A magyar törvényhozás, a tengerentuli kivándorlás tultengésével sujtott többi nyugateurópai államok példáját követve, szükségesnek látta ezelőtt öt esztendővel a kivándorlás ügyével tüzetesen foglalkozni, s az odáig meglehetősen elhanyagolt, inkább csak ötletszerüen kezelt kérdést szerves törvény keretében szabályozni. A kivándorlásról szóló 1903:IV. törvénycikk megalkotását különösen az a szomoru tapasztalat tette szükségessé, hogy a mult század utolsó évtizedébe aránylag még mérsékelt mértékü kivándorlás 1900. évtől kezdve rohamos növekedésnek indult s nemzeti és közgazdasági szempontból komolyan aggasztóvá vált. A kivándorlás ügy rendezésénél főként az a czélzat vezette a magyar törvényhozást: hogy a szabad költözködés jogának fenntartása mellett a kivándorlás csak annyiban korlátoztassék, a mennyiben az elsőrangu köz- és magánérdekek megkövetelik. Ezen kivül a törvényhozás czéljai voltak, hogy a könnyelmü kivándorlás s a kivándorlásra való ösztönzés és csábitás lehetőleg meggátoltassék; hogy a kivándorlás oly helyekre irányittassék, melyek ugy a kivándorlók, mint az állam érdekében legelőnyösebbeknek mutatkoznak; hogy a kivándorlók szállitásával foglalkozó vállalkozók és ezek ügynökei a hazai hatóságok részéről szigoru ellenőrzés alá legyenek vonhatók; hogy a kivándorlók kezdeményező első lépésüktől fogva kivándorlásuk egész tartama alatt a magyar állam gyámolitásában s oltalmában részesüljenek. Az 1903:IV. tc. kiinduláspontja és czélzata elvileg helyes volt ugyan, de a törvény életbeléptetése óta tapasztalható gyakorlati eredmény megnyugtatónak főleg azért nem mondható, mert a kitüzött helyes czélok elérésénél rendelkezésre álló törvényes eszközök elégségeseknek és megfelelőknek nem mutatkoznak. Az a megdöbbentő tény, hogy a törvény meghozatala óta a kivándorlás nem hogy csökkent volna, de a legujabb időig fokozatosan és rohamosan emelkedett, elengedhetetlen kötelességgé tette, hogy a kormány - azon szocziális és humanitárius alkotásokon felül, melyek közvetve a kivándorlás megelőzését és csökkentését is czélozzák, - magának az öt évvel ezelőtt megalkotott kivándorlási törvénynek gyökeres revizióját is kezdeményezze.
A tengerentuli kivándorlók száma az utolsó években a következő hullámzást mutatja: Amerikába vándorolt 1900. évben 54,767, 1901. évben 71.474, 1902. évben 91.762, 1903. évben 119,944, 1904. évben 97,340, 1905. évben 170,430, 1906. évben 185.337, 1907. évben 203.332 egyén. Tehát a tengerentuli kivándorlók száma a törvény megalkotása óta lefolyt öt év alatt közel 800.000-re emelkedett.
A kivándorlási láznak éppen az utolsó öt évben tapasztalható fokozódását igazságtalanság lenne a kivándorlási törvény rovására irni. Erkölcsi és közgazdasági okokra vezethető az vissza, a melyeken magában véve bárminő kivándorlási törvény sem változtathat. Annyi azonban tény, hogy a kivándorlásnak aggasztó mértékben való terjedéséhez a kivándorlási törvénynek olyan házagai is hozzájárultak, a melyeket csak a tapasztalat világánál lehetett felismerni. Messzire vezetne, ha a kivándorlás kérdésével általánosságban, a kivándorlás összes politikai, gazdasági, erkölcsi és közegészségügyi káros hatásával, a szükségesnek mutatkozó összes óvóintézkedésekkel e helyen tüzetesen foglalkozni kivánnék. De e fejtegetés nem is tartozik egy olyan törvényjavaslat indokolásának keretébe, mely nem a kivándorlással közvetlenül vagy közvetve kapcsolatos összes gazdasági bajok szanálását, hanem kizáróla csak a kivándorlás ügyének szoros értelemben vett ujból szabályozását tüzi ki feladatul. Ez az ujabb szabályozás, a mint ez jogállamban másként nem is lehet, abból az alapelvből indul ki, hogy a kivándorlást eltiltani és megakadályozni nem lehet, de nem is szabad, mert a tilalom ellenkeznék a közszabadság azon általános követelményével, hogy jólétét és boldogulását mások sérelme nélkül mindenki szabadon keresheti. A törvényjavaslat általános indokolásaként csupán az 1903:IV. tc. azon lényegesebb s a gyakorlati tapasztalatok által feltárt hiányaira, illetőleg azokra a főbb szempontokra kivánok rámutatni, melyek a törvénynek revizió alá vételét halaszthatatlanná teszik.
1. Kivándorlási törvényünk magának a kivándorlónak fogalmát hiányosan állapitotta meg. A törvény alkalmazása szempontjából a törvény 1. §-a szerint kivándorlónak ma csak az tekinthetik, a ki „tartós kereset czéljából bizonytalan időre” külföldre távozik. Ily forgalommegállapitás mellett a meghatározott időre s az évszaki munkára távozók többnyire egészen elkerülték a hatósági ellenőrzést. Pedig a külföldre való munkaközvetitésnek s a munkások külföldre szerződtetésének megfelelő szabályozása szintén fontos állami érdek.
2. A kivándorlás tekintetében a törvény 2-ik §-a szerint megállapitott korlátozások a szerzett tapasztalatok szerint elégteleneknek mutatkoztak. A mindkét nembeli kiskoruak feltünően nagymérvü kivándorlása ellen lehetőleg védekeznünk kell. A kiskoru férfiszemélyek kivándorlásának az eddiginél szigorubb korlátozása különösen az állitási é szolgálati kötelezettség teljesitésének biztositása végett szükséges. A családfenntartók kivándorlásának megszoritását pedig erkölcsi szempontok, az itthon hagyott gyámoltalan családtagok létfenntartási érdekei követelik.
3. A szállitó vállalkozók és meghatalmazottakra, a fiókirodákra, valamint a kivándorlási utvonalra vonatkozó jelenlegi törvényes rendelkezések szintén fogyatékosaknak, sőt gyakorlati hatásukban károsoknak, nem ritkán veszedelmeseknek bizonyultak. Az 1903:IV. tc. 7. §-a, a többi államok kivándorlási törvényének példáját köetve, akként rendelkezik, hogy annak, a ki kivándorlók szállitásával akar foglalkozni, erre engedélylye kell birnia. Az engedélyezés szolgál az állami felügyelet gyakorlásának s a közérdek megóvásának egyik hathatós biztositékául. A mig e rendelkezés másutt nagyobbára bevált, nálunk csak részben felelt meg a hozzáfüzött várakozásoknak. Más államokban ugyanis a kivándorlás folyamának természetes medrét főként a hazai kikötők alkotják; igy a szállitási üzletnek hatósági engedélyhez kötése másutt feltétlenül érvényesülhet s a kivánt eredményekre vezethet. Mi azonban a többi államok nagy részével szemben abban a különleges és hátrányos helyzetben vagyunk, hogy azon kikötők között, melyeken át a magyarországi kivándorlás történik, csak egyetlen: a fiumei kikötő van Magyarország területén. Viszonyaink között a nemzeti szempont egyébként bármennyire kivánná is a kivándorlásnak kizárólag hazai kikötőn át irányitását, ezt teljes mértékben megvalósitani, vagyis a kivándorlást egészben Fiumén át irányitani nem lehet. Minthogy pedig a külföldön székelő idegen vállalkozók nem készerithetők engedély szerzésére s minthogy a törvény rendelkezéseinek idáig nem voltak hajlandók magukat önként alávetni: abba a kerülni akart kedvezőtlen helyzetbe jutottunk, hogy kivándorlóink tulnyomó részének szállitását egyáltalán nem tudtuk állami felügyelet és ellenőrzés alá venni. Igy nagyobbára illuzóriusokká váltak a kivándorlási törvénynek összes lényeges rendelkezései: a köz- és magánérdekek védelmére felállitott korlátozások, a kivándorlásra csábitásnak és titkos ügynökösködésnek tilalma, a szállitási üzletből kifolyólag elkövethető visszaélések meggátlására, valamint az elkövetett visszaélések megtorlására irányuló törekvés. Ily viszonyok között, bár az 1907. évben összesen 13.000 jogosulatlan kivándorló lett feltartóztatva és visszautasitva, s bár a titkos ügynökök müködésének megbénitására a törvény nyujtotta összes eszközök szigoru alkalmazásba vétettek, a mennyiben az 1906. és 1907. évek folyamán összesen 640 ily titkos ügynök lett elmarasztalva: a szomoru eredmény mégis az, hogy a kivándorlók száma évről-évre állandóan szaporodik. A szerzett tapasztalatokhoz képest a törvényjavaslat részben uj alapokra kivánja fektetni a szállitó vállalkozókra vonatkozó rendelkezéseket. Egyfelől biztositani kivánja azt, hogy mindazok a vállalkozók, kik vándorlók szállitásával foglalkoznak, ehhez az engedélyt - minden felesleges akadály elháritásával - tényleg meg is szerezhessék. Másfelől a vállalkozók, illetőleg alkalmazottjaik müködésének körét megszoritani és a visszaélések meggátlását czélzó tilalmakat szaporitani s a hatósági ellenőrzést az egész vonalon hatályosabbá tenni törekszik. Mindezekről a részletes indokolás rendén lesz szó. Itt csak azt emelem ki, hogy a törvényjavaslat szerint - az eddigi törvény alapján alkalmazott meghatalmazottak és létesitett fióktelepek müködésének beszüntetésével - jövőre minden vállalkozó csak Budapesten, ezenkivül pedig csupán a hazai tengeri kikötőben és vasuti állomással biró határszéli városokban (községekben) állithatna fel - belügyministeri engedélylyel - egy-egy kivándorlási irodát; a külföldi vállalkozónak pedig megengedhetné a belügyminister, hogy a szállitási szerződéseket saját külföldi irodájában köthesse meg, feltéve, hogy magát a magyarországi kivándorlás tekintetében a magyar törvényeknek kifejezetten aláveti.
4. A kivándorlási törvény czéljai és rendelkezései érvényesülhetésének egyik lényeges előfeltétele az, hogy azok megfelelő büntető sanctióval legyenek ellátva. Az 1903:IV. tc. erről kellő mértékben nem gondoskodott, a mennyiben a kivándorlási törvénybe ütköző összes büntetendő cselekményeket csupán kihágásnak minősiti, tehát a legsulyosabb természetü visszaéléseket is legfeljebb kéthónapi elzárással és 600 korona pénzbüntetéssel sujtja. Azt, hogy ez a törvényileg megengedett maximális büntetés mennyire nem megfelelő, eléggé bizonyitja az a körülmény, hogy a kihágási hatóságok aránylag sürün voltak kénytelenek itéleteikben ezt a maximális büntetést alkalmazni, vagyis az igen sok esetben csak minimális büntetésként mutatkozik elegendőnek. Ép ily nagy baj az, hogy némely büntetendő cselekmények a mostani törvény alapján egyáltalában nem voltak büntethetők, tehát egészen kibujtak a megtorlás alól. A megfelelő büntető rendelkezések hiánya és enyhe volta szintén nagyban előmozditotta a kivándorlási visszaélések elterjedését s ezzel kapcsolatban a kivándorlási esetek szaporodását. Az uj törvény egyik elsőrangu feladatának tekintem, hogy az összes előfodulható visszaélések szigoru megbüntetéséről gondoskodás történjék, s hogy ezek sulyosabb fajtái, különösen a legveszedelmesebb typusok: a kivándorlásra csábitás és a jogtalanul szállitás vétséggé, sőt bizonyos esetekben büntetté minősittessenek. A büntető rendelkezésekkel a részletes indokolás során behatóan kivánok foglalkozni.
5. Végül az 1903:IV. tc. egyik számot tevő hiányosságaként ismertem fel a „kivándorlási tanács” szervezetének és hatáskörének nem megfelelő voltát. A kivándorlás arányainak pontos megismerése, okainak megállapitásal folyamatának mérséklése oly rendkivüli horderejü feladat, melyek megoldására a törvényhozó és végrehajtó hatalom egész erejének és a nemzeti társadalom odaadó tevékenységének egyesülnie kell. E feladat teljesitésénél kiváló szerep vár a kivándorlási tanácsra, feltéve, hogy annak oly életképes szervezetet és önálló pozitiv hatáskört adunk, mely az összes érdekelt kormányzati, politikai és társadalmi tényezőknek részvételét és tevékeny közremüködését biztositja. Megemlitem még, hogy a törvényjavaslat a kivándorlás egész ügyét az országgyülésnek az eddiginél nagyobb, állandó és érdemleges ellenőrzés alá helyezi az által, hogy a belügyministert fontosabb rendelkezéseiről az országgyülésnek való jelentéstételre kötelezi.
A törvényjavaslat midőn megállapítja, hogy ki tekintendő kivándorlónak, annyiban tér el az 1903:IV. törvénycikkben foglalt meghatározástól, a mennyiben a kivándorlók felismerésének feltétele gyanánt nem határozza meg, hogy a külföldön tartózkodásnak bizonytalan ideig kell tartania. Ezen eltérés indoka az, hogy hatóságaink a törvényt különfélekép értelmezték. Olykor azokat, kik meghatározott időre (egy, két, sőt három évre) szándékoztak külföldön letelepedni, nem tekintették kivándorlóknak; máskor meg az időszaki munkással szemben is a kivándorlási törvény alapján jártak el, mivel bizonytalan időre távozott. Ennek következtében egyrészt tág tere nyilott a törvény megkerülésének, másrészt sok állampolgár személye zaklatásnak, egyéni szabadsága pedig korlátozásnak volt kitéve. Eltér továbbá e § a jelenleg érvényben levő törvénytől abban is, hogy európai államokban kereset czéljából csak rövidebb időre távozók viszonyaival szintén foglalkozik. Erről rendelkezni azon okból mutatkozott különösen szükségesnek, mert munkásaink jelentékeny számban szoktak külföldre időszaki munkák végzése czéljából szerződni és az eddigi tapasztalatok szerint ezen időszak elteltével rendesen visszatérnek. Minthogy azonban hivatalos adatok szerint is ezen időszaki munkásokat számos esetben szomoru csalódás érte, lelketlen ügynökök által kifosztva, vagy munkaadóik által megröviditve, a legszánandóbb helyzetbe jutottak, teljesen lerongyolódott, elcsigázott állapotban sokszor államköltségen keerültek haza: azért ezen munkások érdekeinek megóvásáról gondoskodni feltétlen szükséges. A törvényjavaslat szerint felhatalmazást nyerne a belügyminister arra, hogy a munkások külföldi államokba történő szerződtetésének és a külföldre történő munkaközvetitésnek szabályait rendeleti uton megállapithassa.
Ezen szakasz a kivándorlás tekintetében az érvényben levő törvény által felállitott korlátozásokhoz részben még ujakat vesz fel, részben pedig a régieket módositja. Tapasztalat igazolása szerint évről-évre aggasztóan növekszik azon kivándoroltak száma, kiknek a keresett boldogulás és anyagi siker helyett szomoru csalódás jut osztályrészül. Elszomoritóan nagy a száma azoknak is, a kik baleset következtében vállalkozásukért életükkel fizetnek vagy munkaképtelen nyomorékokká lesznek. A kormányhoz érkezett folyamodványokból pedig az tünt ki, hogy a külföldön tönkrementek tulnyomó részben a legfiatalabb koru kivándoroltak sorából kerülnek ki, kik az őket fenyegető veszélyek ellen nem birnak eléggé védekezni. A kivándorlási mozgalom adatai is a mellett tesznek tanuságot, hogy a mindkét nembeli kiskoruak kivándorlása feltünően nagy. Ezen bajoknak legalább részben való elháritása czéljából a törvényjavaslat akként gondoskodik, hogy mig az 1903:IV. tc. csak a kiskoru nők és 15 éven aluli férfiszemélyeknél követeli annak igazolását, hogy a külföldön elhelyezésükről gondoskodás történt, eddig ezen § a) pontja e körülmény igazolásának kötelezettségét minden kiskorura kiterjeszti, a gyámság alatt levő kiskoruak kivándorlásához pedig a gyámi beleegyezésen felül még a gyámhatósági jóváhagyást is megköveteli.
Magasabb állami érdek védelmére szolgálnak a szakasz b) pontjában foglalt intézkedések. A most életben levő törvény a véderőtörvényen alapuló állitási, szolgálati és fegyvergyakorlati kötelezettség alatt álló egyének kivándorolhatását az erre illetékes hatóságok engedélyétől tette függővé, anélkül azonban, hogy ezen hatóságokat kijelölte, és az engedély megadásánál irányadó elveket közelebbről meghatározta volna. Ennek következtében az utlevélhatóságok az engedély megadására illetékes több főrum közt sokszor nem tudtak eligazodni; maguk az engedélyezést gyakorló hatóságok pedig gyakran nagyon csekély megszoritást alkalmaztak ugyanannyira, hogy már csak a tényleges szolgálatot teljesitő hadkötelesek nem nyerhettek utlevelet, ellenben a közvetlen állitás előtt álló 19, 20 sőt 21 éves férfiszemélyeknek kivándorlása kivétel nélkül engedélyeztetett, habár azon kikötéssel, hogy a fősorozáson megjelenni tartoznak, a fegyvergyakorlati kötelezettség alatt állók pedig utlevelük tartamára ezen szolgálat alól felmentést kaptak. Minthogy azonban ezen kivándorlók a felvételül szabott jelentkezést elmulasztják, illetőleg a kitüzött idő alatt rendszerint nem térnek haza: igy ma már azon veszélylyel állunk szemben, hogy esetleg a hadgyakorlatok sem lesznek megtarthatók. A törvényjavaslat az államnak fontos érdekét, védelmi képességét tartotta szem előtt, midőn az állitási és szolgálati kötelezettség teljesitésének biztositásáról kivánt az által gondoskodni; hogy az engedély kiadására illetékes hatóságot (belügyminiszter és honvédelmi miniszter) világosan megjelöli; hogy mindazoknál kiknek állitás kötelezettsége már az utlevél érvényességének tartama alatt beállana, óvadék letételétől teszi függővé az engedély elnyerését; hogy felhatalmazást nyer a minisztérium, hogy a fentemlitett férfiszemélyek kivándorlását szükség esetén egy-egy évre általában vagy egyes törvényhatóságokra nézve betilthassa. Ez utóbbi intézkedést azért tartottam szükségesnek, mert ha már egyszer a védköteles korban levők kivándorlásának korlátozását magasabb közérdek parancsszava követeli, méltányos, hogy e korlátozás ne egyesek kérvényeinek elutasitása utján, hanem eegy köztudomásra hozott általános érvényü tiltó rendszabály felállitásával foganatosittassék. Ennek ismerete a kivándorlásban korlátozandó egyéneket felesleges időveszteségtől és rendszerint költséget is okozó utánjárástól kiméli meg. Természetes, hogy a költözködés szabadságát korlátozó ilyen rendelet a képviselőháznak bejelentendő, a melynek hivatása a kormány ellenőrzése és minden nagy közérdek védelem. A c) pont annyiban tér el az 1903. IV. törvénycikktől, a mennyiben ezentul nemcsak a szabadságvesztésre, de a pénzbüntetésre elitéltek sem vándorolhatnak ki, a mig a pénzbüntetést le nem fizették. Az e) pontban egészen uj rendelkezések foglaltatnak.
Erre az utóbbi időben szerzett megdöbbentő tapasztalatok szolgáltak indokul. Családfenntartó, keresőképes egyének vándorolnak ki, elaggott vagyontalan szülőket, gyámolitásra szorult gyermekeket és munkaképtelen házastársakat hagynak vissza, s ha egyszer rendeltetési helyükre jutottak, róluk többé nem gondoskodnak s igy ezek közellátásra szorulnak. Erkölcsi és közérdek szempontjából válik szükségessé a családfenntartók kivándorlásának korlátozása. Az uj h) pont felvételére azért volt szükség, mert mindinkább kezd elharapódzni az az utazási és kivándorlási hajlam, mely mellett komoly kereseti szándék fel sem fedezhető, s mely csak oda irányul, hogy szerencsehajhászók államköltségen utazhassanak. Jellemző, hogy sok esetben maguk a szülők kérelmezték, hogy gyermekeiknek a külképviseleti hatóságok ne előlegezzenek hazaszállitási költségeket, mert különben azok folyton fognak utazni.
E szakaszban két uj rendelkezés van. Az egyik az, hogy a kivándorlók szállitására adott engedély az országgyülésnek bejelentendő. A javaslat összes alapelveinek biztositása szempontjából a szállitó vállalkozók jogositványainak és müködésének a közérdekhez mért szabályozása alkotja a kivándorlási kérdés rendezésének egyik legfontosabb részét. A vállalatok nagy üzleti méreteinél és kereskedelmi irányánál fogva a szállitási engedély megadásánál nemcsak közigazgatási és államrendészeti, de jelentékeny részben oly közgazdasági és kereskedelmi szempontok és kérdések is foroghatnak szóban, a melyek az állam érdekeire nagy fontossággal birnak. Ezért célszerünek mutatkozott, módot és alkalmat nyujtani arra, hogy az országgyülés is tájékozódhassék ily fontos kérdésekben és ellenőrzési jogát a kormánynyal szemben mentől könnyebben és eredményesebben gyakorolhassa. A másik uj rendelkezés az, hogy a belügyminiszter az engedély nyert szállitó vállalkozóval szerződést köthet. A szerződéssel az engedély okmányba fel nem vehető részletkérdések szabályozhatók. Szükségesnek mutatkozik ily felhatalmazás felvétele, mert tapasztalat szerint a nagyobb alapokon nyugvó, tehát a legmegbizhatóbb vállalatok jogaiknak és kötelességeiknek a legkisebb részletekre kiterjeszkedő szabályozása nélkül vállalkozni alig hajlandók; a részletkérdések pedig szövevényes üzleti és egyéb a kivándorlási ügygyel kapcsolatos közgazdasági vonatkozásaik miatt, magába az engedélyokmány keretébe be nem illeszthetők. Önként értetődik, hogy ez a rendelkezés semmi tekintetben sem érinti a belügyminiszternek a törvényjavaslat 16. §-ában fektetett azon jogát, hogy az engedélyt bármikor megszorithatja vagy megvonhatja.
E § a feltételeket, melyek mellett Magyarország területén lakó vállalkozók és hazai kereskedelmi társaságok kivándorlók szállitására engedélyt nyerhetnek, szabatosabban állapitja meg, mint az érvényben levő törvény. Továbbá külföldi vállalkozókkal szemben czélszerünek mutatkozott azon uj intézkedés felvétele, hogy ők a szállitás ellenőrzését külföldi kikötőkben is kötelesek lehetővé tenni, és az ország területén nemcsak a magyar biróságoknak, a mint ez a jelenlegi törvényben - nézetem szerint - hézagosan van megállapitva, hanem a közigazgatási hatóságoknak is kötelesek magukat alávetni.
E § annyiban tér el a jelenlegi törvénytől, a mennyiben a helyettest is külön kötelezi óvadék tételére. Ezen óvadék azért nem volt mellőzhető, mert a javaslat szerint a helyettes az általa vagy alkalmazottjai által elkövetett szabálytalanságokért és visszaélésekért birsággal sujtható és az alkalmazott cselekményeiért anyagi felelősséggel is tartozik.
E § a szállitói dijszabályzat érvényességéhez nem kiván kormányhatósági jóváhagyást, hanem csak azt, hogy az előzetesen a belügyminiszternek bemutatandó. A mi geografiai helyzetünknél fogva kivándorlóink előszeretettel keresik fel az idegen kikötőket s az olyan vállalatokat, melyek eddig vonakodtak magukat törvényeinknek alávetni. Ennek természetes következménye, hogy az idegen szállitók és az engedélyezett vállalat közt egészségtelen nagy üzleti versen fejlődik ki. Minthogy pedig a viteldij szablyozása csak az engedélyezett vállalattal szemben volna érvényesithető, ez - szabad üzleti tevékenységének korlátozása esetében - a vele versenyző nem engedélyezett vállalatokkal szemben hátrányos helyzetbe kerülne. De az ily megszoritásoknak nincs is gyakorlati jelentősége azért, mert - mint a tapasztalat igazolja - a miniszter kénytelen a viteldijak legalacsonyabbra leszállitását is engedélyezni, ha idegen vállalatok az engedélyezett ellen tarifaharczot folytatnak. A 10. §-ban foglalt rendelkezést azért hozom javaslatba, mert ez módot és alkalmat nyujt mindazon vállalatoknak is az engedély megszerzésére, melyeket közlekedési viszonyainknál fogva a kivándorlók mostanáig is nagy mérvben igénybe vettek és a melyek igénybevételétől kivándorlóinkat a legszigorubb rendőri intézkedésekkel sem volnánk képesek teljesen visszatartani. Nyitva akarom annak utján tartani, hogy a kivándorlóinkat szállitó vállalatok és összes alkalmazottak alávessék magukat hazai törvényeinknek. Ez esetben elháritható volna azon veszély is, hogy a kivándorlóinkat szállitó vállalatok egymással szemben tarifaharczot inditsanak. A tapasztalat szerint a tarifaháboru a kivándorlás fokozásának egyik legveszedelmesebb okozója volt a multban és lenne a jövőben is.
A 11-12. §-okhoz
A szerzett tapasztalatok arra utalnak, hogy az 1903:IV. törvénycikknek azon részét (15-20. §), mely az engedélyezett vállalatok jogait és üzletük vitelét szabályozza, lényegesen meg kell változtatni. A vállalatok azon jogát, hogy korlátlan számban alkalmazhassanak meghatalmazottak, s hogy ezek hirdetésekkel és tájékoztatásokkal eláraszthassák az állam egész területét: méltó aggodalom, sőt nyilt veszély nélkül tovább fenntartani nem lehetett. De a tapasztalat arra is rámutatott, hogy meghatalmazottaknak, irodáknak, kirendeltségeknek az ország belsejében szervezése és felállitása nemcsak visszaélések esetén válhatik veszélyessé, hanem ezen szerveknek már puszta létezése, még ha agitáczióktól tartózkodnak is, bizonyos mérvben a kivándorlás emelkedésére hat. A visszaélések pedig annyival veszedelmesek, mert a szerteszórt szervek müködésének ellenőrzése a legnagyobb nehézségekkel járt. E czélból a javaslat a megbizhatatlannak bizonyult meghatalmazotti intézmény megszüntetése mellett azt is kimondja, hogy jövőre csak hatérszéleken engedélyezhető - erkölcsi tekintetben teljesen kifogástalan egyénekből álló - ily irodák felállitása, tehát oly helyeken, hol a vállalkozó, illetőleg alkalmazottai csak azokkal a szabályszerü utlevéllel biró egyénekkel léphetnek üzleti érintkezésbe, a kik magukat a kivándorlásra már végleg elhatározták.
Az 1903:IV. tc. 17. §-a csak azt tiltja, hogy a meghatalmazott az általa megkötött szerződések arányában dijaztassék. Ezen rendelkezést a gyakorlatban könnyen ki lehet játszani; szükségesnek mutatkozott tehát mindennemü oly dijazásnak eltiltása, mely az alkalmazottakat arra buzditaná, hogy a kivándorlást előmozditsák. Ezért a javaslat megfelelő körültekintéssel az érvényben levő törvény rendelkezésénél messzebb megy és eltiltja, hogy az alkalmazottak a nyereségben vagy bármely dijazásban részesüljenek.
A postai, távirdai és vasuti alkalmazottak, nemkülönben italmérési engedélylyel biró egyének hivatásuknál fogva a közönséggel folytonos érintkezésben állanak, és mert a tapasztalat igazolása szerint a kivándorlók gyakran szokták igénybe venni segitségüket és utbaigazitásukat: ezért e § az 1903:IV. tc. 18. §-ának kiegészitése gyanánt a megnevezetteknek az engedélyezett irodákban való alkalmazását eltiltja.
Tapasztalati tény, hogy a különböző hirdetések a kivándorlási hajlamot nagyban előmozditották. Mind szélesebb körre terjed ki a hiretés és mentől feltünőbb az alakja, annál nagyobb a siker valószinüsége. Szükséges tehát a hirdetések korlátozása. A javaslat ezen korlátozás czéljából uj intézkedést vesz fel a 15. §-ba, midőn elrendeli, hogy a hirdetések csak az irodák belső helyiségeiben függeszthetők ki s ugy ezek, mint másnemü felvilágositások csak az erre való külön felhivásra küldhetők meg.
Mivel ugy az állam, mint a kivándorlók érdeke a vállalkozó és helyettes visszaélései által van leginkább veszélyeztetve, azért a javaslat az engedélyt időtartamhoz nem köti s szükség esetére annak bármikor foganatositható megszoritását és megvnását lehetővé teszi. Az 1903:IV. tc. 21. §-a akként rendelkezik, hogy az engedély bizonyos esetekben megvonandó. Minthogy azonban a taxatió ilyen természetü kérdésekben ritkán lehet megfelelő és kimeeritő, helyesebbnek vélem az engeédly megvonásának jogát az eddigi imperativ rendelkezés mellőzésével bizni a miniszter belátásra, a ki ezentul az uj törvény értelmében az országgyülés fokozott mérvü ellenőrzése alatt fog állani. Különben is néha magasabb érdekek megkivánhatják, hogy az engedély még az esetben se vonassék meg, ha a vállalkozó bizonyos hibát követett el és hogy e helyett az állam érdekei más módon védessenek meg.
A javaslat az 1903:IV. tc. 16. §-ával ellentétben azon elvi álláspontra helyezkedik, hogy mivel a helyettes a vállalkozót minden kivándorlási ügyben önállóan képviseli, ennélfogva ugy a saját, valamint alkalmazottainak cselekedeteiért első sorban ő a felelős. Ez az indoka a 17. § második bekezdésében foglalt uj rendelkezésnek.
Minthogy a 8. § a helyettest is, az 1903:IV. törvénycikktől eltérőleg, óvadék letételére kötelezi, ebből az óvadék rendeltetésének megfelelő szabályozása is önként következik.
Az 1903:IV. tc. 24. §-a azt rendeli, hogy a kivándorlóval a szállitás előtt irásbeli szerződés kötendő. A törvényjavaslat ennél egy lépéssel tovább megy, a midőn megszabja, hogy ez a szerződés csak az irodahelyiségben köthető meg. Ezzel elejét veszi annak, hogy a vállalkozó alkalmazottjai maguk keressék fel a kivándorolni szándékozókat és olyanokat is kivándorlásra birjanak, kiknek ez szándékukban nem volt. A szakasz továbbá kivételt tesz a külföldi vállalkozókra nézve. Ezeknek a miniszter megengedheti, hogy külföldi irodákban is köthessenek szerződést. Ezen kivételnek indoka az, hogy külföldi kikötőkben a vállalkozók csak olyan egyénekkel léphetnek érintkezésbe, a kik a kivándorlásra végleg el vannak szánva, a kiknél tehát csábitásról már nem lehet szó; a szerződéskötések ellenőrzése pedig a 7. § szerint itt is lehető lesz. Minthogy érdekünkben van, hogy mindazon idegen vállalkozók, kik kivándorlóink szállitásával foglalkoznak, alávessék magukat törvényeinknek, indokoltnak mutatkozik kerülni minden oly intézkedést, mely ezen vállalkozóknak az engedély megszerzését megnehezitené.
E szakasz a kivándorlóval kötendő szerződés kellékeinek megállapitásában az 1903:IV. tc. 26. §-ától némi részben eltérő szabályokat állapit meg, u. m.: 1. a szerződések elbirálását „a kivándorló lakhelye szerint illetékes” törvényhatóság első tiszviselőjére bizza; 2. mivel a kivándorlási hajókon szállitási dijon felül külön ellátási dij egyáltalában nem követelhető, ezért az erre utalást félreértések, esetleg visszaélések megelőzése szempontjából egészen mellőzi.
Az 1903:IV. tc. 27. §-ában foglaltak fentartatnak azon módositással, hogy a vállalkozó nincs kötelezve a kivándorló családjának szállitására, mert a szállitásnál a családtagok is mint önálló kivándorlók jönnek számba, továbbá, hogy a kivándorlónak eleget adni, vagy tőle a szállitási és biztositási dijon felül más dijat szedni tilos.
Tapasztalat szerint nem csekély azon kivándorlók száma, kik elhatározásukat ujra megfontolva, a kikötőbe érkezésük után és hajóraszállás előtt a szerződéstől viszalépni óhajtanának; nehogy azonban a befizetett szállitási dijat elveszitsék, leküzdik félelmüket s nagy lelki aggodalmak közt, de mégis kivándorolnak. Alig van hajójárat, mely alatt ezen szerencsétlenek közül többen meg ne őrülnének s igy Amerika földjére el sem jutnak. Az ilyen szomoru esetek megelőzését, részben pedig a kivándorlás némi csökkentését tartja e § szem előtt, midőn a jelenlegi törvény 28. és 29. §-aiban foglalt rendelkezésektől eltérőleg hajóraszállás előtt mindenkinek megengedi a szerződéstől való visszalépést, s biztositja, hogy visszakapja a szállitási dijat.
E § az eddiginél nagyobb gonossággal állapitja meg a hajók minőségét és szem előtt tartja a hazai ipar pártolását.
Minthogy az állam és a kivándorlók érdekeinek biztositása és állandó gondozása tetemes pénzáldozatokkal jár, már az 1903:IV. tc. is oly alap létesitéséről gondoskodott, melyből a szükséges kiadások fedezhetők. A kivándorlási alap fenntartására és gyarapitására szolgáló fedezeti források tekintetében az életben levő törvény és ezen törvényjavaslat között az eltérés az, hogy e törvényjavaslat e) és f) pontjában az esetleg bevont óvadékok és kiszabandó birságok is felvétettek, a mely rendelkezés a 2. § b) pontjának, valamint a 45. és 46. §-nak természetes következménye. A kivándorlás ellenőrzése gyakran rendkivüli intézkedéseket, ezek viszont oly rendkivüli költséget igényelnek, melyek természetüknél fogva is csak a kivándorlási alapból fedezhetők. A törvényjavaslat ez irányban is kiván gondoskodni.
A 30. § második bekezdésében foglalt uj rendelkezés az elszámolás általános szabályaira való tekintettel külön indokolásra nem szorul.
A 32-34. §-okhoz
Az 1903:IV. tc. alkotásánál az lebegett a törvényhozás szeme előtt, hogy a kivándorlási tanácsban oly szervet létesitsen, mely hivatva lenne a kivándorlási ügyek intézésénél közremüködni s a belügyministert tanácscsal és szakvéleménynyel ellátni. A törvény azonban a közreműködés egyik feltételének: a hatáskörnek közelebbi megállapitásáról nem gondoskodott. A tanács tagjait a belügyminister korlátlan joggal nevezte ki. A törvényjavaslat a tanács eredményes müködését az által kivánja biztositani, hogy annak tágabb hatáskört enged; nagyobb jelentőségü kérdésekben meghallgatását kötelezővé teszi, s hogy az országgyülés tagjaiból és hivatásos szakférfiakból szervezi.
A törvényjavaslat uj hivatali állások szervezését nem czélozza. A kivándorlási biztos és a segédszemélyzet alkalmazását az 1903:IV. tc. is megengedte. Ezen állások jövőben is fenntartandók azért, mert a kivándorlás lebonyolitásának ellenőrzése külön szakképzett szervet kiván, a kinek kizárólagos hivatása az ellenőrzés gyakorlása.
A kivándorlásra csábitást a javaslat szerint az követi el, a ki a kivándorlás előmozditása czéljából valótlanságot terjeszt, vagy bármely más módon kivándorlásra csábit. Gyakorlati tapasztalataink azt mutatják, hogy a csábitás rendszerint nem közvetlen alakjában jelentkezik, mert a törvényben meghatározott büntetéstől való félelem óvatossá teszi a csábitót, de meg a közvetlen felhivásnak a kellően elő nem készitett talajon ritkán is van eredménye. A csábitásnak burkolt megjelenési módja rendesen az, hogy a csábitó a kiszemelt áldozatokban elégedetlenséget támaszt, a hazai viszonyokat sötét világitásban tünteti fel és a mikor sikerült bennük az elégedetlenség érzetét felébresztenie, a külföldi viszonyokat kecsegtető, vonzó, rendesen a valóságnak meg nem felelő szinben vagy épen valótlan adatok felsorolásával tárja eléjük. A tudatlan ember igy a hazai állapotokat tekinti esetleges nélkülözése forrásául és sóvárogva néz a külföldre, melyet az igéret földjének hisz. Ezért a javaslat a valótlanságok terjesztésében látja a csábitás legveszedelmesebb, leginkább üldözendő nemét.
A törényjavaslat nem minden ily valótlanság terjesztését sujtja büntetéssel, hanem csak azt, melynél a kivándorlás előmozditása a bizonyitható czél. Ennek a bizonyitása kétségkivül nehézségekbe ütközik; de ha fenn forog a csábitás esete, akkor a jó biró a csábitó összeköttetéseiben, eljárásának módjában, teljesen soha le nem leplezhető kifejezéseiben, ugyszintén az általa elért eredményekben elég bizonyitékot talál. Más korlátot a javaslat nem állit a biróság elé. Mert bárha a csábitást rendszerint a szegény nép kereseti viszonyainak hamis megvilágitásával szokták elkövetni, mint a mi az első néposztály elhatározásaira a legnagyobb befolyást gyakorolja, gyakran fordult már elő s bizonyára fordul elő majd a jövőben is, hogy a közszabadságok, a hitélet, a nemzetiségi eszme szolgál az igazgatásnak és a csábitásnak sikert igérő eszközeiül. A valótlanság terjesztése mellett a csábitásnak még számos más, sokszor közvetlen módja is van, a melyeket a javaslat közelebbről nem határoz meg, nehogy a ravasz csalárd s törvény rendelkezései közt ügyesen bujkáló gyakorlott csábitók elkerülhessék a törvény szigorát. A csábitás fogalma egyébként oly közismert, hogy közelebbi meghatározása szükségtelen. A biróság megállapitja azt minden oly ténykedésben, a melynek czélja, másban a kivándorlás gondolatát felkelteni, vagy megszilárditani és őt ezzel a kivándorlásra tényleg rá is birni. A csábitás legveszedelmesebb és legvisszataszitóbb nemei azok, a melyek lelkiismeretlen nyereségvágyból, önző anyagi érdekből fakadtak. Ezek fordulnak elő leggyakrabban s ezekre tekintettel szerepel a büntetésben a fogházbüntés mellett a pénzbüntetés is. Azonban sem a nyereség vágyát, sem az önérdeket a büntethetőség feltétlenül a javaslat fel nem vehette, meert az a csábitás fogalmához nem tartozik hozzá, másfelől azért sem, mert e kritérium ugyan rendszerint fennforog, de a legtöbb esetben közvetlen bizonyitékokkal nehezen bizonyitható, s ezen felül a csábitásnak más, kevésbbé aljas, de épen oly veszedelmes, sőt veszedelmesebb (politikai, vallási, nemzetiségi) indokai is lehetnek. Az egyszerü csábitás a javaslat szerint vétség és annak büntetése egy évig terjedhető fogház és 2,000 K-g terjedhető pénzbüntetés. Az 1903. évi IV. tc. e vétséget általában nem ismerte s annak még szigorubb eseteit is (47. §) csak kihágásnak minősitette.
Ha azonban a kivándorlás mesterséges előidézését meg akarjuk akadályozni, akkor e büntetést tulszigorunak nem mondhatjuk. A polgároknak azt a jogát, hogy szabadon választhassák meg müködésük és megélhetésük helyét, a törvény épenséggel nem érinti. De ahhoz az államnak kétségtelen joga van, hogy ugy a közrend, mint az egyesek érdeke szempontjából egyaránt veszedelmes folyamat szitását megakadályozza és a csábitásnak főképen most, mikor a visszavándorlók tömegei százával tesznek tanuságot arról, hogy csalódás és megcsalattatás szakitotta el őket szülőföldük kebléről, komoly büntetési szankcziókkal elejét venni törekedjék. Az egyszerü csábitás mellett különös sulyánál fogva szigorubb, hat hónaptól három évig terjedhető fogházzal és 1,000-4.000 K-ig terjedhető pénzbüntetéssel kivánja sujtani a javaslat azt a csábitót, a ki cselekményével az államnak e törvényjavaslat 2. §-ában foglalt és határozottan kifejezett akaratát sérti s olyan személyt csábit a kivándorlásra, a kinek ebbeli joga korlátova van és a kinek kivándorlása már magában is büntetendő, ugyszintén azt a csábitót, a ki gyülekezeten szóval, vagy nyomtatvány utján, nyomtatvány, irat vagy képes ábrázolat terjesztése vagy közszemlére kiállitása által követi el a vétséget. Az utóbbi esetekben a szigorubb büntetést indokolttá teszi a veszélynek nagyobb foka, melylyel a cselekmény jár, mert a gyülekezeten, vagy nyomtatványban terjeseztett csábitás egyszerre százaknak lelki világára hat. A javaslat ugy van szövegezve, hogy a nyomtatvány utján elkövetett csábitás miatt ugy az 1848:XVIII. tc. -ben foglalt felelősségi rendszer szerint felelős személy, mint a felelősségi rendszeren kivül álló, tudatosan müködő terjesztő is sujtassék. Ennek a rendelkezésnek legfőbb indoka az, hogy - és ezek a legveszedelmesebb esetek - ugy a határszéleken, mint gyakran még az ország szivében is külföldi eredetü csábitó nyomtatványokat terjesztenek, a melyekért a mai sajtójogi felelősségi rendszer értelmében senki sem vonható felelősségre. Végül a csábitásnak legsulyosabb eseteit, az üzletszerü elkövetést és a sulyosabb jellegü visszaesést mint büntettet különös szigorral, öt évig terjedhető börtönnel és 2.000-8,000 K-ig terjedhető pénzbüntetéssel sujtja a javaslat. Ez a rendelkezés megfelel az ujabb büntetőjogi irányok követelményeinek, melyek a büntettesek egyéniségének teljes figyelembe vételét kivánják, s mig egyfelől az alkalmi büntettesekkel szemben a legenyhébb elbánást engedik meg, addig az élettervüket büntettek elkövetésére alapitó, üzletszerü, ugyszintén a megátalkodott, visszaeső büntetteseket komoly szigorral sújtják. Az üzletszerüség és a visszaesés általános és tételes jogunkban is ismert büntetőjogi fogalmak, a melyeknek közelebbi meghatározásával itt épen azért nem foglalkozom. A minősitett és szigorubban büntetendő csábitás esetei közé nem vette fel a javaslat a lényegileg ide is tartozó leánykereskedés (traite des blanches) ocsmány üzelmeit, mert ezekkel szemben már az igazságügyminister ur által 1907. évi julius hó 5-én a képviselőház elé terjesztett s a büntető törvénykönyvek és a bünvádi perrendtartás kiegészitéséről és módositásáról szóló törvényjavaslat tartalmaz szigoru rendelkezéseket.
A 38-39. §-okhoz
Mig a kivándorlásra csábitás a fentebbiek szerint büntetendő cselekmény, addig maga a kivándorlás a 40. § eseteinek kivételével, a polgároknak egyik alapjoga. E kétségtelen joggal szemben áll azonban az államhatalomnak a javaslat 6. §-ában kifejezett joga és kötelessége, hogy a maga és kivándorló polgárai érdekében a kivándorlást megfelelően irányitsa, ellenőrizze s a kivándorlók jogos erkölcsi és anyagi érdekeit az állam területének elhagyásánál is figyelemmel kisérje. Ezért a javaslat 38. §-a büntetendő szankcziót füz a 6. és a 7. §-okhoz, a melyek szerint kivándorlók elszállitásával csak az foglalkozhatik, a kinek erre belügyministeri engedélye vagy jóváhagyása van. Minthogy az ellenőrzés nélküli s igy jogosulatlan elszállitás az állam és a kivándorlók érdekeit nagy mértékben sérti, a javaslat azt szintén a sulyos vétségek közé sorozza és hat hónaptól három évig terjedhető fogházzal és 1.000-4.000 K-ig terjedhető pénzbüntetéssel sujtja. Az elszállitás ténye egyszerü és közelebbi meghatározást nem kivánó fogalom, a mly a kivándorlónak az állam területéről más állam területére való közvetlen eljuttatását jelenti. E közvetlen tevékenység büntetése mellett hasonló büntetést állapit meg a javaslat az elszállitás közvetitésére, ugyszintén a nem engedélyezett kivándorlási üzlet körére vonatkozó hirdetmények vagy közlemények közzétételére vagy más módon terjesztésére is, mert leghatályosabban ezek segitik elő a jogosulatan kivándorlási üzérkedést. Az utóbbit sikeresen elfojtani mindaddig nem lehet, mig a közvetitést és a hirdetmények, közlemények terjesztését meg nem akadályoztuk. E cselekmények természetéhez az üzletszerüség rendszerint hozzátartozik: de azt a vétség ismérvei közé felvenni a kivételesen előforduló más esetekre való figyelemmel nem lehetett. A visszaeső szigorubb büntetését a 38. § második bekezdése tartalmazza.
A nem engedélyezett kivándorlási üzletben való részesség az 1878:V. tc. (Btk.) 69-74. §-ai szerint büntetendő. Minthogy azonban a büntető jog általános elvei szerint a bünrészesség körébe csak az egyes meghatározott cselekményekre való felbujtás és azokban való segédkezés esik, a javaslat pedig az engeédly vagy jóváhagyás nélkül müködő kivándorlási vállalkozónak vagy helyettesének nem csak egyes büntetendő cselekményeit, hanem egész idevonatkozó tevékenységét kivánja meggátolni, azért a 39. §-ban a tulajdonképeni bünrészesség esetein kivül büntetéssel sujt mindenkit, a ki az ily vállalkozóval vagy helyettesével a kivándorlásra vonatkozó üzleti összeköttetésben áll, vagy ily összeköttetés létesitésére lépéseket tesz, vagy azoknak a kivándorlásra vonatkozó müködését bármely más módon előmozditja. Ez az utóbbi cselekmény már kisebb sulyu s nem jogsértést, csak veszélyt foglal magában és ezért a javaslat szerint csak kihágás, a mely két hónapig terjedhető elzárással és 600 K-ig terjedhető pénzbüntetéssel büntetendő. A fentebbiekből kitünik, hogy nem ez az enyhébb büntetés alkalmazandó, ha a 38. §-ba ütköző cselekményre való felbujtásról vagy abban való segédkezésről van szó, mely estben a Btk.-nek a részesre vonatkozó fentebb idézett rendelkezései érvényesülnek. A javaslat szövegében erre utal a „ha sulyosabb beszámitás alá nem esik” kifejezés.
A 40-41. §-okhoz
A 40. § a jogosulatlan kivándorlás büntetéséről intézkedik. Jogosulatlan kivándorló az, a ki utlevél nélkül, vagy a javaslat 2. §-ában foglalt tilalom ellenére kel utra kivándorlás czéljából. Az érvényben levő törvényes jogszabályok szerint az utlevél nélkül kivándorló csak az esetben büntethető, ha a határon kilép. Mivel a büntetés az ilyen egyénen a legritkább esetben hajtható végre, szükségesnek láttam a büntetendő cselekmény tényálladékát az utrakelés tényében állapitani meg. E cselekmény büntetése tekintettel arra, hogy a cselekmény csak rendőri természetü szabályokba ütközik és igy kihágás, két hónapig terjedhető elzárás és 600 K-ig terjedhető pénzbüntetés. Önként érthető, hogy ha más (például katonai) törvény bizonyos személyek kivándorlását szigorubb büntetési szankczió mellett tiltja, ezekben az esetekben a sulyosabb büntetést a biróságoknak a jövőben is alkalmaznia kell. Erre utal a javaslat szövegében a „ha sulyosabb beszmitás alá nem esik” kifejezés. A jogosulatlan kivándorlás előmozditását a javaslat 41. §-a szintén bünteti, mert magát a jogosulatlan kivándorlást leggyakrabban épen ez okozza. Az előmozditás leggyakoribb eszközei az előlegnyujtás, a fuvarozás, a kalauzolás, a kioktatás. A javaslat ezeket az eszközöket azért, hogy a hatóságok figyelmét különösen rájuk terelje, egyenként sorolja elő; a büntetést fenntartja az összes más módokra is, a melyekkel a tettes a kivándorláshoz segédkezet nyujt. Ez a cselekmény rendőri természeténél fogva kihágás és két hónapig terjedhető elzárással és 600 K-ig terjedhető pénzbüntetéssel büntetendő. Minthogy azonban tapasztalataink szerint különösen az ország északi vidékein ez a kihágás egész üzletággá fajult s annyira veszedelmessé lett, hogy nagyobb sulyu esetekben a kihágásra megállapitható büntetés szük keretei közt azzal eredményesen meg nem küzdhetünk, ezért az individuálizácziónak fentebb (a 37. § indokolásánál) előadott követelményeihez képest a 41. § második bekezdés szerint az üzletszerüen müködő vagy visszaeső büntettesek ilynemü cselekménye vétséggé minősül és két évig terjedhető fogházzal és 4,000 K-ig terjedhető pénzbüntetéssel büntetendő.
Mig a javaslat büntető határozatai egyfelől a fentebb indokolt rendelkezésekkel a kivándorlás mesterséges szitását meggátolni, az engedély nélkül müködő kivándorlási vállalkozást lehetetlenné tenni s a jogosulatlan kivándorlást visszaszoritani igyekeznek, addig másfelől a jogosult kivándorlásnak az engedélylyel müködő kivándorlási vállalkozó átlal eszközölt lebonyolitását is ellenőrzik s a vállalkozónak és az alkalmazottaknak törvénybe ütköző cselekményeit büntetéssel sujtják. E cselekmények rendőri természetüknél fogva kihágásokés büntetésük két hónapig terjedhető elzárás és 600 K-ig terjedhető pénzbüntetés. Az egyes, ily kihágást képező cselekmények a 42. §-ban külön meghatározva nincsenek, csak utalás történik a törvényjavaslat azon rendelkezéseire, melyek az itt büntetőjogi szankczió alá helyezett parancsot vagy tilalmat tartalmazzák. Kihágást követ el e § értelmében a vállalkozó, a helyettes, az irodavezető vagy más alkalmazott, ha a bejelentett dijaknál magasabb dijakat szed (10. § második bekezdése); ha az irodavezető vagy más alkalmazott az előre meghatározott rendes dijazáson kivül más dijazásban, jutalmazásban, vagy költség megtéritésben részesül (13. §); ha a felsorolt személyek bármelyike a kivándorlásra vonatkozó meg nem engedett felhivást, tájékoztatást közzétesz, másnak megküld, meg nem engedett helyen kifüggeszt (15. §); ha az elszállitás nem a szabályszerüen kötött szerződés alapján történik (20. § első bekezdése); ha olyan személy elszállitására kötnek szerződést, a kinek utlevele nincs, vagy a ki a kivándorlásban korlátozva van (21. §); ha a kivándorlótól a szerződésben megjelölt szállitási és biztositási dijon felül bármely más dijat vagy szolgálatot követel, elfogad vagy annak előleget ad, a kivándorlót tartózkodási helyének vagy foglalkozásának szabad választásában korlátozza (23. § második bekezdésének 2. és 3. pontja); végül ha a kivándorlónak, a ki a hajóra szállás előtt a szerződéstől bármely okból visszalép, a szállitási dijat vissza nem tériti (24. §).
E rendelkezésekhez a büntetési szankczió hozzáfüzését az okolja meg, hogy mindeme felsorolt szabálytalanságok mások érdekeit erősen sértik és kellő büntetési szankczió hiányában azokat megakadályozni alig lehetne. A 42. § második és harmadik bekezdése a vállalkozónak, a helyettesnek és az irodavezetőnek az alkalmazottakkal kollektiv büntetőjogi felelősségét szabályozza.
Az 1878:V. törvénycikk általános része szabályozza ugyan az egy cselekményben részes több büntettesnek ily büntetőjogi felelősségét, de ez a felelősségi rendszer nem alkalmas a kivándorlási üzlet körében előforduló visszaélések megelőzésére, esetleg megbüntetésére. Az általános büntetőjogi felelősség szerint ugyanis a vállalkozó csak akkor felelős büntetőjogilag alkalmazottainak cselekményeiért, ha azok elkövetésében tettestárs, felbujtó vagy bünsegéd (Btk. 69. §). Ismeretes azonban, hogy nagyobb üzletekben, társas vállalatokban sok visszaélés történik a vállalkozó érdekében a nélkül, hogy akár a felbujtást, akár a segédletet rábizonyitani lehetne, de kétségtelen, hogy a visszaélésekről a vállalkozó tud és azokat (rendesen saját érdekében) elnézi, vagy azokat a köteles gondosság elmulasztása miatt nem veszi észre. Egy olyan vállalattól, mely az állammal bizonyos szerződési viszonyban áll, a mely a közrendet is érintő igen fontos müködést fejt ki, megkivánhatja az államhatalom, hogy a vállalkozó sem tudatos elnézésből, sem gondatlanságból ne engedjen meg visszaéléseket. E visszaéléseket sohasem lehetne meggátolni, ha azokért csak az alkalmazottat tudja felelősségre vonni, nem pedig egyuttal az érdekelt vállalkozót, a helyettest vagy az irodavezetőt is. Önként érthető azonban, hogy a javaslat legkevésbbé sem kivánja felelősségre vonni a vállalkozót, helyettesét vagy az irodavezetőt oly visszaélésekért, a melyekről a köteles gondosság teljesitése daczára nem tudtak. A javaslat a szigorubb bünrészességen igy kivül álló felelősséget két részre osztva ugy állapitja meg, hogy a tudatos elnézést belevonja a bünsegédlet körébe s a gondatlanság eseteit külön kihágásként minősiti, a melynek büntetése két hónapig terjedhető elzárás és 600 K-ig terjedhető pénzbüntetés.
E § az 1. § harmadik bekezdése alapján a külföldre történő munkaközvetités és a munkásoknak külföldi államokba szerződtetése tárgyában a kiadandó ministeri rendeletek szabályainak megszegését nyilvánitja kihágásnak. E rendelkezésre a törvényben azért van szükség, mert a ministeri rendelet a kihágások büntetéseül csak tizenöt napi elzárást állapithatna meg, e kihágások pedig oly fontos érdekeket sérthetnek, hogy a sulyosabb esetekre nagyobb büntetés indokolt. A törvény alapján kiadandó rendeletek szabályainak ilyen előleges poenalizálása jogrendszerünkben nem ismeretlen. (Pl. 1878:V. tc. 316. §-a.)
E § a büncselekmények utólagos jutalmazását, egy a bünpártolással analog esetet von büntetés alá. Tapasztalataink szerint az ebben a javaslatban tiltott cselekményeket többször jutalmazás reményében, de előzetes megállapodás nélkül, vagy legalább a nélkül, hogy az ily előzetes megállapodás bizonyitható lenne, követik el s csak annyi derül ki, hogy utólagosan részesülnek valamely jutalomban vagy más előnyben a vállalkozó vagy más érdekelt fél részéről. A javaslat ezeket az eseteket sem kivánja büntetés nélkül hagyni, mert azok épen oly veszedelmesek, mint a felbujtás, a segédlet vagy bünpártolás. Minthogy az ebben a §-ban meghatározottt eset a fentebbi kategoriák egyikbée sem vonható, ennélfogva enyhébb sulyát tekintve, a javaslat azt külön kihágásnak minősiti, a melynek büntetése két hónapig terjedhető elzárás és 600 K-ig terjedhető pénzbüntetés. A javaslatnak az a kifejezése, „ha sulyosabb beszámitás alá nem esik”, utal rá, hogy a részesség és a bünpártolás esetei más elbirálás alá esnek.
A 45-46. §-okhoz
A 45. § azokat a kötelességszegéseket és mulasztásokat sorolja fel, a melyek a kivándorlási üzlet szükséges rendjét, ugyszintén a kivándorlók anyagi és erkölcsi érdekét veszélyeztetik, s a melyek miatt ezért a vállalkozó vagy helyettese ellen a belügyminister birságot állapithat meg. Minthogy azok a §-ok, a melyek rendelkezéseinek megszegése miatt birság megállapitható, e rendelkezéseken felül egyebet is tartalmaznak, e §-ban nem egyszerü hivatkozás történik az illető rendelkezésekre, hanem azokat a javaslat ujra kimeritően felsorolja. A birság jogi természeténél fogva szabadságvesztés büntetésre át enm változtatható; az átváltoztatás azonban nem is szükséges, mert a vállalkozó óvadékában arra elég fedezet van. A birságolás nem kötelező, csak fakultativ, mert a kormány kezét a közrend és a kivándorlók érdekeinek védelmében szigoru jogi szabályokkal megkötni sem nem czélszerü, sem nem hatályos. Ha a vállalkozó a kötelességszegéseket nem maga követi is el, hanem alkalmazottai, a 42. § indokolásánál már előadott okokból mégis bünösnek tekintendő, a vállalkozó is, ha az alkalmazottai kötelességszegéseit és mulasztásait elnézi vagy a köteles ellenőrzés elmulasztása következtében vétkesen meg nem akadályozza.
Ennélfogva a vállalkozót alkalmazottainak kötelességszegéseiért a jelzett két esetben is birsággal kell sujtani. Hasonló birságnak van helye a már előadott okokból a hajóvezető ellen is sulyosabb kötelességszegések esetén; minthogy pedig a hajóvezető rendesen külföldi és sokszor vagyontalan s igy vele szemben a birság esetleg nem lesz behajtható, a reá kiszabott birságért felelőssé kell tenni az őt alkalmazó vállalkozót is, a kinek óvadéka van. A hajóvezető megválasztása, alkalmazása a vállalkozótól függ, tehát jogosen lehet őt felelősség tenni, hogy az a - bár nem szigoru értelemben vett - alkalmazottja megtartsa az előirt rendelkezéseket. Önként értetik azonban, hogy ugyanazért a kötelességszegésért vagy mulasztásért a vállalkozót két czimen birsággal sujtani nem lehet. A javaslat ezért a hajóvezetőre kiszabott, de behajthatatlan pénzbirságért való felelősség alól a vállalkozót felmenti, ha ugyanazért a mulasztásért ellenében már külön rendbirság alkalmaztatott. A kiszabható birság legnagyobb összege 5,000 K; másodszori visszaesés esetében az 5,000-20,000 K-ig terjedhet. A vállalkozót visszaesőnek tekinti a javaslat akkor is, ha előzetesen nem birsággal sujtatott, hanem a jelen törvényben meghatározott büntetendő cselekmény miatt volt már megbüntetve. A hajóvezetőre e rendelkezést kiterjeszteni nem lehet, mert ő - mint ilyen - a törvényjavaslatban meghatározott büntettet, vétséget vagy kihágást nem követheti el.
A törvényjavaslatban meghatározott büntettek és vétségek miatt a hivatalvezetés és a politikai jogok gyakorlásának felfüggesztése is komondandó, mert az, a ki cselekményével közvetlenül az állam rendje és érdeke ellen támad, nem vehet részt a közéletben. Minthogy a büntetésnek egyikleg legjelentősebb czélja, hogy a büncselekmény ujabb elkövetését megakadályozza, a javaslat kiterjeszti a hivatalvesztés hatályát a kivándorlási vállalatnál levő minden alkalmazásra és az attól nyert minden megbizásra is. Kétségtelen ugyanis, hogy ebben az alkalmazásban nyilik az itt tiltott büncselekmények elkövetésére a legtöbb alkalom, de egyuttal legveszedelmesebbek is az ily alkalmazott által elkövethető deliktumok. Gyakorlati tapasztalataink arra is utalnak, hogy különösen a felső vidéken rendszerint a korcsmárosok a kivándorlási vállalatok legjobb szállitói. A korcsmárosoknak ezt az erkölcstelen ténykedését különös szigorral kell megakadályozni, mert a népre gyakorolt nagy befolyásuknál fogva fokozott mértékben szállithatják a kivándorlás áldozatait. Ezért a javaslat szerint meg kell fosztani az italmérési jogtól azt a korcsmárost, a ki a törvényjavaslatban meghatározott büntettet, vétséget vagy kihágást követi el. A kitől az engedélyt igy elvonták, az ujabbat a büntetés kiállásától számitott öt éven belül nem nyerhet.
A törvényjavaslat büntető rendelkezéseinek a törvény hatályának területén kivül elkövetett cselekményekre kiterjesztését az a körülmény követeli, hogy a kivándorlásra vonatkozó büncselekmények, más kötelességszegések és mulasztások már a kivándorlás természeténél fogva is gyakran külföldön követtetnek el s azok ellen az 1878:V. tc. (Btk.) 9. §-a, illetőleg az 1879:XL. tc. (Kb.) vonatkozó rendelkezése nem nyujt elég gyors és alkalmas védekezésre módot.
Az e törvényjavaslat alapján inditandó büntetendő ügyekben a hatáskör meghatározása az élő jog elvei és alapvető rendelkezései szerint történt. Kivételt alkotnak a nyomtatvány utján elkövetett büntettek, vétségek és kihágások. Minthogy ugyanis a kivándorlási ügyekben a biráskodásnak csak akkor lehet meg a kivánatos sikere, ha az gyorsan követi nyomon a büncselekményt, az esküdtbiróságok eljárása pedig igen lassu, ennélfogva - tekintettel arra is, hogy e cselekmények elbirálása a közszabadságokkal nagyon lazán érintkezik - a javaslat szerint az e törvényben meghatározott és nyomtatvány utján elkövetett büntettek, vétségek és kihágások elbirálása nem a kir. esküdtbiróságok, hanem a kir. törvényszékek hatásköréhez tartozik. A rendőri büntető biráskodásra illetékes hatóságok I. és II. foku itéletei a kivándorlási biztossal a jégegység és a kivándorlásnál elkövetett visszaélések folytonos szemmeltartása érdekében közlendők. A kivándorlási biztosnak ugyanezen érdekben a javaslat felebbezési jogot is ad.
E § a kivándorlás és a kivándorlási vállalatok érdekében küldött iratok és nyomtatványok lefoglalását szabályozza. Az engedélylyel biró kivándorlási vállalkozónak vagy helyettesének nyomtatványai és iratai közül természetszerüen csak azok foglalhatók le, a melyeknek terjesztését törvény tiltja; az engedélylyel nem biró szállitó vállalkozó vagy megbizottja által küldött és a kivándorlási üzlet körébe tartozó iratok és nyomtatványok ellenben - mint általában tiltottak - mind lefoglalandók. Minthogy a jogosulatlan kivándorlás egyik igen gyakori és veszedelmes elősegitő eszköze a használt utlevelek visszaküldése, a javaslat az ujabb használat végett visszaküldött utlevelek lefoglalását is rendeli. A zárt levelek lefoglalását a javaslat a levelezés szabadságának és a levéltitoknak féltékeny megőrzése végett kizárólag a kir. törvényszékek vizsgálóbiráira bizza, egyebekben a lefoglalást a közigazgatási hatóságok jogkörébe utalja. A postán nyitottan érkező ilynemü küldemények lefoglalását maga a postahivatal foganatositja. E rendelkezések a kivándorlás terjedésének megakadályozása végett szükségesek, mert a biróti eljárás a közszabadságot egyébként nem érintő ilyen lefoglalásoknál az eljárást indokolatlanul nagyon késleltetné, az eljárás sürgős természete pedig gyors intézkedést követel. Önként értetik, hogy a közigazgatási hatóságok és a postahivatalok egyaránt csak a legnagyobb óvatossággal foganatosithatják a lefoglalást s kétséges esetekben azt az illetékes biróságra kell bizniok. Az 50. § harmadik bekezdése a zárt levelek gyors és sikeres lefoglalását kivánja lehetővé tenni. Természetes, hogy a postahivatalok csak a törvényben meghatározott külön jeleket figyelhetik meg a leveleken és a levéltitok szentségét sérteniök semmikép nem szabad. Az ily küldemények kézbesitésének és lefoglalásának módja részletes szabályozást kiván, a mely szabályozás különböző vonatkozásainál fogva a kereskedelemügyi, belügyi és igazságügyi ministerek együttes hatáskörébe tartozik.
A kivándorlás beható tanulmányozása azon tapasztalatra is vezetett, hogy daczára minden szigoru ellenőrzésnek, a jogosulatlan kivándorlók száma mégis igen nagy. Ezen kivándorlókat az ország területének elhagyásában titkos ügynökök támogatják, a kik külföldről küldött leveleikben részletes utasitást adnak a módra nézve, a melylyel a hatósági ellenőrzés kikerülhető. Az utazási vonalakról térképeket közölnek, melyeken fel vannak tüntetve, hogy akadályok kikerülése szempontjából hol kell vonatra szállni s a vonalak mely részén kell az utazást gyalog vagy szekéren folytatni s még a hatósági közegek kérdéseire adandó feleletek is szó szerint közölve vannk. Hogy tehát a törvény rendelkezései minél teljesebben érvényesülhessenek, felette szükségesnek mutatkozik módját ejteni annak, hogy a jogosulatlan kivándorlók kivándorlásukban a szomszédos államok területén is feltartóztathatók és visszautasithatók legyenek. De szükségessé teszi ezen gondoskodást maguknak a kivándorlóknak az érdeke is. A titkosan kivándorlók guyanis épen a legveszedelmesebb utvonalakat kénytelenek választani, azokat, melyeken felelősség nélküli zugügynökök és vállalatok zsarolásainak és kiszipolyozásának legkönnyebben esnek áldozatul. Némely állam társadalma az ily szerencsétlenül járt kivándorlók védelmére egyleteket is szervezett, melyeknek feladatuk a honpolgároknak vagy egyes felekezet tagjainak külföldön az emberkereskedőkkel szemben védelmet nyujtani s őket a teljes elzülléstől megóvni. Minthogy ily egyleteink nincsenek, a védelmi feladatot a kormány kénytelen teljesiteni, de mindennél hatásosabb eszköznek kinálkozik az ily veszedelmek megelőzése. Ezen okokból ád a javaslat a kormányka felhatalmazást, szomszédos államokkal a jogosulatlan kivándorlók feltartóztatása és visszautasitása czéljából szerződések létesitésére.
