A pénzügyi közigazgatás részben még az absolut uralom idejében, részben alkotmányunknak 1867-ben történt visszaállitása óta nyerte mai szervezetét.
Az 1867-iki magyar felelős kormány a pénzügyi administratio terén három közeget talált, névszerint a pénzügyi kerületi igazgatóságokat, ezek fölött állottak az országos pénzügyigazgatóságok Budán, Nagy-Szebenben és Zágrábban, s a harmadik, a legfelső forum az osztrák cs. kir. pénzügyministerium volt.
Ezzel a háromfokozatú administrativ rendszerrel szakitva, a felelős kormány azonnal a kormányzat megkezdésekor az anyaországban csak kétfokozatú administratiót állapitott meg s a közszolgáltatásokra vonatkozó törvények és szabályok alapelveinek majdnem teljes recipiálása daczára ezt a kétfokú administratiót, a mely kétségkivül egyszerűbb, jutányosabb és gyorsabb, az 1868-ban létrejött adótörvényekkel teljes összhangzásba hozta. Egyedül Horvát- és Szlavonországokban maradt meg a háromfokú administratiónak rendszere az 1868. évi XXX. törvénycikk rendelkezéseihez képest.
Ezen intézkedésen kivül az 1867-iki felelős kormány a megszüntetett pénzügyigazgatóságok ügykörének azt a részét, a mely az ingatlan államvagyon kezelésére vonatkozott, az újonnan szervezett állami jószágigazgatóságokra ruházta át.
Ez az állapot 1875-ig nem változott. Csak mikor egyfelől az 1875-ben létrejött adótörvények a pénzügyi közegek működését az eddiginél jóval fokozottabb mérvben voltak igénybe veendők és a közadóknak egész kezelése igen hiányosnak mutatkozott elannyira, hogy a hátralékos közadó-tartozások összege zárszámadásainkban évről-évre nagyobbodó összeggel szerepelt, s mikor másfelől az általános administratio keretében a közigazgatási bizottság intézményének megalkotása által meg volt adva a mód és alkalom arra, hogy az eddig teljesen elszigetelt, alapelveiben idegen pénzügyi közigazgatás évszázados önkormányzati rendszerünkkel közelebbi kapcsolatba hozassék: az egyenes adók administratiója és a közadók kezelése a pénzügyigazgatóságok s az adóhivatalok működési köréből elvonatott, s ezen teendők ellátására a törvényhatósági közigazgatási bizottságok ellenőrzése mellett, azok fegyelmi hatósága alatt működő adófelügyelői intézmény lett szervezve.
Az egyenes adók igazgatása még két izben, habár az imént emlitett reform alapirányának közelebbi érintése nélkül, ment némi változáson keresztül, jelesül második adókezelési törvényünk: az 1883. évi XLIV. tc. és a földadó-kataszter nyilvántartását szervező 1885. évi XXII. tc. határozmányai folytán.
Az 1883. évi XLIV. t.-cz alapelvei az 1876. évi kezelési törvény alapelveitől lényegileg nem különböznek, s az új törvény intézkedései csakis azoknak a tapasztalatoknak törvényhozási uton való értékesitésére vonatkoznak, a melyeket a pénzügyi kormány a közadó és egyéb kincstári követelések biztositása, a községi kezelés s a behajtás körül az adófelügyelői intézmény szervezése óta szerzett. Ezek az intézkedések két irányban jeleztek haladást, t. i. hogy az adófelügyelői hatáskört tüzetesebben megállapitották s hogy a törvényhatósági közigazgatással már is fennálló kapcsot még szorosabbra fűzték akkor, a mikor nemcsak az adófelügyelőnek, hanem egész segédszemélyzetének fegyelmi ügyeiben az elsőfokú határozat hozatalára a törvényhatóság közigazgatási bizottságának fegyelmi választmányát jelezték illetékesnek.
A földadó-kataszter nyilvántartásáról szóló 1885. évi XXII. tc. pedig az egyenes adók legkiválóbbikának, a földadónak biztositását, az adózók és a kincstár érdekeinek megóvását czélozta, a mikor a földadó-szabályozás 1884-ben történt befejezése után a sok év munkájával és nagy költséggel elkészitett szabályozási munkálat eredményének állandósitása és helyesbitése, s e helyesbités fölülvizsgálása és ellenőrzése végett külön közegeket szervezett s azok működési körét szabályozta.
Áttérve a közvetett adók és jövedékek igazgatására, azt mondhatni, hogy a pénzügyi administratiónak ez az ága, a dohányjövedéki és az illetéki ügyek igazgatásától eltekintve, ma is ugyanabban a keretben mozog, mint a melyben azt a felelős kormány 1867-ben találta. A mi e kereten meg lett változtatva, az elvi jelentőséggel alig bir és jobbára a pénzügyigazgatóságok területi beosztását érintette.
A dohányjövedéki ügyek kezelésében 1881-ben a dohányjövedéki központi igazgatóság felállitása folytán történt lényeges szervezeti változtatás, a mely befejezését a dohányjövedéki törvények és szabályok némely intézkedéseinek megváltoztatásáról szóló 1887. évi XLIV. törvénycikkel nyerte. A dohánytermelési és gyártási ügyek, a melyek eddig a pénzügyigazgatóságok, illetőleg közvetlenül a pénzügyministeriumhoz tartoztak, részben, még pedig a termelési ügyek, a termelés körüli szabályellenességek, a dohány tiltott módon való forgalomba hozatalának megbüntetése a dohánybeváltó hivatali felügyelőségekre bizattak és részben, ugy mint a termelési ügyek, másodfokon való elintézése s az egész gyártási és technikai ügyvitel a központi igazgatósághoz utasittatott, ugy, hogy a pénzügyigazgatóságok erre az igazgatásra közvetve csak mint a jövedéki ellenőrzést vezető, közvetlenül pedig csak mint az elárusitás ügyeivel foglalkozó hatóságok folynak be.
Mélyreható változáson ment át az illetékügyi administratio is.
Az illetékek kiszabását 1875 előtt az adóhivatalok teljesitették. Minthogy azonban ezek a közegek sokféle egyéb teendőkkel el voltak halmozva, a mihez az a körülmény is járult, hogy számuk, szemben az absolut uralom alatt fennállott adóhivatalok számával, takarékossági tekintetekből tetemesen megapasztatott, az adóhivatalok ügyködése az illetékek kiszabása körül számos kifogásra és panaszra adott okot.
E panaszok megszüntetése 1874-ben, a mikor a feldolgozatlan illetékkiszabási ügydarabok száma 40,000 körül járt, s a mikor a helytelen kiszabások folytán a pénzügyigazgatóságok is e kiszabások elleni felszólamlásokkal el voltak árasztva, elodázhatlanná vált.
Az égető jelleget öltött kérdést az 1875. évi XXV. törvénycikk intézkedései voltak megoldandók. E törvénycikk az illetékek kiszabását, a melyet eddig a kir. adóhivatalok teljesitettek, e czélra külön felállitott illetékkiszabási hivatalokra ruházta, mint a melyek az illetékek kiszabásához megkivánt jogi tanulmányokkal biró tisztviselői karral ellátva, más administrationalis foglalkozás kizárásával tisztán az illetékek kiszabására vannak hivatva. Habár ugyanezzel a törvénynyel az illetékkiszabási hivatalok felállitásán kivül még más intézkedések is történtek, a melyek rendeltetése volt az ügyvitel helyességét biztositani, az illetékkiszabási hivatalok a felállitásukhoz kötött várakozásnak nem feleltek meg, sőt a hátralékos ügyek száma még szaporodott is. Az illetékkiszabások összegyült munkahalmazához a már elejétől kezdve igen megzavart nyilvántartás pótlásának szüksége is járult, a minek rendezése végett intézkedés történt administrativ uton, hogy az illetékkiszabási hivatalok a számfejtési könyveket és az ezekkel kapcsolatban álló feljegyzéseket vezessék. Ennek az intézkedésnek azonban nem volt meg a kivánt sikere, mert az illetékek a kir. adóhivataloknál fizettetvén be, minthogy pedig e hivataloktól a számfejtési könyvek s az ezekhez tartozó nyilvántartási feljegyzések elvonattak, az illetékkiszabási hivatalok igen gyakran mint hátralékosokat mutattak ki oly tartozásokat is behajtás végett, a melyek időközben az adóhivataloknál befizettettek.
Minthogy ezt a hiányt több kisérlet daczára sem lehetett administrativ uton elenyésztetni, s minthogy azon kivül is az illetékkiszabási hivatalok egész működése, mint emlitém, a várakozásnak nem felelt meg, az illetékek kezelését ismét reformálni kellett. E szükség hatása alatt jött létre a közvetlenül lerovandó illetékek kezeléséről szóló 1881. évi XXXIV. törvénycikk s kapcsolatosan vele néhány közigazgatási intézkedés.
Mindezeknek az volt a czélja, hogy az illetékkiszabási hivatalok ugy csoportosittassanak, hogy a közigazgatás területi beosztásának jobban megfeleljenek, s hogy azok ne foglalkozzanak más teendőkkel, mint tisztán az illetékek kiszabásával s csak fogalmazási szakszemélyzetük legyen, a mi végből visszatérve a tapasztalás folytán czélszerűbbnek bizonyult kezelési rendszerre, a számfejtési könyvek s a nyilvántartási följegyzések vezetése ismét a kir. adóhivatalokra bizatott, a melyek közül a nagyobbakhoz e czélra külön illetékkezelési számtisztek osztattak be.
A pénzügyi administratio egyik fontos ágazata a pénzügyi közigazgatási biráskodás, vagyis azon vitás ügyek eldöntése, a melyek a fizetésre kötelezett felek s az államkincstár, vagy a felek és az államkincstár között egyrészről, s a közadók kezelésével, megbizott állami, törvényhatósági és községi közegek közt másrészről fölmerülni szoktak. Ezt a biráskodást utolsó fokon egész a legújabb időkig a pénzügyministerium teljesitette.
E rendszer megváltoztatására az első lépést a közvetlenül lerovandó illetékről szóló s az imént emlitett 1881. évi XXXIV. törvénycikk tette meg, a mikor az illetékügyi iudicatura tekintetében elvben kimondta, hogy a megszabott illetékek és a kirótt birságok helyessége és jogossága ellen beadott fölfolyamodások utolsó fokon a pénzügyi közigazgatási biróság által birálandók el. Az 1883. évi XLIII. törvénycikkel a pénzügyi közigazgatási biróság fölállittatott, s hatáskörébe az illetékügyi iudicaturán kivül, a mire nézve, mint emlitém, már az 1881. évi XXXIV. törvénycikk intézkedett, - még az egyenes adók kivetése és ezek, valamint általában a közadók kezelése körül elkövetett helytelenségek és szabályellenességek fölötti közigazgatási biráskodás is utaltatott. Kapcsolatosan ezzel a törvényhozási intézkedéssel állapittattak meg a közadók kezeléséről szóló 1883. évi XLIV. törvénycikknek a közadók kezelését közvetitő hatóságok és testületek eljárása fölötti ellenőrzés- és felügyeletre, valamint a határozataik ellen benyujtott felebbezések és panaszok elintézésére vonatkozó tüzetes határozatai.
Nagy vonásaikban ezek azok a változtatások, a melyeken az egyenes és közvetett adók, valamint a jövedékek és illetékek administratiója 1867 óta átment. A pénzügyi közigazgatás helyzetének kellő méltathatása végett meg kell még jegyeznem, hogy ezeken a változtatásokon kivül, a melyek a pénzügyi közigazgatás csupán alaki részére vonatkoznak, 1867 óta szakadatlanul reformokon és változtatásokon ment keresztül annak anyagi, a közszolgáltatásokat illető tételes része is, majd e közszolgáltatásoknak az állami kiadások emelkedése folytán szükségessé vált fejlesztése, majd administrativ-technicai követelmények kielégitése végett.
Bármi volt azonban a reformoknak és változtatásoknak létoka, ezek is csak hozzájárultak közigazgatásunk ingadozóvá tételéhez, ahhoz, hogy az megállapodáshoz nem juthatott.
A pénzügyi közigazgatás ecsetelt állapotának reformálását évek óta sürgeti a közvélemény. Ennek szükségét elismerte a kormány is és ma, midőn az új és a reformált adótörvények végrehajtásáról s az állam fokozottabb szükségleteinek kielégitése végett a rendelkezésre álló jövedelmi források teljes, de e mellett igazságos kihasználásáról van szó, e szükséget még fokozottabb mérvben érzi. E feladatokkal szemben a pénzügyi közigazgatás mai állapota elégtelen s számos hiányt mutat, noha átaljában az állapotok nem annyira tarthatatlanok, mint azt sokan feltüntetni hajlandók.
A mit a pénzügyi administratiónak - értvén ez alatt az egyenes adók, az illetékek és díjak, a közvetett adók s az állami egyedáruságok administratióját - hiányaiul rónak fel, s a mit az objektiv megitélés is szivesen ismer el, az a következő szempontok közé csoportositható:
a pénzügyi közigazgatás mai szervezete nélkülözi az egységet.
Az egyenes és közvetett adók administratiója mereven szét van osztva. Az egyenes adók administratióját, valamint általában a közadók s az azok módjára szedendő kincstári követelések kezelését a törvényhatóságok kebelében alakitott közigazgatási bizottságok közreműködése és ellenőrzése mellett működő kir. adófelügyelők látják el; a közvetett adók és a jövedékek első fokon, a bélyeg és jogilletékek, másodfokon való elintézése pedig több vármegyére terjedő, de ezektől merőben független hatáskörrel a kir. pénzügyigazgatóságok ügykörébe van utalva.
Az illetékek kiszabását ismét különálló egyéb közigazgatási teendőt nem végző kiszabási hivatalok teljesitik.
E magukban véve rokon szakok működésének elszigetelt volta leginkább a kir. adóhivatalok működésében érezhető. Mind a három hatóságnak, t. i. a pénzügyigazgatóságnak, a kir. adófelügyelőnek és az illetékkiszabási hivatalnak alárendelt végrehajtó közege a kir. adóhivatal, a mely az adót fizető közönséggel közvetlenül érintkezvén, tulajdonképen a pénzügyi közigazgatás első forumát képezi. Ez az állapot a közigazgatás egységes vezetését lehetetlenné teszi. A közigazgatás egységes és következetes vezetése csak ugy gondolható, ha a legalsó forum egész ügykezelése csak egy felső hatóság felügyelete és ellenőrzése alá tartozik, holott ma a különböző rendelkező hatóságok mellett megeshetik, hogy egy és ugyanazon adóhivatali tisztviselő az egyenes adók körül kifejtett működése fejében elismerésben és jutalomban részesül, mig más ágazatban elkövetett mulasztásai miatt ugyanakkor a fegyelmi vizsgálatnak meginditása rendeltetik el ellene. E viszonyok természetesen a pénzügyministerium működését is megnehezitik, mert az adóhivatali tisztviselőket s az adóhivatali ügykezelést illetőleg más és más jelentést kap, a szerint, a mint a tisztviselőkre s az ügymenetre nézve a pénzügyigazgatósághoz, avagy a kir. adófelügyelőhöz intéz kérdést.
A pénzügyi közigazgatásnak nincs közvetlensége. Áll ez főkép a közvetett adók és a jövedékek igazgatásáról. A mai pénzügyigazgatóságok a fenállott országos és kerületi igazgatóságok egy középfaját képezik ugy hatáskörükre, mint a területi beosztásra nézve. A pénzügyi igazgatóságok kerületéhez ma 3-8 vármegye tartozik, s már maga ez a nagy terület a sajátos helyi viszonyok figyelembevételét, a mi pedig az alsófokú közigazgatásnál s főleg az adóztatás terén elsőrendű fontosságú követelmény, majdnem teljesen kizárja. Ma, mikor épen a közvetett adóztatás terén csak a legszigorúbb ellenőrzés mellett mutathatni fel eredményt, s mikor a pénzügyigazgatóságoknak a helyi viszonyokkal ismerős más exponált organuma nincs, mint a pénzügyőrség, a melyre pedig az új adótörvények oly nagy terheket rónak, hogy ez a körülmény maga is már sokszorosan terhessé teszi működését, ma a gyors és közvetlen közigazgatás egy okvetlenül kielégitendő követelményt képez.
A pénzügyi közigazgatás nem kellőkép megállapodott. A megállapodottság hiányát a közigazgatásban a gyakori változtatások okozták, a melyek rövid áttekintését igyekeztem adni a bevezetésben. 1867 óta részint a fokozódó állami szükségletek kielégitése végett, részint takarékossági tekintetekből majd törvényhozási, majd csak rendeleti uton történtek egyes intézkedések a pénzügyi közigazgatás megváltoztatására, a nélkül azonban, hogy azok, az egy adófelügyelői intézmény megalkotását kivéve, állandó jellegűek, s nem inkább pillanatnyi igények kielégitésére lettek volna hivatva. A rövid időközökben egymást követő szervezési intézkedésekből arra a következtetésre kellene jutni, hogy a pénzügyi közigazgatás terén ne növeljük a különben is lábra kapott bizonytalanságot újabb szervezgetésekkel, hanem hagyjuk érintetlenül a mai szervezetet s inkább a közigazgatás helyes és következetes irányitása által igyekezzünk hatni a viszonyok consolidálására. Ámde e szervezeti változtatásokat, mint emlitém, nagyobbára az a törekvés idézte elő, hogy megtakaritások éressenek el, s hogy elhallgattassanak azok a panaszok, a melyek a pénzügyi közigazgatás ellen koronkint felmerültek.
Minthogy pedig az állapotok tartós megjavulását palliativ intézkedésektől nem lehet várni, a hiányok pedig napról-napra érezhetőbbekké válnak ugy az egyenes, mint különösen a közvetett adóztatásnál, számtalan a kincstárt megillető jövedelmi forrás megy veszendőbe s e mellett a feleknek sok a jogos panasza, e panaszok orvoslása hosszas és nehézkes, mert sok esetben a forumok különféleségénél fogva a közönség a jogorvoslatok iránt alig bir tájékozottsággal: még sem marad más hátra, mint újra a szervezet helyesebb irányú reformjába fogni, a mely szervezet kétségkivül oka a pénzügyi közigazgatás bajainak.
Az előadottakon kivül végül a pénzügyi közigazgatásnak egyik főbaját abban látom, hogy az nincs kellő összefüggésben az általános politikai administratióval. - Áll ez különösen a közvetett adóztatásról, mert az egyenes adók igazgatása már az 1876. évi XV. törvénycikkel szerves összeköttetésbe hozatott az általános közigazgatással. - A közvetett adók, a jövedékek és az illetékek igazgatásában ez a kapcsolat teljesen hiányzik, pedig kétségtelen, hogy eredményekkel járó administratio e téren sem lehetséges a politikai hatóságok rendszeres közreműködése nélkül, rendszeres közreműködést pedig nem lehet létesiteni egyes rendeletekkel, hanem rendszeres lesz a közreműködés, ha a két igazgatás organumai közt benső lesz a kapcsolat, ha ellenőrzési és közreműködési jog is adatik a politikai hatóságoknak és közegeiknek.
A jelzett hiányok megszüntetését czélozza a pénzügyi közigazgatás szervezetében eszközlendő változtatásokról szóló törvényjavaslat.
E törvényjavaslat két alapelven nyugszik.
Az egyik az, hogy a pénzügyi közigazgatás ma mereven széttagolt ágazatai: az egyenes és a közvetett adók igazgatása egyesittessenek; a másik, hogy ez az ekkép egyesitett pénzügyi közigazgatás az általános politikai administratióval szoros kapcsolatba hozassék.
A közszolgáltatásoknak ma mereven, szakok szerint elkülönitett igazgatását továbbra nem tartom fentartandónak. Az igazgatás egységes és egyöntetű vezetésének hiányát csak ez uton vélem megszüntethetni.
Az okszerű egyesités a mai bajon okvetlenül fog segiteni, okszerű pedig akkor lesz az egyesités, ha egyfelől kiterjed azokra a hatóságokra és hivatalokra, a melyek a szoros értelemben vett pénzügyi közigazgatást közvetitik, de másfelől érintetlenül hagyja azoknak a hivataloknak ügyvitelét, a melyeknek, a mellett, hogy kizárólag szakszerű teendőket végeznek, a tulajdonképeni pénzügyi közigazgatásban része nincs.
Érintetlenül hagyandók és igy mint külön hivatalok fentartandók lennének:
a) a különböző bányahivatalok,
b) a fémbeváltó hivatalok,
c) a dohánybeváltó hivatalok és felügyelőségek,
d) az állami hidak felügyelősége,
e) a gazdászati hivatalok és jószágigazgatóságok, a mely utóbbiaknak az állami javak eladásához mért fokozatos megszüntetése különben is folyamatban vannak.
Hasonlókép, habár a pénzügyi közigazgatás körében vágó teendőket végeznek, de külön jogosultsággal birnak azon hivatalok is, a melyek ugyancsak egy szakot szolgálnak, de teendőjük nem áll közvetlenül oly szoros összefüggésben a tulajdonképeni pénzügyi administratióval, hogy külön fennállásuk ennek organicus összefüggését veszélyeztetné.
Igy külön fentartandók lennének:
a) a háromszögméreti számitó hivatal;
b) a kataszteri felmérési felügyelőségek;
c) a kataszteri helyszinelési felügyelőségek;
d) a lottohivatalok és a lottoigazgatóság; és
e) a főfémjelző hivatal, mert mindannyian oly külön szakképzettséget feltételező s oly külön teendőt látnak el, mely a mellett, hogy tulajdonképeni pénzügyi közigazgatással közvetlenül szoros összefüggésben nincsen, legczélszerűbben külön szakhivatalok által látható el.
Fentartandók lennének továbbá:
f) a dohányáruda-raktárak, és
g) a központi bélyegraktár, mert ezek anyagkezelő hivatalok, s közülök a dohányáruda-raktárak, ha forgalmuk csekély, ugy is valamely adóvám- vagy sóhivatallal szoktak egyesittetni s
h) a vonali fogyasztási adóhivatalok, mert oly helyeken kell elhelyezve lenniök és elfoglaltságuk is akkora, hogy más hivatallal nem lennének egyesithetők;
i) a határ-vámhivatalok külön fentartását, eltekintve attól, hogy legnagyobbrészt már elhelyezésüknél fogva sem lennének más hivatalokkal egyesithetők, a különleges szakismeret is mellőzhetlenné teszi.
Ellenben egyesitendőnek tartom a pénzügyigazgatóságoknak s a kir. adófelügyelőknek ügykörét s kapcsolatosan ezzel mai szervezetében megszüntetendőnek tartom a földadó-kataszter nyilvántartásáról szóló 1885. évi XXII. tc. alapján rendszeresitett földadó-nyilvántartási felügyelőségeket, s nyilvántartási biztosokat mint külön közegeket.
A nyilvántartási felügyelőket közvetlenül a ministeriumba kivánom osztani s innen fogom esetről-esetre kirendelni, a biztosokat pedig közvetlenül az új pénzügyigazgatóságnak óhajtom alárendelni, annál is inkább, minthogy ezek a biztosok ma is az adófelügyelők segédszemélyzetéhez tartoznak.
Végül megkivánom szüntetni az illetékkiszabási hivatalokat és teendőiket megosztani a kir. adóhivatalok s az új pénzügyigazgatóság közt.
A mi az illetékkiszabási hivatalok megszüntetésére s teendőiknek a királyi adóhivatalokra s részben az újonnan szervezendő pénzügyi hatóságokra való átruházására késztet, az egyfelől az illetékkiszabási hivatalok történeti fejlődése, a melyről kivonatosan a bevezetésben volt szerencsém megemlékezni, másfelől maga az illetékkiszabási hivatalok mai működése.
Az illetékkiszabási hivataloknak 1875-ben az országgyülés képviselőháza által kiküldött 21-es bizottság 9-es albizottságának javaslatára történt szervezésére a franczia bureau d'enregistrement-ok adták az impulsust. Ugy ezeknek a hivataloknak, mint azoknak, a melyek a franczia mintára egyebütt szerveztettek, tulajdonképeni feladata nem az illetékkiszabás, hanem a jogügyleteknek a nyilvánkönyvekbe való bejegyzése. Minthogy pedig a bejegyzés ténye különösen alkalmasnak kinálkozott azt pénzügyileg is hasznositani, ez a tulajdonképen nem pénzügyi, hanem a perrenddel és a magánjoggal kapcsolatosan létesitett intézmény egyuttal a bélyeg- és a jogilletékek kiszabásával is megbizatott. Nálunk a jogi rendeltetés nélkül pusztán pénzügyi alapon szerveztettek az illetékkiszabási hivatalok azzal az indokolással, hogy az illetékek kiszabása specialis szakismeretet, alapos jogismeretet igényel. A gyakorlat azonban épen a szakhivatalok fentartása ellen bizonyit. Igaz ugyan, hogy vannak igen bonyolult esetek, a hol az illetékek helyes kiszabása alapos magánjogi ismereteket kiván, de a kiszabási teendők zöme távolról sem oly nehéz, hogy azokat a kiszabási szabályokban csak némileg is járatos tisztviselő jól ne végezhetné. Az illetékkiszabási hivatalok 1885-ik évi működéséről a pénzügyministeriumhoz beterjesztett statistikai adatok pl. azt mutatják, hogy 422,329 kiszabási iratból 299,780 esik adás-vevésre, cserére, itéletre, fokozatos illeték alá eső ügyletekre, bekebelezésekre és kizárólag ingókból álló hagyatékokra és csak 122,549 ajándékozásokra, vegyesen ingók- és ingatlanokból álló hagyatékokra és egyéb jogügyletekre. Minthogy még az ajándékozások ingók- és ingatlanokból álló hagyatékok és egyéb ügyletek közül azoknak legalább is fele oly természetű, hogy az egyszerű arithmeticai műtétnél egyebet nem képez, tulajdonképen az összes kiszabásoknak csak 15%-a tekinthető olyannak, a mely különleges, jogi szakképzettséget kiván, a mely viszonylag csekély százalék miatt külön szakhivatalok fentartása épen nem szükséges.
Abból, hogy illetéki törvényeink complicáltak, nem külön szakhivatalok fentartására, hanem inkább e complicált törvények egyszerűsitésére kell következtetést vonni. Ámde egy illetékügyi codificationalis munkálat elkészitését magának az anyagnak terjedelmes volta, az illetékügygyel kapcsolatos anyagi magánjogi törvényhozásunk eddigi befejezetlensége s végül a pénzügyi közigazgatásnak épen a közel lefolyt időben a szaporodó állami szükségletek kielégitése végett fokozottabb mérvben való másnemű igénybevétele tette lehetetlenné. Nem hagyhatom azonban itt megemlités nélkül, hogy épen a legközelebb multban a pénzügyi közigazgatási biróság elnöke a bélyeg- és jogilletéki törvények és szabályok reformjára vonatkozó több igen terjedelmes, az egész anyagot felölelő javaslattervezetet terjesztett elém, a mely nézetem szerint nemcsak igen becses anyagul fog szolgálni s a pénzügyministerium működését lényegesen meg fogja könnyiteni, hanem kezdeményező lépésül tekinthető arra, hogy a kormány, mihelyt a viszonyok azt engedik, az illetékek reformálásának kérdését előkészitse.
Egy nagy hátrányát az illetékkiszabási hivataloknak végül abban látom, hogy az ott alkalmazott tisztviselők, mert más administrationalis teendővel nem foglalkoznak, egyoldalúakká válnak s alkalmazhatóságuk ennélfogva szenved.
A mai kiszabási hivatalok teendőit akkép osztja meg a törvényjavaslat az adóhivatalok és az újonnan szervezendő pénzügyi hatóságok közt, hogy fölhatalmazza a pénzügyministert, miszerint az adóhivataloknak, akár együttesen valamennyinek, akár csak egyeseknek, az ott alkalmazott tisztviselők képességének figyelembevételével utasitást adhasson, a mely utasitásban taxative lennének felsorolva azok az ügycsoportok, a melyekben az adóhivatal végleg szabhatja meg az illetéket. A hatáskörén kivül eső ügyekben az adóhivatalok csak kiszabási javaslatokat fognak késziteni s e javaslatokat azután beküldendik a felettes pénzügyi hatóságnak, a hol azokat egy kirendelt tisztviselő felülvizsgálja s e felülvizsgálat eredményéhez képest a fizetési meghagyást kiállitja s igy küldi vissza a kiszabási iratokat az adóhivatalnak. Ez által két czélt vélek elérhetni, a magasabb, jogi szakismereteket igénylő ügyeket ugyanis ily szakismeretekkel biró tisztviselő végzendi, de e mellett az adóhivatali tisztviselőknek is adatik alkalom a kiképzésre s használhatóságuk bebizonyitására, a mi által ismét lehetővé válik idővel az egyes adóhivatalok hatáskörét tágitani. A közönséggel szemben ez a megosztása az illetékkiszabási teendőknek zavarólag nem fog hatni, mert kifelé az adóhivatal marad mindig a kiszabással megbizott közeg.
A törvényjavaslat másik alapelve - mint emlitém - az, hogy a fentiek szerint egyesitendő pénzügyi közigazgatás az általános politikai administratióval szerves kapcsolatba hozassék. A pénzügyigazgatóságok mint másodfokú pénzügyi hatóságok szervezésénél, a mely hatóságok a kir. adófelügyelők és a pénzügyi igazgatóságok helyébe lépnek, ha ugy kivánjuk azokat szervezni, hogy a politikai administratióval helyes összeköttetésbe hozattathassanak, lehetetlen mást, mint a vármegyei felosztást alapul venni. A kerületi beosztás évszázados vármegyei rendszerünkkel homlokegyenest ellenkezik s igy politikailag épen semmi jogosultsággal nem bir. Igaz ugyan, hogy a vármegyei rendszer alapul vétele mellett a mostani 16 pénzügyigazgatóság helyett annyi tényezővel kell majd számitanunk, a hány új másodfokú pénzügyi hatóság lesz felállitva, de épen ez képezné az administratio közvetlenségének és gyorsaságának egyik biztositékát.
Egyébként a forgalmi összeköttetésekre, a köz- és kereskedelmi életben való összetartozandóságra való tekintettel, több kisebb vármegyének a pénzügyi közigazgatás tekintetében való egyesitését is tervbe vettem akként, hogy két-két kisebb vármegye egy és ugyanazon pénzügyi hatósághoz tartozzék, a mint az ma négy kir. adófelügyelőnél már is keresztül van vive.
Ezenkivül a szolgabirói járásokat is lehetőleg kapcsolatba kivánom hozni az adóhivatali kerületekkel akként, hogy minden adóhivatal egy vagy több járással essék össze.
A kapcsolat a pénzügyi és általános politikai administratio között két irányban kell, hogy kifejezésre kerüljön, az egyik az általános politikai administratio önkormányzati közegei részéről teljesitendő felügyelet és ellenőrzés, a másik közreműködése ezen közegeknek tisztán pénzügyi természetű oly ügyek ellátásában, a melyek sikeres ellátása az államkincstár érdekében is e közreműködést megkivánja.
A pénzügyi és az általános politikai administratio között létesitendő kapcsolat eszméje nem új. Már akkor, a mikor az 1876. évi VI. törvénycikk által a törvényhatóságok kebelében a közigazgatási bizottságok megalkottattak, tervbe vettem, hogy az emlitett törvénycikk 24. §-ában lefektetett elvek felhasználásával ugy az egyenes, mint a közvetett adók, a jövedékek és az illetékek administratiója a közigazgatással szerves összeköttetésbe hozassék. Ez a terv azonban, szemben azokkal az aggályokkal, a melyeket ellene épen a pénzügyi szakférfiak támasztottak, nem volt egész teljében megvalósitható s ez a kapcsolat egyelőre csak az egyenes adók egész administratiója s általában a közadók kezelése körében lett létrehozva a közadók kezeléséről szóló 1876. évi XV. tc. által. E kapcsolat létesitése által az adózó polgárok érdekében az az alig megbecsülhető intézkedés lett megtéve, hogy az adóügy kezelésére az önkormányzati jog alapján választott saját tisztviselők és saját társaikból alakult adókivető, felszólamlási és közigazgatási bizottságok gyakorolnak döntő befolyást, s mind a kivetés, mind a behajtás részint első, részint másodfokban azok kezében levén letéve, bő alkalom és mód nyujtatik arra, hogy a törvények a gyakorlati életben olykép vitessenek keresztül, hogy az állam és az adózók érdeke egyaránt méltányos figyelemben részesüljön. Az 1876. évi XV. törvénycikk által megteremtett ezt a kapcsolatot még szorosabban fűzte a közadók kezeléséről szóló második törvényünk, az 1883:XLIV. törvénycikk.
A közvetett adók és a jövedékek igazgatását, a mely az általános politikai administratióval semmiféle kapcsolatban nem állott ehhez az administratióhoz, valamivel közelebb hozta az 1887. évi XXXV. törvénycikk, a mikor a dohánytermelés körül elkövethető szabályellenességek s a csempészkedés sikeresebb megakadályozása végett a vármegyei közigazgatás közegeire is bizonyos teendőket ruház.
Minthogy pedig az egyenes adók igazgatása körül szerzett tizenkét évi tapasztalat a várakozást, a melyet e kapcsolat létesitéséhez kötöttünk, teljesen igazolta, ma már nem látok semmiféle akadályt arra, hogy azt a közvetett adóztatás körében is meghonositsuk, a hol az teljesen hiányzik, s a hol arra nagy feladat várakozik, mert ez az államháztartás alapos rendezésének s a közvetett adóztatás teljes sikerrel való végrehajtásának egyik elsőrendű követelményét képezi.
A közigazgatás többször emlitett két ágazata közt létrehozandó kapcsolat, mint fennebb mondva volt, két irányban kell, hogy kifejezésre kerüljön. Az egyik: a felügyelet és ellenőrzés, a másik: a positiv közreműködés. Az első alkotó elem a felügyelet és ellenőrzés sikeres végrehajtását illetőleg a törvényhatóságok közigazgatási bizottságaiban s másodsorban a főispáni állásban keresem a kapcsolatot. Az első kiterjeszti a pénzügyi közigazgatásra is az önkormányzati elem befolyását s egyuttal meg fogja szüntetni ennek a közigazgatásnak egy eddigi nagy hátrányát, azt a bizalmatlanságot, a melylyel a pénzügyi tisztviselők törvényszerű és lelkiismeretes működésük közepette is gyakran megküzdeni kénytelenek. Az a felügyeleti jogkör pedig, a mely ebben az igazgatási ágazatban a főispánoknak adatnék, egyrészt csak bővebb kifejtése annak az alapelvnek, a melynek alapján az 1886. évi XXII. törvénycikk a főispánok hatáskörét tüzetesen megállapitotta, s másrészt, a mennyiben az idézett törvénycikkben foglaltakon némileg túlmegy, ismét csak az adófizetők érdekének képezi egy második garancziáját, mert a pénzügyi közigazgatás körén kivül álló egy harmadik személyre, a főispánra biz ellenőrzési teendőket.
A két közigazgatási ágazat közötti összefüggés létesitésénél a súlypont nem annyira a positiv cselekményekből álló közreműködésre, mint inkább a pénzügyi közegek működésének ellenőrzésére, s azok fölött gyakorlandó felügyeletre helyezendő.
A kapcsolat második elemét: a tettleges közreműködést csak csekélyebb mérvben lehet a törvényhatóságok közigazgatási bizottságaira bizni, mert az esetek nagy számára terjedő működésük a közigazgatás gyorsaságát veszélyeztetné, s itt is czélszerűnek mutatkozik betartani azokat a határokat, a melyeket az egyenes adók s az adókezelés tekintetében az 1883. évi XLIV. törvénycikk vont meg. Jóval nagyobbmérvű közreműködési kör adható azonban a törvényhatósági és községi (városi) közegeknek különösen oly teendők ellátása körül, a melylyel a helyi viszonyok s az adófizetésre kötelezettek személyes viszonyainak teljes ismeretét kivánják meg a nélkül, hogy egyuttal nagyobbmérvű pénzügyi szakismereteket követelnének, avagy az emlitett közegeket túlságosan igénybe vennék.
Mikor a pénzügyi és az általános politikai administratio közti kapcsolatot a kifejtett elvek alapján kivántam létesiteni, számot kellett vetnem egyuttal azzal a körülménynyel is, hogy a pénzügyi közigazgatás szakszerű pénzügyi volta miatt nem ezen szakban képzett elemeknek túlságos ingerenczia nem engedhető.
Ezt elérni vélem egyrészt az által, hogy tüzetesen megjelöltem a közigazgatási bizottságok, a főispánok, a törvényhatósági és községi közegek ügykörét, másrészt az által, hogy a vármegyei pénzügyi hatóság főnökének, ki mint ilyen a közigazgatási bizottság rendes tagja, kötelességévé teszi a törvényjavaslat, hogy minden oly bizottsági határozatot, a mely a kincstár érdekeivel, vagy a törvénynyel ellenkezik, a pénzügyministerhez fellebbezzen. Ez a felebbezés a határozat végrehajtását felfüggesztvén, elég biztositékot képez arra nézve, hogy a közigazgatási bizottság szigorúan azok közt a határok közt működjék, a mely határokat a törvény szab működésének.
Mielőtt a törvényjavaslat részleteinek indokolására térnék, még két körülményről óhajtanék emlitést tenni. Az egyik az, mért választottam a pénzügyi közigazgatás bajainak megszüntetése végett a novellaris utat, s mért nem foglaltam az összes érvényben maradó s az új intézkedéseket is egy egységes törvényjavaslatba? Hogy a novellaris utat választottam, annak oka először is az, hogy daczára a szervezeti változtatások mélyre ható voltának, a ma érvényben levő közadókezelési, illeték-kezelési és municipalis törvények alapelvei azok által nemcsak hogy nem támadtatnak meg, hanem inkább azok ezek bővebb kifejtését képezik, s igy viszonylag csekély számú törvényszakaszokba férnek; oka másodszor az a körülmény, hogy ugyanazt a czélt, a melyet egy egységes új pénzügyi törvény technikai kezelés könnyűsége tekintetében elérhetett volna, el vélem érhetni az által, ha az érvényben maradó és az új törvényes határozmányok egységes gyüjteményét fogom kibocsátani; oka végül s főleg az a körülmény, hogy az országgyülés elfoglaltságára való tekintettel okvetlen szükség nélkül a tárgyalásokat nyujtani nem akarnám.
Meg kell még emlékeznem a tervbe vett szervezeti változtatások pénzügyi eredményéről. Erre nézve előrebocsátandónak tartom, hogy a kir. tanácsosi czímmel felruházott pénzügyigazgatóknak ma rendszeresitett és a VI. napidíj-osztályzatba tartozó állásait mai számukban fenn kivánom tartani, részint azért, mert egyes nagyobb városokban a pénzügyi hatóság főnöke is társadalmilag előkelőbb s igy nagyobb kiadásokkal járó szerepre van hivatva, részint s kiváltképen azért, mert a külső hatóságoknál alkalmazott fogalmazási szakbeli tisztviselők különben is elég szerény előmeneteli viszonyait a jobban dotált állások reductiója folytán még mostohábbra forditani nem akarnám. Szintugy nemcsak nem apasztani, de szemben a mai létszámmal néhány állással szaporitani kivánom a pénzügyi tanácsosi állomásokat, miután az lenne a tervem, hogy lehetőleg minden vármegyei pénzügyi hatóság élén legalább pénzügyi tanácsos működjék, mint a mely állás a pénzügyi közigazgatás főnökét és képviselőjét a vármegye területén méltán megilleti.
A többi fogalmazási személyzetet illetőleg, minden valószinűség szerint a különböző ágazatok egyesitése több állomást fölöslegessé fog tenni, ezt azonban határozottan kilátásba venni az egyes hatóságokra jutó ügykör terjedelmének fontos ismerete nélkül nem merem, anynyit azonban mindenesetre el vélek érhetni, hogy a szervezeti változások keresztülvitele után el lesz kerülhető az a személyzetszaporitás, a mely a mai rendszer fentartása mellett az új fogyasztási adótörvények, az italmérési jövedékről szóló és a kártalanitási törvények keresztülvitele okvetlenül igényelt volna.
A számvevőségi és kezelési személyzet tekintetében sem állapitható meg a szükséglet teljes pontossággal. E személyzet körében az ügyvitel egyszerűsitésének daczára megtakaritás aligha lesz elérhető, mert az új törvények arra a személyzetre újabb és terhes teendőket ruháznak, a mihez még az a körülmény is járul, hogy az egyenes adók könyvelésének eddigi gyakorlatát a közel jövőben alapos reformnak tervezem alávethetni ugy, hogy összevéve mindezeket csak arra mernék vállalkozni, hogy a számvevőségi személyzet az újonnan szervezett pénzügyi hatóságoknál nem fog többe kerülni, mint a mennyibe ma kerülnek a számvevőségek - a pénzügyministerium adószámvevőségét is ide értve, mint a melyre az egyenes adók könyvelésének megváltoztatása szintén ki fog terjedni.
Ha a személyzet költségeinél tovább menve az összes kiadások iránt kivánok tájékozást adni, itt is csak a pénzügyi eredmény általános jelzésére kell szoritkoznom, mert a hivatalok ügykörének terjedelme, azok elhelyezési viszonyai stb. ma előre meg nem határozhatók, bizton remélni merem azonban, hogy az átmeneti évtől eltekintve - mert a mérsékelt átköltözködési költségek, melyeket a tisztviselőknek meg kivánok adni, ezen év terhére esnek, - megtakaritások lesznek a mai kiadásokkal szemben elérhetők. E megtakaritások jó részben födözni fogják az adóhivatalok czímén annak idején mutatkozó több szükségletet, mert az adóhivatalok számának szaporitása napról-napra szükségesebbé válik.
E szaporitás nem függ össze az administratio szervezetének megváltoztatásával, mert az adóhivatalokat akkor is, ha a pénzügyi közigazgatás szervezete érintetlenül maradt volna, szaporitani kellett volna, mivel a forgalom általános emelkedésével s az adóztatás intensiv fejlődésével kell, hogy lépést tartsanak e hivatalok is. Annál inkább szükséges e szaporitás most, a midőn teendőikhez még az illetékkiszabási hivatalok teendőinek jó része fog járulni.
A kifejtett alapelvek fonalán készült törvényjavaslat egyes határozmányaihoz van szerencsém a következő megjegyzéseket fűzni.
Az 1., 2., 3., 4. és 5. §-ok foglalják magukban a törvényjavaslat alapelveit.
Az 1. §-ban jut kifejezésre az administratio egyesitése, jelesül az egyenes és közvetett adók igazgatásának az újonnan szervezendő pénzügyi igazgatásokra való ruházása azzal az általános kijelentéssel, hogy mindazt, a mit eddig a pénzügyigazgatóságok és a kir. adófelügyelők külön teljesitettek, teljesitik ezentúl az újonnan szervezendő pénzügyi igazgatóságok. Itt mondatik ki mindjárt az az alapvető intézkedés is, hogy ez az új pénzügyi hatóság az általános politikai administratióval együtt működik, még pedig a törvényhatóságok kebelében első sorban a közigazgatási bizottság ellenőrzése és támogatása mellett. Itt van általánosságban jelezve az illetékkezelés reformja is, mig ennek tüzetesebb kifejtése a javaslat II. fejezetének képezi feladatát; s végül itt kerül kifejezésre a földadó-nyilvántartásnak fönnebb jelzett bevonása az újonnan szervezett pénzügyi hatóság működési körébe, illetőleg a nyilvántartás felügyeletének a központból, a pénzügyministeriumból leendő vezetése s ennek következményekép az 1885. évi XXII. törvénycikk rendelkezései folytán felállitott kolozsvári kataszteri igazgatóság megszüntetése s működési körének szintén az illető pénzügyi igazgatóságokra való átruházása is.
A földadó-nyilvántartási felügyelők ugyanis a mai szervezet mellett hivatásuknak nem képesek megfelelni, mert mindössze nyolcz ily állás lévén szervezve, egyre akkora kerület esett, hogy már ez a körülmény magában megakadályozta a kellő felügyelet gyakorlását, s mert a földadó-nyilvántartási biztosok fölött, a kik a kir. adófelügyelők segédszemélyzetéhez tartoznak, szigorú s hatékony felügyeletet épen azért, mert velök nem rendelkezhetnek, nem gyakorolhatnak. - A központi ellenőrzés mindenesetre sokkal sikeresebb is lesz, s e mellett egyuttal a pénzügyi hatóság más ágazatbeli működésére is ki fog terjedhetni. Végül ez a változtatás megtakaritást is fog eredményezni.
A nyilvántartási biztosokra nézve a javaslat intézkedése változást nem foglal magában, mert ezek ma is az adófelügyelők segédszemélyzetéhez tartoznak. A kolozsvári kataszteri igazgatóság, a mely az erdélyi részekben azokat a teendőket végzi, a melyekkel az ország többi részeiben a nyilvántartási biztosok és felügyelők vannak megbizva, abból az indokból állittatott fel, mert feltételeztetett, hogy az erdélyi részekben az 1880. évi XLV. tc. alapján folyamatba tett és teendő tagositási és birtokrendezési ügyek oly tömegesen fognak végrehajtatni, hogy az azok alapján készitendő új munkálatoknak adóalapul való kidolgozását a kir. adófelügyelők mellé rendszeresitett nyilvántartási biztosok kellő gyorsasággal nem fogják végezhetni. Ez a feltevés azonban nem következett be, a tagositási és birtokrendezési ügyek oly lassan folynak, hogy azoknak a földadó czéljaira való feldolgozását nem szükség külön hatóságra bizni.
A 2. § az újonnan szervezendő pénzügyi igazgatóság ügykörének negativ megállapitását tartalmazza, a melynél, mint fönnebb is emliteni volt szerencsém, az a gondolat vezetett, hogy az administratio különböző ágazatainak egyesitésénél csak azon határig volt szabad menni, a melyen belül az ügyek szakszerű elintézése nincs veszélyeztetve, s az összeolvasztásnak csak azokra az ügycsoportokra kellett kiterjednie, a melyek sikeres ellátására a politikai administratiónak is engedhető befolyás.
A 3. § a pénzügyi közigazgatás területi beosztásánál a vármegyei beosztást veszi alapul akkép, hogy a vármegye területén létező törvényhatósági városok és a vármegyei pénzügyi igazgatósághoz tartoznak a pénzügyi közigazgatás tekintetében, a melylyel szemben ugyanazt a jogkört nyerik a törvényjavaslat intézkedései folytán, a mely a vármegyei törvényhatóságot illeti. - Ugyanez az állapot ma a kir. adófelügyelők intézményeinél.
Minthogy azonban a vármegyék területe nagyon egyenlőtlen s számos vármegye közt a köz- és kereskedelmi életben összetartozandóság és sürű forgalmi öszeköttetés is fejlődött ki, egyszerűsitési és költségkimélési tekintetekből szükséges és czélszerű lesz a kisebb vármegyék közül egy pénzügyigazgatósághoz két-két vármegyét is utalni, a mi ugyancsak a kir. adófelügyelők közt négynél ma is megvan.
A 4. § azt szabályozza, kit illet a pénzügyi igazgatóság főnökének s kit a segéd- és kezelő-személyzet kinevezésének joga. Az utóbbi szabályozásához a törvényjavaslat utasitást is fűz, a mikor a szakszerűségre s az ügyforgalom terjedelmére való tekintettel, tüzetesen megállapitja azokat a szempontokat, a melyek tekintetbevételével kell a segéd- és kezelő személyzet kinevezésének és kirendelésének megtörténnie s ez által az új szervezés gondos keresztülvitelének biztositékát alkotja meg.
Az általános közigazgatással létesitendő kapcsolat első s kiváló szerepre hivatott tényezőjét a törvényhatóság közigazgatási bizottsága képezvén, ez közvetlen befolyását a pénzügyi administratióra csak ugy érvényesitheti, de másrészt az államkincstár érdekei is a bizottság netalán helytelen intézkedéseivel szemben csak ugy lesznek a kellő hatálylyal megvédhetők, ha a pénzügyi igazgatóság főnöke egyuttal tagja e bizottságnak. - Erről intézkedik az 5. § - Ez a rendelkezés különben a közigazgatási bizottság intézményének szelleméből folyik s a kir. adófelügyelőt illetőleg ugy az 1886:XV., mint az 1883:XLIV. törvénycikkekben benfoglaltatik. - A helyettesre átruházható tagsági jog az adófelügyelői helyettest is megillette s változtatás e tekintetben csak annyiban történik, hogy a pénzügyigazgatóság főnökét helyettesitő nemcsak az adóügyekben, hanem általában minden ügyben szavazattal biró tagja leend a közigazgatási bizottságnak, a mit épen a közigazgatás kapcsolatos összhangba hozatala érdekében találok indokoltnak.
A törvényjavaslat 6., 7., 8. és 9. §-ai a pénzügyi igazgatóság ügykörét tüzetesen állapitják meg.
A 6. § a pénzügyi igazgatóság működési körét szabályozza az egyenes adók kivetései az adómentességek és az adó-elengedések megállapitása körül. - A § 1., 2., 3., 4. és 5. pontja, a közadók kezeléséről szóló 1883. évi XLIV. törvénycikk 4. §-ából szó szerint vétettek át, mert módositásukra egyáltalán nincs ok.
A § 6. pontja az 1. § rendelkezéseiből folyik. - A § 7. és 8. pontjai a kir. adófelügyelők eddigi teendőit, a melyek - mint a fegyver- és vadászati adóra vonatkozó - a közadók kezeléséről szóló emlitett törvénycikkben vagy egyáltalán nem, vagy elszórtan fordulnak elő, - sorolja fel tisztán az ügykör megállapitásának teljessége érdekében.
A 7. § szól a pénzügyi igazgatóság működéséről a közvetett adók és jövedékek, az illetékek és díjak ügyeiben. - Erre nézve a hatáskör kiterjedését a pénzügyminister rendeleti uton szabályozza s az ügycsoportok taxativ felsorolására az szolgált indokul, hogy a mai pénzügyigazgatóságok ügyköre törvényeinkben rendszeresen sehol sincs körvonalozva.
A 8. § a pénzügyi igazgatóságok működési körét a közszolgáltatások kezelése (könyvelés, befizetés, elengedés és a végrehajtás utján való biztositás) körül állapitja meg. - Az intézkedések legnagyobbrészt a közadók kezeléséről szóló törvényből vannak átvéve, igy az 1. pont teljesen, a 2. pont a) bekezdése, a 3. pont b) bekezdése, a 4. pont teljesen, a 6., 7., 8., 9. és 10. pontok szintén teljesen.
A megszüntetendő pénzügyigazgatóságok mai működési köréből vétettek át a 2. pont b) és c) bekezdései, és az 5. pont teljesen, az utóbbinak a bélyeg- és jogilletékekre s a birságokra vonatkozó határozmányai a közvetlenül lerovandó illetékek kezeléséről szóló 1881. évi XXXIV. törvénycikk azon intézkedéseire utal, a melyek értelmében a megszüntetendő illetékkiszabási hivatalok s a pénzügyigazgatóságok jártak el. Nem ugyan új intézkedést, de egy ma is fönnállónak külön és praecisebb felemlitését foglalja magában a 3. pont a) bekezdése, a mely a határidők elmulasztása folytán beadott igazolási kérelmekről szól, s a melyre a pénzügyi igazgatóság határozatai ellen beadható felebbezésekről intézkedő § indokolásánál lesz szerencsém visszatérni.
A 9. § végül a pénzügyi igazgatóság azon teendőit sorolja fel, a melyek a 6., 7. és 8. §-ok által alkotott categoriák egyikébe sem illenek. Igy a § 1. pontjába a pénztárvizsgálatok tartására vonatkozólag felvett intézkedés törvényesitése a mai állapotnak; a 2. és 3. pont utalás későbbi rendelkezésekre s csak a § teljessége és kerekdedsége érdekében vétetett fel; a 4. pont a pénzügyigazgatóság működését feltüntető jelentéseket kiván havonkint a közigazgatási bizottság elé terjesztetni s ez által ugyanazt a kötelezettséget rója a pénzügyi igazgatóságra az egész pénzügyi közigazgatás tekintetében, a melyet az egyenes adók igazgatása s a közadók kezelése tekintetében az 1883. évi XLIV. törvénycikk a kir. adófelügyelőkre ró.
A 10. § a többször idézett adókezelési törvényből van átvéve.
A 11. § szerint a pénzügyi igazgatóság határozatai felebbezhetők:
a) a közigazgatási bizottsághoz;
b) a pénzügyi közigazgatási birósághoz; és
b) a pénzügyministerhez.
A közigazgatási bizottsághoz felebbezhetők mindazok a határozatok, a melyek az 1883. évi XLIV. törvénycikk 5. §-a szerint, mint a kir. adófelügyelő határozatai, a közigazgatási bizottsághoz felebbezhetők, azon kivül a pénzügyigazgatóság azon határozatai:
a) a melyekkel az a közvetett adók és a jövedékekre vonatkozó törvények és szabályok alapján birságokat ró ki, akár állami, törvényhatósági vagy községi (városi) közegek, akár magánosok ellen;
b) a melyekkel a bor- és hús-, nemkülönben a czukor- és sörfogyasztási adót a községekre utalja.
E két pont képezi egyuttal azt a teendőt, a hol a közigazgatási bizottság a közvetett adók igazgatására „positive” intézkedéssel befoly.
Az a) pont alatt emlitett határozatok elleni fölfolyamodásokat illető hatáskör analogonja a közigazgatási bizottság hatáskörének hasonló természetű egyenes adóbirságok tekintetében s az adózó közönség érdeke szempontjából is teljesen indokolt, mert a független biró szerepét ruházza a közigazgatási bizottságra. A b) pont alatti határozatok tekintetében az 1875. évi XXVIII. s illetőleg az 1881. évi IV. törvénycikkek azt rendelik, hogy ha a pénzügyigazgatóság a fogyasztási adókat máskép nem biztosithatván, a községekre utalta, s a község ezt az ugynevezett ráutalást sérelmesnek találta, a község az alispánhoz, a törvényhatósági joggal felruházott város pedig saját polgármesteréhez felebbeztetett, a ki a pénzügyigazgatóság kiküldöttjének s a község két bizalmi férfiának meghallgatása után minden további felebbezés kizárásával a „ráutalási” összeget végleg megállapitotta. Ez az eljárás számos visszásságra adott okot és a fogyasztási adó szempontjából olykor igen értékes fogyasztási körzeteket a pénzügyministerium ingerencziája alul elvont, másrészt sehogy sem illett a rendszerbe, mert ez az egyedüli eset, a hol e pénzügyi hatóság határozata fölött másodfokban az alispán itél.
Az ily ráutalási határozatok másodfokban való elbirálását helyesebben a közigazgatási bizottságra vélem ruházhatni.
Az § III. pontja a pénzügyi közigazgatási biróságról szóló 1883. évi XLIII. törvénycikkből szó szerint át van véve. E biróság hatáskörét a törvényjavaslat egyáltalán sem itt, sem a közigazgatási bizottságok határozatai fölötti biráskodásról szóló §-ban nem érinti. Egyedül a pénzügyi igazgatóságnak a 8. § 3. pontjában a) bekezdésében emlitett igazolási kérelmek fölött hozott elutasitó határozatai ellen benyujtott felebbezésekre nézve mondja ki implicite a törvényjavaslat, hogy ezek a határozatok is a pénzügyministerhez lesznek felebbezendők. E kérdések ugyanis már illetékességi összeütközésre is adtak okot, s minthogy a közadók kezeléséről szóló törvény, valamint egyéb adótörvényeink erre vonatkozólag positiv határozmányokat nem tartalmaznak, ennek az állapotnak véget kellett vetni. Hogy a végleges döntés a pénzügyministernek tartatik fenn, annak oka a kérdés administrativ jellegében fekszik, a kérdés lényegének eldöntése azonban a pénzügyi közigazgatási biróságnál marad. A § IV. pontja bővebb fejtegetést nem igényel.
A 12. § az 1883:XLIV. törvénycikkből vétetett át. Ugy a 13. § is, az utolsó bekezdés kivételével, a mely az alispán (polgármester) felirati jogát a pénzügyi igazgatóság megkereséseivel szemben is elismeri s a törvényhatóságokról szóló 1886. évi XXII. törvénycikk ugyanily intézkedésének recipiálása.
A törvényjavaslat 1. §-ában lefektetett azt az elvet, hogy a pénzügyi igazgatóság a közigazgatási bizottság közreműködése és ellenőrzése mellett működik, a következő 14. § fejti ki.
A közigazgatási bizottság mint
a) ellenőrző;
b) közvetlenül közreműködő
c) felebbviteli hatóság, s fegyelmi választmánya által;
d) mint fegyelmi hatóság működik.
A bizottság természetéből, de a pénzügyi közigazgatás természetéből is folyik, hogy a bizottsági működés súlypontjának nem a hozzá utalt ügyek számára, hanem az ellenőrzés és felügyeletre kell helyezve lennie.
Ennek az ellenőrzés és felügyeletnek sikeres gyakorolhatása végett a törvényjavaslat három eszközt ad a bizottságnak, az interpellatio jogát, és a felügyelet kötelességét először, másodszor az esetenkénti ellenőrzést saját kebeléből választott két tag által, s végül harmadszor az állandó ellenőrzés iránti javaslattételre való jogot. Ez képezi egyuttal a fokozatot, a melylyel a bizottság a pénzügyi igazgatósággal szemben, ha működése törvényellenes talál lenni, el fog járhatni.
A § II. pontja az 1883. évi XLIV. törvénycikkből vétetett át, a második bekezdés azonban világosan és tüzetesebben fejti ki a közigazgatási bizottság teendőit azokkal szemben, a kik a kincstári követelések behajthatlan voltának netaláni okozói azon esetre vonatkozólag, ha adótartozásoknak behajthatlanság czímén való törlését rendeli el.
A § III. pontja ismétlése a 11. § I. és II. pontjának s itt csak a szöveg teljessége érdekében szerepel.
A § IV. pontja ismét a közadók kezeléséről szóló törvényből van véve.
A 15. § a közigazgatási bizottság határozatai ellen beadott felfolyamodások elintézésére hivatott hatóságokról rendelkezik. A pénzügyi közigazgatási biróság ügyköre, mint emlitém, itt sem esik változás alá; s a § vonatkozó határozatai az 1883. évi XLIII. törvénycikkből vannak átvéve.
Ugyanis a pénzügyministerhez felebbezhető határozatokra vonatkozó rész a közadók kezeléséről szóló törvényből szó szerint vétetett át, új pontot csak a fogyasztási adók ráutalását illető határozatok képeznek, a melyekről már fennebb megemlékeztem.
A főispánnak (főpolgármesternek) fölirati joga a bizottsági határozattal szemben, a mely ugyanebben a §-ban van kifejezve, az 1886. évi XXII. törvénycikkben ifoglaltas bentik s ez a § az abban foglaltakat csak újabban kifejezésre hozza.
A pénzügyi igazgatóság főnökének azon kötelességéről, hogy a közigazgatási bizottság törvényellenes, vagy a kincstár érdekeit veszélyeztető s a pénzügyi közigazgatásba vágó határozatát felebbezze, már a jelen indokolás általános részében volt szerencsém megemlékezni s itt is csak azt ismételem, hogy azzal a széles jogkörrel szemben, a melyet az autonom közigazgatás az állami közigazgatás egy kiváló ágazatával, a pénzügyi administratióval szemben nyer, gondoskodnom kellett oly intézkedésekről is, a melyek minden esetleges túlkapást megelőzzenek, s ártalmatlanná tehessenek.
A § külön nem emlitett intézkedései a közadókezelési törvényből valók.
Azok után, a miket az illetéki administratiót illetőleg az általános indokolásban kifejteni volt szerencsém, csak a következőket kivánom megjegyezni.
A 16. § osztja meg az illetékkiszabást a pénzügyi igazgatóság egy kirendelt tisztviselője s a kir. adóhivatalok közt. A megosztás gyakorlati keresztülvitele rendeleti uton történnék. Ily intézkedés egyfelől természeténél fogva nem való törvénybe, másfelől a megosztást akkép szándékozom keresztülvinni, hogy az ügyek csoportositása nem lenne minden adóhivatalra nézve egyenlő, hanem változtatható lenne az adóhivatali tisztviselők alkalmazhatósága szerint adóhivatalonként meg időnként is.
A 17. § az eljárást irja körül.
A 18. § szerint minden illetéki bejelentés kivétel nélkül a kir. adóhivatalnál nyujtandó be, mert az alapgondolat mindig az volt, hogy kifelé a közönséggel szemben, mindig a kir. adóhivatal szerepeljen, mint az egyedüli illetékkiszabási közeg.
A felebbezési eljárást a 19. § szabályozza. - Az első bekezdés az ügyvitelt egyszerűsiti s ennélfogva gyorsitja. - Az adóhivatal a felebbezés érdemébe nem mehet, még azt sem vizsgálhatja meg, hogy a különböző felebbezési határidők be vannak-e tartva.
A felebbezések fölött első fokon a pénzügyi igazgatóság határoz. - Ez a körülmény az u. n. illetéki judicatura tekintetében a mai állapot fentartását jelenti, mert ezen változtatni s esetleg tisztán az illetéki judicatura számára külön közegeket szervezni oly intézkedés lenne, a mely a javaslat egyik sarkalatos intézkedését, az illetékkiszabási hivatalok megszüntetését tenné semmivé, a mennyiben ezeket a hivatalokat más alakban s elnevezéssel még lassúbb ügymenettel ismét visszaállitaná.
Szaporitaná ezenkivül a költségeket is. Nézetem szerint illetékügyünk alapos reformjához a fönnálló illetéki törvények és szabályok egyszerűsitése, szabatossá tétele által juthatnak el. - Az illetékügyi judicatura következetes irányitása a pénzügyi közigazgatási biróságnak marad feladata, a mely e téren ma is elismerésre méltó működést fejt ki, s igy, ha ez a két előfeltétel meglesz, külön szakhivatalok föntartása nélkül; ha csak fokozatosan is, de bizton reménylem, el fognak enyészni a mai bajok.
A § utolsó bekezdése az illetékügyi felebbezések elintézésénél is érvényt szerez a helyes eljárás annak az általános szabályának, hogy egy és ugyanazon személy, egy és ugyanazon ügyben mint első- és mint másodfokú biró nem biráskodhatik.
A 20. § az illetékkiszabási hivatalok megszüntetésének következménye. A bélyeg- és illetéki törvények és szabályok alapján kirovandó birságokat, ha részben az illetékkiszabási hivatalok, részben a pénzügyigazgatóságok szabják meg. A javaslat szerint a birságokat kivétel nélkül e pénzügyi igazgatóság, a felemelt illetékeket pedig a pénzügyi igazgatóságnak az adóhivatali illetékkiszabások felülvizsgálatával megbizott tisztviselője a rendes felfolyamodás fentartásával róná ki.
Ez a fejezet a pénzügyi és az általános közigazgatás közötti kapcsolat másik követelményét, az általános administratio közegeinek tettleges résztvételét a pénzügyi közigazgatásban, valósitja meg.
A 21. § a főispánról (főpolgármesterről) szól s ellenőrzési teendőket biz rájok.
A felügyeleti jog az 1886. évi XXII. törvénycikk rendelkezéseiből folyik s a főispáni jogkörön annyiban képez tágitást, hogy a javaslat szerint a főispánoknak a hivataloknál való vizsgálatok megtartására is adatnék fölhatalmazás. Ez az ellenőrzés intensiv gyakorolhatása szempontjából igen ajánlatosnak mutatkozik. Mig a közigazgatási bizottságok ellenőrzési és felügyeleti joga első sorban az önkormányzati közigazgatásnak biztosit befolyást az ügyek menetére, addig a főispán emlitett jogköre, az állami közigazgatás, az állam érdekében volt ily terjedelemben megállapitandó.
Hogy a főispáni állás üresedése esetén a pénzügyi igazgatóságnál s az annak alárendelt hivataloknál való vizsgálatok tartására való jog az alispánra nem szándékoltatik kiterjesztetni, annak oka főleg abban keresendő, hogy a pénzügyi igazgatóság túlságos alárendelése surlódások elkerülése végett sem mutatkozott ajánlatosnak.
A 22. § általánosságban, a 23. § részletesen állapitja meg a törvényhatósági és községi (városi) közegek teendőit a pénzügyi igazgatás terén.
A fősúly ezekben az intézkedésekben inkább a támogatásra, a pénzügyi közegek értesitésére, s igy a segédkezésre van fektetve s csak másodsorban, halasztást nem tűrő esetekben kiván positiv közbelépést. - A tüzetesen felsorolt teendők mind olyanok, a melyek közelebbi szakismeretet nem igényelnek, de a melyek sikeres ellátása a közvetlenséget s a helyi viszonyok alapos ismeretét kivánja. - A mennyiben azonban mégis e teendők végzése előleges tájékozottságot igényel, utalás történik a javaslatban arra, hogy a pénzügyminister e közegeket részletes utasitással fogja ellátni. - Hogy azonban a törvényhatóságokra s jelesül a főszolgabirákra, illetőleg polgármesterekre ne csak kötelességek, hanem jogok is ruháztassanak, felhatalmaztatnak, hogy a községi pénztáraknál bármikor vizsgálatot tarthassanak, és hogy a kincstár érdekeinek biztositása mellett, az adóbehajtás czéljából kitűzött árverések különös méltánylást érdemlő esetekben fölfüggeszthessék. - E jogot netaláni visszaélések elkerülése végett a főszolgabiró, illetőleg adóügyi tanácsos és polgármester személyéhez kellett fűzni.
Az 1883. évi XLIV. törvénycikk a kir. adófelügyelőt, annak segéd- és kezelő személyzetét fegyelmi tekintetben a törvényhatóság közigazgatási bizottságának, illetőleg fegyelmi választmányának rendeli alá.
Minthogy a közigazgatási bizottságok ellenőrzési jogának s egyáltalán a két administratio közötti kapcsolatnak sikeres érvényesitéséhez megkivántatik, hogy a közigazgatási bizottságok fegyelmi tekintetben is befolyást gyakorolhassanak a pénzügyi közigazgatás közegeire, a törvényjavaslat átveszi az idézett törvénycikk ezen intézkedésének elvi jelentőségű határozatait. - A mit a fejezet, mint módositást tartalmaz, az az egyesitett pénzügyi igazgatás megváltoztatott viszonyainak, valamint egyáltalán a fegyelmi választmányok eddigi működéséből meritett tapasztalatoknak folyománya. A 25. § az 1883. évi XLIV. tc. 9. §-ának első bekezdéséből vétetett át, a § ezen átvett szakasznak többi része az utolsó bekezdés kivételével a javaslatban mint külön § (29. §) szerepel.
Módositást szenvedett a közadók kezeléséről szóló törvény 10. §-a, mert e szerint a kir. adófelügyelő s összes segéd- és kezelő személyzete fegyelmi ügyeiben a közigazgatási bizottság fegyelmi választmánya volt az I. fokú fegyelmi hatóság, a mi a törvényjavaslat 26. §-ában csak a főnökökre, a pénzügyi tanácsosok- és titkárokra s végül a pénzügyőri főbiztosokra szól, mig a többi személyzet fegyelmi tekintetben a pénzügyi igazgatóságnál alakitandó bizottságnak rendeltetik alá. Inditó okul erre az szolgált, hogy a közigazgatási bizottságot túlterhelné, ha még több ily természetű ügy utaltatnék hozzá, de még a felállitott elvnek is tökéletesen elég van téve az által, hogy fegyelmi hatósága a főbb tisztviselők ügyeire nézve a maga teljes épségében föntartatik.
A 27. § az illetékességet állapitja meg s jobbára törvényesiti a mai gyakorlatot. Az adókezelési törvénytől e §-ban csak az az eltérés foglaltatik, hogy mig az adófelügyelő segéd- és kezelő személyzete fegyelmi ügyeiben, ha az adófelügyelő működési körébe több törvényhatóság tartozik, az elsőfokú fegyelmi határozat hozatalára annak a törvényhatóságnak fegyelmi választmánya illetékes, a melynek területén van az adófelügyelő székhelye s igy ez a törvényhatóság esetleg város is lehetett, addig a § rendelkezései szerint, ha több oldalról rendeltetnék el a fegyelmi eljárás egy és ugyanazon tisztviselő ellen, ezentúl az illető vármegyei törvényhatóság közigazgatási bizottságának fegyelmi választmánya lesz az elsőfokú határozat hozatalára illetékes.
A 28. § a közadók kezeléséről szóló törvény 10. §-ából van átvéve.
A 29. §-ról a 25-ik §-al együtt emlékeztem meg.
A 30. §-ban a fegyelmi hatóságok számára foglalt utasitás eddig egy törvényünkben sem szerepel. A pénzügyi államszolgálat szakszerű volta azonban megkivánja, hogy akkor, a mikor a pénzügyi tisztviselők fegyelmi ügyeire vonatkozó eljárás rendeztetik, egyuttal az iránt is történjék intézkedés, hogy a fegyelmi határozatok hozatalánál az arra hivatott hatóságok először átalában a tisztviselői, s másodszor a pénzügyi szaktisztviselői minőség figyelembevételével döntsenek.
A felebbviteli eljárást szabályozó 31. § részben a közadók kezeléséről szóló törvényből vétetett ide át, és részint a mai gyakorlatot foglalja a törvényjavaslatba, részint pedig új intézkedést tartalmaz. Ily új törvényes intézkedést képez a pénzügyi igazgatóság főnökének felebbezési kötelessége. - Inditó okul erre a fegyelmi választmányoknak a fegyelmet lazitó s a tisztviselői tekintélyt rontó olykor túlságos enyhe eljárása szolgált.
A 32. § bővebb megjegyzést nem kiván.
A 33. § az e fejezetben szabályozott fegyelmi eljárás alól a pénzügyőrségi legénységet, ugyszintén az altiszteket és szolgákat kiveszi. Amazoknál a katonai szervezet, ezeknél inkább a házi fegyelem alá tartozó állásuk indokolja a § intézkedéseit.
A pénzügyi közigazgatás egyik elsőrendű fontosságú alkatelemét a számvevőségi szolgálat képezi, ennek sikeres beillesztésétől az új keretbe magának az administratiónak eredményes volta is függ. Az e végből kiadandó utasitás a 34. § szerint az állami számvevőszék elnökével fog közöltetni, a mivel a zárszámadások berendezése s a számvitel egyes fontosabb kérdéseire nézve általam beadott határozati javaslat egyik határozatának van elég téve.
A 35. § a határvám szakszerű ügykezelésére nézve ma fennálló gyakorlatot törvényesiti.
A 36. § a főváros területén működő pénzügyi hatóságokról szól s azokat továbbra is fentartja. Itt tehát az egyesités nem vitetik keresztül. Ennek a kivételes intézkedésnek az az indoka, hogy a fővárosi kir. adófelügyelő és a pénzügyigazgatóság külön-külön oly nagy fontosságú és nagy terjedelmű ügykörrel bir, hogy annak egyesitése mellett az egységes vezetés és áttekintés fölötte meg van nehezitve, s hogy másrészt annál a körülménynél fogva, hogy a pénzügyministerium is Budapesten tartja székhelyét, a fővárosi pénzügyi közigazgatásra jóval közvetlenebbül foly be, mint a vidéken, s igy az egységes és következetes vezetés nincs veszélyeztetve.
A központi díj- és illetékkiszabási hivatalt pedig azért vélem föntartandónak, mert ez a hivatal szabja ki az egész országra való érvénynyel a díjakat, s a főváros területére nézve - a hol a forgalmi élet legváltozatosb s mondhatni legfontosabb ügyei összpontosulnak - az illetékeket, a mely teendők természetöknél és számuknál fogva e külön hivatal föntartását indokolják.
A törvényjavaslat másik alapelve, a teljes kapcsolat létesitése az általános és a pénzügyi administratio közt a fővárosban is megvalósul. A § többi rendelkezései a fővárosi hatóságok föntartott külön szervezetére való tekintettel rendezik ezt a kapcsolatot, s a jelen törvényjavaslat IV. fejezetében foglalt fegyelmi határozatok alkalmazását a fővárosi pénzügyi hatóságoknál alkalmazott tisztviselőkre teszik lehetővé.
A 37. §-ban Horvát- és Szlavonországokra megállapitott kivételek az 1868:XXX. törvénycikk szelleméből, valamint Horvát-, Szlavon- és Dalmátországok bánjának közjogi állásából folynak.
A 38. § bővebb indokolást nem igényel.
A 39. § az országgyülés budgetjogának folyománya, az ott emlitett czímek a következők:
„Pénzügyi igazgatóságok és számvevő-osztályok” (3), „Illetékkiszabási hivatalok és illetékkezelési számtisztek” (4), „Adófelügyelők és azok segédszemélyzete” (5), „Földadó-nyilvántartási felügyelőségek, helyszinelési felügyelőségek és a kolozsvári kataszteri igazgatóság” (6) és végül „Adóhivatalok” (8), és mind oly hivatalok kiadásaira vonatkoznak, a melyek a szervezett változtatás keretébe esnek.
A 40. §-hoz. Az életbeléptetés időpontja ily nagyszabású szervezési műveletnél előre pontosan nem határozható meg, ezt törvényben tenni nem is igen lehet, mert a törvényhozás nincs is abban a helyzetben, hogy a kellő időpontot megállapithassa, de czélszerűtlen is, mert az átmenet gondos előkészitése helyett esetleg, ha az életbeléptetési idő igen közelre tüzetnék, elhamarkodásra vezetne. Az életbeléptetési időpont meghatározása megnyugvással bizható a kormányra, mint a mely az administratio igényeit s a tisztviselők érdekeit is kellő figyelemben részesiteni képes és köteles is.
A 41. § a végrehajtási záradékot tartalmazza.
