1902. évi III. törvénycikk indokolása

a vármegyék pénztári és számvevőségi teendőinek ellátásáról * 

Általános indokolás

E törvényjavaslat első sorban ugyanazt a czélt kivánja szolgálni, melyet "a közigazgatási eljárás egyszerüsitéséről" szóló 1901:XX. tc. maga elé tüzött: nevezetesen a közhivatali teendőknek lehető egységesítését, a hivatalos munka- és hatásköröknek megfelelő csoportosítását, nemcsak a fölösleges alakiságok kiküszöbölésével, hanem - a hol csak lehetséges - magának a hivatali szervezetnek egyszerűsítésével is. Egy ilyen szervezeti egyszerűsítésre közigazgatásunk nagy területén alig kinálkozik megfelelőbb alkalom és erre másutt alig érettebbek a viszonyok, mint a vármegyei és gyámpénztári kezelés és számvevőségi szolgálat terén. Minden vármegye székhelyén van kir. adóhivatal. Sem a hatóságoknak, sem a polgároknak nem áll tehát érdekében, hogy lényegében ugyanazon hivatást teljesítő pénztárak elkülönítve működjenek és hogy a községi előljárókon kívül maga a nagyközönség is, mely - a közigazgatáshoz fűződő számos viszonylatánál fogva - oly sürün van utalva arra, hogy a különböző közpénztárakat (u. m. adóhivatalt, a vármegyei és a gyámpéztárt) felkeresse, csak időveszteséggel és fáradsággal végezhesse ebbeli dolgait.

A tervezett reform biztosságot kiván teremteni a közpénzek közigazgatási kezelésében, szakszerű és folytonos felügyeletet az egész vonalon; szigorúan a törvények, szabályrendeletek intézkedései, a vármegyei költségvetések és a jogerős határozatok korlátai közé szorított gazdálkodást, lelkiismeretes védelmét mindazok érdekeinek, a kiknek vagyonkezelését, vagy vagyonkezelésének ellenőrzését törvényeink hatósági kezébe tették le. A fennálló vármegyei pénzkezelési rendszer nem felel meg a kor követelményeinek, mert sok irányban az egyéni bizalom ingatag alapjára van lefektetve, az ellenőrzés pedig - a kellő biztosítékok hiányában - hatálytalan. Eltekintve azoktól a vagyonkezelésre vonatkozó egyes határozatoktól, a melyeket törvényeink a kormány végelintézésétől tesznek függővé, a vármegyei és gyámpénztári számadásokat a törvényhatóságok saját hatáskörükben állapítják meg. Csakis a vármegyei közigazgatási kiadásokra adott állami javadalmazásról terjesztetnek fel a belügyminiszterhez okmányolt számadások. A gyámpénztár kezeléséről egyszerűen csupán főkönyvi kivonatok és az évi mérleg az alapokról és alapítványokról pedig csak számadási kivonatok érkeznek fel a szakministeriumokhoz. Minthogy pedig a vármegyei törvényhatósági bizottságnak sem ideje, sem módja nincs arra, hogy a számadások szövevényeibe behatoljon és azokat a maguk összefüggésében a részletekre nézve is átvizsgálja: a számadásokra vonatkozó határozathozatalnál teljesen a számvevőségi vizsgálatra kénytelen támaszkodni. A mennyiben tehát ez a vizsgálat hiányos volt, ezek a hibák és az ezekkel okozott károk az alakilag végérvényesen elintézett számadással együtt végleg el vannak temetve. Az önkormányzat részére a számadások megvizsgálása és jóváhagyása körül biztosított széleskörű jogok hatályosabbá tétele végett gondoskodni kell tehát arról, hogy az a szervezet, a mely a vármegye saját vagyonkezelésének ellenőrzésére és közvetlen számvitelére hivatva van és melynek e mellett kiváló feladata, hogy a vármegye felügyelete alatt levő autonom testületek, rendezett tanácsú városok és községek vagyonkezelését is ellenőrizze: ezt a munkáját szakértelemmel és szabatosan teljesítse.

A vármegyei törvényhatóságoknál jelenleg is működik számvevőség, mint a helyi ellenőrzés szerve, de azért igazságtalanság lenne a sok bajnak és visszaélésnek okát kizárólag a vármegyei számvevőségekben keresni. Nemcsak az emberekben, hanem a rendszerben is volt hiba. Az 1883. évben kiadott pénzkezelési szabályzat, - a melynek különben számos, felette lényeges rendelkezése nem egy törvényhatóságnál ma sincsen végrehajtva, - elavult, mert az előzetes és utólagos ellenőrzés legfőbb biztosítékát: a főkönyvek vezetését nem az ellenőrzésre hivatott számvevőségre bizta, hanem a pénztárra, vagyis a számadók kezében hagyta. Ez a törvényjavaslat nemcsak arra nyújt módot hogy a számvevőség a kellő szervezettel birjon, hanem egyúttal lerakja egy helyes ellenőrzési rendszernek alapjait is. Igy a kormányhatósági felügyelet is sikeresebben lesz gyakorolható.

Az 1886:XXI. tc. 4. §-a alapján ministeri kiküldöttek által foganatosított helyszini vizsgálatok üdvösek voltak ugyan abból a szempontból, hogy a bajokat feltárják, azokat megállapítsák és a javításra irányuló intézkedéseket megjelöljék; azonban szórványos jellegüknél és ama körülménynél fogva, hogy a kiküldött a multra visszamenőleg a kezelést rendszeres vizsgálat alá nem vonhatta és hogy expositurákat a ministerium a helyszinén nem hagyhatott: az állami felügyeletet ily alapon állandósítani nem lehet; ezek a vizsgálatok inkább csak a kormányhatósági felügyelet segédeszközének tekinthetők, már azért is, mert csak korlátolt mértékben foganatosíthatók. Az egész vonalon mutatkozó, állandósult bajok az e törvényjavaslatban tervezett módon gyökeresen orvosolhatók lesznek. Ezért követeli is a reformot, saját kárán okulva, a közvélemény nagy része, de követeli mindenek felett a tényekben rejlő kényszerűségnek ereje.

A vármegyék a fennálló törvények és szabályrendeletek korlátai között ezentúl is önállóan rendelkeznek vagyonukkal és alapjaikkal; intézkednek pénzeiknek és a gyámpénztár pénzének mikénti gyümölcsöztetése iránt. A törvényjavaslat kifejezetten érvényben hagyja továbbra is a vármegyei törvényhatósági bizottságnak, az alispánnak és a főszolgabirónak mindazon jogait és kötelességeit, melyek őket a községek (rendezett tanácsú városok) vagyonkezelésének ellenőrzése és felügyelete tekintetében törvény szerint megilletik. A vármegyei törvényhatósági bizottságnak a községi költségvetések és zárszámadások felülvizsgálása, jóváhagyása és az ebből folyó intézkedések körül fennálló jogkörét ez a javaslat legtávolabbról sem csorbítja. Mindezekre nézve csak annyiban fog változni a helyzet, hogy az ellenőrzés és felügyelet terén szükséges közigazgatási segédszolgálat szakszerű teljesitésére az állam saját közegeit bocsátja rendelkezésre. Ez a kezelési reform biztosítja, hogy a vagyonkezelésre vonatkozó törvényeket, továbbá a vármegyének törvényes akaratát, a mint az a szabályrendeletekben és a jogerős határozatokban kifejezésre jut, a vármegyének saját közegei is tiszteletben tartsák, a megállapított költségvetési előirányzatokhoz szigorúan alkalmazkodjanak; biztositja ez a reform az alapok- és alapítványoknak rendeltetésszerű kezelését; lehetetlenné teszi, hogy jóvá nem hagyott, vagy a jóváhagyottnál magasabb vármegyei pótadók szedessenek; biztosítja a közpénztári és a gyámi számadások szakszerű, beható megvizsgálását; megszünteti azt a törvényellenes állapotot, hogy az önjogúságokat már rég elért egyének pénzeiket és pénzértékeiket a gyámpénztárból néha csak évtizedek mulva, vagy egyáltalán nem kapták meg. Azon előnyök között, a melyeket az állami pénzkezelés magának a vármegyének biztosít, talán egy sem szembeszökőbb mint az, hogy annak következtében a pénzkezelésből jövőre előállható minden kártérítési felelősségtől szabadul nemcsak a vármegyei tisztviselők egész sora (alispán, árvaszéki elnök, főügyész), de szabadul maga a vármegye is.

A vármegyei pénztárakban kezelt alapoknak, letéteknek, valamint a gyámpénztárnak átadása a pénztári naplók, főkönyvek és számadások alapján a vármegye megbizottjainak megfelelő közremüködésével fog történni. Az átadásnál követendő eljárás részletes módozatait a belügyminister és a pénzügyminister rendeleti úton fogják szabályozni. Az átszámolás különösen a gyámpénztárnál, a gyámoltak és gondnokoltak követelésének megállapításával és a gyámpénztári fedezeteknek számbavételével, annak megvizsgálása mellett fog történni: vajjon a fedezetül kijelölt követelésekről szabályszerű okmányok vannak-e kiállítva és hogy a fedezetet képező adóslevelek a törvényben meghatározott módon kellően biztosítva vannak-e? A pénztár-átadásnak ily módon való pontos és a legapróbb részletekre kiterjedő foganatosítása már abból a szempontból is szükséges, hogy a megállapítandó adatok alapján a vármegye (árvaszék) az esetleg szükséges intézkedéseket (peres eljárás, kártérítési felelősség kimondása, hátralékos kamatok behajtása, nagykorúságukat elért egyének pénzének és pénzértékének kiadása) megtehesse és hogy a vármegye és az állam között egyes fedezeti tételeknek behajthatatlansága miatt a jövőre minden vitás jogkérdésnek eleje vétessék.

A törvényjavaslat egyik nagy horderejű újítása a járási számvevői intézmény meghonosítása.

A községekről szóló 1886:XXII. tc. 109-147. §-ai egészben véve helyes alapokra fektették a községi háztartás intézésének módját és úgy a vagyon s pénzkezelés, mint a számvitel tekintetében megfelelő intézkedéseket tartalmaznak arra nézve, hogy ezek alapján a községek háztartása az állam fejlődő igényeivel lépést tartani és tovább haladni birjon. De bár a községi törvény idevonatkozó rendelkezései általában megfelelők és bár a belügyi kormány a törvény 140. §-a értelmében alkotott s a pénztári kezelés és számvitel módjáról szóló vármegyei szabályrendeletek erélyes végrehajtásának folytonos követelése által állandóan oda törekedett, hogy a községi közigazgatásnak ez az ágazata a fejlődő igényekkel lépést tartson: mégis tény az, hogy a közigazgatás területén épen a háztartás vezetése és intézése az, a melyhez legtöbb szó fér s a melylyel szemben a minden oldalról felhangzó panaszok sok tekintetben jogosultsággal birnak. Ennek okai pedig nem a törvény szervezeti hiányában, hanem a végrehajtás fogyatékosságában rejlenek. A községi törvény határozmányai szerint ugyanis a községi vagyonnal maga a község rendelkezik, s a vagyon- és pénztári kezelés, valamint a számvitel és községi elöljárók kezébe van letéve; azonban ezek nagy részének hiányos szakértelme és járatlansága már eleve kizárja azt a rendezettséget, mely egy jól vezetett háztartásnak alapfeltétele. A községi előljáróságnak rendszerint egyetlen szakképzett tagja: a községi jegyző a háztartás intézésével és a vagyonkezeléssel a szükséges mértékben nem foglalkozik, de nem is foglalkozhatik, mert az állami, törvényhatósági és községi közigazgatás terén őt terhelő végrehajtás összes munkaerejét és munkaidejét igénybe veszi. A háztartás ügyei, a vagyon- és a pénzkezeléssel járó teendők ekként sokszor a még írni és olvasni sem tudó oly községi esküdtek kezébe jutnak, a kiktől a törvényeknek és szabályoknak azt az ismeretét, a felelősségnek azt a tudatát, mely szerint tisztökben eljárni kellene, követelni sem lehet.

De még nem ez a legnagyobb baj, mert az alkalmas községi elöljárók kiválasztása, begyakorlása és kitanítása által tagadhatatlanul jobb eredményeket lehetne elérni. A legfőbb baj az ellenőrzésnek csaknem teljes hiányában rejlik. Az avatatlan, sokszor lelkiismeretlen és megbizhatatlan egyének legtöbbször még a felelősség tudatával sem birva, nagy értékeket és összegeket kezelnek a nélkül, hogy vagyon- és pénztári kezelésük, számvitelük komoly és beható ellenőrzés alatt állana. Első és közvetetlen ellenőrző hatóság: a községi képviselő-testület. Azonban az előljáróság rendszerint a képviselőtestület képére alakulván, ez utóbbi, még ha a testületi ellenőrzésnek egyáltalán nem volna is némi hatálya, a jelzett oknál fogva ebbeli feladatát a lehető leglazábban gyakorolja. A következő ellenőrző hatóság: a főszolgabíró, a ki az 1886:XXI. tc. 71. §-a értelmében a hatósága alatti községekre általában felügyel, de ez a felügyelet a községi háztartás, vagyon- és pénzkezelés intézésére a gyakorlati életben alig terjed ki. Nem a főszolgabirákon múlik ez, a kiket az állami, törvényhatósági és községi közigazgatásnak mindinkább bürokratikusabbá vált feladatai - mindaddig, míg az 1901:XX. tc. teljesen végrehajtva nincs - csaknem állandóan hivatalukhoz kötnek, hanem legtöbbször a járások nagyságán, a községek nagy számán, mely körülmény nem engedi meg, hogy a főszolgabíró kiszállásai alkalmával az egész községi háztartást, vagyon- és pénzkezelést felölelő ellenőrzést teljesítsen. A községi előljáróság többféle pénztárt kezel; az elszámolás szétágazó, bonyodalmas, folytonos és részletekre kiterjedő megvizsgálása tehát igen sok időt és számviteli képességet igényelne; már pedig a főszolgabiráknak e feladat teljesítésére sem érkezésük, sem szakképzettségük nincsen, ezért a hivatalos kiszállások alkalmával rendszerint csak az általános közigazgatás menetét vizsgálják, míg a községi háztartás, vagyon- és pénzkezelés vizsgálata legtöbbször elmarad, vagy tartalmatlan alakisággá zsugorodik.

Következnek az ellenőrzés fokozatán a községtől távolabb eső hatóságok: az alispán és a törvényhatósági bizottság. Az alispán ebbeli feladatát az 1886:XXI. tc. 68. §-ának r) pontja állapítja meg, mely szerint a községek belső ügyvitelének és pénzkezelésének időszakonkénti megvizsgálásáról gondoskodni tartozik. A gyakorlati életben azonban a törvény ebbeli rendelkezése is alig érvényesül, mert az alispán, ha évenként egy-egy községbe kiszáll is, vizsgálata csak a közigazgatás általános menetére és az ügyvitelre terjed ki; a vármegyei számvevőség pedig a központban állandóan elfoglalva és e téren csak a legritkább esetekben lévén igénybe véve: a központi ellenőrzés gyakorlati eredményeket alig mutathat fel. Az utolsó ellenőrző hatóság a vármegyei törvényhatósági bizottság, mely a községi törvény 126. §-a értelmében a költségvetést, a 143. § értelmében pedig a számadásokat vizsgálja felül. Eltekintve attól, hogy ily okmányszerű felülvizsgálatnak a községi háztartás, vagyon- és pénzkezelés ellenőrzése körül vajmi kevés eredménye lehet, még ezt a kis eredményt is elenyészteti a vizsgálatnak az a módja, mely szerint a községi költségvetések és számadások a vármegyei közgyűléseknek legutolsó tárgyait képezvén, az ellenőrzés gyakorlására hivatott bizottsági tagok ezen ügyeknek elintézésével igen keveset törődnek. Hasonló felületes módon érvényesül a hatósági ellenőrzés a községi felügyelet alatt álló intézetek, alapok és alapítványok körül, továbbá a gyámügyi és gondnoksági ügyek intézésével kapcsolatos vagyonkezelési teendők terén, valamint az állami egyenes és közvetett adóknak, a vármegyei és községi pótadóknak a közigazgatási hatóságok felügyelete alá utalt községi kivetése, nyilvántartása, beszedése és beszállítása tekintetében, egyáltalában mindennemű, a községek által intézett vagyoni jellegű teendők ellenőrzése körül is.

A községi gazdálkodás további romlásának gátat vetni, a községi vagyonkezelés körül rendet teremteni, a felismert bajokat orvosolni, e czélból a hatósági éber helyi ellenőrzést megvalósítani oly égető szükséggé vált, hogy ennek kielégítésével nagy érdekek veszélyeztetése nélkül az általános közigazgatási reformok megalkotásáig nem várhatnak. Ez az ellenőrzési feladat vár a járási számvevőre, ki a főszolgabíró kötelességéül kitüzött ellenőrzési teendőket át fogja venni és ez által a főszolgabíró terhes hatáskörét is lényegesen megkönnyíti; a ki továbbá egyrészt a községi háztartás belső vezetésének irányítása által a háztartás ügyvitelének felelősségterhes részese, másrészt a vagyon- és pénzkezelés, valamint a számvitel állandó, folytonos és szakszerű ellenőrzése által a községi közigatástás ezen legfontosabb ágazatában a rendnek és megbizhatóságnak egyik biztosítéka lesz.

Részletes indokolás

A 4. §-hoz

Az állami költségvetés berendezése alapján minden egyes minister (és az állami számvevőszék elnöke is) a tárczájához tartozó kiadásokra nézve, a törvényhozás által engedélyezett összeg erejéig közvetlenül bocsát ki utalványrendeleteket a pénzkezelő hivatalokhoz és a ministereken kívül utalványozási joggal a nekik engedélyezett hitel erejéig még más hatóságok is felruházhatók. De az állampénztárak (adóhivatalok) úgy szolgálati, mint személyi és igy fegyelmi tekintetben is közvetlenül a kir. pénzügyigazgatóságnak, közvetve pedig a pénzügyministernek vannak alárendelve. A számvevőségek pedig az 1897:XX. tc. 87. §-a szerint úgy az előzetes, mint az utólagos számviteli ellenőrzés tekintetében önállóan működnek, e működésükért csak a ministernek felelősek és a 91. § szerint fegyelmi vétségek miatt a számvevőségek főnökeit és tisztviselőit feleletre vonni, illetve ellenük a fegyelmi eljárást megelőző vizsgálatot elrendelni a számvevőségi igazgató, vagy a minister vannak hivatva. Mindezek a törvényes rendelkezések továbbra is érvényben maradnak.

Az 5. §-hoz

A számvevőségnek működése a vagyonkezelés előzetes és utólagos ellenőrzésének minden fokozatán felelősséggel járván: az alispánnal, árvaszékkel és főszolgabírákkal szemben biztosítani kell neki azt az önállóságot, melyet az állami hatóságokkal szemben az 1897:XX. tc. 87. §-a már megadott. A számvevőség munkája csak akkor lehet eredményes, vélemény-nyilvánítása csak akkor bír igazi értékkel, ha a törvények, a jogérvényes szabályok és határozatok korlátain kívül más tekintetek nem befolyásolhatják. A számvevőség önállósága főképen abban nyilvánul, hogy az alispánnak, valamint az árvaszéknek törvény-, vagy szabályellenes utalványozásával szemben már az előzetes ellenőrzés folyamán kellő indokolás mellett felszólalhat. Ez a figyelmeztetési joga azonban a rendes ügymenetet nem akadályozhatja meg, mert ha az alispán vagy árvaszék a számvevőség kifogásai után is ragaszkodik rendelkezéséhez és annak foganatosítását kivánja: ez az ő felelősségére haladéktalanul teljesítendő. Másrészt azonban biztosítva van az a czél is, hogy a törvények, kormányrendeletek, valamint a vármegyének önkormányzati hatáskörében alkotott szabályrendeletei és határozatai a vagyonkezelés terén is minden irányban betartassanak; mert a számvevőség által kifogásolt minden intézkedés a felsőbb hatóság elbirálása alá kerülvén, ha az ott is szabálytalanságnak minősíttetik: a hiba helyrehozása, esetleg megtorlása iránt intézkedés tehető. Az 5. § feltétlen kötelességévé teszi a számvevőségnek, hogy a közigazgatási segédszolgálat terén az alispánnak, árvaszéknek és járási főszolgabiráknak rendeleteit teljesítse. Hogy azonban a számvevőségtől követelhető közigazgatási segédszolgálat a szükségesség és a számvevőség valódi hivatásának korlátain át ne csapjon: a kormány a 8. § alapján kiadandó utasítás rendjén, a számvevőség munkakörének lehetőleg kimerítő taxativ felsorolásával fogja a kötelességeket tüzetesebben körvonalazni.

A 9. §-hoz

Ebben a rendelkezésben a vármegye, mint tulajdonos, azon természetes jogának elismerése foglaltatik, hogy vagyonának helyes kezeléséről és annak állapotáról törvényes képviselője által közvetlen meggyőződést szerezhet és azt a maga részéről is ellenőrizheti. Arra nézve azonban, hogy az alispán vagy az árvaszéki elnök az állami pénzkezelést önállóan megvizsgálhassa - mint törvényhatósági tisztviselőknek - igényük nem lehet, miért is az esetben, ha bármily okból rendkívüli vizsgálatot tartanának szükségesnek: ennek elrendelése iránt a kir. pénzügyigazgatóhoz kell fordulniok, annál is inkább, mert a pénztárvizsgálatnak eredménye csak úgy lehet, ha az a pénztár egész állagának számbavételére kiterjed, ehhez pedig az állami és vármegyei pénzeket együtt kezelő adóhivatalban a törvényhatósági tisztviselőknek egymagukban joguk nem lehet. A szakasznak az a további rendelkezése, hogy az alispán és az árvaszék elnöke a pénztárnál és a számvevőségnél bármikor megjelenhet, a naplókat és könyveket megtekintheti, felvilágosításokat és kimutatásokat kivánhat: módot nyújt a vármegye első tisztviselőjének, illetőleg a gyámhatóság vezetőjének, hogy a felmerülő kérdésekben rövid úton szerezzen tájékozást; ez által a fölösleges jelentéstételek elkerülhetők és a gyors közigazgatást bénító túlságos irásbeliség ez irányban is mellőzhető lesz.

A 10. §-hoz

Ha a számvevőség a pénztári naplók szigorlatánál bárminemű szabály- és rendellenességet, helytelenséget, illetéktelen kifizetést, vagy más káros elszámolást fedez fel: a kifogás alá eső, vagy aggályosnak mutatkozó körülmények tisztázása és rendezése az illető számadó hivatalokkal közvetlen érintkezés útján foganatosítandó. Ezen, a pénzügyminister rendelkezése alatt álló számadó és számvevő közegek között folyó számadási perben az 1897:XX. tc. 127-141. §-aiban foglalt rendelkezések folytán felmerülő teendők a kir. pénzügyigazgatóságok, illetve a számvevőségi igazgató útján a pénzügyminister hatáskörébe tartoznak. A részletes utasításban, meg fog határoztatni, hogy mily esetekben szükséges e tekintetben a törvényhatósággal vagy a szakministerrel egyetértőleg, illetve ezek meghallgatásával eljárni.


  Vissza az oldal tetejére