi értelemben véve van-e közvetlen befolyása.
[28] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: amennyiben a kizárólag közpénzből gazdálkodó MNB-alapítvány nem közfeladatot látna el, úgy annak alapítása eleve nem állna összhangban az MNBtv. 162. § (2) bekezdésével. Továbbá, ha az alapító és az alapítvány polgári jogi elkülönülésére – az alapítvány működésének relatív önállóságára – tekintettel arra a következtetésre lehetne jutni, hogy az alapítványnak juttatott vagyon „elveszíti közpénz jellegét”, akkor az MNB-nek a közérdekű adatok megismerhetőségének a biztosítására és a működésének átláthatóságára vonatkozó, az Alaptörvényből és az annak végrehajtására alkotott Infotv.-ből fakadó kötelezettségei nem érvényesülhetnének. Egy alapítvány létesítése viszont nem állhat ellentétben az Alaptörvénnyel és nem korlátozhat/ sérthet törvényt/alapjogot.
[29] 3.5. A kifejtettek alapján megállapítható, hogy az MNB által alapított, és többségi vagy kizárólagos tulajdonában – tehát az irányítása alatt – álló gazdasági társaságok, valamint az MNB által létrehozott alapítványok közpénzt kezelnek, ebből következően pedig – tekintettel az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésére – az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése és a vonatkozó törvények megfelelő előírásai szerint az általuk kezelt közérdekű és közérdekből nyilvános adatok vonatkozásában az adatnyilvánosság biztosítására kötelesek.
[30] Az Alkotmánybíróság jelen ügyben is megerősíti: „Figyelembe véve [...] azt, hogy az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerint a nyilvánosság előtti elszámolásra a »közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet« köteles, az általuk kezelt közérdekű adatokhoz való hozzáférést – különösen erre irányuló igény esetén – a közfeladatot ellátó szerveken kívüli szervezetnek is biztosítania kell” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [35]}. „Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdéséből – különösen annak utolsó mondatából – tehát egyértelműen következik, hogy a közérdekű adatszolgáltatás kötelezettsége nem függvénye annak, hogy közérdekű adatot birtokló szervezet milyen szervtípusba tartozik, milyen tulajdonban van, milyen tevékenységet folytat, a közérdekű adatszolgáltatásra irányuló kötelezettséget önmagában megteremti az a tény, hogy a szervezet közérdekű adatot birtokol.” {3026/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [19]}
[31] 4. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy a támadott törvényi előírások [az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított új (4) és (7) bekezdései] korlátozzák-e a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot.
[32] 4.1. Az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított új (4) bekezdése utaló szabállyal az MNBtv. 137. § (2) bekezdésének kifejezetten az adatmegismerésre vonatkozó előírása(i) alkalmazását rendeli el az MNB többségi vagy kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságnál az MNB alapvető feladatával kapcsolatban kezelt, keletkezett vagy rögzített adat megismerésére. Az MNBtv. 137. § (2) bekezdése értelmében a Monetáris Tanács, a Pénzügyi Stabilitási Tanács, és az igazgatóság döntésének meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, az alapvető feladat ellátásával kapcsolatos döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított harminc évig nem nyilvános, ezen határidő alatt – sem a döntés meghozatalát megelőzően, sem azt követően – a döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére vonatkozó igény nem terjeszthető elő.
[33] Annak megállapítása érdekében, hogy a támadott rendelkezés az adatmegismerést korlátozó szabályt állapít-e meg, a szóban forgó két rendelkezést egymással összefüggésben, egymásra tekintettel kellett megvizsgálni és értelmezni. E körben az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.
[34] Az MNBtv. 137. § (2) bekezdése az MNB alapvető feladatának ellátásával kapcsolatos döntés megalapozását szolgáló adatokra vonatkozik. E körben – a jogszabályi rendelkezésből következően – nincs jelentősége annak, hogy az adatot ki készítette vagy rögzítette, esetleg éppen ki kezeli, pusztán az vizsgálandó, hogy az MNB felsorolt szervei (a Monetáris Tanács, a Pénzügyi Stabilitási Tanács és az igazgatóság) által meghozott vagy a jövőben meghozandó döntés megalapozását szolgáló adatról van-e szó. A Törvénnyel megállapított új (4) bekezdés ezzel szemben minden, az MNB (többségi vagy kizárólagos) tulajdonában álló gazdasági társaságnál az MNB alapvető feladatával kapcsolatban kezelt, keletkezett vagy rögzített adatra vonatkozik, függetlenül attól, hogy az döntés megalapozását szolgáló vagy esetleg egyéb adat.
[35] Az MNBtv. új 162. § (4) bekezdése tehát a (2) bekezdésnél (mely kifejezett rendelkezése szerint csak a döntés megalapozását szolgáló adatokat érinti) tágabb körre terjeszti ki a megismerhetőség korlátozását: a döntés megalapozását szolgáló adatokon túlmenően [amelyek nyilvánossága a (2) bekezdés alapján az adatkezelő személyétől függetlenül eddig is korlátozott volt és a jövőben is korlátozott marad] minden egyéb közérdekű adat hozzáférhetősége is harminc éves időtartamra korlátozottá válik. (Ld. ezzel összefüggésben a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság által a NAIH/2016/1715/2/J. számon közzétett, 2016. február 29-én kelt állásfoglalást, http://naih.hu/files/NAIH_1715_J_2016–2.pdf). A szabályozás így aggályokat vet fel, hiszen amíg az MNB szerveinek az MNB alapvető feladatai ellátásával kapcsolatos döntései megalapozását szolgáló adatok nyilvánosság elől történő elzárása indokolt lehet (összhangban az MNBtv. és az Infotv. idevágó rendelkezéseivel, illetve az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatára is tekintettel), addig az MNB irányítása alatt álló gazdasági társaságok által kezelt, azonban döntés-előkészítőnek nem, viszont közérdekűnek minősülő adatok esetében a korlátozás célja nem egyértelmű.
[36] 4.2. Az indítványozó által támadott másik rendelkezés [az MNBtv. új 162. § (7) bekezdése] az MNB által létrehozott alapítványok által kezelt adatok megismerhetőségét szabályozza. Kimondja egyrészt, hogy „az alapítói jogok gyakorlására vonatkozó adat” – ideértve az alapító okiratot, az alapítványi cél megvalósításához szükséges, az alapító okiratban vállalt vagyoni juttatás teljesítésére vonatkozó adatot – nyilvános. Ezzel szemben viszont a Törvény az alapítvány által kezelt „egyéb adatok” megismerhetőségére vonatkozóan az Ectv. közhasznú szervezetekre vonatkozó rendelkezései alkalmazását rendeli el.
[37] Az Ectv. értelmében civil szervezetnek minősül az alapítvány is [Ectv. 2. § 6. pont, c) alpont], ezt figyelembe véve alapvetően az Ectv.-nek a beszámolási szabályokat – pontosabban a beszámoló közzétételét – rendező 28–30. §-ai, a működési előírásokat tartalmazó 37. §-a, illetve a működés ellenőrzéséről rendelkező 47. §-a bírhatnak jelentőséggel. A Törvény az MNB alapítványai esetében kizárja az alkalmazandó szabályok közül az Ectv. 29. § (4) bekezdését és a (6) bekezdés második fordulatát, valamint a 37. §-át. Az Ectv. 29. § (4) bekezdése arról rendelkezik, hogy a civil szervezet beszámolójának mellékletében be kell mutatni a támogatási program keretében felhasznált összegeket (támogatási program alatt a központi, az önkormányzati, illetve nemzetközi forrásból, illetve más gazdálkodótól kapott, a tevékenység fenntartását, fejlesztését célzó támogatást, adományt kell érteni). A 29. § (6) bekezdésének második fordulata szerint a közhasznúsági mellékletben be kell mutatni a közhasznú jogállás megállapításához szükséges 32. § szerinti adatokat, mutatókat. Az alkalmazandó rendelkezések közül szintén kivett 37. § pedig a közhasznú szervezet döntéshozó szerve üléseinek nyilvánosságáról szól, továbbá a létesítő okirat (belső szabályzat) egyes, az ülések, a döntések és a beszámoló nyilvánosságát, valamint a közhasznú szervezet működésével kapcsolatosan keletkezett iratokba való betekintés rendjét érintő kötelező tartalmi elemeket határoz meg.
[38] Hangsúlyozandó: a Törvény e körben a „kizárólag” fordulatot használja, ami azt jelenti, hogy a közérdekű adatok megismerésének az Infotv.-ben írt általános szabályai az MNB által létrehozott alapítványok esetében akkor sem alkalmazhatók, ha az Infotv. vagy az Alaptörvény valamely rendelkezése alapján egyébként megállapítható lenne, hogy az MNB által létrehozott alapítvány közérdekű adatot kezel. A törvényjavaslat indokolása is akként fogalmaz, hogy „ezen adatok nyilvánosságára nem az információs önrendelkezési jogról és információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény szabályait kell alkalmazni, hanem elegendő az általa kezelt adatok megismerésére a közhasznú szervezetekre vonatkozó, Ectv. szerinti nyilvánossági szabályok alkalmazása”.
[39] A közhasznú szervezetekre vonatkozó nyilvánosság-szabályok – különös tekintettel arra, hogy az MNBtv. 162. § (7) bekezdése még ezen Ectv.-rendelkezések alkalmazása alól is kivételeket állapít meg – lényegesen korlátozzák a megismerhető adatok körét és a hozzáférés módját. Többek között kizárttá válik például a közérdekű adatigénylés benyújtásának az Infotv.-ben biztosított lehetősége, és az MNB-alapítvány csak egy szűkített tartalmú éves beszámoló nyilvánosságra hozatalára köteles.
[40] 4.3. A kifejtetteket összefoglalva megállapítható, hogy az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított, új (4) és (7) bekezdései az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében biztosított alapjog korlátozását valósítják meg.
[41] 5. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a korlátozás alkotmányossága megállapítható-e.
[42] 5.1. A közérdekű adatok megismeréséhez való jogot az Alkotmánybíróság kezdettől fogva információszabadságként fogta fel, melyet az Alaptörvény hatálybalépése utáni határozatában is megerősített {lásd: 2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [24]}. „Az információszabadság alapján a közérdekű adatok (hozzáférés biztosítása, illetve részben közzétételük nyomán) nyilvánosak, azokat bárki megismerheti és terjesztheti” {2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [25]}. „A közérdekű adatokra főszabályként a nyilvánosság-elv vonatkozik. Ennek érvényesüléséhez szükséges, hogy az arra köteles adatkezelő a közérdekű adatok megismerését – proaktív módon, illetve adatigénylés alapján – biztosítsa. Kötelezettek az alapjog céljára figyelemmel általában az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szervek és személyek. Figyelembe véve azonban azt, hogy az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése szerint a nyilvánosság előtti elszámolásra »a közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet« köteles, az általuk kezelt közérdekű adatokhoz való hozzáférést – különösen erre irányuló igény esetén – a közfeladatot ellátó szerveken kívüli szervezetnek is biztosítania kell.” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [35]}.
[43] Az Alkotmánybíróság a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat Indokolása [28]–[34] bekezdésében foglaltak alapján megerősíti a következő, korábbi határozataiban tett elvi jelentőségű megállapításait, miszerint „[l]ényeges szerepe van az információszabadságnak a véleménynyilvánításhoz való jog biztosítását, valamint azon keresztül az állam demokratikus működésének kialakítását illetően. Ezt ismerte el az Alkotmánybíróság akkor, amikor megállapította, hogy a közérdekű adatok nyilvánossága és megismerhetősége »gyakran előkérdése és feltétele a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának« [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 185.]. Leszögezte továbbá: »A közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésre gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat« [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 183–184.]. Hangsúlyozta, hogy az alanyi jogon biztosított információszabadság joga azért kiemelkedően jelentős, mert »[a] nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól elidegenedett gépezetté, működése kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra« [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 192.].” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [31]} Az Alkotmánybíróság rámutatott mindezeken túlmenően arra is, hogy a véleménynyilvánításhoz való jog biztosítása mellett, illetve azon keresztül a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való alapvető jog végeredményben a Nemzeti hitvallás azon pontja érvényre juttatását is szolgálja, mely szerint „[v]alljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi”. „Ennél fogva a polgárait szolgáló demokratikus állam működésének egészével, általánosságban a közfeladatok ellátásával kapcsolatos alaptörvényi követelmény tehát az átláthatóság és a közélet tisztasága, valamint a közügyek méltányos, visszaélés és részrehajlás nélküli intézése” {21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [33]}. Az információszabadság alkotmányos funkciója tehát az állam demokratikus működésének a garantálása. A közhatalom-gyakorlás nyilvánossága, illetve szélesebb értelemben véve a közügyek átláthatósága kétségkívül előfeltétele más alapjogok (véleménynyilvánítás, közösségi döntéshozatalban való részvétel) gyakorlásának, illetve a hatékony állami működés egyik biztosítékának is tekinthető.
[44] 5.2. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése értelmében alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Alkotmányellenes tehát a korlátozás, ha nem elkerülhetetlen, vagyis ha kényszerítő ok nélkül történik, továbbá ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan {lásd: 32/2015. (XI. 19.) AB határozat, Indokolás [101]}. Az információszabadság korlátozása tehát alkotmányos, ha az megfelel az Alaptörvényben I. cikk (3) bekezdésében írt tesztnek.
[45] Elsődlegesen azt kell megvizsgálni, hogy a szabályozással összefüggésben van-e olyan alkotmányosan elfogadható cél, amely az alapjog-korlátozást igazolhatja, azaz, hogy az alapjog-korlátozás szükséges-e. A korlátozás „szükségessége két elemből áll: az alapjog korlátozásának alkotmányos célt kell követnie, és alkalmasnak kell lennie e cél elérésére” {11/2014. (IV. 4.) AB határozat, Indokolás [40]}.
[46] 5.3. Az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított új (4) bekezdése az MNB többségi vagy kizárólagos tulajdonában álló gazdasági társaságnál az MNB alapvető feladatával kapcsolatban kezelt, keletkezett vagy rögzített bármely adat megismerését az adat keletkezésétől számított harminc évig nem teszi lehetővé.
[47] A közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez való jogot – az adatfajták meghatározásával – törvény az Infotv. 27. § (2) bekezdésében felsorolt okok miatt korlátozhatja. Az MNBtv. 162. § új (4) bekezdése azonban egyrészt nem tartalmazza, hogy az adatok nyilvánosság elől történő elzárásának pontosan mi az indoka, ami az Alkotmánybíróság számára nem teszi lehetővé a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi felülvizsgálatát: a jogalkotó [ellentétben például az MNBtv. Törvénnyel beiktatott új (5) bekezdésével] egyáltalán nem határozta meg, hogy milyen érdekből van szükség az adatnyilvánosság korlátozására, a közzétételhez fűződő demokratikus és az esetlegesen a titoktartáshoz fűződő állami érdek alkotmánybírósági mérlegelése nem lehetséges.
[48] Rámutat másrészt az Alkotmánybíróság arra is, hogy az MNB kezelésében lévő közérdekű adatok közül maga az MNBtv. is kizárólag az MNB felsorolt szervei (a Monetáris Tanács, a Pénzügyi Stabilitási Tanács és az igazgatóság) döntéseinek megalapozását szolgáló adatok nyilvánosságának korlátozásáról rendelkezik {hangsúlyozandó, hogy a döntés megalapozását szolgáló adatoknak a nyilvánosság elől történő elzárására is csak bizonyos feltételekkel és meghatározott ideig van alkotmányosan lehetőség, ld. Infotv. 27. § (5)–(7) bekezdés, 21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [45]–[46], [60]; 5/2014. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [54]}. Az MNBtv. új 162. § (4) bekezdése tehát oda vezet, hogy az adat megismerhetősége az adatkezelő személyétől és nem az adat jellegétől függ: amennyiben egy nem döntés-előkészítő adatot az MNB kezel, az nyilvános, amennyiben azonban az irányítása alatt álló gazdasági társaság, akkor viszont nem.
[49] Nem kizárt, hogy az MNB gazdasági társaságai által kezelt egyes közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása alkotmányosan igazolható, ugyanakkor a Törvénnyel bevezetett, jelen ügyben vizsgált korlátozás szükségessége nem állapítható meg.
[50] 5.4. Az MNBtv. 162. §-ának a Törvénnyel megállapított új (7) bekezdése – az alapítói jogok gyakorlására vonatkozó adatok kivételével – az MNB alapítványai által kezelt adatok megismerhetősége vonatkozásában kifejezetten kizárja a közérdekű adatok megismerésének Infotv. szerinti általános szabályait, és az alapítványok által kezelt közérdekű adatokat – a „kizárólag” fordulat alkalmazásával – csak az Ectv. szabályai szerint engedi megismerni.
[51] Az alapítványok által kezelt adatok megismerhetősége korlátozásának az indokát és célját a Törvény nem jelöli meg (a törvényjavaslat arra hivatkozik, hogy az alapítványoknak juttatott vagyon „elveszíti közpénz jellegét”, ami az Alkotmánybíróság fent kifejtett álláspontja szerint nem helytálló); a korlátozással érintett adatok köre széles és differenciálatlan (nem egyes adatfajták hozzáférhetőségének a korlátozásáról van szó, hanem az alapítványok működésével kapcsolatos adatok szinte teljes köréről), a korlátozás időtartama sincs a törvényben meghatározva. A rendelkezés kógens, mérlegelést nem tűrő jellegére tekintettel pedig sem az adatkezelő, sem az elutasított adatigénylést felülvizsgáló bíróság számára nem áll rendelkezésre az Infotv. 30. § (5) bekezdése szerinti lehetőség, amely alapján – ha az adatigénylés teljesítése az adatkezelő mérlegelésétől függ – a közérdekű adat megismerésére irányuló igényt a megtagadási indok fennállása esetén is teljesíteni kell, amennyiben a megtagadás alapjául szolgáló közérdek nem nagyobb súlyú a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdeknél.
[52] Az információszabadság nem korlátozhatatlan alapjog, azonban az Alkotmánybíróság megítélése szerint a közpénzzel gazdálkodó és közfeladatot ellátó MNB-alapítványok által kezelt adatok vonatkozásában a Törvénnyel bevezetett korlátozás szükségessége (alkotmányos célja és alkalmassága) jelen formájában nem támasztható alá.
[53] 6. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Törvény 4. §-ának a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 162. § (4) és (7) bekezdéseit megállapító rendelkezései sértik az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdését, összefüggésben az I. cikk (3) bekezdésével és a 39. cikk (2) bekezdésével.
[54] 1. A köztársasági elnök indítványában azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a Törvény 5. §-ának az MNBtv. 183/G. § (3) bekezdését megállapító rendelkezése az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközik, mivel sérti a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát. Kérelmét azzal indokolta, hogy a Törvény a közérdekű adatokhoz való hozzáférést korlátozó rendelkezések alkalmazását rendeli el a folyamatban levő ügyekben, valamint általános jelleggel minden, a Törvény hatálya alá tartozó, korábban keletkezett adat tekintetében is. Utalt arra, hogy különös jelentőséget ad ennek a ténynek az a körülmény, hogy jelen ügyben az Alaptörvénybe ütköző rendelkezések visszamenőleges hatályú alkalmazásáról van szó.
[55] 2. Az Alkotmánybíróság az 1/2016. (I. 29.) AB határozatban áttekintette a visszaható hatállyal kapcsolatban konkrét ügyekben korábban kialakított gyakorlatát, és az alábbiakat állapította meg. „A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban alkotmányellenesnek ítélte az Alkotmánybíróság az illeték mértékének akként történő felemelését, hogy a szigorító rendelkezést a jogalkotó alkalmazni rendelte az új jogszabály hatálybalépése előtt kötött, a hatóságokhoz határidőn belül, de már a szigorító rendelkezés hatálybalépése után benyújtott szerződésekre is [ABH 1992, 45, 48.]. Szintén alkotmányellenességet állapított meg a testület a 20/2001. (VI. 11.) AB határozatában, amikor is a vizsgált rendelkezéseket tartalmazó jogszabályt a folyamatban lévő hatósági eljárásokban rendelte alkalmazni a jogalkotó [ABH 2001, 612, 619.]. Nem állapította meg azonban a jogbiztonság sérelmét az Alkotmánybíróság a 349/B/2001. AB határozatban, melyben a vizsgált szabályozást a jogalkotó a jogerős államigazgatási határozattal le nem zárult ügyekre is alkalmazni rendelte [ABH 2002, 1241, 1255.]. A 3189/2013. (X. 22.) AB határozatában az Alkotmánybíróság nem találta alaptörvény-ellenesnek azt az építésügyi szabályozást, mely magasabb építésügyi bírság kiszabását tette lehetővé a hatálybalépése előtt keletkezett tényállások kapcsán, de csak a hatálybalépése után megindult eljárásokban. A tankönyvjegyzékre való felvétel jövőre nézve szóló korlátozását és a le nem zárt tankönyvvé nyilvánítási eljárások megszüntetését sem találta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközőnek a 3024/2015. (II. 9.) AB határozat.” (Indokolás [56]–[57])
[56] A fenti esetek alapján megállapítható, hogy a tilalom egyfelől nem abszolút, másfelől, mivel az Alkotmánybíróság által vizsgált jogviszonyok szükségképpen különböznek egymástól – közjogi vagy magánjogi, folyamatban levő vagy már teljesedésbe ment vagy rövid-, hosszú távúak esetleg tartósak stb. – ezért az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja meg, hogy megvalósul-e a jogbiztonság sérelme.
[57] Az Alkotmánybíróság a 10/2014. (IV. 4.) AB határozatban kimondta, hogy a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma nem abszolút érvényű, és egyértelműen élhet ezzel a jogalkotó akkor, amikor új jogosultságot állapít meg, meglévő jogosultságot terjeszt ki, vagy valamely jog korlátozását oldja fel (Indokolás [18]). Ebben az ügyben az Alkotmánybíróság nem csak azt állapította meg, hogy a vizsgált szabályozás visszaható hatályú jogalkotásnak minősül, hanem azt is, hogy az hátrányos tartalmú, és ezért a hátrányos tartalmú, visszamenőleges hatályú szabályozást találta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközőnek, mely megalapozta a vizsgált törvényhely megsemmisítését.
[58] 3. A köztársasági elnök indítványa kapcsán – figyelembe véve a fent bemutatott alkotmányírósági gyakorlatot – először azt kellett az Alkotmánybíróságnak eldöntenie, hogy a Törvény támadott rendelkezése visszaható hatályú-e.
[59] A Törvény két esetet nevesít, jelesül: a) a Törvény hatálybalépését megelőzően benyújtott olyan adatigénylések, melyek a Törvény hatálybalépésekor folyamatban vannak, illetve b) olyan adatigénylések, melyek a Törvény hatálybalépését megelőzően keletkezett adatok kiadására irányulnak.
[60] A Törvény által érintett közérdekű adatigénylések esetében arról van szó, hogy a kérelmező a Törvény hatálybalépését megelőzően már előterjesztette az adatok megismerésére irányuló igényét, mely adatokat azonban az érintett szervezet még nem bocsátott a kérelmező rendelkezésére. A másik esetben pedig amikor a már benyújtott vagy a jövőben benyújtásra kerülő, de a Törvény hatálybalépését megelőzően keletkezett adat bárki által történő megismerhetőségét (hozzáférhetőségét), nyilvánosságát zárja ki a jogszabály.
[61] A két esetben közös, hogy egy, a Törvény hatálybalépését megelőzően indult adatigénylési eljárásban, vagy a Törvény hatálybalépését megelőzően keletkezett adat vonatkozásában tartalmaz rendelkezéseket a támadott Törvény. Arról van tehát szó, hogy a jogszabály egy korábban megindult eljárást, illetve korábban keletkezett adatot érint, azzal kapcsolatban tartalmaz egy addig fenn nem állott korlátozást, azaz szükségképpen visszaható hatályú.
[62] 4. Ezt követően azt kellett eldöntenie az Alkotmánybíróságnak, hogy a visszaható hatályú jogalkotás egyúttal hátrányos tartalmúnak is tekinthető-e.
[63] Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdésének harmadik mondata szerint a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok. Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése értelmében mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. Az Infotv. a közérdekű adatok megismerésének általános szabályai között tartalmazza azt a rendelkezést, miszerint a közfeladatot ellátó szervnek lehetővé kell tennie, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatot és közérdekből nyilvános adatot erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse. Az e szabály alóli törvényi kivételeket az Infotv. 27. § (2) bekezdése tartalmazza. Ilyen lehet pl. a nemzetbiztonsági érdek vagy a központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdek. Az adatok megismeréséhez való igény tehát az adat létrejöttével keletkezik és mindaddig tart, amíg annak megismerhetősége az egyes törvényekben meghatározott kivételek miatt – akár keletkezése pillanatában, akár utólag jogalkotói vagy jogalkalmazói aktus folytán – korlátozottá nem válik. A közérdekű adatok megismerésének jogosultsága (alapjoga) tehát az adat keletkezésétől fogva fennáll és mindaddig tart, amíg azt jogszabály nem korlátozza.
[64] Ezt a megismerhetőséget korlátozza az Alaptörvénnyel ellentétesen a támadott jogszabályi rendelkezés.
[65] Ahogyan azt a határozat indokolásának III.4. pontja megállapította, a közérdekű adatok feltétel nélküli elzárása a nyilvánosság elől, valamint az adatoknak a nem közérdekű adatként való kezelése és az ebből következő korlátozás nem tesz eleget az alapjog-korlátozással szemben támasztott alaptörvényi követelményeknek, ezért az alapjogsérelem bekövetkezése nyilvánvaló (Indokolás [31]–[40]). Tekintettel arra, hogy a közérdekű adatok igénylőinek a támadott Törvény 5. §-a miatt visszaható hatállyal alapjogsérelme keletkezne, ezért az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből levezetett visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelme is megállapítható.
[66] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványnak ebben a tekintetben is helyt adott, és megállapította, hogy a Törvény 5. §-ának az MNBtv. 183/G. § (3) bekezdését megállapító rendelkezése sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését.
[67] Az alaptörvény-ellenesség megállapítására tekintettel a Törvény az Abtv. 40. § (1) bekezdése alapján nem hirdethető ki.
[68] 5. A határozat Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendelte el az Alkotmánybíróság.
Budapest, 2016. március 31.
| Dr. Lenkovics Barnabás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke előadó alkotmánybíró | ||
| Dr. Balsai István s. k., alkotmánybíró | Dr. Czine Ágnes s. k., alkotmánybíró | |
| Dr. Dienes-Oehm Egon s. k., alkotmánybíró | Dr. Juhász Imre s. k., alkotmánybíró | |
| Dr. Lévay Miklós s. k., alkotmánybíró | Dr. Pokol Béla s. k., alkotmánybíró | |
| Dr. Stumpf István s. k., alkotmánybíró | Dr. Sulyok Tamás s. k., alkotmánybíró | |
| Dr. Szalay Péter s. k., alkotmánybíró | Dr. Szívós Mária s. k., alkotmánybíró | |
| Dr. Varga Zs. András s. k., alkotmánybíró | ||
[69] A többségi határozat rendelkező részének 2. pontját csak úgy tudom támogatni, hogy párhuzamos indokolásban rögzítem a többségtől eltérő álláspontomat a visszaható hatály sérelme vonatkozásában. Mint az e határozat rendelkező részének 1. pontjához írt különvéleményemben kifejtettem, az MNB által alapított gazdasági vállalkozások elkülönítését tartottam volna indokoltnak az MNB alapítványaitól, és ezek vonatkozásában – az őket is megillető tisztességes gazdasági versenyhez való jog alapján – a közérdekű adatok igénylése alóli felmentésüket támogattam kisebbségben maradt szavazatommal. Ebből következik, hogy a vizsgált törvény hatálybalépése után beadott adatigénylések – akár a hatálybalépés előtt keletkezett adatok vonatkozásában – már visszautasíthatók az új szabályozás alapján. Ám a hatálybalépés előtt előterjesztett adatigénylések az akkori közérdekű adatigénylésekre vonatkozó szabályozás alapján történtek meg, és noha ennek igazságszolgáltatási elbírálása még nem zárult le, de ezt a múltban már megtörtént joggyakorlást az új szabályozás nem érintheti. Így a rendelkező rész 2. pontjában a Törvény 5. §-a egységesen csak azért minősíthető alaptörvény-ellenesnek, mert a szövegezése nem teszi lehetővé e rész mozaikos kiemelését az alaptörvény-ellenessé nyilvánítás alól. Ezért egyetértettem e rendezési ponttal, de a többség ehhez fűzött indokolását nem tudom elfogadni.
[70] Álláspontomat két részben kívánom kifejteni. Az első részben a többségi határozat által alapul vett, múltban keletkezett és még a jövőben is folytatódó jogviszonyokat illetően vizsgálom meg a visszaható hatály sérelmének a kérdését, a második részben a múltban egyszeri joggyakorlással már megtörtént jogra vonatkozó visszaható hatályt veszem szemügyre.
[71] 1. A visszaható hatály kérdésével foglalkozó indokolási IV. rész 2. pontja már a kiinduló pontban lemond a zsinórmértékszerű elvi formula megadásáról, és az eddigi eseti döntéseket megidézve példálózva leszögezi, hogy ezt csak esetről esetre és alkalmasint szembenállóan lehet eldönteni: „A fenti esetek alapján megállapítható, hogy a tilalom nem abszolút [...], ezért az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja meg, hogy megvalósul-e a jogbiztonság sérelme.” (Indokolás [56]).
[72] Ehhez képest álláspontom szerint a visszaható hatályt okozó sérelem terjedelmének helyes formulája az, hogy kiterjedhet az új szabályozás a hatálybalépése előtt, a múltban keletkezett tartós jogviszonyokra is, azonban e tartós jogviszonyokból származó jogokat-kötelezettségeket csak a hatálybalépés utáni időtől érintheti, (ezt azonban akár súlyosbító értelemben is). Egy korábbi párhuzamos indokolásomban ezt a következőképpen fogalmaztam meg: „Elvi szinten úgy lehet megfogalmazni a visszaható hatály tilalmának a terjedelmét a tartós jogviszonyokat illetően – melyek a jövőben is tovább élnek –, hogy fő szabályként (ha más alkotmányos elv nem követeli meg ennek felülírását) nem lehet alkalmazni az újonnan megalkotott jogi rendelkezéseket a tartós jogviszonyokon belül már végbement, lezárt, beteljesedett jogi cselekményekre. Magát a tartós jogviszonyt azonban a jövőt illetően a jogalkotó a megváltoztatott jogi rendelkezésekkel átalakíthatja vagy megszüntetheti. [30/2014. (IX. 30.) AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolás.] Ezzel az elvi megoldással egy stabil formulát lehet létrehozni a visszaható hatály terjedelmének rendezésére, míg a határozatban használt széles formula szokásos megidézése után ezt rögtön be kell szűkíteni, majd a folytatódó indokolás meghirdeti az esetről esetre való tényleges döntést.
[73] Egy további problémát jelent a visszaható hatály kérdésében a többségi határozat által választott megoldás amiatt is, hogy az esetről esetre való döntésben az új szabályozás Alaptörvénnyel való összhangját – vagy annak hiányát – nem ebben a dimenzióban látja feltárhatónak, hanem az eddigi szabályozás és az új szabályozás tartalmi összevetésével. Az alkotmánybíráknak azonban erre nincs felhatalmazásuk, és a döntési szituációjuk se teszi lehetővé ezt az értékelést. Egy új szabályozás tartalmának feltárását mindig csak a rendes bíróságok bírái tudják elvégezni az egyes konkrét vitás ügyek eléjük terjesztett tényei alapján. Az Alkotmánybíróság bírái még a jogerős döntések ellen eléjük terjesztett alkotmányjogi panasz esetében sem rendelkeznek hatáskörrel az egyes, ítéletben alkalmazott jogszabályok tartalmának önálló megállapítására, hanem csak a rendes bíróságok bírái által már alkalmazott és feltárt szabályozás tartalmának Alaptörvénnyel való összevetésére, és szükség esetén erre a jogértelmezésre vonatkozóan alkotmányos követelmény megállapítására. A mostani ügy absztrakt, előzetes normakontrolljában pedig semmilyen egyedi ügy és ennek tényei nem álltak rendelkezésre az autentikus bírói jogértelmezés elvégzésére.
[74] Álláspontom szerint a visszaható hatály sérelmének kérdését az Alkotmánybíróság mindig csak formális és logikai aspektusokban tudja eldönteni, és kerülnie kell a vizsgált, új szabályozás tartalmi értékelésébe való belebocsátkozást. A többségi határozat által választott út így nemcsak az esetről esetre való döntési bizonytalansággal terheli meg az Alkotmánybíróság közvélemény általi megítélését, hanem ezen felül még az ehhez szükséges és csak a rendes bíróságokra jellemző döntési szituáció hiányának észlelését is elmulasztja.
[75] 2. A jelen esetben megítélésem szerint azonban nem is egy múltban keletkezett jogviszonyra terjedt ki az itt tárgyalt módosító törvényi rendelkezés. Itt a korábbi törvényi szabályozás jogi környezete egy absztrakt közigazgatási viszonyt létesített jogok és kötelezettségek elosztásával, és a közérdekű adatigényléssel e korábbi szabályozás alapján élők egyedi joggyakorlása történt itt meg. Ez az egyedi joggyakorlás azonban technikailag még nem zárult le, mivel az erről döntő bíróságok még nem döntöttek ezekben az ügyekben. Itt tehát nem múltban keletkezett jogviszonyokról van szó, melyekbe beleléphetett a Törvény, hanem egy múltban létező és már gyakorolt jogról, mely még igazságszolgáltatási elbírálás alatt áll. Ez utóbbira tekintettel fogalmazták meg tévesen e jogi kérdést az indítvány készítői múltban keletkezett és a jövőben folytatódó jogviszonynak, összekeverve ezzel az alapul fekvő egyedi közigazgatási viszonyon belül már megtörtént joggyakorlást és az ahhoz utólag kapcsolódó igazságszolgáltatási eljárást. A határozat ezt nem észlelve, és az indítvány érvelési vonalán haladva idézte aztán meg a formulát a tényleg a múltban keletkezett és a jövőben is folytatódó tartós jogviszonyokra. E formula szerint ezek sem érinthetők egy új jogszabály módosítása által, mert ez is a visszaható hatály sérelmét valósítaná meg.
[76] A fenti tiszta különválasztás vonalán haladva („már megtörtént joggyakorlás és ehhez utólag kapcsolódó igazságszolgáltatási eljárás”) tehát az kell kiemelni, hogy itt a visszaható hatály sérelmének egyszerű esetéről van szó. A Törvény által módosított MNB törvény – az Alaptörvény által garantált közérdekű adatok megismeréséhez való jog és az információs törvény által ezt részletező jog alapján – absztrakt közigazgatási viszonyt hozott létre gazdasági vállalkozásai, alapítványai illetve a másik oldalon minden állampolgár között, kötelezve az előbbieket az így közpénzzel gazdálkodásnak minősülő tevékenységüket illetően a közérdekű adatok kiadására igénylés esetén, míg a másik oldalnak jogot adott erre az igénylésre. Az utóbbi(ak) az absztrakt közigazgatási viszonyban adott joggal élve gyakorolt(ák) ezt a jogot. Ez már megtörtént, ehhez már csak csatlakozó igazságszolgáltatási eljárásokról van szó a folyamatban lévő eljárások szabályozásakor, és a már megtörtént joggyakorlásokat fogalmilag nem lehet „múltban keletkezett és a jövőben folytatódó” jogviszonynak felfogni, és így egy másik dimenzióba áttolni.
[77] Az MNB alapítványai esetében elfogadható a közérdekű adatigénylés kizárásának alaptörvény-ellenessé minősítése mind a múltban beadott adatigénylések, mind a jövőbeliek esetében. Azonban az MNB gazdasági vállalkozásai esetében, melyek a piac nyomása alatt a magánkonkurenciát jelentő cégekkel szemben versenyhátrányba kerülnek a bárki által igényelhető körérdekű adatkiadásra kötelezés miatt, a jövőbeli adatigénylések kizárását már Alaptörvénnyel összhangban állónak kellett volna minősítenünk. Az irányukba a múltban már beadott adatigénylések vonatkozásában azonban nem terjedhetett volna ki az új szabályozás, és ezen nem változtat, hogy még folyamatban lévő igazságszolgáltatási eljárások kapcsolódnak a múltban már megtörtént joggyakorláshoz. Ez a visszaható hatály egyszerű esetének sérelmét jelenti, így az ezt kimondó törvényhely alaptörvény-ellenességét helyes volt kimondanunk. Az egész törvényhely egységesen alaptörvény-ellenessé minősítését azonban csak az teszi szükségessé, mert a törvényhely megfogalmazása nem teszi lehetővé a mozaikos alaptörvény-ellenesség kimondását. Ezért az egész törvényhely alaptörvény-ellenességét ki kellett mondani a rendelkező rész 2. pontjában, de álláspontom szerint az indokolásban jelezni kellett volna, hogy csak az első esetkörrel volt probléma. Mivel ezt nem tette meg az indokolás, ezért párhuzamos indokolásomban szükségesnek tartottam ezt kiegészíteni.
Budapest, 2016. március 31.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
[78] Nem tudom támogatni a többségi határozat rendelkező részének 1. pontját. Álláspontom szerint a közérdekű adatszolgáltatást illetően külön kellett volna választani a vizsgált esetben az MNB által alapított gazdasági vállalkozásokat az alapítványaitól, és míg az utóbbiak kiemelését a közérdekű adatszolgáltatás alól helyes volt alaptörvény-ellenesnek minősíteni, addig a piaci konkurencia nyomása alatt tevékenykedő gazdasági vállalkozások esetén ugyanezt – a tisztességes gazdálkodás követelményének alaptörvényi elvére tekintettel – az Alaptörvénnyel összhangban állónak kellett volna deklarálni. A többségi határozat a rendelkező rész 1. pontjában mindkettő vonatkozásában megállapította az alaptörvény-ellenességet, így ezt nem tudtam támogatni.
[79] Az Alkotmánybíróságnak a vizsgálatában abból kellett volna kiindulni, hogy a piaci viszonyok között részben vagy egészben állami pénzzel működő gazdálkodó szervezetek a piac és a konkurencia versengésének nyomása alatt tevékenykednek. Így, ha a bárki általi adatkérésre az ilyen cégeknek az adataikat rendelkezésre kell bocsátania – szemben a konkurens magáncégekkel –, akkor ez állandó kiszolgáltatottságukat hozza létre a konkurensekkel szemben. Az Alkotmánybíróságnak ezért elvi éllel meg kellett volna állapítani, hogy az állami pénzekkel a piaci versengésben működő cégeket is megilleti az Alaptörvény M) cikkének védelme, és a közérdekű adatok követelése címén számukra sérülhet a vállalkozás szabadsága, de a tisztességes gazdasági verseny sérelme is felmerülne irányukban. Ezért nem vethető fel az alaptörvény-ellenesség az ez üggyel párhuzamosan vizsgált postai szolgáltatásokról szóló törvényt módosító törvény esetén sem, mely a piaci viszonyok között működő Magyar Postát kiemelte a közérdekű adatszolgáltatás kötelezettsége alól.
[80] Hibás volt a többségi határozatban, hogy differenciálás nélkül az egész állam szervezet vonatkozásában egységesen értelmezte az Alaptörvény 39. cikkének (2) bekezdését, és a közpénzekkel gazdálkodó szervezet kötelező nyilvánosság előtti elszámolását mint a bárki általi közérdekű adatkérés szabadságát fogta fel az összes közpénzzel gazdálkodó szervezet vonatkozásában. A nyilvánosság ellenőrzésének ez az útja kiemelkedően fontos eszköz a költségvetési finanszírozásban működő állami szervek gazdálkodása felé, de nem a piaci logika nyomása alatt működő gazdálkodó szervezetek vonatkozásában. Itt a kötelező nyilvánosság egy sor enyhébb eszközzel is teljesíthető, pl. fizetett hirdetésben napi és heti lapokban az éves gazdálkodási adatok megjelentetésével stb. Fontos felhívni a figyelmet arra, hogy 2008-ban beindult világgazdasági válság hatására egy sor szektorban – banki és más gazdasági ágazatban – a piaci versengés magánszereplői mellé a részben állami pénzzel alapított vagy működtetett gazdálkodó szervek kezdtek megjelenni, és az Alkotmánybíróságnak a mostani döntése, mely nem számol ezzel, komoly mértékben kiszolgáltatott helyzetbe hozza ezeket a magánkonkurenciával szemben. Az ilyen gazdasági vállalkozások esetleges belső korrupciójának feltárására így nem ezt az utat kell választani, hanem az Állami Számvevőszék, az ügyészség illetve gazdasági rendőrség stb. munkáját kell megszervezni ehhez. Ezekre az összefüggésekre tekintettel nem csatlakoztam a határozat rendelkező részének e pontjánál a többségi állásponthoz.
Budapest, 2016. március 31.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
[81] Nem tudom támogatni a többségi határozat rendelkező részének 1. pontját a vizsgált Törvény 4. §-ának az MNBtv. 162. § (4) bekezdését megállapító rendelkezése alaptörvény-ellenességének megállapítása tekintetében. Szintén nem tudom támogatni a rendelkező rész 2. pontját, a vizsgált Törvény alaptörvény-ellenességének megállapítását a visszaható hatály tilalmának megsértése miatt.
[82] 1. Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez, a 39. cikk pedig a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatokat közérdekű adatokká minősíti. Az Alaptörvény ugyanakkor nem tartalmaz olyan – alapvetően eljárási – szabályokat, amelyek e jog gyakorlását, a közérdekű adat tényleges megismerésének folyamatát szabályoznák. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog gyakorlása tehát törvényi szabályozást igényel. A törvényi szabályozás pedig szükségszerűen korlátozást is jelent: csak a törvényi szabályok betartásával gyakorolható az alapvető jog, más módon nem (vagy csak az adatbirtokos önkéntes hozzájárulásával lehet más módon gyakorolni azokat, míg a törvényi szabályok szerinti igény bírósági úton kikényszeríthető).
[83] Ezek az eljárási szabályok általános jelleggel az Infotv.-ben, további részletszabályok más törvényekben, így a most vizsgált Törvényben találhatóak. Ebből az következik, hogy a közérdekű adatok megismerésének törvényi részletszabályai kötelezőek, de nem alkotmányos erejűek. Ennek azért van jelentősége, mert az alaptörvény-ellenesség mércéjének megállapításánál az Alkotmánybíróságot csak az Alaptörvény köti, a jogszabályok nem. Ezért nem kizárólag egyféle eljárási szabályozás lehet alkotmányos, továbbá az eltérés az általános szabályokhoz (Infotv.) képest, így az adat megismerésének korlátozása – meghatározott címzetthez kötése, formakényszer előírása, a közérdekű adatból származtatott egyéb adatok megismerése – nem feltétlenül minősíthető alaptörvény-ellenesnek. Az alaptörvény-ellenesség mércéjét az adatok tényleges megismerésének lehetősége jelenti. A tényleges megismerés csak kivételesen és átmeneti időre vonható el (minősített adatok).
[84] Az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez való jog nem az ember személyéhez szorosan kötődő, emberi mivoltából fakadó elidegeníthetetlen jog. Sokkal inkább a közéletbeli szerephez kapcsolódó politikai szabadságjog. A közérdekű adatok megismerésének biztosítása (természetes személyek, szervezetek számára) közvetlen, személyes érintettség nélkül tulajdonképpen alanyi jog formájában szabályozott állami kötelezettség.
[85] A közérdekű adatok megismerhetősége továbbá kétfázisú jogosultság. Az Alaptörvény VI. cikkének (2) bekezdése csak általában biztosítja a közérdekű adatok megismeréséhez való jogosultságot. Ezt az általános jogosultságot az egyes konkrét adatok megismerésének joga tölti ki tartalommal. A megismerési igény tehát a következőt jelenti: „jogom van a közérdekű adatok megismeréséhez (első fázis), az általam igényelt adat pedig közérdekű (második fázis)”. A második fázisra vonatkozó jogszabályváltozás („az igényelt adat nem közérdekű”) az igényt érinti, de a mögöttes alapjogot nem feltétlenül sérti.
[86] 2. Ami a konkrét esetet illeti, különbséget látok az MNBtv. módosító Törvénnyel megállapítani tervezett 162. §-ának két bekezdése, vagyis a (4), gazdasági társaságokra vonatkozó, és a (7), alapítványokra vonatkozó szabályainak megítélése között. A 162. § (4) bekezdésének alaptörvény-ellenességét a határozat nem támasztja alá elégséges indokokkal.
[87] Álláspontom szerint az MNBtv. 162. § (4) bekezdésének tervezett szövege értelmezhető úgy is, hogy az érintett gazdasági társaságok MNB alapfeladataival kapcsolatos adatainak döntés-előkészítővé minősítése csak annyit jelent, hogy ezek nem a gazdasági társaságoktól, hanem – az utalt szabály, az MNBtv. 137. § (2) bekezdése eredeti címzettje alapján – a döntéshozótól, az MNB megfelelő szerveitől kérhetők. Ez a megoldás a közérdekű adat kiadására köteles, a nyilvánosság felé közvetítő személyt illetően kétségtelenül korlátozza, de – szemben a többségi határozat indokolásával – nem zárja ki a szóban forgó, a döntés megalapozását szolgáló adatokon kívüli más adatok megismerhetőségét. A korlátozást pedig egyrészt a döntésekre vonatkozó információk és közzétételük koncentrálása, másrészt a gazdasági társaságok piaci szerepének védelme indokolja.
[88] Kétségtelen, hogy az állami befolyás alatt működő gazdasági társaságoknak közhatalmi eszközökkel nem biztosítható indokolatlan előny a piacon működő versenytársaikkal szemben. Ugyanakkor olyan szabályok kialakítása sem ésszerű, és ilyen az Alaptörvényből vagy nemzetközi jogi normából sem következik, mely szerint az állami befolyás alatt működő gazdasági társaságokat közhatalmi eszközökkel indokolatlan hátrányba kellene hozni a piacon működő versenytársaikkal szemben. Az alapítványok tekintetében ilyen aggály nem (vagy legalábbis jóval kevésbé) merül fel, mert azok nem üzleti tevékenység folytatására jöttek létre. A vizsgált szabálynak tehát van az Alaptörvénnyel összhangban álló értelmezése, ezért ebben a tekintetben álláspontom szerint nem alaptörvény-ellenes.
[89] A korlátozás tekintetében szükségesnek tartottam volna annak tisztázását is, hogy az érintett adatok közérdekűek, avagy közérdekből nyilvánosak-e, a két adatkör ugyanis nem kezelhető azonosan. A közérdekből nyilvános adatok eredetileg – természetük szerint – nem közérdekűek, nem nyilvánosak. Törvény teszi őket nyilvánossá. Ennek megfelelően törvény el is veheti ezt a minőségüket. A közérdekű adatok esetén azonban a nyilvánosság-korlátozásának az Alaptörvény keretei között kell maradnia.
[90] 3. Nem értek egyet azzal sem, hogy a Törvény szabályai a visszaható hatály tilalmába ütköznének. A határozat érveléséhez képest lényegesnek tartom a különbséget a valódi visszaható hatály – vagyis a már megszerzett jog utólagos elvonása vagy a már fennálló kötelezettség terhesebbé tétele – és a jogszabály azonnali hatálya, így a folyamatban lévő, illetve jogerősen befejezett ügyekben alkalmazhatóság között. Arról ugyanis, hogy egy vélt jogosultság vagy vitatott kötelezettség megillet-e/terhel-e valakit, a bíróság dönt. A törvények előírásai pedig a bíróságot is kötik. Következésképpen egy jogszabály alkalmazásának előírása folyamatban lévő ügyekre nem feltétlenül visszaható hatályú, hiszen bíróság az igazság erejével még nem döntötte el a jog vagy kötelezettség pontos tartalmát. A jogerősen elbírált ügyekben már közelebb áll egymáshoz a valódi visszaható hatály és az azonnali alkalmazandóság, de nem állítható, hogy kivételt nem engedve fednék egymást.
[91] Jelen esetben a két fázisban érvényesülő jogosultság miatt az azonnali alkalmazandóság előírása a folyamatban lévő ügyek tekintetében teljesen aggálytalan, a jogerősen lezárt ügyek tekintetében pedig a kivételek közé tartozik. Ennek alapja az, hogy a fentiek miatt nem osztom azt a megállapítást, miszerint a közérdekűség egy adat keletkezéskori (azaz később megváltoztathatatlan) tulajdonsága lenne. Éppen ellenkezőleg: az, hogy az adat közérdekű-e, általában változó, pillanatnyi állapot. Ez azt jelenti, hogy még a jogerős ítélet ellenére sem lehet visszaható hatályról beszélni: a jogerős ítélet csak arról szól, hogy meghozatalakor az adat közérdekű volt, azt viszont nem tartalmazza, hogy mindig is közérdekűnek kell maradnia. Ha tehát a jogerős ítéletet követően az adat elveszíti közérdekű jellegét, vagy nyilvánosságát más – alkotmányos – módon korlátozás alá vonja a jogalkotó, akkor az ítélet nem vonatkozhat rá (vagyis végrehajthatatlan marad).
[92] 4. A fentieken túl indokolt lett volna, hogy az Alkotmánybíróság utaljon arra, hogy a közérdekű adatbirtokos intézmények, a konkrét esetben a gazdasági társaságok és alapítványok adatszolgáltatása megfelelő formában általában szabályozható, így korlátozható is. A közpénzekkel gazdálkodás átláthatóvá tétele, az adatok megismerhetősége nem azonos az adatok közérdekű adatigénylésre bízásával. Az Alaptörvény ugyanis nem tiltja a rendeltetésszerű működést túlterhelő (iparszerű) adatigénylés korlátok közé szorítását, ha az a nyilvánosságot lényegileg nem korlátozza. Ennek egyik lehetséges módja egyes (esetenként például az Állami Számvevőszék, az MNB Felügyelő Bizottsága által egyébként is nyilvánosságra hozott) adatok kötelező közzétételének jogszabályi előírása.
Budapest, 2016. március 31.
Dr. Varga Zs. András s. k.,
alkotmánybíró
