1907. évi LX. törvénycikk indokolása

a magyar királyi közigazgatási biróság hatáskörének kiterjesztéséről * 

Általános indokolás

A közigazgatási biróságról szóló 1896:XXVI. tc. életbeléptének jóformán első pillanat óta állandóan hangzik az a panasz, hogy a biróságnak a törvény által megállapitott hatásköre szük, s az a kivánság hogy a birói jogvédelmet az ügyek nagyobb körére kellene kiterjeszteni. Ép igy többször került szóba a biróság szervezetének, nevezetesen az alsófoku közigazgatási biróságok felállitásának kérdése is. E két kérdés: a hatáskör és a szervezet kérdése kapcsolatos egymással, a mennyiben a hatáskör nagyobb mértékü kibővitése alig képzelhető a szervet módositása nélkül. A mig ugyanis a biróság egyfoku marad, csak a birák létszámának rendkivüli nagy mértékü szaporitása mellett lehetne minden birói védelemre szoruló közigazgatási vitás ügyet a biróság hatáskörébe utalni, különösen világossá válik ez ha figyelembe vesszük, hogy közigazgatási biróságunk nem csak semmisitő (cassatorius), hanem érdemben döntő (revisionalis és reformatorius) hatáskörrel is fel van ruházva, s igy az egész tény- és jogkérdés felett itél, sőt a közigazgatási folyamatban elő nem forduló uj ténybeli körülmények megállapitásába is bocsátkozik.

A rendkivüli létszámszaporitás azonban, melyet a hatáskör nagyobb kiterjesztése ily körülmények közt szükségessé tenne, sem jogszolgáltatási, sem pénzügyi szempontból nem tanácsolható. Egyfelől a tulságos nagy birói létszám mindig a jogegység kárával jár. Másfelől az okszerü államháztartás elveivel jutnánk ellenkezésbe, ha egészen apró jelentéktelen közigazgatási vitás ügyek végsőfoku elintézésére a legfőbb biróságoknak nagy fizetéssel ellátott tagjait alkalmazandók. A közigazgatási biróság hatáskörének jelentékeny kiterjesztése igy czélszerüen csak az alsóbbfoku közigazgatási biráskodás behozatalával kapcsolatban történhetik, a mikor a kisebb jelentőségü ügyeknél (esetleg még a jogkérdés tekintetében is) a jogorvoslatok korlátozására lehet gondolni.

Ez az egész reform leghelyesebben a törvényhatóságok közigazgatásának tervbe vett reformjával kapcsolatban oldható meg, mert az alsófoku közigazgatási biráskodást a középfoku közigazgatási hatóságokkal kivánom szervi összefüggésbe hozni. Addig is azonban, mig az egész közigazgatás rendezését czélzó javaslatok elkészülhetnek, nem szabad kitérnünk az elől, hogy a birói jogvédelmet kiterjesszük a közigazgatási ügyeknek legalább arra a körére mely a tapasztalat szerint leginkább reá van szorulva.

Ilyen ügykör mindenekelőtt a törvényhatóság hatáskörébe tartozó ügyek csoportja. A törvényhatóság jogkörének védelme elsőrangu államjogi érdek. Fontosabb és sürgősebb mint azon jogok védelme, a melyek az egyeseket illetik meg a közigazgatósági hatóságokkal szemben, de eddig még nincsenek birói védelem alá helyezve. A törvényhatóságok jogainak biztositéka a nemzet szabadságának is egyik főbiztositéka; a parlamentarizmus mellett legerősebb pillére az alkotmánynak és az életerős önkormányzat előföltétele. A törvényhatóságok jogköréről s a hatáskörről, mely a kormányt ellenőrzési és felügyeleti jogánál fogva a törvényhatósággal szemben megilleti, az 1886:XXI. tc., illetőleg Budapest székesfővárosra nézve az 1872:XXXVI. tc. intézkedik. E két törvényből azonban nem vehetők ki teljes tisztasággal az önkormányzat és a minister jogkörének határai Mindkét törvény 3. §-ában, hol a törvényhatósági önkormányzat körét megvonja, a törvényhatóságot megillető jogositványok közt első helyen a „saját belügyeiben” való intézkedés jogát emliti. De a „saját belügyek” fogalmának tartalmát nehéz szabatosan megállapitani, s csak esetenkint birálható meg, hogy ilyen ügyről van-e szó?

A törvényhatóságnak a kormányhoz való viszonya az állami közigazgatás közvetitése terén sincs azzal a világossággal szabályozva, mely a félreértéseket kizárná. A minister úgyszólván a törvényhatóság jogkörébe utalt minden ügyben diseretionalis hatalmat gyakorolhat, az önkormányzat körébe tartozó kérdésekben is nem egyszer a czélszerüség fölött is érdemlegesen dönt, a törvényhatósági szabályrendeletektől és határozatoktól jóváhagyását kevés kivétellel szabad belátása szerint megtagadhatja, s a főispán felterjesztési jogának utján ugyszólva bármely közgyülési határozat felülvizsgálatába bocsátkozhatik. E nagy kiterjedésü hatáskör az önkormányzat teljes megsemmisitésére vezethet, főleg ha azt a minister kiterjesztőleg magyarázza, s intézkedései ellen semmi jogorvoslatnak nincs.

Az összeütközések a kormány és a törvényhatóságok között akkor sem lennének teljesen kizárhatók, ha a törvény szabatosabban állapitaná meg a hatásköröket, s pontosabban jelölné meg azt a viszonyt, melyben a két tényező áll egymáshoz, mint a hogy ezt az 1886:XXI. tc. és az 1872:XXXVI. tc. teszik. Ily viták szinte a helyzet természetéből golynak, s ha el nem fajulnak és nem bénitják meg a közigazgatás rendes müködését, inkább kedvező, mint veszélyes tünet számba mennek; mert az önkormányzat pezsgésére mutat, ha jogai felett éberen őrködik és érzékeny a határsértések iránt, s pangásra vall, ha tunyán belenyugszik hatáskörének elbirtoklásába vagy valamely más sérelembe.

Azonban akár sürün, akár ritkán fordulnak elő efféle összeütközések, mindenesetre gondoskodni kell mindazon biztositékokról, melyek az igy támadt vitáknak a törvényességnek megfelelő elintézését lehetővé teszik. E nélkül az önkormányzat - a magyar nemzet hagyományai és létérdekei ellenére - nem birna békés és rendes uton védhető jogalappal.

A törvényhatóságok felirati jogának gyakorlása, melyet az 1886:XXI. tc. (1872:XXXVI. tc.) megengedett, a szóban levő viták megoldására s a törvényhatóság jogainak védelmére nem mindig alkalmas. Az 1886:XXI. tc. 19. §-a (1872:XXXVI. tc. 12. §-a) t. i. módot nyujtott a törvényhatóságoknak, hogy a törvénybe ütköző vagy a helyi viszonyok miatt czélszerütlennek tartott kormányrendeletek ellen végrehajtás előtt a kormányhoz felirattal élhessenek, s ugyane jog az 1886:XXI. tc. 68. §-ának c) pontja és 73. §-ának d) pontja (1872:XXXVI. tc. 74. § d) pontja értelmében a törvényhatóság első tisztviselőjét is megilleti. Csakhogy a döntés a kormány kezében maradt letéve. A minister, a kinek rendeletésől szó van, egyuttal az ügy birája is, ki rendeletét akkor, ha a felhozott érvek sem győzik meg annak sérelmes voltáról, továbbra is fentarthatja és feltétlen joggal követelheti végrehajtását.

A kormány sérelmesnek talált eljárása ellen, igaz, nyitva marad még egy ut a törvényhatóság számára: a képviselőházhoz fordulhat orvoslásért. A képviselőházhoz való felirás intézménye figyelemreméltó alkotmánybiztositék ugyan, mert módot nyujt a ministerek parlamenti felelősségrevonására, de kevéssé alkalmas arra, hogy a konkrét sérelmet orvosolja. A parlament a konkrét ügy elintézésébe közvetlenül be nem folyhat, s olyan esetben, midőn a sérelem megtörténte idején az országgyülési tárgyalások huzamosabban szünetelnek, esetleg a felelősségrevonás jogát is csak igen későn érvényesitheti a ministerrel szemben. Sőt az is megtörténhetik hogy a ministerium épen a felelősségrevonás elkerülése végett eszközli ki az országgyülés felosztását vagy elnapolását, s teszi a törvényhatóságra nézve igen hosszu időre lehetetlenné jogainak megvédését.

A sérelmeknek gyakorlati értékü orvoslását leginkább biztositja az, ha a vitássá vált kérdésekben való döntést oly fórumra bizzuk, mely fel van ruházva a függetlenség teljes biztositékával, s egyedül az elfogulatlanul értelmezett jogszabályok alapján vizsgálja: melyik részen van az igazság, mi felel meg a törvénynek? Ez mutatkozik legalkalmasabbnak az önkormányzat függetlenségének és erővel teljes müködésének hatékony biztositására; ez annak a czélzatnak a megközelitésére, hogy a kormány és a törvényhatóságok között támadó vitákban kizárólag a törvényesség szempontjai érvényesüljenek, s a pártpolitikai élet hullámai a közigazgatás területére be ne csapjanak. Ez a megoldás annyival inkább lehetséges, mert a közigazgatási biróságban a kérdéses birói feladat ellátására oly intézménynyel rendelkezünk, mely iránt a közvélemény bizalommal viseltetik, s melynek eddigi müködése remélni engedi, hogy a szóban levő ügyekben is - a közigazgatás gyakorlati érdekeinek megengedett módon való tekintetbevétele mellett - teljes birói igazságérzet fogja vezetni és a reá ruházandó nagy feladatot közmegnyugvásra fogja megoldani.

A közigazgatási biróság hatáskörébe már az 1896:XXVI. tc. is utalt néhány ilyennemü teendőit. Nevezetesen a legtöbb adót fizető törvényhatósági bizottsági tagok névjegyzékének összeállitása, a törvényhatósági bizottsági tagok választása, a bizottság kötelékéből a tagsági képesség időközi elvesztése miatti kizárás, a tisztviselők választása, illetőleg a főispán általi kinevezése kérdésében a legfőbb fokon döntést máris kivette a minister hatásköréből, s megnyitotta a birói panasz utját. Két esetben pedig a belügyminister intézkedése ellen adott panaszjogot, nevezetesen azon intézkedése ellen, melylyel valamely kiadásnak a törvényhatósági költségvetésbe való felvételét az 1886:XXI. tc. 6. §-ában foglalt feltétel hiányában elrendeli, továbbá melylyel a törvényhatósági költségvetés tudomásulvételét, vagy az elkülönitve kezelt megyei alapok tárgyában hozott törvényhatósági határozatnak jóváhagyását azon esetben is megtagadja, ha az 1883:XV. tc. 7., illetőleg 15. §-ában felsorolt követelmények fenforognak.

Kétségkivül már ez a szabályozás is, különösen a törvényhatósági választások feletti döntésnek birói kézbe letétele, bizonyos haladást jelentett az önkormányzat védelme felé. De e védelem az ügyeknek csak igen kis körére szoritkozott. a védelem körének ily szükre szabásában a közigazgatási birósági törvény megalkotásakor az a szempont volt döntő, hogy a kormányzati jogkör nagyobb megszoritást vagy csorbulást ne szenvedjen, mert ez az állam érdekeit sérthetné s a hatósági tekintélyre is kárral járhatna.

A kormányzati hatalom erejének, tekintélyének megóvása kétségkivül fontos érdek, melyet koczkáztatni veszélyes. Azonban nem szabad feledni, hogy az önkormányzat hatályos és erővel teljes müködésének minden körülmények között való biztositása szintén elsőrendü állami érdek, s hogy a birói védelem, mely nem jelent egyebet, mint a törvényesség uralmának független forum utján való biztositását, a kormányhatóság tekintélyét sem sértheti, legalább nem abban az esetben, ha ennek törekvése a törvények tiszteletben tartására van irányozva. Sőt a kormányhatóság intézkedéseinek tekintélyét csak fokozza az, ha azok törvényességét - jogvita esetén - a független biróság is megállapitja. A törvényhozást abban, hogy annak idején a törvényhatóságok birói védelmét jobban ki nem terjesztette, még az a feltevés is vezethette, hogy a parlament ellenőrzése is eléggé biztositani fogja azt, hogy a kormány jogkörét tul ne lépje. Azonban a közigazgatási biróságról szóló törvény megalkotása óta a gyakorlati élet kimutatta, hogy a parlement ellenőrzése a törvényhatóságnak még akkor sem nyujthatja mindig azt a jogvédelmet, melyet tőle az emlitett törvény megalkotásakor vártak, ha az országgyülés többsége a védelmet nyujtani kivánja.

A tapasztalat bebizonyitotta, hogy a kormány egyrészt kifogásolt rendelkezéseit az országgyülés elitélő elvi határozatai ellenére fentarthatja és végrehajthatja, s hogy másrészt módjában van sokáig megakadályozni azt, hogy az országgyülés a konkrét panaszokkal foglalkozhassék, még a nélkül is, hogy a nyilt absolutismus terére lépjen. Ha pedig a többség támogatja a kormányt, a törvényhatóság joga semmi védelem alatt sem áll. Ezért kell a parlament ellenőrzésén kivül azt is lehetővé tenni, hogy a törvényhatóság jogainak védelmére a birósághoz is fordulhasson, - oly fórumhoz, a melynek müködését a kormány megakasztani nem képes, s a mely a vitás ügyet magát elintézvén: a jog uralmát feltétlenül biztositani birja, s mely valóban pártatlan.

A jelen törvényjavaslat ezen alapgondolatból kiindulva, minden részletében arra törekszik, hogy a törvényhatósági önkormányzatot minél erélyesebben és minél szélesebb körü védelemben részesitse. E törekvés különösen abban fejeződik ki, hogy a javaslat eltérve a közigazgatási biróságról szóló 1896:XXVI. t. -czikknek szigoruan taxatióra alapitott rendszerétől, egy általánosabb rendelkezésében módot nyujt a törvényhatóságoknak arra, hogy a ministernek (kormánynak) vagy a minister (kormány) bármely közegének a törevényhatóságra sérelmes mindennemü rendelete, határozata vagy intézkedése ellen birói orvoslást keressenek azon az alapon, hogy a ministernek (kormánynak) vagy a minister (kormány) bármely közegének eljárása a törvényhatóság hatáskörét sérti, vele szemben valamely hatósági jogot törvényellenesen gyakorol, vagy törvényt vagy más törvényes szabályt sért. A biró védelem ekként felöleli a törvényhatóságot a kormányhatalom részéről érhető összes jogsérelmeket, s mondhatni, a legszélesebb alapokra van fektetve. A kormányhatalom által elkövetett érdeksértéseket, melyek a diseretionális hatáskörben gyakorolt intézkedésekből származnak, azért nem kivántam a biró védelme alá állitani, mert ezek birói megitélésre nem alkalmasak. Az érdekek védelme ezentul is a parlamentre lesz bizva. A parlament erre illetékesebb a biróságnál, a melynek hivatása inkább a jog védelme, mint a czélszerüség mérlegelése.

A törvényjavaslat közigazgatási biráskodásunk jelenlegi rendszerével szemben abban is uj irányban mozog, hogy mig eddig a törvény csak a hatóság eljárása által jogaikban sértett érdekelt feleknek biztositott panaszjogot, addig most maga a törvényhatóság kerül szembe a végrehajtó hatalommal panaszosként, mint közjogi testület, mely önkormányzati jogkörét védelmezi. A panaszjogot - mint a részletes indokolásban bővebben fogjuk látni - bizonyos megszoritás mellett a bizottsági tagok fele is gyakorolhatja, de nem mint önálló jogalany, mely saját jogát védi, hanem szintén mint a törvényhatóság jogainak őre, mely bizonyos esetekben magát a törvényhatósági bizottságot van hivatva pótolni. A törvényjavaslat a törvényhatóság legszebb hagyományait a jelenkor követelményeihez alkalmazza, midőn az önkormányzatot, a szabadságot és a közigazgatás rendjét biztositó jogszabályok védelmét reá is bizza. A törvényhatóságban találni meg azt a gyakorlati érzéket s ugyanakkor azt a független önérzetet, a mely a jogvédelmet ugy fogja használhatni, hogy az ok nélkül ne bénitsa meg a közigazgatást, de azért minden komoly sérelem esetén igénybe vétessék.

A törvényhatósági önkormányzat védelmét elsősorban arra a szervre kivánja a törvényjavaslat ruházni, mely egyfelől az önkormányzatot érő sérelmeket legközvetlenebbül s legélénkebben érezheti és ezek megszüntetéséről gondoskodni legelhivatottabb; másfelől traditiójánál és hivatásánál fogva leginkább biztositja azt hogy a panaszjog csak valóban komoly okokból vétessék igénybe, s egyes bizottsági tagok vagy általában magánfelek pusztán a kormányzati müködés nehezitése végett vagy egyéb nem tárgyilagos okból az ügyeket a közigazgatási per utjára ne terelhessék. A javaslatba hozott birói védelem rendszere teljesen érintetlenül hagyja a törvényhatóságoknak azt a jogát, hogy a képviselőházhoz felirattal fordulhatnak. Ez a két ut nem zárja ki egymást. A törvényhatósági önkormányzat - mint emlitettem - némely vonatkozásban jelenleg is a közigazgatási biróság jogvédelme alá van helyezve a nélkül hogy ugyanazon kérdések tekintetében a törvényhatóságok felirati jogához a legkisebb kétség is fért volna. Csak a védelemnek e két, egymástól független módja mellett remélhető az, hogy a törvényhatóság a kivánt oltalomban részesül.

Szükségesnek tartom még megjegyezni, hogy a törvényjavaslattal szolgálni kivánt czél igen kevéssé lenne biztositva, ha a hatásköri összeütközésekből keletkező vitás kérdések eldöntése ezentul is a ministertanács jogkörében hagyatnék. A minisztertanács, mely hatásköri viták elintézésére általában nem alkalmas, legkevésbbé hivatott arra, hogy a közigazgatási biróság és a minister között felmerülő ily vitákban elfogulatlanul biráskodjék. Sőt épen a most nyujtani kivánt birói jogvédelmet egy olyan kormány, melyre nézve a birói beavatkozás kényelmetlenné válik, egészen törvényes formák között bármikor meghiusithatná. A törvényjavaslatba e tekintetben csak azért nem vettem fel intézkedést, mert a hatásköri összeütközések elintézésére hivatott biróságról - melyre már ugy az 1869:IV. tc. 25. §-a, mint az 1896:XXVI. tc. 131. és 159. §-a is utal - külön törvényjavaslatot nyujtok be, a mely a jelen törvényjavaslatból keletkező törvénynyel egyidejüleg lesz hatályba léptethető.

Részletes indokolás

Az 1. §-hoz

Ez a § tartalmazza azt az általánosabb jellegü elvi kijelentést, melyről már szó volt a fentebb mondottakban. minthogy a mi közigazgatási birósági törvényünk a felsoroló rendszert fogadta el, némelyek szemében talán következetlenségnek tünik fel, ha ezt a rendszert most megbolygatjuk és az ügyeknek egy általános elvi körülirással megjelölt csoportját utaljuk a biróság hatáskörébe. Véleményem szerint azonban a taxatio összeegyeztethető az általánosabb elvi meghatározásokkal és e kettőnek oly módon való rideg szembeállitása, mintha a felsorolás kizárná az elvi megjelölést, egyoldalu elméleti felfogásból ered, mely csak az elvi alap tisztaságának megóvására törekszik, s nem számol a gyakorlati élet követelményeivel. A tisztán taxatión nyugvó birói rendszer mindig tökéletlen lesz. A taxatiónak azon a természetes fogyatkozásán, hogy a változatosságban kifogyhatatlan élethez nem tud simulni s ezen merevsége folytán megengedi, hogy igen számos eset kicsuszszék a birói védelem köréből, csak azzal lehet enyhiteni, ha az ügyek olyan csoportjait, melyekre nézve a birói védelmet különösen hatályosan akarjuk szervezni, egyes törvényszakaszokra való utalás helyett általánosabb, s igy rugékonyabb körülirással határozzuk meg. A taxatiónak általánositó kijelentésekkel való vegyitésére másutt is találhatni példát. Igy a porosz törvény, mely a mi törvényünknek is (1896:XXVI. tc.) több tekintetben mintául szolgált szintén a felsoroló rendszeren alapszik, de az egyenkint felsorolt eseteken kivül keresetet ad általában az oly rendőri intézkedés ellen is, „mely a fennálló jognak nem alkalmazása vagy helytelen alkalmazása által okozott sérelmet”.

Ép igy találjuk egymás mellett a felsorolást és az elvi általánositást, a franczia államtanácsnak, mint közigazgatási biróságnak, valamint a badeni közigazgatási törvényszéknek hatáskörében. A törvényhatósági önkormányzat körébe tartozó ügyekben épen helyén van az ily általánositó megjelőlés, mert - mint már emlitettem - jelenlegi törvényeinben a törvényhatóságnak a kormányhoz való viszonya nincs szabatosan és részletesen körülirva, s igy ha csak azokat a törvényhelyeket tartanók szem előtt, melyekben a törvényhatóságoknak egy-egy világosan kifejezett joga van megállapitva, s csak ezekre épitenők fel a birói védelem rendszerét, igen sok rés maradna fenn, melyen át a végrehajtó hatalom behatolhatna, a nélkül, hogy a törvényhatóság orvoslást találhatna ellene. A törvényjavaslat szóbanlevő §-a a ministernek (kormánynak) s a minister (kormány) bármely közegének rendelete, határozata vagy intézkedése ellen engedi meg a közigazgatási biróság előtti eljárást. Felmerült az a gondolat, hogy a végrehajtó hatalom törvényben nem rendszeresitett de valamely kormány által esetleg tényleg alkalmazott közegének, mint pl. a teljhatalommal felruházott királyi biztosnak eljárása ellen is experessis verbis megadassék a panaszjog.

E gondolat megvalósitásától azonban elállottam. Szükségtelen az ilyen intézkedés, mert ha a végrehajtó hatalomnak egy törvényben nem rendszeresitett közege akarná a törvényben rendszeresitett közegek hatáskörét, vagy bárminő törvénytelen hatáskört gyakorolni: bizvást feltehetjük, hogy az intézkedései ellen előterjesztett panaszt a közigazgatási biróság nem fogja visszautasitani. A közigazgatási biróság állandó jogfelfogása ugyanis az, hogy a biróság hatáskörére nézve nem az a döntő, hogy a panaszszal megtámadott határozat vagy intézkedés mely hatóságtól származik, hanem az, hogy mi a határozatnak vagy intézkedésnek a tárgya. A biróság megállapitja hatáskörét akkor is, ha a törvény által a birósághoz utalt ügyben nem illetékes hatóság járt el. S ez a jogfelfogás nézetem szerint az egyedül helyes, mert különben valamely illetéktelen hatóság beavatkozása az ügyet a biróság törvényadta jogköréből bármikor elvonhatná s a jogvédelmet egyenesen lehetetlenné tenné. S ez a jogfelfogás meg fog óvni, hogy a törvényben nem rendszeresitett közegek a törvényes közegek helyébe lépve, a biróságot jogkörétől megfoszthassák. De véleményem szerint aggályos is lenne a törvényben nem rendszeresitett közegek kifejezett felemlitése mert ez mintegy szentesiteni látszanék az ily közegek alkalmazását.

Hivatkozás történhetnék majdan arra, hogy a törvényhozás is elismerte jogosságát annak, hogy a végrehajtó hatalom a törvényben ismeretlen közegek által is gyakorolhatja törvényes jogait, különben nem adott volna az ily közegek intézkedései ellen panaszjogot. A közigazgatási biróság mindenütt csak az állam törvényes közegeinek törvénybe ütköző cselekedetei ellen való védelem czéljából állittatott fel Törvénytelen közegek tulkapásaira a törvény előre nem gondolhat, hisz azok megközelitőleg sem sorolhatók fel. Különben ma a közigazgatási biróság törvényeinket helyesen akként magyarázza, hogy teljhatalmu királyi biztositási intézményt érvényben levő közjogunk nem ismer. Ezen joggyakorlat biztositék a királyi biztos ellen, s kár volna a királyi biztosnak a törvényben való emlitése által a kérdésbe uj momentumot vegyiteni, a mely talán megzavarhatná a ma uralkodó jogfelfogás folytonosságát. Mindazon tényeknek, melyek ellen birói orvoslás kereshető, közös ismérvenként a törvényjavaslat szóbanlevő §-a azt állapitja meg, hogy az illető rendelet, határozat vagy intézkedés a „törvényhatóságra sérelmes” legyen. Ezzel azt akarja a törvényjavaslat kizárni, hogy a törvényhatóság más törvényhatóságok ügyeiben panaszt emelhessen.

Vagyis abból az alapeszméből indul ki, mely a közigazgatási biróságról szóló törvényben is kifejezésre jut, hogy t. i. a panaszjoggal csak az „érdekeltek” élhetnek, a kiket a sérelmes intézkedés érint. A panasz emelése olyan terhes következményekkel jár a közigazgatásra és a felekre nézve, hogy helyesen csak annak engedhető meg, a kire a kérdéses intézkedés sérelmes. Természetes, hogy az 5. § b) pontjában jogositott bizottsági tagok panaszjoga is csak azon törvényhatóság sérelmeire terjed ki, a melynek az illetők bizottsági tagjai. „Sérelmes”-nek tekintendő az illető törvényhatóság jogait sértő minden intézkedés, tehát pl. minden rendelet, mely a törvényhatóságtól vagy valamelyik közegétől törvénytelen intézkedést kiván, tekintet nélkül arra, vajjon a kivánt intézkedés a törvényhatóságoknak, mint olyannak érdekeit is sérti-e? A törvényjavaslat a jogsérelmeket, melyek ellen birói segély vehető igénybe, három csoportra tagolva osztályozza. Nevezetesen helyt ad a közigazgatási biróság előtti eljárásnak a törvényhatóságra sérelmes rendelet, határozat vagy intézkedés ellen: 1. azon az alapon, hogy a törvényhatóságnak, a törvényhatóság szerveinek vagy közegeinek törvényes hatáskörét sérti; 2. azon az alapon, hogy azzal a minister (kormány), vagy a ministernek (kormánynak) közege a törvényhatósággal szemben valamely hatósági jogot törvényellenesen gyakorol, vagy 3. azzal törvényt vagy más törvényes szabályt sért.

A birói eljárásra jogczimet szolgáltató sérelmeknek az a részletezése talán feleslegesnek tünhetik fel, annyival inkább, mert „a törvények vagy más törvényes szabályok megsértése” tulajdonkép a törvényhatóságot fenyegető minden sérelmet felölel, s igy a 3. pontban szigoruan véve az előbbi kettő is benfoglaltatik. A törvényjavaslatot a részletes körülirásban az vezeti, hogy azt a területet, melynek védelmét czélul tüzte ki, minél jobban körüljárja, s a mennyire lehet, ne hagyjon biztositatlan pontokat, melyeket a támadás arra használhat fel, hogy rajtuk át a visszaszoritás veszélye nélkül nyomuljon a törvényhatóság számára fentartott jogkörbe. Igy különösen is biztositékot akar nyujtani az ellen, hogy a kormányhatalom ne gyakoroljon oly jogokat, melyek a törvényhatóság hatáskörébe tartoznak, továbbá az ellen, hogy őt megillető jogokat se gyakorolhasson törvényellenesen, azaz olyan szervek vagy közegek után, melyeket a törvény nem ismer el illetékeseknek a kormányakarat közvetitésére, vagy más meg nem engedett alakban. pl. közvetlenül, midőn pedig a törvény a törvényhatóságnak vagy valamely szervének közremüködését irja elő. A jogsérelmek részletezését azért is czélszerünek tartottam, mert ez a panasz szabatos megfogalmazásánál támpontul, s a védett jogok természetére nézve felvilágositásul szolgálhat.

A 2. §-hoz

A 2. § ép ugy, mint a következő 3. § nem kiegésziteni vagy betetőzni kivánja az 1. §-ban foglalt általános kijelentést, sem tüzetesen kifejteni ennek tartalmát, hanem csak példaként, mintegy az 1. §-ban tett kijelentés irányának megvilágitásául sorol fel néhány kiváló esetet azok közül, melyekben a törvényhatóság egyes sarkalatos, világos szavakkal a törvénybeiktatott jogainak megsértése miatt leyz a közigazgatási biróság előtt eljárásnak helye. A 2. § egyébként maga sem marad a szigoru taxatio keretében, mert az a) pontjában alapul vett törvényhely általában szól olyan esetekről, midőn a minister (kormány), habár ehhez nincs joga, a törvényhatóság határozatát megsemmisiti vagy a törvényhatóság helyett maga határoz. Igy már ezen pontnál fogva is a legkülönbözőbb természetü ügyeknek egész csoportja menne át - az 1. § elvi kijelentése nélkül is - a közigazgatási biróság hatáskörébe. Mig az a) pont a törvényhatóság általános védelmét domboritja ki a kormány jogtalan beavatkozása ellen, addig a b) és c) pontok két olyan különös jogositványnak védelmét emelik ki, melyek mindegyike alapvető fontosságu alkatrésze az önkormányzati jogkörnek. Ezek: a szabályrendeletek alkotására vonatkozó jog, továbbá a törvényhatóságnak az a joga, hogy a törvényeket és a kormánynak hozzá intézett rendeleteit saját területén - ha csak a törvény kivételt nem tesz - maga hajtja és hajtatja végre.

A 3. §-hoz

Ez a § két egymással rokon eset különös kiemelését tartalmazza. A sérelem mindkét esetben abban áll, hogy a minister (kormány) a közigazgatás müködésének folytatására nélkülözhetetlen s a törvény által megállapitott állami javadalmazások kiszolgáltatását nem teljesiti. Ezek az esetek különösen azért fontosak, mert a tisztviselői illetményeket is magában foglaló anyagi szükségletek megvonása kétségkivül igen hathatósá eszköz arra, hogy a kormány a közigazgatási közegekre illetéktelen befolyást nyerjen s őket czélzatainak megfelelő magatartásra szoritsa. Teljesen a jelen törvényjavaslat törvényerőre emelkedése esetén sem lesz biztositva az, hogy a törvényhatóságok annak az illetménynek birtokába jussanak, melyet a törvény nekik szánt. Az anyagi jog e tekintetben hiányos, s a törvényhatóságnak nem ad biróilag védhető jogot arra, hogy a törvényben a közigazgatás vitelére szánt dotationak kiszolgáltatását a kormány tetszésétől függetlenül a maga egészében követelhesse.

A jelen törvényjavaslat azonban mely mindenben a létező anyagi joghoz simul, s csak az az által biztositott jogot védelmezi, e hiányon nem segithet. A szóbanlevő fogyatkozás orvoslásáról a törvényhatósági közigazgatás tervbe vett reformja alkalmával kell a megfelelő gondoskodásnak megtörténnie. A törvényhatóságot az önállóbb anyagi lét feltételeivel kell majd ellátni, mert e nélkül a valósi önkormányzatra képtelen marad. Mig azonban ez megtörténik, szükségesnek tartom legalább a törvényhatóságoknak ma létező jogát biró védelem alá helyezni. A szóbanlevő kérdésekben a biróság hatáskörét külön is kimondani azért volt szükséges, mert - mint később látni fogjuk - a biróságot ily ügyekben más hatáskörrel kivánom felruházni, mint a melyet a törvényjavaslat a többi vitás kérdésekben akar reá bizni.

A 4. §-hoz

Minthogy a törvényjavaslat szakit a szigoruan értelmezett taxatio rendszerével, s 1. §-a által lehetővé teszi, hogy a legkülönbözőbb tárgyu kérdések terjesztessenek a közigazgatási biróság elé, elkerülhetetlen szükséggé vált bizonyos megszoritást tenni oly ügyek tekintetében, melyek kormányzata az 1867:XII. tc. szerint Ausztriával közösen történik. Az 1896:XXVI. t. -czikkben természetesen nem volt szükség ily kivételre, mert ez a törvény egyenkint felsorolta a biróság hatáskörébe utalt összes ügyeket, s olyanokat, melyek a fentemlitett kategoriába tartoznak, egyszerüen nem vett fel a felsorolásba. A törvényjavaslat ezen §-a a közös ügyeket abban a mértékben kivánja kivenni a biróság hatásköréből, a mely mértékben ezek az ügyek az 1867:XII. tc. szerint közösen administráltatnak. A közös ügyekben, s mennyiben közös minister vagy valamely más közös hivatal van jogositva azokban törvényeink szerint eljárni, a közös hatóság intézkedését a magyar biróság ellenőrzése alá utalni az 1867:XII. tc. sérelme nélkül nem lehet. Olyan ügyekben, a melyek Kormányzatát nem a magyar hatóságok végzik, a magyar biró ép oly kevéssé illetékes eljárni, mint a magyar minister vagy más magyar hatóság. Nem terjed ki ellenben a kivétel a közös ügyekre annyiban, a mennyiben azok kormányzatát Magyarország magának tartotta fenn.

Nincs kivéve ennélfogva az egyenlő elvek szerint, avagy a közös egyetértéssel intézendő ügyek csoportja. Ezek kormányzatát a magyar állam magának tartotta fenn minden irányban, tehát a birói jogvédelem tekintetében is. Semmi ok sem kényszerithet arra, hogy e nagyfontosságu ühykörre nézve a birói védelmet kizárjuk. Nem kell attól tartani, hogy a magyar biróság törvénymagyarázata az 1867:XII. tc. értelmében kivánt s a törvénybe lefektetett egyenlő elvek s a közös egyetértés érvényesülését veszélyeztetni fogja, mert a biróságot ép ugy köti a törvény szövege, mint a közigazgatási hatóságot; s ha a törvény nem követeli azt, hogy a végrehajtást ne magyar hatóságok intézzék, ugy azt sem követelheti, hogy magyar biróság ne járhasson el ily ügyekben. Ausztria, igaz, nem terjesztette ki a birói védelmet az utóbbi ügyekre sem. De ez minket nem kötelez hasonló eljárásra. Ausztiának is teljes joga van ahhoz, hogy ezen törvények végrehajtásának módját bármikor a mi megkérdezésünk nélkül megváltoztassa, s ezekben a közigazgatási hatóságoknak ép ugy, mint a biróságoknak azt a hatáskört juttassa, a melyet jónak lát. A birói panaszjog köréből kizárt rendeletek második csoportját a mozgósitás elrendelése esetén ennek, valamint a mozgósitottsági viszonynak egész tartama alatt a mozgósitással és a mozgositottsági viszonynyal összefüggésben álló rendeletek alkotják.

A mozgósitás az a müvelet, melylyel a csapatok a békeállományból hadi állományba (hadilábra) helyeztetnek. Mozgósitottsági viszonyok pedig katonai mükifejezéssel azt az állapotot nevezik, mely a mozgósitás megtörténte után áll elő, s tart mindaddig, mig a háboru véget ér, illetőleg a csapatok hadilábról ujra békeállományba helyezkednek (leszerelés). Érthető és az ügyek természete által igazolt az utóbbi rendeleteket a törvényjavaslat egészen ki akarja venni a birói panaszjog köréből. A mozgósitás a legfontosabb és legkényesebb katonai müvelet. Itt az állam biztonságáról lehet szó, melynek megvédése mindenekfeletti érdek. A biróság nem alkalmas szerv arra, hogy ilyen ügyekben itélkezzék. A biróság kizárólag a törvényességet vizsgálhatja s ez nem lehet kizárólagos szempont ott, hol az állam legéletbevágóbb érdekei, esetleg léte forognak kérdésben. A mozgósitás nagy felelősséggel jár s a törvényjavaslatnak távolról sem czélja, hogy a kormányt ennek a felelősségnek viselésétől felmentse. Csupán az az álláspontja, hogy a felelősségre vonást ebben az esetben helyesen csak a nemzet, illetőleg képviseleti szerve: az országgyülés gyakorolhatja.

Az 5. §-hoz

E § a panaszjog alanyaival foglalkozik, s a törvényhatósági bizottság közgyülését és a törvényhatósági bizottság tagjainak legalább felét jelöli meg ilyenekül. A törvényhatóság egyetemét képviselő bizottság közgyülésének panaszjoggal való felruházása akkor, midőn a törvényhatóság jogkörének védelméről van szó, sokkal természetesebb intézkedés, sem hogy érvekkel kellene támogatni. Arra, hogy a bizottsági tagok felének is hasonló jogositványnyal való felruházását hozzam javaslatba, az inditott, hogy fordulhatnak elő esetek, midőn a törvényhatósági bizottság szabályszerü müködése akadályokba ütközik, s akaratát nem nyilvánithatja. Ha a panaszjog kizárólag a törvényhatósági bizottságot illetné, elegendő lenne akár a közgyülés összehivását meghiusitani, akár pedig a közgyülést a határozathozatalban meggátolni, hogy a birói védelem igénybevétele - legalább hosszu időre - lehetetlenné váljék. A végből tehát, hogy a törvényhatóság törvényes képviseletére hivatott bizottsági közgyülés akarata ilyen esetekben pótolható legyen s a törvényhatóság jogainak védelme ne csak egy tényezőre legyen ruházva, szükséges a panaszjoggal a bizottsági tagok felerészét közgyülésen kivül is felruházni. Az emlitett esetekben e csoport panaszjogának ugyanaz a hivatása s ezért ugyanannyi a jogosultsága is, mint a törvényhatósági bizottság panaszjogának, melyet pótol. A panasz benyujtására vonatkozó jogosultságnak szélesebb körre, igy pl. minden egyes bizottsági tagra vagy épen a törvényhatóság bármely lakosára való kiterjesztését nem tartottam javaslatba hozhatónak, mert ez a kormányzati müködésnek tulságos megbénitásához vezetne.

Feleslegesnek is tartom a panaszjognak a törvényjavaslatban tervbe vett mértékünél is nagyobb kiterjesztését, mert alig feltételezhető, hogy a törvényhatósági jogkörnek valódi és komoly sérelme legyen az, melyet sem a közgyülés, sem a bizottsági tagok felerésze nem akarja a biróság elé vinni. S attól nem lehet tartani, hogy országos fontosságu jogokat a kormány megsérthessen a nélkül, hogy ezzel a törvényhatóság jogait is megsértse, s a nélkül, hogy ez a biróság elé vihesse az ügyet, mert a törvényhatóság és közegei hajtják végre a törvényeket. A törvényjavaslat - mint a következő §-okból ki fog tünni - az e § értelmében panaszjoggal felruházandó tényezők jogait különben is oly hatályosan szervezi, s biztositékszerü intézkedésekkel ugy körülbástyázza, hogy nézetem szerint az elérendelő czélt a panaszjognak még nagyobb kiterjesztése nélkül is kellőleg biztositja.

A 6. §-hoz

Ez a § a törvényhatsági bizottság közgyülését megillető panaszjog határait igen tágan állapitja meg. A panaszjog gyakorlásának időhatáraként a sérelmes rendeletnek, határozatnak a törvényhatóságnál való beiktatását, vagy a sérelmes intézkedés megtételét követő 6 hónapot állapit meg. A 6 hónapi időn belül a bizottság egyedül önmaga zárhatja el a panasz utját azzal, ha az illető rendelet határozat vagy intézkedés tárgyában érdemleges határozatot hoz, anélkül, hogy ellene panaszt emelne. Érdemleges határozatnak tekinthetjük azt, melylyel a törvényhatósági bizottság az illető tárgyat a maga részéről végleg elintézi, tehát a rendeletet, határozatot vagy intézkedést tudomásul veszi, vagy - ha szükséges - végrehajtása iránt intézkedik. A törvényhatósági bizottság önmagával jutna ellentétbe, ha még ennek megtörténte után is panaszszal élne az illető ügyben. A határidő a törvényhatóságra mindig az illető rendelet vagy határozat beiktatásától, s nem kihirdetésétől vagy kézbesitésétől számit. Ez a számitás azért látszik előnyösebbnek, mert a hivatalos ügymenet szerint minden ügydarab iktatás alá kerül, s igy a beiktatás mindig pontosan megállapitható mozzanat, mely a határidő számitásának szilárd alapjául szolgálhat. A kihirdetés vagy kézbesités időpontja ellenben épen az e törvény rendelkezései alá tartozó esetekben kevésbbé alkalmas arra, hogy az időszámitás kiinduló pontjául fogadjuk el.

Nevezetesen általános rendeleteknél s más olyan közérdekü ügyekben melyekben érdekelt magánfelek nincsenek érintve, kézbesitésnek nincsen helye, a kihirdetés pedig bizonyos körülmények között (igy pl. a közügyek hosszu szünetelése esetében) el is maradhat. A rendelet vagy határozat beiktatása mellett külön emliti a törvényjavaslat az „intézkedés megtételét”, mert nincs kizárva, hogy a jogsérelmet magában foglaló rendelet vagy határozat nem intézkedik a törvényhatósághoz s igy nem kerülhet iktatás alá, vagy hogy az csupán szóbeli utasitás alakjában jut kifejezésre. Ilyen esetben tehát csak az intézkedés tényleges megtétele szolgálhat a határidő számitásának kezdőpontjául. Egyébként a törvényhatóság panaszjoga minden korlátozás nélkül gyakorolható. Bárminő alakban jut tehát valamely sérelem a törvényhatósági bizottság tudomására, nyitva van számára a panasz utja. Nem lesz gátja a panaszemelésnek az sem, hogy az illető rendelet, határozat vagy intézkedés végrehajtatott. A végrehajtott, de még érvényben levő intézkedés megsemmisitése, s a jogtalan határozat által okozott károk orvoslása, a melyre a biróság megsemmisitő itélete esetleg módot nyujthat, az ilyen késői panasznak is nagy becset kölcsönözhet. Sőt a biróság döntése erkölcsi jelentőségénél és a jövőre való kihatásánál fogva akkor is értékes lehet a törvényhatóságra nézve, ha már sem az okozott károk tényleges orvoslására, sem kártéritésre nem lehet számitani.

A 7. §-hoz

A panasz emelésére vonatkozó közgyülési határozat általában véve nincs semminő különleges eljárástól feltételezve. Az ily határozat kezdeményezésének módja és hozatalának alakszerüségei tekintetében ugyanazok a szabályok irányadók, melyeket a közgyülés ügyrendje egyéb határozatokra nézve megállapit. A körülményekhez képest nemcsak a tárgysorozatba felvett, vagy a törvényhatóság első tisztviselője által tárgysorozaton kivül előterjesztett ügyekben hozható ily határozat, hanem önálló inditvány vagy interpelláció folytán is. A panaszemelésnek az a módja tehát, melyet a 7. § szabályoz, csak egyik különleges alakja a panaszjog érvényesitésének. Ez a § azt akarja biztositani, hogy a sérelem orvoslására irányuló eljárás lehetőleg nyomban kövesse a sérelem megtörténtét és gyors lefolyásu legyen. Ez egyfelől a védelem hatályossága szempontjából kivánatos, mert ha a panasz emelésére hosszu határidőt szab is a törvényjavaslat 6. §-a: a panaszt azzal a hatálylyal, hogy a végrehajtást felfüggeszsze, a dolog természeténél fogva nem lehet ezen az egész határidőt át felruházni, ugy hogy a későn emelt panaszszal a jogsérelem végrehajtását nem lehet megakadályozni. Másfelől a kormányzat érdeke is megköveteli, hogy az a bizonytalanság, melyet a panaszjog érvényesitésének lehetősége magában rejt, tulságosan soká ne lebegjen a kormányzat tényei felett.

Ezért a törvényhatóság első tisztviselőjét, illetőleg helyettesét, ki állásánál fogva egyfelől a törvényhatóság érdekeinek az egyéni hatóságok között leghivatottabb képviselője, másfelől első sorban szerez tudomást a törvényhatósághoz érkező mindennemü intézményekről, arra akarja kötelezni ez a § hogy ha olyan rendeletről, határozatról vagy intézkedésről szerez tudomást, mely ellen a törvényjavaslat értelmében a közigazgatási biróság előtti eljárásnak van helye, 24 óra alatt tegyen jelentést a főispánnak (főpolgármesternek), mint a kormány helyi képviselőjének. Lehet, hogy az utóbbi nyomban orvosolja a sérelmet. Ezt nevezetesen akkor teheti, ha saját rendeletéről, határozatáról vagy intézkedéséről, vagy más olyan kormányközeg tényéről van szó, a kinek sérelmes eljárását helyrehozni magát jogositva érzi; mint pl. ha olyan intézkedésről van szó, a mely a főispánnak az 1886:XXI. tc. 64. §-a alapján kiadott utasitása következtében történt. Ha azonban a sérelem orvoslása a főispán hatáskörét meghaladja, vagy ha a panaszolt eljárásban ő nem lát oly sérelmet, melyet jóvá kell tenni, ujabb 24 óra, tehát ismét a legrövidebb határidő alatt az illető ministerhez tesz előterjesztést; most az utóbbinak nyujtva módot, hogy a sérelmesnek talált rendeletet, határozatot vagy intézkedést visszavonja, vagy a kérelemhez képest módositsa.

Mindez intézkedésekkel azt akarja lehetővé tenni a törvényjavaslat, hogy a jogvédelem a végső perczig birói eljárás nélkül is orvoslást nyerhessen. A miniszternek ismét rövid határidőn belül, vagysi a törvényhatóság első tisztviselője vagy helyettese jelentésének elküldésétől számitott 6 nap alatt kell értesitenie a törvényhatóságot a sérelem orvoslásáról. Ha ezt nem teszi, akkor a törvényhatóság első tisztviselője nyomban intézkedik, hogy a panasz emelése kérdésében határozni hivatott közgyülés további 8 nap alatt összeüljön, illetőleg ha erre az időre különben is lenne közgyülés összehiva, a kérdést sz elé terjeszti, még ha az ügy nincs is a tárgysorozatba felvéve. Sürgős esetekben azt a jogot is megakarja adni a törvényjavaslat a törvényhatóság első tisztviselőjének vagy helyettesének, hogy a közgyülést 8 napi határidőre már a jelentés elküldésével egyidejüleg összehivhassa. Ezt a szabadságot a törvényhatóság első tisztviselőjének főként azért szükséges megadni, hogy különösen fontos esetekben a panasz biztosabban legyen a 15. §-ban megszabott határidőn belül, vagyis a végrehajtást felfüggesztő hatálylyal emelhető.

Természetesen a törvényhatóság első tisztviselője, a ki ezzel a jogával belátása szerint élhet, számitásba fogja venni azt is, hogy mennyiben remélhető a sérelemnek a minister által való orvoslása, s a közgyülést a miniszter válaszának vétele előtt csak akkor fogja összehivni, ha az orvoslásnak ez utóbbi módját kérdésesnek tartja. A közgyülés összehivását a szóbanlevő esetekben - ép ugy, mint a 8. § esetében - a törvényjavaslat kizárólag a törvényhatóság első tisztviselőjének vagy helyettesének jogkörébe utalja, holott más esetekben az összehivás a rendes szabály, nevezetesen a Vármegyei Ügyviteli Szabályzat 52. §-a szerint a főispán intézkedéséhez képest és az általa megjelölt időre történik. A törvényjavaslat azzal, hogy a közgyülés összehivását ily esetekben kivonja a főispán (főpolgármester) befolyása alól s azt az önkormányzat saját közegére bizza, szintén fokozni kivánja a törvényhatóság jogainak védelmére vonatkozó eljárás biztositékait.

A 8. §-hoz

A jelenlegi törvények (1886:XXI., 1872:XXXVI. tc.) nem biztositják a törvényhatósági bizottság tagjainak azt a jogot, hogy kérelmükre a közgyülés összehivassék. A törvényjavaslat jelen §-a meg akarja adni ezt a jogot a bizottsági tagok egyhatodának, kizárólag abból a czélból, hogy valamely rendeletnek, határozatnak vagy intézkedésnek a törvény alapján panaszszal való megtámadása kérdésében határozat legyen hozható. Ez az intézkedés benső kapcsolatban van a bizottsági tagok fele részére biztositott panaszjoggal. Minthogy ugyanis a törvényjavaslat a védelem első vonalába a törvényhatósági bizottságot helyezi, s a bizottsági tagok felének szerepe csak akkor lép előtérbe, ha a bizottság nem élhet a jogával: szükséges, hogy abban az esetben, midőn a közgyülés még nem nyilvánitotta akaratát, a sérelem orvoslását óhajtó tagok közgyülés tartása iránt tehessenek kezdeményező lépéseket.

Mig azonban a panasz emelésére jogositandó bizottsági tagok számát kivánatos magasabbra szabni, hogy már ezzel is biztositékot teremtsünk a panaszemelés komoly jogosultsága iránt, addig a közgyülés tartásának kezdeményezése a bizottsági tagok kisebb csoportjára is megnyugvással bizható. Mert a közgyülés összehivása még nem fogja mindig panasz emelését eredményezni, s azt, hogy a közgyülés a kérdést megvitassa és abban állást foglaljon, semmi ok nincs neheziteni. A közgyülést - az előző § indokolásában már emlitett okból - ebben az esetben is a törvényhatóság első tisztviselője hivja 8 napi határidőre össze.

A 9. §-hoz

A törvényhatósági bizottsági közgyülés panaszjogát bármikor meghiusitaná s minden gyakorlati értékétől megfosztaná a minister akkor, ha a panasz emeléséről szóló közgyülési határozatot felebbviteli uton, vagy a főispán felterjesztési jogának felhasználásával, vagy bármi más módon felülvizsgálhatná s megsemmisithetné. Ennek akarja elejét venni a 9. § midőn kizárja azt, hogy a kérdéses közgyülési határozatot bármi okból (tehát pl. alaki szabálytalanság, közgyülési ügyrend meg nem tartása, a közgyülési többség meghamisitása czimén) felülbirálhassa a minister. Igaz, hogy ekként egészen szabályellenesen létrejött közgyülési határozatok is kerülhetnek a közigazgatási biróság elé. ez azonban mindenesetre kisebb baj, mint aminő veszélyt rejtene magában a kormány felülvizsgálati jogának bármilyen czimen való fentartása. A panaszjog minél biztosabb érvényesithetése érdekében kivánatosnak mutatkozik az illető közgyülési határozat alaki szempontból való felülbirálásának és a panasz alaki okból való visszautasitásának jogát is kizárólag birói hatáskörbe utalni.

A 10. §-hoz

Ez a § tüzetesen megállapitja azokat az eseteket, melyekben a bizottsági tagok felerésze a panasz jogával élhet. Ez a szabályozás megfelel a bizottság felét illető panaszjog már körvonalazott jellegének. A panaszjog alanya első sorban a közgyülés alanya levén, a felerész panaszjoga akkor, ha tartatott a panasz kérdésében dönteni hivatott közgyülés, az utóbbinak magatartásához igazodik. Vagyis ha a közgyülés panasz emelését határozta el, a felerész számára a panaszjog meg nem nyilik, mert teljesen felesleges és értelem nélküli lenne, hogy a törvényhatósági bizottság egyetemének panaszával párhuzamosan ugyanazon bizottság egy részét is panaszra jogositsuk. Ép igy nem lehet a bizottsági tagok felét panaszjoggal felruházni akkor, ha a közgyülés azt határozta, hogy az illető rendeletet, határozatot, intézkedést panaszszal meg nem támadja. A törvényhatósági bizottság egy - bármily tekintélyes számu tagból álló - része nem helyezkedhetik szembe magának a közgyülésnek kifejezett akaratával. Panaszt emelhet azonban a bizottsági tagok fele a 10. § a) pontja szerint akkor, ha a megtartott bizottsági közgyülés, bár erre alkalma nyilt, a panasz emelése kérdésében nem határozott. Ilyen eset lehet az, midőn a bizottság közgyülése az ügyet szabályszerően tárgyalja, a nélkül azonban, hogy a sérelmet észlelné s hogy igy a panasz emelésének kérdése egyáltalán felmerülne. Azonban az a) pont nem csupán azokat az eseteket tartja szem előtt, midőn a bizottsági közgyülésnek panaszemelésre olyan értelemben nyilik alkalma, hogy akaratát akadály nélkül határozatba foglalhatja, azonban ezt elmulasztja. Azokban az esetekben is panaszjogot akar adni a bizottsági tagok felének, midőn a közgyülésnek alkalma nyilik ugyan a szabályok értelmében a határozathozatalra, mert ennek ügyrendszerü feltételei fenforognak, azonban valamely gátló körülmény folytán, melynek forrása akár a közgyülés vezetőjének eljárása, akár más tényező jogosulatlan beavatkozása, akár a tagok magatartása lehet, a szabályszerü határozat nem jöhet létre. Kérdés támadhat az iránt is, vajon a szóban levő § a) pontjában emlitett eset áll-e be akkor is, midőn a bizottsági közgyülés a panaszemelés kérdésében a határozást önként elhalasztja (pl. az ügyet a napirendről leveszi s a következő közgyülés napirendjére tüzi ki.)

Minthogy ily esetben a bizottsági közgyülés fentartotta a maga részére a kérdés eldöntését, s csak akarata nyilvánitásának időpontját tüzte ki későbbre, a bizottsági tagok felét illető panaszjog érvényesitése ez esetben nem állana összhangban a törvényjavaslatnak azzal a czélzatával, hogy ez a jog a törvényhatóság panaszjogának pótlására van hivatva, s hatályossá csak akkor válik, ha a bizottsági közgyülés akarata tőle nem függő körülmények miatt nem nyilvánulhatott. Különben a határozathozatalnak mesterséges halasztgatását az érdeklődőknek ez esetben is módjukban van megakadályozni azzal, ha a 8. § értelmében közgyülés összehivatását kérelmezik. A b) pont arra az esetre adja meg a panaszjogot, ha a 8. § szerint kérelmezett közgyülés a törvényes határidőben (8 napon belül) meg nem tartatott, miről már volt szó a 8. § indokolásában. Arról az esetről, midőn a 8. § értelmében kérelmezett közgyülés megtartatott ugyan, de határozatot valamely okból nem hozhatott, külön nem szükséges rendelkezni, mert az ily eset önként érthetőleg szintén a 10. § a) pontja alá tartozik. A bizottsági tagok felerészét illető panaszjog gyakorlásának időhatáraként épugy 6 hónapot állit fel a javaslat, mint magának a törvényhatóság panaszjogának érvényesitésére (6. §).

A 11. §-hoz

Az a rendelkezés, mely a panasznak irásban való benyujtását teszi kötelezővé, nem kiván indokolást, mert a panaszjoggal a törvényjavaslat értelmében felruházandók panasza másként, mint irásban nem is terjeszthető elő. Az a szabály, mely a törvényhatósági közgyülés panaszát a ministernél rendeli benyujtani, abból a gondolatból folyik, hogy a törvényjavaslat ugy kormányzati szempontból, mint a panaszló törvényhatóság érdekében módot akar nyujtani a biróság előtti eljárás megkezdése előtt a ministernek arra, hogy a sérelmesnek talált tényt, akár tőle magától származik, akár más hatóságtól vagy közegtől - a mennyiben ennek helyét látja és a mennyiben ehhez törvényes joga van - a maga hatáskörében megváltoztathassa. Ezzel az intézkedéssel a törvényjavaslat, mely a lehetőségig össze akarja egyeztetni a jogvédelem érdekét a közigazgatás gyakorlati érdekeivel, azt a gyakorlati szempontot kivánja szolgálni, hogy a birósági eljárásra csak az elkerülhetetlen szükség esetében kerüljön a sor. Viszont feltétlenül szükséges elejét venni annak, hogy a minister a panaszt a biróságtól elvonhassa s ezzel a panaszjog érvényesitését meghiusitsa. E végből a törvényjavaslat a panasznak a birósághoz való áttételére, illetőleg a sérelemnek a minister által való orvoslására rövid (6 napi) határidőt szab.

Az esetre pedig, ha a törvényhatóság a panasz felterjesztésétől számitott 8 nap alatt a panasznak a birósághoz való áttételéről vagy a sérelem megszüntetéséről nem nyerne értesitést, a törvényhatóság első tisztviselőjét, vagy helyettesét arra kötelezi, hogy a panasz másodpéldányát közvetlenül a biróságnál nyujtsa be, hogy igy a biróság az eljárást megkezdhesse. Abban az esetben, ha a panasz benyujtását a 7. §-ban körülirt eljárás előzte meg s ennek folytán a ministernek egy izben már alkalom nyujtatott arra, hogy a tudomására hozott sérelmet a maga hatáskörében orvosolhassa, a törvényjavaslat szerint a panasz közvetlenül a biróságnál nyujtandó be. A minister közvetitése mellett szóló érv ez esetben ugyanis elesik, s nincs semmi nehézsége annak, hogy a törvényhatóság közvetlenül forduljon a birósághoz. Sőt ez kivánatos, mert gyorsitja az eljárást. A bizottsági tagok felének panaszára nézve a törvényhatóságot jelöli meg a törvényjavaslat a benyujtás helyéül. Ennek az az oka, hogy a panasz a 15. §-ban megállapitott feltételek mellett megakadályozza a megtámadott rendelet, határozat vagy intézkedés végrehajtását, s igy a végrehajtásra rendszerint hivatott törvényhatóságnak tudomást kell szereznie benyujtásáról. Továbbá csak igy lehet módját ejteni annak, hogy a minister az ily panasz benyujtásáról is a törvényhatóság első tisztviselője utján (12. §) hivatalos értesitést nyerjen.

A 12. §-hoz

Bár a következő 13. § a törvényhatósági bizottság panaszának benyujtására a közgyülés befejezésétől számitott 15 napi határidőt enged, mégis kivánatos, hogy az mielőbb benyujttassék a ministerhez, illetőleg a 11. § utolsó bekezdésében tárgyalt esetben közvetlenül a közigazgatási birósághoz. Ép igy óhajtandó, hogy a bizottsági tagok felének a törvényhatóságnál benyujtott panasza is sürgősen a közigazgatási biróság elé terjesztessék. Ezt a czélt akarja előmozditani a 12. § midőn a törvényhatóság első tisztviselőjét, illetőleg helyettesét a panasz haladéktalan benyujtására, illetőleg felterjesztésére kötelezi. A ministernek a panasz benyujtásáról vagy felterjesztéséről való értesitése az esetben, ha az nem az ő közvetitésével történt, azért szükséges, mert a panasz benyujtására a 15. §-ban szabad korlátozással megakasztja a megtámadott rendelet, határozat vagy intézkedés végrehajtását, s kell, hogy a minister e tekintetben tájékozott legyen.

Szükséges ez továbbá azért, hogy a minister, a mennyiben helyénlevőnek látja, az eljárt közigazgatási hatóságot az 1896:XXVI. tc. 101. §-a szerint megillető jognál fogva a birósági hatáskör ellen kifogást emelhessen, illetőleg a sértettnek mutatkozó állami (kincstári) közérdeket a birósághoz intézendő irásbeli nyilatkozatban megjelölhesse s hogy módjában legyen a törvényjavaslat 17. §-a értelmében a panasz soronkivüli elintézését kivánni. Végül nincs kizárva, hogy a minister még ebben a stádiumban is elhatározza magát a sérelemnek saját hatáskörében való orvoslására s ezzel a biróságot az eljárástól mentesiti, a törvényhatóságot pedig gyorsabban czélhoz juttatja.

A 13. §-hoz

A törvényjavaslat ugy a törvényhatóság közgyülése, mint a bizottsági tagok fele által emelhető panasz benyujtására ugyanazt a határidőt kivánja megállapitani, melyet az 1896:XXVI. tc. 93. §-a szab a panasz előterjesztésére, vagyis 15 napot. Ahhoz, hogy a határidő a törvényhatósági bizottság panaszának benyujtására reljesen elegendő, bizonyára kétség sem férhet. A bizottsági tagok felének panaszára vonatkozólag azonban talán rövidnek tünhetik fel a törvényjavaslatban tervezett határidő, mert ilyen nagyszámu bizottsági tag hozzájárulásának és aláirásának megszerzése, különösen vármegyei törvényhatóságokban, kétségkivül bizonyos körülményességgel járó és időt igénylő feladat. Ezzel szemben figyelembe kell venni, hogy a panasznak benyujtására irányuló mozgalom néha már a közgyülés előtt fog kezdődni azon czélból, hogy a közgyülés összehivását biztositsa; ha pedig nem ez az eset áll fenn, a mozgalom többnyire még azon közgyülés folyama alatt, vagy nyomban azon közgyülés után fog megindulni, mely az illető ügygyel foglalkozni volt hivatva, ugy hogy e mozgalom 15 nap alatt eredményre is vezethet. Általában ha a sérelem érzete valóban megvan, a bizottsági tagok érdeklődése igen meg fogja könnyiteni a panaszemelés gyors sikerét.

Mindezt meggondolva, nem látok elég ahhoz, hogy eltérjünk a 15 napi határidőtől, melynek megtartása mellett nyomósan szól az a körülmény, hogy nemcsak a közigazgatási biróság előtti eljárásban, hanem az 1901:XX. tc. 6. §-ánál fogva a rendes közigazgatási eljárásban is minden ügyben 15 nap a felebbviteli határidő, s hogy ezen a kivétel nélküli szabályon, a közigazgatási eljárás egyszerüsitésére vonatkozó törekvés főeredményén, rést ütni épen nem kivánatos. Közigazgatási ügyekben a határidőt rendszerint a sérelmes rendelet vagy határozat kihirdetését vagy kézbesitését követő naptól számitják. Igy szabályozza ezt a kérdést az 1896:XXVI. tc. 94. §-a is a közigazgatási birósághoz benyujtandó panaszra nézve. Az e törvényjavaslat értelmében emelhető panasz benyujtási határidejének számitásánál - e panasz különleges jellegére, illetőleg panaszemelés különleges szervezetére való tekintettel - némileg el kell térnie az emlitett szabálytól.

A mi a törvényhatósági bizottság panaszát illeti, természetes, hogy ennek benyujtási határideje mástól nem számitható, mint attól a közgyüléstől, mely a panasz emelését elhatározta. Ez a közgyülés többnyire ugyanaz lesz, melyen az illető rendelet vagy határozat kihirdetése történik, de a törvényjavaslat épen nem zárja ki, hogy más közgyülésből is legyen panasz emelhető. A bizottsági tagok fele által emelhető panasz benyujtását a törvényjavaslat csak akkor engedi meg, ha az illető ügy a törvényhatósági közgyülés előtt megfordult, de ez a panasz emelése kérdésében nem hozott határozatot, vagy ha a bizottsági tagok egyhatoda által kérelmezett közgyülést meg nem tartották. Ehhez kell igazodnia a panasz benyujtására szolgáló határidőnek is, mely igy a törvényjavaslat szerint az első esetben a közgyülés befejezését követő nappal, a második esetben pedig az egyhatod által kérelmezett közgyülés megtartására megszabott 8 napi határidőt követő nappal kezdődik.

A 14. §-hoz

Az 1896:XXVI. tc. 124. §-ából folyik s különben természetes is, hogy a tárgyalás megkezdéséig a panasz a biróság beleegyezése nélkül is visszavonható. A törvényhatósági bizottságra nézve a törvény külön intézkedése nélkül is világos, hogy az általa emelt panaszt csak a közgyülés ejtheti el, mint az a testület, mely a törvényhatóság egyetemét képviseli s a panasz elhatározására is jogosult. A bizottsági tagok felének panaszára nézve azonban szabályozást kiván az a kérdés, hogy a visszavonás hatályához elegendő-e a benyujtók bármelyikének akaratnyilvánitása, avagy csak mindazoké együttesen, a kik a panaszt benyujtották? A törvényjavslat az utóbbi álláspontra helyezkedik, mert nem akar helyt adni annak a lehetőségnek, hogy egyesek akár már előre azzal a czélzattal csatlakozzanak a panasz benyujtóihoz, hogy visszalépésök által az actió sikerét majdan meghiusitják, akár pedig később illetéktelen befolyásoknak engedve, álljanak el szándékuktól és tegyék lehetetlenné a kérdésnek birói uton való eldöntését. Természetesen az, hogy valaki idő közben elhal az aláirók közül, nem lehet akadálya annak, hogy az életbenlevő többiek együttesen visszavonhassák a panaszt s ezt a § második bekezdése kifejezetten is megállapitja.

A 15. §-hoz

A jelen törvényjavaslat értelmében a panaszemelésre igen hosszu idő áll rendelkezésére. Ha az ezen határidőn belül benyujtott panasz rendesen felfüggeszthető hatálylyal birna, a rendeletek végrehajtása is tulságos hosszu időre tolatnék ki. Mig más hatóságok rendelete 15 nap alatt végrehajtható, ha felebbvitelt vagy panaszt nem terjesztettek elő ellene, a kormánynak és közegének rendelete hat hónap előtt nem válnék jogerőssé. Ebben az esetben pedig attól kellene tartanunk, hogy vagy a kormányzati érdekek teljesen háttérbe szorulnak s a kormányakarat a törvényhatóság tulerejével szemben szinte semmivé zsugorodik, vagy pedig a minister s a kormányzat egyéb tényezői arra kényszerülnek, hogy az 1896:XXVI. tc. 103. §-ának utolsó bvekezdésében adott joguknál fogva olyan esetekben is azonnali végrehajtását követeljék intézkedéseiknek, midőn ezt különben nem tennék. Ebből aztán természetesen a szándékolt eredménynek épen ellenkezője állana elő. Ezt az anomaliát elkerülendő, a panaszemelésére engedett időn belül egy nála rövidebb határidőt kellett keresni, a melyen tul emelt panasz felfüggesztő hatálylyal nem birhat.

A 15. § ezért a törvényhatósági bizottság által emelt panasznak csak abban az esetben ad a végrehajtást felfüggesztő hatályt, ha azt a sérelmes rendeletnek, határozatnak a törvényhatóságnál való beiktatását, vagy a sérelmes intézkedés megtételét követő 15 nap alatt határozták el. A 15 napot azért választottam, mert az 1901:XX. tc. 6. §-a 15 napban szabta meg a felebbvitel határidejét az összes közigazgatási ügyekben. Meg kellett fontolnom, hogy ez az idő nem tulságos rövid-e, tekintettel arra a körülményre, hogy a beiktatás, melytől a 15 nap számittatik, a hivatalos ügymenetnek olyan belső mozzanata, melyről a közönség rendszerint nem szerez tudomást s hogy igy könnyen megtörténhetik, hogy a törvényhatóság panasza a beiktatást követő naptól számitott 15 nap alatt, vagyis halasztó hatálylyal nem lesz emelhető. Ezzel szemben arra kivánok utalni, hogy a törvényjavaslat 7. §-ában tárgyalt esetben, mely a törvényhatósági panasz előterjesztésének hihetőleg leggyakoribb esete lesz, a panasz rendszerint felfüggesztő hatályt fog gyakorolni a végrehajtásra. Feltehető ugyanis, hogy a törvényhatóság első tisztviselője, ki az ügyviteli szabályok értelmében az ügydarabokat rendesen még az iktatás megtörténte előtt áttekinti, rendszerint már ez alkalommal tudomást szerez a sérelemről s nyomban megteszi a kötelességében álló intézkedéseket.

Ez esetben pedig a panasz emelése kérdésében határozatra hivatott közgyülés - még ha a 7. §-ban emlitett határidőknek maximális hosszát veszszük is a számitás alapjául - olyan időpontban fog összeülni, hogy a panaszt felfüggesztő hatálylyal határozhatja el. A panasz benyujtására pedig még további 15 nap áll rendelkezésre, anélkül, hogy az elvesztené felfüggesztő hatályát. Továbbá ugyancsak a 7. § esetében a törvényhatóság első tisztviselője, ha szükségesnek látja, élhet azzal a jogával is, hogy a közgyülést már a jelentése elküldésével egyidejüleg összehivja s igy még inkább biztosithatja a panasznak a végrehajtást felfüggesztő hatálylyal való emelését. Ezenfelül talán arra is lehet számitani, hogy nagyobb jelentőségü esetekben s különösen oly időben, midőn a viszonyoknál fogva a bizottsági tagok fokozott érdeklődéssel viseltetnek a törvényhatósági élet eseményei iránt, a fontosabb kormányrendeletek és határozatok leérkezése és beiktatása a hivatali köteléken kivül álló körök számára sem marad sokáig titokban. A bizottsági tagok ilyen időben bizonyára maguk is gondoskodni fognak, hogy a kellő tájékozódást megszerezzék.

Ez annyival inkább lehetséges, mert az ügyviteli szabályok az iktatónak kötelességévé teszik, hogy az érdeklődő feleknek a tudakolt beadványok érkeztéről értesitéssel szolgáljon. A bizottsági tagok felerésze panaszának a törvényjavaslat azon esetben ad a végrehajtást felfüggesztő hatályt, ha az a közgyülés, melytől ezen felerész panaszjogának gyakorlása a 10. § értelmében feltételezve van, felfüggesztő hatálylyal támadhatta volna meg az illető rendeletet, határozatot vagy intézkedést. Vagyis ha az emlitett közgyülés napja a kérdéses rendelet, vagy határozat beiktatását, vagy az intézkedés megtételét követő 15 napon belüli időre esett. Ezen intézkedés a legjobban egyezik meg a felerész panaszjogának jellegével. A szóban levő panasznak czélja ugyanis: a bizottsági tagok felének módot nyujtani arra, hogy a törvényhatóság helyett eljárjon. Igy tehát természetes, hogy panasza ugyanazon hatálylyal bir, mint birt volna az, melyet helyettesiteni hivatott. De a czélszerüségi szempont is azt kivánja, hogy a bizottsági tagok fele által felfüggesztő hatálylyal benyujtható panasz 15 napos határideje ne a sérelmes rendelet vagy határozat beiktatásától, illetőleg a sérelmes intézkedés megtételétől, hanem attól a naptól kezdve számittassék, a melyen a benyujtására jogositására jogositottak panaszjoga feléled.

Enélkül alig volna reá eset, hogy ez a panasz felfüggesztő hatálylyal birjon. Már fentebb kifejeztem azt az aggályomat, hogy 15 nap alatt nehéz lesz a vármegyei törvényhatósági bizottság tagjainak felét a panasz benyujtása végett összetoborzani. Ha pedig felfüggesztő hatálylyal csak a sérelmes intézkedéstől számit 15 nap alatt benyujtott panasz birna, ugy a bizottsági tagoknak még rövidebb idő állana rendelkezésökre avégből, hogy szervezkedjenek, a panaszt megfogalmazzák, aláirják és benyujtsák. Ha mindjárt első nap szereznek is tudomást a sérelmes rendelet stb. beiktatásáról, addig, mig a bizottsági tagok egyhatoda összeverődik, közgyülés összehivását kéri s a közgyülés összeül, mindenesetre több nap fog elmulni. Hasonló több nap - a legjobb esetben is 8 nap - fog elmulni, ha a törvényhatóság első tisztviselője inditja meg a 7. § alapján az eljárást, ugy, hogy az a közgyülés, a mely után a bizottsági tagok felének szerepe kezdődik s szervezkedésök tulajdonkép megindul, már többnyire az első 15 napi határidő legvégére fog esni.

E törvényjavaslat a közigazgatás törvényszerüségét akarja biztositani. Emellett azonban gondosan őrködik azon is, hogy a közigazgatás hatályos és gyors legyen. A magyar állameszme csak ugy biztositható, ha e két czél vezet minden alkotásunknál. A közigazgatás hatályossága azonban nagyon szenvedne, ha a panasz felfüggesztő erejének csak időbeli korlátja volna s a 15 napon belül benyujtott panasz mindig felfüggesztené a rendelet végrehajtását. A közigazgatási jog ezért a panasz felfüggesztő hatálya alól mindenütt bizonyos kivételeket állapit meg. Igy van ez külföldön; igy van nálunk is.

E javaslatban a 15. § utolsó bekezdése szabja meg a kivételeket. A kivételek első csoportja azonos az 1896:XXVI. tc. 103. §-ában emlitettekkel. A panasz felfüggesztő hatályának ezekben az esetekben való kizárása természetes következménye az 1896:XXVI. tc. által megállapitott rendszernek s a közigazgatási biróság előtti eljárás egységét törekszik megóvni. A másik csoportot a szabadságolt és tartalékos katonák behivására vonatkozó rendeletek alkotják. Az 1886:XXI. tc. 19. §-a (1872:XXXVI. tc. 12. §-a) értelmében a tartalékos és szabadságolt katonák behivása ellen való felirat sem birt felfüggesztő hatálylyal. A jelen javaslat a korábbi törvényeknek ezen természetes intézkedést a panasz eseteire is kiterjeszti, hogy azok körét, a kiknek behivására ez az intézkedés alkalmazható, bővitené.

A kivételek ezen második csoportja abban különbözik az elsőtől, hogy itt nem kell az azonnali végrehajtást külön megindokolni, holott az első csoportnál ez az 1896:XXVI. tc. 103. §-a értelmében szükséges. AZ 1886:XXI. tc. 19. §-a (1872:XXXVI. tc. 12. §-a) sem kivánja, hogy a kormány indokolja a szabadságolt és tartalékos katonák behivására vonatkozó rendeletének azonnali végrehajtását. E különbség abban találja indokát, hogy ezekben az ügyekben a törvény mondja ki az azonnali végrehajtás kötelességét s igy a kormánynak felesleges külön indokolnia rendeletét; mig ott, a hol a törvény nem állapitja meg az ügyet, hanem a kormányra bizza, hogy bármily ügyre vonatkozó rendeletének rögtöni végrehajtását követelhesse, ha az, állami közérdek ugy kivánja, vagy a halasztás helyrehozhatatlan kárt okozna: az indokolásra szükség van, mert némi biztositékul szolgál a kormány esetleges tulkapásai ellen.

A 16. §-hoz

Ez a § a törvényjavaslat által felölelt ügyekben, a 3. § esetét kivéve, csak semmisitő jogot biztositani a közigazgatási biróság számára, melyet az 1896:XXVI. tc. egyébként érdemben döntő hatáskörrel ruházott fel. Ezzel az összes európai törvényhozások példáját követi. A közigazgatási biróság ott, a hol hatásköre általános elvi meghatározás alapján a közigazgatási hatóságok által okozott összes jogsérelmekre kiterjed, mindenütt csak megsemmisitő joggal bir, mint pl. Ausztriában, vagy Francziaországban az exccs de pouvoir eseteiben, vagy Poroszországban a rendőri intézkedések ellen általában engedett panasz esetében. S ez helyes is. Taxatióra alapitott rendszer mellett a törvényhozás megválasztja azon ügyeket, a melyek természetüknél fogva alkalmasak a birói cognitióra s csak ezeket utalja a biróság hatáskörébe. Ezekben aggály nélkül lehet az érdemleges döntést is a biróságra bizni.

Ha azonban a közigazgatási hatóság által okozott minden jogsérelem a biróság elé vihető, a helyzet egészen más. Ilyenkor olyan ügyek is kerülnek a biróság elé, melyeknél a helyi érdekeket, a czélszerüségi szempontokat, tehát kizárólag közigazgatási tekinteteket kell figyelembe venni. Ha a biróság ilyen ügyekben érdemlegesen döntene, akkor a közigazgatási tekinteteket kell figyelembe venni. Ha a biróság ilyen ügyekben érdemlegesen döntene, akkor a közigazgatás discretionalis jogkörét gyakorolná és a legfelsőbb közigazgatási hatóság helyére lépne. A hol tehát a törvény az esetek bizonyos nagyobb körét általánosságban a biróság elé utalja, a leghelyesebb rendszer az, ha a biróság az illetéktelen vagy törvénybe ütköző intézkedéseket csak megsemmisiti s a közigazgatási hatóság feladata marad - a jogkérdésben a birói döntés alapjára helyezkedve - a közjó szempontjai szerint érdemben intézkedni. S ha - a jogvédelem tökélyének némi hátrányára - ott is igy jártak el, a hol elvi általánositáson nyugszik a közigazgatási biróság egész hatásköre, annál inkább tehetjük ezt mi, a kiknek közigazgatási biráskodása a taxatiot is ismeri, mert módunkban van a taxatióba való felvétel utján azokat az ügyeket, melyek erre alkalmasak, a biróság érdemleges döntése alá tartozó ügyek közé iktatni.

A megsemmisitő hatáskör igy tulnyomó részben csak olyan ügyekre nézve fog gyakoroltatni, a melyekben a megsemmisités egyuttal a teljes jogvédelmet nyujtja. De a törvényjavaslat nem kizárólag csak megsemmisitő hatáskört ad a biróságnak. A 3. §-ban taxative megállapitott esetekre nézve az érdemleges döntés jogával kivánja a biróságot felruházni. Ezt a szóbanlevő esetek különleges természete teszi szükségessé, mely abban jelentkezik, hogy itt a panasz nem valamely sérelmes rendelet, határozat, vagy intézkedés ellen irányul, sőt a panasz tárgya épen az, hogy a minister egy kötelességében álló és a közigazgatás müködése szempontjából elsőrendü fontosságu intézkedést elmulasztott. Ez esetben a megsemmisitésnek nincs tárgyi álladéka s a biróság előtti eljárás nem valamely tevőleges uton okozott sérelem megszüntetésére, hanem egy törvényben elrendelt, de a kötelezett tényező által végre nem hajtott cselekvés teljesitésére irányul. Ezekben az esetekben tehát a biróságnak az a feladata, hogy a vármegye igényének jogossága felett döntsön s ha azt jogosnak találja, a belügyministert a kötelességében álló szolgáltatásra kötelezze.

A 17. §-hoz

Bár szinte természetes, hogy a törvényjavaslat alapján emelhető panasz nem azonositható az 1896:XXVI. tc. 84. §-ának 2. pontja értelmében a közigazgatási hatóságok hatáskörének és az állami (kincstári) közérdeknek védelmére emelhető hatósági panaszszal, a törvényjavaslat mégis elővigyázatból kifejezetten megállapitja, hogy erre a panaszra nézve a közigazgatási biróság előtti eljárásban a magánpanaszra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. Ez az elővigyázat azért szükséges, mert a panaszjog egyik birtokosa maga a törvényhatóság s ebből esetleg az a következtetés lenne vonható, hogy itt hatósági panaszról van szó.

Az 1896:XXVI. tc. pedig a magánfelek részére a biróság előtti eljárásban több oly kedvezményt biztosit, melylyel a hatósági panasz benyujtói nem élhetnek. Ilyenek különösen a panasz késedelmes benyujtása esetén használható igazolási kérelem, továbbá az ujrafelvételi panasz benyujtása. Azt a szabályt, hogy a törvényjavaslat szerint emelhető panaszokat a minister, vagy a panaszló kivánságára soronkivül kell elintézni, az ily esetekben kérdésbe jöhető komoly érdekek s a támadt viták mielőbbi elintézésének közérdekü volta igazolják. Önként érthetőleg a közigazgatási biróság ügyrendjének 76. §-ában emlitett esetekben a szóbanlevő panaszok szintén soronkivül intézendők el. Nevezetesen az ügyrend idézett §-ának 2. pontjánál fogva a birtokon kivül benyujtott panasz külön kérelem nélkül is mindig soronkivül lesz elintézendő.

A 18. §-hoz

Azzal a fontos jogositványnyal szemben, melyet a törvényjavaslat a törvényhatóság részére a birói panasz alakjában nyujt, a 18. § szükségesnek tartja határozottan kidomboritani a törvényhatóság kötelességét is. A végrehajtás biztositására abban az esetben, ha azt a törvényhatóság, vagy első tisztviselője elmulasztaná, vagy megtámadná, a 18. § a kormányzatnak az 1886:XXI. tc. 64. §-ában (1872:XXXVI. tc. 70. §-ában) biztositott jogára utal, a melynél fogva a főispánt (főpolgármestert) felhatalmazhatja, hogy a törvényhatóság mindazon tisztviselőivel és közegeivel, a kikre a végre nem hajtott rendelet végrehajtásánál szüksége van, közvetlenül rendelkezhessék. E javaslat czélja a jogrend végelme. A jogrend pedig feltétlenül megkivánja, hogy a törvényes rendeletek végrehajtassanak és a hatóságok esetleg jogi aggodalmai a jog utján intéztessenek el.

A 19. §-hoz

A közigazgatási biróság határozatai végérvényesek; a biróság által eldöntött ügy „res iudicata”-ként tekintendő. Ebből következik, hogy ugyanabban az ügyben csak egyszer lehet panaszszal élni s az ügy jogerős eldöntése után ujabb eljárásnak csak az 1896:XXVI. tc. 139. és következő §-aiban szabályozott ujrafelvétel alakjában, vagyis a kérdés érdemére döntő olyan bizonyitékok alapján lehet helye, melyeket a felek a főeljárás folyamán önhibájukon kivül nem használhattak. Ezt a körülményt, mely különben természetes folyománya a birói jogerős döntésnek, a 19. §-ban félremagyarázások elkerülése végett czélszerünek tartottam kifejezetten is megállapitani.

A 20. §-hoz

Az országgyülés által meg nem szavazott adókra és meg nem ajánlott ujonczokra vonatkozólag jelenleg érvényben levő jogszabályokon a törvényjavaslat nem akar változtatni. A birói panaszjognak ily esetekre való kiterjesztése veszélylyel járna, mert arra a következtetésre adhatna alkalmat, hogy a törvényhatóságtól akkor, ha a kérdést a számára megnyitott birói utra nem terelei, a meg nem szavazott adók tényleges behajtása és a meg nem szavazott ujonczok tényleges kiállitása is jogosan követelhető, holott az 1886:XXI. tc. (1872:XXXVI. tc.) szerint a törvényhatóság feltétlenül jogosult az ilyen rendelet végrehajtását megtagadni.

Veszélylyel járna továbbá azért is, mert az 1896:XXVI. tc. 103. §-a értelmében, mely ebben a részében a törvényjavaslat 15. §-ához képest a közigazgatási biróság hatáskörébe most utalandó ügyekben is alkalmazandó, a törvényben megszabott feltételek mellett az illető intézkedésnek vagy határozatnak végrehajtása a birósági eljárásra való tekintet nélkül elrendelhető, holott az 1886:XXI. tc. 20. §-ában (1872:XXXVI. tc. 13. §-ában) emlitett esetekben a kormány a végrehajtást semmi szin alatt sem követelheti. S minthogy a törvényjavaslatnak nem lehet czélja, hogy gyöngitse a szóbanlevő fontos alkotmánybiztositékot, melyben az országgyülés adó- és ujonczmegajánlási jogának gyakorlati sanctiója rejlik: e tekintetben a jelenlegi törvényes állapot érvényben maradását mondja ki.

A 22. §-hoz

Azok az ügyek, a melyekben a végrehajtás Horvát-Szlavonországok autonomiájához tartozik, az 1896:XXVI. törvénycikk szerint egészen kihagyattak a közigazgatási biróság hatásköréből. A horvát-szlavon törvényhatóságok jogkörének védelme tehát már ez okból sem tartozhatik e törvényjavaslat körébe, mely különben keletkezésének és rendeltetésének egész jellegénél fogva is csak a szorosabb értelemben vett magyarországi törvényhatóságokra van tekintettel. Fiume városát és kerületét ép ugy, mint az 1896:XXVI. törvénycikk, ez a törvényjavaslat is hatályának körébe vonja s csak annyiban tartalmaz e részben külön intézkedéseket, a mennyiben az emlitett város sajátságos közigazgatási szervezete feltétlenül szükségessé teszi.

A 23. §-hoz

A 23. § első bekezdésében emlitett rendelkezések hatályon kivül helyezése nem tartozik szorosan a törvényjavaslat tárgyához, de kapcsolatban van vele annyiban, a mennyiben az 1886:XXI. tc. 65. §-a és az 1872:XXXVI. tc. 71. §-a is a kormány és a törvényhatóságok közti összeütközések esetéről intézkednek. Az 1886:XXI. tc. 65. §-a (1872:XXXVI. tc. 71. §-a) tudvalevőleg feljogositja az ugyane törvény 64. §-a (1872:XXXVI. tc. 70. §-a) alapján a ministerium által felhatalmazott főispánt (főpolgármestert), hogy a nem engedelmeskedő tisztviselőket és közegeket vizsgálat alá vonhassa, hivataluktól felfüggeszthesse, elmozdithassa s az utóbbi esetben másokkal véglegesen helyettesithesse, a kik aztán a következő általános tisztujitásig maradnak állásaikban. Ez a rendelkezés a tisztviselők sorsát kizárólag a főispán (főpolgármester) kezébe teszi le, a ki minden előzetes fegyelmi vizsgálat nélkül végleg elmozdithatja őket. Ez azonban egyfelől meghaladja a szigor kellő mértékét s a humanizmussal ellenkezik, másfelől a szolgálati jog alapelveibe ütközik, a melyek szerint a tisztviselőnek állásához való jogával együtt jár az, hogy öt állásától - a bünvádi uton kivül - csak rendes fegyelmi eljárás utján hozott itélettel lehet megfosztani.

Ezekhez az okokhoz hozzávéve azt a ferde helyzetet, mely a rendes viszonyok helyreálltával annak folytán következik be, hogy a főispán által helyettesül rendelt tisztviselőknek a legközelebbi tisztujitásig ad jogot a törvény a hivatalban maradásra és pedig még abban az esetben is, ha a biróság megsemmisitette, vagy az országgyülés elitélte azt a rendeletet, a melynek végrehajtása vezetett az illető tisztviselő elmozditásához és a helyettes alkalmazásához: szükségesnek láttam ennek a rendelkezésnek teljes hatályon kivül helyezését javasolni. Külön hangsulyozom még azt, hogy az 1886:XXI. tc. 65. §-ának (1872:XXXVI. tc. 71 §-ának) kérdéses rendelkezése nemcsak a közigazgatási biróság előtti eljárás eseteiben veszti el hatályát, hanem teljesen eltöröltetik jogrendszerünkből. A törvényjavaslat 23. §-a továbbá hatályon kivül helyezi az 1886:XXI. és az 1872:XXXVI. törvénycikkeknek azokat a rendelkezéseit, melyek a kormányhoz közvetlenül, vagy a főispán (főpolgármester) utján intézhető törvényhatósági előterjesztésekre vonatkoznak, annyiban, a mennyiben ezek az előterjesztések törvénybe ütköző rendeletek ellen irányulnak.

Ez természetes, mert ezekre a rendeletekre nézve a javaslat a törvényhatóság számára uj, az eddiginél sokkal hatályosabb védelmet biztosit. Ellenben olyan rendeletek tekintetében, melyek ellen a közigazgatási biróság előtti eljárásnak ezentul sem lesz helye (minők különösen a helyi viszonyok miatt czélszerütlen, káros, vagy épen kivihetetlen rendeletek), az orvoslásnak az 1886:XXI. és 1872:XXXVI. törvénycikkekben megállapitott jelenlegi módjai változatlanul hatályban maradnak. E helyütt is ki kell emelnem, hogy bár a törvényjavaslat a törvénybe ütköző rendeletekre való vonatkozásában az 1886:XXI. tc. 19. §-át is el akarja törölni, ezzel semmi tekintetben sem korlátozza a képviselőházhoz való felirat jogát, melyről ebben a §-ban is szó van. A képviselőházhoz való folyamodás elemi joga a törvényhatóságnak ép ugy, mint minden polgárnak, mely a törvény külön intézkedése nélkül is kétségtelenül megvolna, mely azonban az 1886:XXI. tc. (1872:XXXVI. tc.) érintetlenül maradt 2. §-ának c) pontjában tételesen is biztositva van. A felirati jog tehát, mint az általános indokolásban már emlitettem, az esetleges panaszra való tekintet nélkül, bármely időpontban gyakorolható lesz azokban az ügyekben is, melyekben a törvényjavaslat a közigazgatási biróság előtti eljárásnak akar helyet adni.

A feliratot a panasz nem pótolja, mert egészen más czélt követ. Egymástól független és egymástól eltérő jelleggel bir ez a két biztositéka a jogrendnek. A biróság a megtámadott rendeletet megsemmisitheti; a parlament ezt nem teheti, a közigazgatás egyes ügyeibe nem avatkozhatik. Viszont a biróság nem tehet mást, mint hogy a törvénybe ütköző rendeletet megsemmisiti; mig a parlament felelősségre vonhatja a kormányt az elkövetett hibákért s elitélheti még törvényes, de helytelennek tartott intézkedéseit is. A parlament megtámadhatja, sőt lemondásra kényszeritheti a kormányt, esetleg olyan rendelet miatt is, melyet a biróság nem talált törvénybe ütközőnek. A biróság főleg a törvényességet vizsgálja; mig a parlament kormányzati és politikai szempontból tekinti a kormány tényeit. A panasz csak konkrét jogsérelem esetében alkalmazható; felirattal bármikor élhet a törvényhatóság, akár érte valamely konkrét sérelem, akár nem.


  Vissza az oldal tetejére