Az Emberi Parkolásért Mozgalom elnevezésű - a Fővárosi Bíróság 9.Pk.60.771/2004/4. számú végzésével nyilvántartásba vett, az 1158 Budapest, Drégelyvár utca 53. V. emelet 23. szám alatti székhelyű - társadalmi szervezet képviselői - Molnár Márk elnök és Légin István alelnök - által a Fővárosi Választási Iroda vezetőjéhez 2005. február 24-én benyújtott, helyi népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítése tárgyában, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 133. § (2) bekezdésében foglalt jogkörömben eljárva meghoztam a következő
határozatot.
Az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadom.
Elrendelem ezen határozat soron kívüli közzétételét a Fővárosi Közlönyben.
A határozat ellen a közzétételtől számított tizenöt napon belül a Fővárosi Bírósághoz címzett, de a Főpolgármesteri Hivatalnál (1052 Budapest V. kerület, Városház utca 9-11.) három példányban benyújtandó kifogással lehet élni.
Az Emberi Parkolásért Mozgalom társadalmi szervezet (a továbbiakban: Szervezet) képviselői kérelmet nyújtottak be a Fővárosi Választási Iroda vezetőjéhez, amelyben előadták, hogy népszavazás kezdeményezése érdekében a Szervezet aláírásgyűjtést kíván indítani az alábbi négy kérdésben:
„1. Egyetért-e azzal, hogy a budapesti közterületi fizető parkolás üzemeltetését kizárólag az önkormányzatok végezhessék, és a bevételt felemésztő magáncégeket zárják ki?
2. Egyetért-e azzal, hogy a budapesti közterületi fizető parkolás egy órára fizetendő maximális díja ne lehessen több egy BKV-vonaljegy áránál?
3. Egyetért-e azzal, hogy Budapesten fizető parkolási övezet csak az V. kerületben, a Várban és a Margitszigeten legyen?
4. Egyetért-e azzal, hogy a budapesti helyi lakosoknak, albérletben lakóknak és a cég- vagy lízingautót használóknak is járjon ingyenes parkolási engedély?”
Az aláírásgyűjtés megkezdése érdekében hitelesítés céljából a Szervezet benyújtotta az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, amelyen az idézett négy kérdés olvasható a fenti sorrendben.
Megvizsgáltam az aláírásgyűjtő íven található helyi népszavazási kérdéseket és magát az aláírásgyűjtő ívet is, és a következőket állapítottam meg.
„Egyetért-e azzal, hogy a budapesti közterületi fizető parkolás üzemeltetését kizárólag az önkormányzatok végezhessék, és a bevételt felemésztő magáncégeket zárják ki?”
Budapest Főváros Közgyűlése a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 46. § (3) bekezdés a) pontja értelmében csak a Közgyűlés hatáskörébe tartozó ügyben rendelhet el helyi népszavazást, ezért először arra kell választ adni, hogy a népszavazásra feltenni javasolt kérdés a Közgyűlés hatáskörébe tartozik-e.
Az Ötv. 63/A. § h) pontja a következő rendelkezést tartalmazza:
„A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen:
h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterület-használatot és a közterület rendjét, a közterület-felügyelet szervezetét és feladatait;”
Az Ötv. idézett rendelkezéséből egyértelműen következik, hogy a népszavazásra feltenni javasolt kérdés nem tartozik a kiemelten védett és védett parkolási övezetek meghatározásának és az alkalmazható várakozási díjak megállapításának körébe. Tisztázni kell azonban, hogy a „parkolási és parkolásgazdálkodási rendszer” keretei közé illeszkedik-e.
Budapest Főváros Közgyűlése az Ötv. 63/A. § h) pontja végrehajtására megalkotta a 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendeletét a Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról (a továbbiakban: Rendelet). A Rendelet 16. § (5) bekezdésének megfelelően az 5. számú melléklet határozza meg a parkolásgazdálkodási rendszer kielégítő feltételeit. E körben területi, jogi, pénzügyi és műszaki feltételek kerültek meghatározásra, a szabályozás azonban az üzemeltető szervezeti formájára nem tartalmaz rendelkezést.
A népszavazási kérdésben az „önkormányzatok” kifejezés szerepel, amiből következően a hitelesítést kérő nem csupán a Fővárosi Önkormányzatra, hanem a kerületi önkormányzatokra vonatkozóan is érvényesíteni kívánja a „magáncégek” kizárását a parkolási feladatok ellátásából.
Álláspontom szerint Budapest Főváros Közgyűlésének az Ötv. 63/A. § h) pontjából következően nincs hatásköre egyrészt: a parkolás üzemeltetését végzők szervezeti (gazdasági, társasági) formájának meghatározására, sem pozitív, sem negatív módon, másrészt: annak előírására, hogy a kerületi önkormányzatok milyen szervezetekkel végezhessék parkolási feladataik ellátását. Alkotmányosnak sem lenne minősíthető olyan önkormányzati rendeleti szabályozás, amely valamely tevékenység végzéséből - jelen esetben a parkolási szolgáltatásból - teljesen kizárná a vállalkozásokat, magáncégeket.
Az Ötv. 46. § (4) bekezdés c) pontja szerint nem rendelhető el helyi népszavazás a képviselő-testület hatáskörébe tartozó szervezeti, működési, személyi kérdésekben. Annak eldöntése, hogy a Fővárosi Önkormányzat milyen üzemeltetővel látja el az Ötv. 63/A. § h) pontjából adódó feladatát, álláspontom szerint szervezeti és működési kérdésnek is minősül, ezért az Ötv. 46. § (4) bekezdés c) pontjából következően ilyen alapon sem tartható helyi népszavazás a kezdeményezett kérdésben.
Fentiekből következően, alkotmányossági és törvényi okok miatt az első kérdésben nem lehet helyi népszavazást tartani.
„Egyetért-e azzal, hogy a budapesti közterületi fizető parkolás egy órára fizetendő maximális díja ne lehessen több egy BKV-vonaljegy áránál?
Az Ötv. 63/A. § h) pontja és az ennek alapján megalkotott Rendelet szerint a várakozási díjról való szabályozás a Fővárosi Közgyűlés hatáskörébe tartozik.
Az Ötv. 46. § (4) bekezdés a) pontja szerint nem rendelhető el helyi népszavazás a költségvetésről való döntésre. Ezen korlátozást kiterjesztőleg értelmezni nem lehet, hiszen nagyon kevés olyan kérdés van, amelynek ne lenne költségvetési vonzata.
A Rendelet megalkotása nem a költségvetésről szóló döntést jelentette.
Az Alkotmánybíróság 59/2004. (XII. 14.) AB határozatában azonban kimondta, hogy ha a népszavazásra bocsátandó kérdés szövegszerűen ugyan nem tartalmazza a költségvetési törvény módosítását, de ha a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvény megváltoztatása, akkor a népszavazásra szánt kérdés közvetlenül a költségvetésre vonatkozik, így az Alkotmányban tételesen megjelenített, kizárt népszavazási tárgykörbe ütközik. A népszavazásból tehát nem csupán a költségvetési döntésre közvetlenül vonatkozó kérdések zárhatók ki, hanem azok is, amelyekből okszerűen következik a költségvetés valamely főösszegének megváltozása.
A főváros közterületein a várakozási díjtételeket a Rendelet VI. fejezete (26-33. §) állapítja meg, amelynek 27. § (1)-(3) bekezdései szerint például a személygépkocsival való várakozás díja kiemelt övezetben egy órára akár 400 Ft + áfa is lehet.
A BKV Rt. járataira az egy utazásra érvényes vonaljegy ára a 73/2004. (XII. 31.) Főv. Kgy. rendelet 7. § (1) bekezdése szerint 160 Ft.
A Rendelet 27. § (1)-(3) bekezdései szerint megállapított négy különböző díjtételű terület közül többnél is magasabb lehet a várakozás díja mint egy BKV-vonaljegy ára.
A parkolásból befolyó díjak részét képezik a Fővárosi Önkormányzat költségvetése bevételi főösszegének, amely főösszeg tervezett mértékét 2004-ben 348 610 936 ezer Ft-ban állapították meg [8/2004. (III. 19.) Főv. Kgy. rendelet 1. § (1) bekezdés, módosította a 76/2004. (XII. 31.) Főv. Kgy. rendelet 1. § (1) bekezdés]. A parkolási díjból származó bevételek egyes tételei nevesítetten is megjelentek a Fővárosi Önkormányzat 2004. évi költségvetésében (például a Főpolgármesteri Hivatal 2004. évre tervezett működési célú pénzeszközátvételeit bemutató 1/b. számú táblázatban, a Budapest Főváros Önkormányzata 2004. évre tervezett felhalmozási célú átvett pénzeszközeinek részletezését bemutató 1/c. számú táblázatban, nem nevesítetten pedig a Fővárosi Önkormányzat 2004. évre tervezett bevételeit bemutató 1. számú táblázatban).
Eredményes népszavazás esetén a parkolási díjakat jelentősen - egyes esetekben pedig sokszorosával is - csökkenteni kellene, a Fővárosi Önkormányzat és a kerületi önkormányzatok parkolási díjbevételei pedig ebből következően nyilvánvalóan mérséklődnének és csökkenne a bevételi főösszeg is, amit a kiadási főösszeg mérséklésének kellene követnie.
Figyelemmel tehát az Ötv. 46. § (4) bekezdés a) pontjára, valamint az Alkotmánybíróság 59/2004. (XII. 14.) AB határozatában adott iránymutatásra a 2. kérdésben sem lehet népszavazást tartani, tekintettel arra, hogy az a tiltott tárgykörbe ütközik.
„Egyetért-e azzal, hogy Budapesten fizető parkolási övezet csak az V. kerületben, a Várban és a Margitszigeten legyen?”
Az Ötv. 63/A. § h) pontja és az ennek alapján megalkotott Rendelet szerint a várakozási díjtételek területi felosztása a Fővárosi Közgyűlés hatáskörébe tartozik.
A Rendelet 26. § (1) bekezdése szerint:
„A főváros közterületein a várakozási díjtételek a következő területi felosztás szerint alkalmazhatók: kiemelt díjtételű, I. díjtételű, II. díjtételű, III. díjtételű területek. A főváros közterületeinek fenti díjtételekbe való besorolását a Rendelet 2. számú melléklete tartalmazza.”
A 2. számú melléklet áttekintésével megállapítható, hogy jelenleg a fizető parkolási rendszerbe a főváros szinte minden közterülete be van vonva, amelynek jelentős csökkentését szeretné a hitelesítést kérő Szervezet a népszavazási kérdéssel elérni. Ha azonban csökken azon terület, ahol a gépjárművel való várakozásért fizetni kell, akkor kevesebb parkolási díj folyik majd be, és így mérséklődik a Fővárosi Önkormányzat - és nyilvánvalóan a kerületi önkormányzatok - költségvetésének bevételi főösszege is.
Figyelemmel a 2. kérdésnél kifejtettekre, a 3. kérdésre is alkalmazandónak tartom a költségvetési körre előírt népszavazási tilalom esetét, tehát e kérdésben sem lehet a költségvetés főösszegére való jelentős kihatás miatt népszavazást tartani.
A népszavazásra feltett kérdésnek szakszerűnek, pontosnak és egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie, amelyből világosan ki kell derülnie, hogy elfogadása esetén a Fővárosi Közgyűlésnek milyen intézkedéseket kell meghoznia. Az e követelménynek eleget tevő kérdés felel csak meg a jogbiztonság alkotmányos követelményének [56/1992. (XI. 4.) AB határozat, 59/2002. (XI. 28.) AB határozat]. A „fizető parkolási övezet” terminológiát a Rendelet nem ismeri, nem alkalmazza és más jogszabály sem definiálja. Nem lehet pontosan, egyértelműen megmondani, hogy a „fizető parkolási övezet” alatt milyen területet kell érteni. A népszavazási kérdés megfogalmazása tehát pontatlan, tartalmát nem lehet egyértelműen meghatározni, és azt sem lehet pontosan megállapítani, hogy elfogadása esetén a Fővárosi Közgyűlésnek milyen tartalmú intézkedéseket kellene meghoznia.
Önkényesnek tűnik továbbá azon területek kiválasztása is, ahol a „fizető parkolási övezet” létrehozására lehetőség lenne. Nem lehet ugyanis ésszerű indokát adni annak, hogy miért csak ezek a területek válhatnának fizetőssé és más, ilyen jellegű védettségre szintén érdemes területek miért nem kerültek ebbe a körbe.
„Egyetért-e azzal, hogy a budapesti helyi lakosoknak, albérletben lakóknak és a cég- vagy lízingautót használóknak is járjon ingyenes parkolási engedély?
Az Ötv. 63/A. § h) pontja és az ennek alapján megalkotott Rendelet szerint a várakozási díjtételek területi felosztása a Fővárosi Közgyűlés hatáskörébe tartozik.
A kérdésre vonatkozóan a Rendelet 9. §-a, 10. §-a és 17. §-a tartalmaz szabályokat. A Rendelet 32. §-a szerint a kerületi önkormányzatok a várakozási engedély díját saját rendeletükben differenciáltan is megállapíthatják és korlátlan mértékben csökkenthetik. A Rendelet szerint tehát - ha a kerületi önkormányzatok rendeletei ezt támogatják - jelenleg is van lehetőség a várakozási engedély ingyenes juttatására. Ez azonban nem alanyi jog, biztosítása a kerületi önkormányzatok mérlegelésén, költségvetési lehetőségein múlik.
Eredményes népszavazás esetén az ingyenes parkolás a javasolt személyi körnek alanyi jogává válna és nem függene a kerületi önkormányzatok mérlegelésétől, költségvetési teherbíró képességétől. Álláspontom szerint ez esetben - figyelemmel arra, hogy jelenleg az érintettek közül nem rendelkezik mindenki ingyenes várakozási engedéllyel - nyilvánvalóan csökkennének az önkormányzatok bevételei.
A költségvetési bevételek kapcsán utalok a 2. kérdésnél kifejtettekre, miszerint a költségvetés főösszegeit jelentősen befolyásoló kérdéseket nem lehet népszavazásra bocsátani.
Megvizsgáltam a négy kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ívet és megállapítottam, hogy az eltér a 29/2000. (X. 27.) BM rendelet 3. számú melléklet 6. számú mintájában előírtaktól. A hitelesítésre benyújtott aláírásgyűjtő ív ugyanis a mintában található táblázathoz képest tartalmaz egy további oszlopot „Kérdés*” címmel, a „*” jelhez pedig (a táblázat alatt) a következő szöveget társították: „* a sorszámok a kérdések sorszámával megegyeznek, karikázza be (i = igen, n = nem, minta: (n)) választását!”
Az Alkotmánybíróság 32/2001. (VII. 11.) AB határozata szerint „Az Alkotmány 2. § (2) bekezdésén alapuló politikai jog megfelelő érvényesülése megköveteli, hogy az ajánlási jogukkal élni kívánó választópolgárok egyértelműen és világosan nyilváníthassanak véleményt a népszavazási kezdeményezés tárgyát alkotó kérdésről. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez csak akkor lehetséges, ha a népszavazásra szánt egyes kérdések olyan aláírásgyűjtő íveken szerepelnek, amelyek garantálják, hogy a választópolgár kétséget kizáróan megjelölhesse az általa népszavazásra ajánlott egyes kérdéseket. Az aláírásgyűjtő íven alkalmazott minden olyan megoldás, amely nem teszi lehetővé a választópolgárok számára, hogy egyértelműen kifejezzék a népszavazás kezdeményezésére irányuló akaratukat, a népszavazáshoz való jog sérelmével jár.”
Kimondta továbbá azt is, hogy „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az aláírásgyűjtő íven egymás mellett több kérdés oly módon való szerepeltetése, hogy az ajánlási jogával élni kívánó választópolgár azokra egyenként, külön-külön nem tud egyértelmű választ adni és egyben a kérdések közül választani, az Alkotmány 2. § (2) bekezdése mellett az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján, a jogbiztonság érdekében megfogalmazott általános eljárási alapelvekkel is ütközik: mindenekelőtt a népszavazás tisztaságának megóvása, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás értékei sérülhetnek.”
A Szervezet által hitelesíteni kért aláírásgyűjtő ív nem felel meg a 29/2000. (X. 27.) BM rendelet 3. számú melléklet 6. számú mintájában rögzített ívnek, mivel attól eltérő táblázatot és eltérő szöveget is tartalmaz.
Az aláírásgyűjtő ív továbbá az Alkotmánybíróság által támasztott követelményeknek sem tesz eleget, mivel a választópolgár a kérdésekre egyenként, külön-külön nem tud egyértelmű választ adni és nem tud választani sem a kérdések közül, akarata tehát egyértelműen nem megállapítható.
Mindezek alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadtam.
A határozat Fővárosi Közlönyben történő közzétételét a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 133. § (3) bekezdése, valamint a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 7/1992. (III. 26.) Főv. Kgy. rendelet 2. számú melléklet II. rész 6/a. pontja alapján rendeltem el.
A határozat elleni jogorvoslati lehetőséget a Ve. 146. § (1) bekezdése alapján biztosítottam.
Budapest, 2005. március 10.
Dr. Tiba Zsolt s. k.
Fővárosi Választási Iroda
vezetője
