1909. évi V. törvénycikk indokolása

a földadókataszter kiigazitásáról és a földadó százalékának megállapitásáról * 

Az 1909. évi V-XII. törvénycikkekbe iktatott adótörvények (közös) általános miniszteri indokolása

A nemzetek általános helyzete, politikai törekvései, államháztartási szükséglete, gazdasági viszonyai és a korszellem követelményei mindig döntő befolyást gyakorolnak az adóztatás kérdéseire és azoknak fejlődésére. Ez a befolyás rakja le nálunk is 1848-ban a modern pénzügyi szerkezetet, lépteti életbe az általános teherviselés elvét, a mennyiben az 1848. évi VIII. törvénycikk kimondja, hogy a magyar állam lakosa minden közterhet, különbség nélkül egyenlően és aránylagosan visel. Az általános közteherviselés és az arányos adóztatás törvénybe iktatott két nagy elve azonban alkotmányos uton nem válhatott valóvá. A volt császári királyi helytartóság 1850. évi november hó 20-án kelt rendeletével lényegében Magyarországra is kiterjesztette az Ausztriában akkor érvényben volt egyenes adórendszert s ezzel - a rendi kiváltságokon alapuló adómentességeket eltörölve - megvalósult az egyik elv: a közteherviselés általánossága.

Ez az adórendszer azonban, melynek főbb tagozatai leginkább csak kezdetleges és merev hozadéki adók, tehát majdnem kizárólag az adótárgyhoz füződő, az adózó személyes viszonyaival és tényleges jövedelmével kevéssé számoló adónemek voltak, a teherviselőképesség igazságos mértékéhez igazodó arányos adóztatás követelményétől messze állott. Az abszolut korszakból ránk maradt egyenes adók az 1875. évig jóformán változatlanul fenntartattak, mivel az 1868. évben alkotott egyenes adótörvények inkább az addig érvényben volt szabályok törvényesitésére szoritkoztak. Sőt még az 1875. évben alkotott adóreform is főleg csak formai tekintetekben létesitett korszerübb változtatásokat, tökéletesebben megvalósitotta az önadóztatás elvét, tágabb tért nyitott egyes adónemeknél annak, hogy azok az adófizető személyes jövedelméhez simulhassanak, de mivel főleg a magyar államháztartás fokozódó szükségleteinek fedezésére keresett alapokat, az adóztatás elveit érintetlenül kellett hagynia.

Innét van, hogy habár Ausztria már teljesen átreformálta azt az elavult adórendszert, melyet a mult század közepén Magyarországre is kiterjesztett, a mi egyenes adóink még mai napig is, túlnyomólag a régi osztrák adórendszer ittfelejtett maradványai. Az idők folyamán a törvényhozás több izben változtatott ugyan az egyes törvényeken, de az állandó dificzit kényszeritő hatása alatt inkább, sőt csaknem kizárólag nagyobb állami bevételek elérésére, mint az adóteher igazságosabb és arányosabb elosztására törekedett. Ma azonban, midőn a nemzet áldozatkészségének igénybevételével az államháztartás egyensulya immár közel két évtized óta helyreállott, elérkezett az arányositás munkájának ideje is.

Az 1848. évi VIII. tc. szellemében igyekszem tehát tovább müködni akkor, midőn a törvénybe iktatott másik elvnek: az arányos adóztatásnak megvalósitására törekszem oly módon, hogy az egyenes adók mai bevételi főösszege, a maga lehető változatlanságában, az adózók között igazságosabban és arányosabban szétosztassék, hogy levétessék a teher azok vállairól, a kiknél az ma aránytalanul súlyos s a kikre az ma igazságtalanul nehezedik és átvitessék oda, a hova azt nemcsak az igazság követelményeként átvinni kell, hanem, a hol azt az illető, nagyobb teherviselő képességénél fogva, könnyebben el is birja.

Ebből önként következik e törvényjavaslatnak egyik fő irányelve, hogy a legszegényebb néposztályok, a melyek legnehezebben viselik az adót, ez alól lehetőleg mentesittessenek. E végből első sorban az első és a II. oszt. kereseti adót, valamint a kereseti adók minden osztályánál a családtagok külön adóját teljesen megszüntetem; másodsorban leszállitom az eddigi magas adókulcsokat, hogy az adóalapok kinyomozásánál és felsorolásánál a valóságon messze alul maradó nagyobb jövedelem is megfelelőbb mértékben kerüljön adó alá; harmadsorban pedig az általános jövedelmi pótadó helyébe fokozatos jövedelemadót létesitek, hogy igy a tárgyi adózáson nyugvó eddigi adórendszerünk a személyes adózás modern rendszerével egészittessék ki.

Ehez képest egyenes adóinkkal első sorban tárgyi alapon érinteni kivánom azt a jövedelmet, melyet az egyes vagyonforrások közvetlenül nyujtanak; másodsorban pedig adó alá veszem az egy-egy személyt bármely forrásból megillető jövedelemnek összességét, hogy ily módon a nem fundált jövedelemmel szemben a fundált jövedelem erősebb megadóztatása is érvényesüljön. A megadóztatásnak ezt a módját kell javaslatba hoznom először pénzügyi okokból, mert jelentékenyebb bevételekre csak ily adózási mód alkalmazásával számithatunk, másodszor adópolitikai okokból is, mert az egy-egy adózó személye köré csoportositott jövedelmek összességének ugyanazon egy jövedelmi adóval való érintése lehetetlenné tenné a teherviselési képességnek valódi méltatását, a mennyiben tisztán az illető egyén jövedelmének nagyságára fektetnők a teherviselési képességet s nem vennők figyelembe a teherviselési képességnek azt a másik, kivált viszonyaink között talán fontosabb oldalát, mely a jövedelmek állandóságában és biztosságában rejlik.

A pénzügyi tudomány mai álláspontja s az összes államok adózási rendszere igazolja ezt a felfogást; és eltérés nem is az alapgondolat, hanem legfeljebb a különböző bevételi források adószolgáltatásának egymáshoz viszonyitott aránya és mértéke tekintetében áll fenn, vagy pedig a tekintetben mutatkoznak különbségek, hogy némely jövedelmi forrás külön és közvetlen megadóztatása egyik-másik államban nem állami bevételnek van fenntartva, hanem a helyhatóságok szükségleteinek fedezésére ezeknek van átengedve. Miután egy modern adóreform keresztülvitele - legalább átmenetileg - kétségtelenül az egyenes adókból eredő állami bevételek csökkentésével járand, bármennyire kivánnék is bizonyos bevételi forrásokat a helyhatóságok szükségleteinek fedezésére átengedni, jelenleg s azt hiszem hosszú időre kénytelenek leszünk az egyenes adók által érinthető jövedelmi forrásokat az állami bevételek részére fenntartani.

A különböző jövedelmi források egymás közötti megterhelésének arányosabb kiegyenlitése tekintetében sem tehetünk a javasoltaknál jelentékenyebb lépést egyfelől azért, mert ez által legkiadóbb jövedelmi forrásainkat csökkentenénk, másfelől, mert annak az adópolitikai iránynak honorálását mellőznők, hogy a bármely formában meglevő tőke aránylag súlyosabb teherrel érintessék, mint a tisztán személyes kereseten alapuló jövedelem. Ezenkivül adótechnikai szempontok is arra inditottak, hogy a különböző bevételi források s jelesül az ingatlan s másfelől az ingó vagyon teherviselésének kiegyenlitésében jelentékenyebb lépést ne tegyek, mert adózásunknál a legfőbb baj különben is abban rejlik, hogy az ingó vagyonból eredő jövedelmek nem puhatolhatók ki, ugy, hogy azok fokozatos kipuhatolásának sikerére sem számithatnék, ha ezekre magas adótételek alkalmazását hoznám javaslatba.

Végül azt sem hagyhatom figyelmen kivül, hogy azon szoros vonatkozásnál fogva, melybe a világgazdaságnak állami határok által alig korlátolható fejlődése a különböző államokban levő mozgótőkét s az egyéni munkaerőt hozza, az ezekből eredő jövedelem adójának megállapitásánál - versenyképességünk megóvása végett - más államok adózási viszonyai is bizonyos tekintetben határt szabnak a nálunk szedhető közszolgáltatások mértékének.

Ezekből kiindulva, egyenes adózásunk tagozatait akként vélem beosztandónak, hogy a föld- és házadóval külön adóztassuk meg az ingatlanokból eredő jövedelmet, a tőkekamat- és járadékadóval az ingó vagyonból és vagyonjogokból eredő jövedelmet, az általános kereseti adóval az akár bionyos tőke felhasználásával, akár a nélkül gyakorolt haszonhajtó személyes, de nem szolgálati viszonyon alapuló tevékenységből eredő jövedelmet; s végül a jövedelemadóval az egyes adózóknak bármely forrásból eredő, őket személyileg illető összevont együttes jövedelmét. A földadónál lényegében fenntartani kivánom a földadónak mai rendszerét, mely azon alapul, hogy a földnek közönséges gazdálkodás mellett várható átlagos hozadéka kéepzi az adóalapot.

Átalakulóban levő gazdasági viszonyaink között a közönséges gazdálkodás mellett várható átlagos hozadék is nagy változtatásokat mutat, ugy, hogy a földadórendszerünk kiáltóbb hiányait okvetlenül orvosolandóknak, a kiáltóbb aránytalanságokat kiküszöbölendőknek tartom. Ezen tulmenve, a földbirtokból meritett tényleges jövedelem keresése azonban nézetem szerint már azért sem lenne indokolt, mert a jövedelemadónál az adókötelesnek különben is a földbirtokból eredő tényleges jövedelme kell, hogy az alapot képezze, a mi által egyes földtulajdonosokat különben is a mainál nagyobb teher fog érinteni. A föld hozadékának megállapitásánál a mai kataszter ujból való készitését felesleges és czélhoz nem vezető munkának tartanám. Feleslegesnek azért, mert a hivatali elődöm által megejtett előmunkálatok igazolják, hogy a mai földadókataszternek hiányai távolról sem oly nagyok, hogy az egész munkálatnak költséges és évek hosszu sorára terjedő ujrakészitését tenné igazolttá és czélhoz nem vezetőnek azért, mert átalakulóban levő viszonyaink között az aránytalanságoknak teljes megszüntetése különben sem lenne érthető.

Általában az a szempont irányit az adóreform keresztülvitelében, hogy a sulypontot az adózó együttes személyes jövedelmének összességére fektessük s egyenesen anachronismusnak kellene tartanom, ha a tisztán tárgyi támpontokra fektetett s mindig csak hosszabb időn megállapitható földadónak arányosabb megosztása végett oly költséges műveletekbe bocsátkoznánk, melyek a hozadék változása folytán az arányosságot különben is csak ideig-óráig biztositanák. Meg kell itt elégednünk a kiáltóbb hiányok orvoslásával s a valódi arányosság helyreállitását a személyes jövedelmi adó alapjának helyes kipuhatolására kell fektetnünk. Ezért a földadókataszter revizióját két irányban tartom csak foganatositandónak. Először, hogy a művelési ágakban beállott időközi változások a mai állapotnak megfelelőleg kiigazittassanak s ezentul minden változás nyilvántartván, keresztülvezettessék; s másodszor, hogy a földek osztályozásánál mutatkozó nagyobb aránytalanságok kiegyenlittessenek, s hogy a kiegyenlités ott, a hol az elkerülhetetlenül szükséges, a tiszta jövedelmi fokozatoknak előzetes kiigazitására is kiterjesztessék. Ugy a földadónál, valamint összes egyenes adóinknál a földtehermentesitési százalék külön számitását mellőzendőnek tartom.

Minden adónál csakis egy egységes adótételt kivánnék szedetni, a mely azután az ország egész területére - tehát a volt határőrvidéki részekre is - kiterjesztetnék, a melyek külön adózása egyébként is csak az általános adóreform keresztülviteléig volt kilátásba helyezve. A volt határőrvidéki részeken ugyanis a földtehermentesitési járulék nem fizetése következtében eddig a földadó 25.5% helyett 17.1%-kal, a többi egyenes adók pedig kulcsaiknak 70%-ában voltak kivetendők. Ezt a kedvezményt most még azért is megszüntetni javasolom, mert a) az általános kereseti adónak és a tőkekamat- és járadékadónak 10%-os kulcsát ennek felére, vagyis 5%-ra érsékelem; b) meert a jövedelemadónál kétféle kulcsot alkalmazni lehetetlenség volna akkor, a mikor az adózónak oly jövedelmei is számitásba veendők, melyek nem a volt határőrvidék terüeltéről származnak; végül mert c) a II. oszt. keresetadónak eltörlése, a földadó kulcsának leszállitása és a jövedelemadó kulcsának az általános jövedelmi pótadó kulcsával szemben enyhébb volta miatt a volt határőrvidéki részeken fekvő ingatlanok terhe is jelentékenyen megapad, a mint ezt a mellékelt táblázat igazolja (1. szám).

A földadó százalékát, mely ma a földtehermentesitési százalékkal együtt 25 1/2%-ot teszen, 20%-ra óhajtom leszállitani s a földadónak különben is csak fizetési alapul vett kontingensét, a mely a gyakorlatban soha sem birt jelentőséggel, egészen megszüntetni, ugy hogy tekintet nélkül a befolyó összegre, a 20%-os adóból eredő jövedelem képezné az államnak változatlan bevételét. A házadónál először is azt az aránytalanságot tartom kiküszöbölendőnek, mely ma a házbéradó és másfelől a házosztályadóval megadóztatott házak teherviselése között mutatkozik. E végből a városoknak azt a városiasabb jellegü belterületét, a mely ma általános házbéradó alá nem tartozik, általános házbéradó alá kivánom vonni. Viszont azonban lényeges könnyitéseket óhajtok engedélyezni. A házosztályadónál nem maga a házosztályadó, hanem az avval összefüggő II. osztályu kereseti adó képezte a kisebb kereseti ágaknál a tulajdonképeni aránytalan és nehezen elviselhető terhet. Miután ezt az adót megszüntetni javaslom, sőt épen a kisebb adózóknál már átmenetileg is 1908-tól kezdve annak megszüntetését hoztam javaslatba, magának a házosztályadónak tételeit leszállitandóknak nem tartom és pedig annál kevésbbé, mert ez csak növelné azt az aránytalanságot, mely ma a mérsékeltebb terhet képviselő házosztályadó és a házbéradó között fennáll. A házbéradónál azt az egyszerüsitést hozom javaslatba, hogy az értéktörlesztési és fenntartási költségek fejében előzetesen levonható százalék mellőzésével a házadó százaléka egyenesen a nyers jövedelemre alkalmaztassék.

E mód mellett mérséklődik a házadó ma tényleg fizetett százaléka a fővárosban 17.6%-ról 17%-ra. S mig ma a 15%-os általános házbéradó a lakrészek felének bérbeadása esetén a legkisebb községet is már sujtotta, addig javaslatom szerint ez a 15%-os általános házbéradó csakis azokban a községekben (városokban) alkalmazható, melyeknek lakossága legalább 15.000 lélekből áll; azokban az általános házbéradó alá tartozó városokban (községekben) ellenben, melyeknek lakossága 15.000 léleknél kevesebb, de 1000 tételeknél több, 11%-ra mérséklődik. Ezt a kisebb százalékot alkalmazom a gyógyfürdőkre is általában, valamint általános házbéradó alá nem tartozó helyeken a bérbeadott épületek nyers jöedelmére az eddigi 11.2% helyett.

Végül ezt a kisebb százalékot még két százalékkal mérsékelem az 1000 léleknél nem több lakossal biró községekben s azt az általános intézkedést hozom be, hogy ha valamely adókörzet először vonatik általános házbéradó alá, átmenetileg három évre a 15%-os adótétel helyeit a 11%-os alkalmaztassék. A házadó reformjánál javasolt többi intézkedések a kötelezettségek pontosabb meghatározására s a kezelés lehető egyszerüsitésére vonatkoznak. Ezek a szempontok vezettek a tőkekamat- és járadékadóról szóló törévny reformjában is, melynél azt a teherkönnyitést nyujtom, hogy a tőkekamat- és járadékadó kulcsát az eddigi 10% helyett általában 5%-ra mérsékelem. A kereseti adóknál egyrészt kezelési könnyebbség végett külön törvényjavaslatokba foglaltam a nyilvános számadásra kötelezett vállalatokat, másrészt a kereseti adó fizetésére kötelezett többi adózókat. Az eddigi bányaadót pedig megszüntetve, annak alanyait az emlitett két adónem között osztottam meg a nélkül azonban, hogy a bányák eddigi terhét emeltem volna, ellenkezőleg a bányasegédműveknél általában s a kőszénnél is apasztottam abban az esetben, ha nem nyilvános számadásra kötelezett vállalat folytatja a bányaművelést.

Ezt a mérséklést az általános keresetadó kulcsának 5%-ra történt leszállitása tette lehetővé, minek következtében a kereseti adónak a bányaadóval végrehajtott egyesitése is önmagától következett be. A külföldi törvényhozások eljárása ugyanezt a felfogást igazolja. Az általános kereseti adó egységes elvek szerint veszi adó alá azokat a zipari, kereskedelmi és egyéb, nem szolgálati viszonyon alapuló haszonhajtó foglalkozásból eredő jövedelmeket, melyek eddig a kereseti adó I. és III. osztálya között oszlottak meg. Erre a tömöritésre s az eddig a kereseti adó I. osztályába tartozó kisebb kereseteknek az általános kereseti adó alá vonására szükség volt azért, mert a kereseti adónál nyujtott létminimum előnyében a kisebb keresettel biró csak ily módon részesülhet.

Különben pedig a jövedelemadónál mindenkinek jövedelme kipuhatolandó lévén, az általános kereseti adó alá eső forrásokból eredő jövedelem, vagyis a mi ezzel egyet jelent: a kereseti adó alapja is ismeretessé válik; ennélfogva még egyes kereseti osztályokra sincs többé tarifaszerü adóztatásnak helye. Adórendszerünk sarkpontja ezentul a jövedelemadó lenne, a mely a létminimum adómentességének és a progressziv adózásnak is teret nyit. Mig ugyanis a mult század közepén kétségkivül nagy haladásnak volt tekinthető hazánkban az a szabadelvü felfogás, mely eltörölve a kiváltságos rendes adómentességét, a polgári egyenlőség elvét az adóztatás általánosságában is életre hivta, - addig a ma már általános igazságkép elfogadott szocziálpolitikai elvek azt igazolják, hogy a jövedelem és az adó között a csupán számtani egyenlőség nem igazságos s csak átmeneti állapot az adózás által követelt áldozatnak belső, anyagi arányosságához, mely minden ujabb adóreformban megvalósitandó. Ez a fokozatos adókulcs alkalmazásának követelménye, melylyel az áldozatképesség mérlegeléséből kifolyólag együttesen merül fel a létfenntartásra szükséges legkisebb jövedelmek adómentesitésének kivánalma is.

Az elsőrendü életszükségletek fedezésére lekötött jövedelem adómentesitése első sorban a fogyasztási adók és az állami egyedáruságok lefelé ható irányzatának elengedhetetlen korrektivuma; másodsorban pedig a fokozatos adóztatás logikus előzménye, a progressziv skála kiinduló pontja. Ez a szocziálpolitikai felfogás, mely ujabban mindinkább áthatja a társadalmat s a törvényhozás minden ágazatában érvényesiti erejét, méltán helyet követel adórendszerünk reformjánál is.

Különösen hangsulyozni kivánom azonban, hogy bármennyire át legyek magam is hatva annak szükségétől, hogy mindenki áldozatképességéhez mérten viseljen kisebb vagy nagyobb adóterhet, mégis ugy a létminimum czimén kivánt adómentességet, mint a nagyobb bevételre nagyobb adókulcs alkalmazását egész következetességgel, minden egyes adónemnél keresztülvinni nem lehet. Nagy nehézségekbe ütközik e kettős feladat megvalósitása tárgyi adóin megtartása mellett, mert minden hozadéki, tehát tárgyi adónál, épen ugy mint a fogyasztási adóknál is, maga az adó tárgya - az adózó személyre való vonatkozás kizárásával - magában hordja az adókötelezettséget és ennek mértékét. A legkisebb törpebirtok feltétlenül ép ugy adótárgy, mint a legnagyobb latifundium, mindkettő egyenlő adókulcs alkalmazásával. Egészen más a helyzet a jövedelemadónál, a hol minden egyes adózónak bármely forrásból fakadó jövedelme összefoglalva, együttesen kerül adó alá s igy az adótárgy helyett az adóalany lépvén előtérbe, mind a létminimum adómentessége, mind a fokozatos adóztatás elve a legtisztábban érvényesülhet.

Keresztül is vittem ezt a két elvet a tervezett jövedelemadónál, melynek kivetési kulcsa progresszive. 0.7%-ból kiindulva 5%-ig halad, s e mellett a természetes személyeknél 600 K-ás létminimumot adómentesit. Ezt a létminimumot akkor, midőn adórendszerünket átalakitva, bevételeinket jelentékenyen megapasztjuk s a midőn több külföldi államban. (Pl. Szászország, Württemberg, Hessen) sincs ennél nagyobb létminimum, adott visznyok között magasabbra nem emelhetném. Ez a létminimum a dolog természeténél fogva nem vonatkoztatható a reáladókra s a tőkekamat és járadékadóra, a melyek tekintet nélkül az adóalap nagyságára feltétlenül fizetendők. De érvényesül ezekre nézve is annyiban, a mennyiben az adóköteles személyes összjövedelme mentesitve van a jövedelemadó alól az esetben, ha az 600 K-t meg nem halad.

Érvényesül továbbá a személyes keresetekből eredő jövedelmeknél, a mennyiben a szolgálati viszonyból eredő jövedelmek csakis a jövedelmi adó alá vonatnak, az általános kereseti adót fizetők pedig, ha jövedelmük a létminimumot meg nem haladja, nemcsak a jövedelemadó, hanem az általános kereseti adó alól is mentesitve vannak. A reform alá eső állami egyenes adók együttes bevételének kontingentálásában gondoskodtam arról, hogy az adómentes létminimum emelhető legyen az esetben, ha az emlitett adóknak bevétele az államnak eddig is elért jövedelmét, a 200 millió K-ban kontingentált összeget - a melyre az államnak elengedhetetlenül szüksége van - meghaladja. Ez esetben a többlet a javaslat 76. §-a szerint a létminimum felemelésére forditandó.

A jövedelemadótól eltekintve - mint már emlitém - a létminimumnak alkalmazását s a progressziv adóztatás megvalósitását nem tartom helyén valónak ott, a hol forrásainál vonjuk adó alá az adózónak bevételeit, mert hisz az egyes források elkülönitett adó alá vonása még nem képezheti ismérvét annak, hogy az adózónak más forrásokból nincs-e a létminimumot meghaladó, vagy pedig az ugyanezen forrás nagyobb tételeinél már fokozottabban adó alá vont magasabb bevétele. Sőt a külön jövedelmi források megadóztatása alkalmával némely esetekben, mint pl. a reáladóknál, a hol nem is egyéni vonatkozásában, hanem tisztán tárgyi alapon állapitják meg az adót, merőben lehetetlen is lenne a progressziv-adózásnak alkalmazása. Mi jogosultsággal birhatna, ha egy földbirtoknak 10.000 K-t tevő hozadékát, a mely azonban 100 tulajdonos között oszlik meg, fokozottabb adóval óhajtanók terhelni, mint egy más birtoknak csak 2.000 K-t tevő, de egy egyént illető hozadékát!

Hisz ezzel nem azt sujtanók, a kinek nagyobb a jövedelme, hanem ellenkezőleg a kisebb egyéni jövedelem kerülne magasabb adó alá. Ugy a létminimumot, valamint a fokozatos adóztatást teljes jogosultsággal csak ott alkalmazhatjuk tehát, a hol minden tárgyi támponttól eltekintve, egyéni vonatkozásaiban érintjük a jövedelmet s egy egyénnek bármely forrásból eredő összes jövedelmét vesszük az adó alapjául.

Az előadottak után alig szorul bizonyitásra, hogy az állandó kataszteren nyugvó földadóba, mint a massziv hozadéki adóba, a személyi vonatkozások belevitele, vagyis a létminimum és a fokozatos adózás alkalmazása, kiszámithatatlan bonyodalmakra és zavarokra vezetne; mert az adómentes létminimum megállapitása, a földadónak a kataszteren nyugvó kivetése mellett - még egy második, jövedelemadószerü kivetési eljárást is megkövetelne. Még inkáb fokozódnának ezek a bonyodalmak azokban az esetekben, a mikor a földbirtok rövid időközökben gazdát cserél, vagy ha valamely nagybirtok felaprózva sok kisbirtokos tulajdonába megy át, avagy forditva több kisebb birtok egy kézben egyesül. A föld folyton változó adója ingataggá tenné a földbirtok értékét, mely mindig kölcsönhatásban áll az adóval. Nem hagyható figyelmen kivül az sem, hogy gyakran változó adókulcs mellett hosszabb időre kiható gazdasági tervet késziteni és keresztülvinni nem lehet.

Mindez azt bizonyitja, hogy a földadó nem alkalmas arra, hogy rendszerében a létminimum adózatlanul hagyása és a progressziv adózás elve érvényesüljön. Nem alkalmas erre másik reáladónknak, a házadónak bérbeadó-alakja sem; mert ép ugy mint a földadónál, ennél sem lehet tekintetbe venni, hogy valamely bérpalota bérjövedelme sok tulajdonos között oszlik-e meg, avagy ellenkezőleg, több kisebb ház bérjövedelme egy háztulajdonosnál egyesül-e. Itt csak területek szerint alkalmazhatunk többféle béradókulcsot, hogy az adót igazságosabbá tegyük, a mint ezt javaslatba is hozom. Ellenben már a házosztályadónál, a hol a háztulajdonost mindig csak saját lakásának haszonértéke után adóztatjuk s igy az adóalanyra is figyelemmel kell lennünk, az adóztatásban bizonyos enyhe progresszió kifejezésre juthat. Igy halad a fokozatos adóztatás a nagyobb lakással együttesen, laásrészenkénti átlagban a házosztályadó I. fokozatában 2 koronától 6 koronáig, a II. fokozatban 2 koronától 8 koronáig és a III. fokozatban 3 koronától 10 koronáig.

A fentebb már előadott indokoknál fogva a tőkekamat- és járadékadónál az eddigi 630 K-ás létminimumot, mely a jogi személyekre ugy sem vonatkozott, eltöröltem. Eltöröltem pedig még azért is, mert ez a létminimum a takarékbetétek megadóztatásánál, a hol az adó levonás utján szedetik be, ép ez okból ma sem érvényesülhetett, tehát a létminimum egyenlőtlen adózást eredményezett eddig is.

Az általános kereseti adónál a fokozatos adózásnak szintén azok az okok mondanak ellen, melyeket a föladónál már emlitettem. Ezek a jövedelmek akárhány esetben szintén csak egy részét alkotják az adóköteles egyéb vagyonforrásokból származó jövedelmének; ennélfogva fokozatos adózás esetén az a szegényebb iparos, a ki összes vagyonát fektette iparába, sulyosabban adóznék, mint az a különben tehetősebb társa, a ki kisebb üzleti tőkével dolgozik. Vagy például mi értelme volna annak, hogy egy 200,000 K-ás jövedelmet nyujtó latifundiumhoz tartozó oly malom, melynek évi jövedelme 2.000 K, a fokozatos adózás következtében kisebb terhet viseljen, mint egy másik malomtulajdonos, a kinek a malmából ugyan 4.000 K jövedelme van, de e mellett egyebe sincs. Hisz azok, a kik az általános kereseti adóban a fokozatos adóztatást hangoztatják, a fenti példában felhozottnak épen az ellenkezőjére törekszenek, a mi pedig kivihetetlen! Másként alakul a helyzet a létminimumra nézve, a mennyiben az általános kereseti adónak a jövedelemadóval kapcsolatba hozott s a tiszta kinyomozására fektetett rendszere lehetővé tette, hogy a jövedelemadónak 600 K-ás létminimuma ennél az adónemnél is érvényesüljön.

A törvényjavaslatok formájára vonatkozólag megjegyzem, hogy az nem novelláris, hanem - a földadóra vonatkozó rész kivételével - adónemenként szerves egész. Az adóreform ugyanis minden egyes adónknál mélyreható változtatásokat létesit s mig egyes adónemeket megszüntet, addig ismét ujakat kreál, ugy hogy az áttekintés világossága és a megérthetés könnyebbsége mellőzhetetlenné tette az egész anyagnak adónemenkint elkülönitett összefoglalását és ép ez okból mellőztem a reformnál a codexszerüséget is. A novelláris jellegü törvényalkotás mig egyrészről amugy is eléggé bonyolult adórendszerünk áttekinthetőségét zavarná, addig nagy nehézségeket idézne elő annak gyakorlati eldöntésénél, hogy mi maradt érvényben a régi törvényekből és mit módosit az uj törvény. E törvényjavaslatokba tehát a reform keretébe bevont egyenes adóinkra vonatkozó változatlanul hagyott törvényrészletek és szabályok is felvétettek; az uj össze van kötve a régivel, de a régiből el van nyesve az, a mi az ujjal szerves összefüggésbe nem hozható.

Ez a módszer alkalmat nyujtott arra, hogy az egyenes adóztatás terén az évek hosszu során át megalkotott törvények, rendeletek, döntvények és határozatok szövevényes halmazából az ellentéteket kiküszöböljem, a hiányokat pótoljam és hogy bizonyosságot hozzak be ugy az adótárgyak és alapok meghatározásába, mint a sokszor ingadozó pénzügyi judikaturába. Követtem ezt a módszert azért is, mert köztudomásu dolog, hogy a jó közigazgatásnak egyik alapfeltétele, hogy a törvények ne csak világosak és könnyen megérthetők, de egyuttal kimeritök is legyenek. Különösen áll ez az adótörvényekre, mert a jgi képviselet az adóztatás terén a leggyérebben fordul elő s a felek rendszerint maguk védik érdekeiket. Ez okból az egyes adónemek anyagát szélesebb alapon tárgyalom s különösen három szempontra helyeztem a sulyt.

Az egyik, hogy az elvi diszpozicziók mellett, mintegy magyarázatul, a judikaturában felmerült vitás kérdések eseteit is felsorolom. A másik, hogy több oly természetü rendelkezést is megszövegeztem, mely a vonatkozó szakaszok egybevetésével törvénymagyarázat utján is megállapitható lett volna, nehogy a törvény hézagos volta a végrehajtási utasitásban járatlan adózó megtévesztésére s a kötelező bevallás folytán netáni megbüntetésére vezessen. A harmadik szempont: az adótörvényeinkben emlitett gyakorlati szabályok kiküszöbölésében fejeződik ki. Az 1868-ban törvényesitett adónemekről szóló XXII., XXIV. és XXVI. törvénycikkekben ugyanis az foglaltatik, hogy az eddig gyakorlatban volt szabályok, a menyiben ezen törvények által megváltoztatva nem lettek, továbbra is érvényben maradnak.

Az 1875-iki adóreform után ugyancsak hasonló rendelkezés foglaltatik az 1875:XXII. tc. 8., a XXIV. tc. 11., a XXVII. tc. 14. és a XXIX. tc. 39. §-ában. Kétségtelen tehát, hogy adótörvényeink tartalmának jelentékeny része még az alkotmány visszaállitását megelőző időből származó kormányrendeleteken alapszik, melyek az idők folyamán részint elavultak, részint pedig az élet követelményeinek megfelelőleg uj irányban módosultak s akárhányszor átlépték a törvénymagyarázat határait, törvényt alkotva önmagukban. Igy keletkeztek azután a judikaturában zavarok és félreértések, elvi ellentétek az utolsó fokon működő biróság és a miniszterium között, a melyeknek megszüntetése az adóreformnak szintén egyik fontos feladata volt.

A kivetési eljárás eddig részint az egyes adónemekről szóló törvényekben, részint pedig a közadók kezeléséről szóló 1883:XLIV. törvénycikkben volt szabályozva. Az egyszerüsités szempontjából, de meg azért is, mert a kivetési proczesszus az egyes adónemek anyagának integráns része s általa nyert tulajdonkép életet az illető adónem: a kivetési eljárást mindenütt az egyes adónemek anyagi diszpozicziói közé illesztettem be. A kivetés ezután is, ugy mind eddig a kir. pénzügyigazgatóságok (adófelügyelő), adókivető bizottságok és a községi (városi) közegek teljesitenék. Utóbbiakat az adókivetési munálatoktól nem mentesithetem, mert az előálló munkatöbbletet a pénzügyi adminisztráczió mai szervezetében nem birná el, egyelőre tehát csak munkaapasztásról gondoskodhatunk. A munka apasztása pedig jelentékeny mérvben bekövetkezik az I-II. osztályu kereseti adó eltörlése, de különösen a közszolgáltatások egyesitett kezelése folytán. A kivetési eljárás terén a kötelező bevallás álláspontjára helyezkedtem.

Az 1883:XLIV. tc. 15. §-ában a fél tetszésére bizott bevallást tehát annak kötelezővé tétele váltaná fel minden egyes adónemnél. A kötelező bevallás meeg volt eddig is a házadónál: érvényesült következményeiben a levonás utján beszedett IV. osztályu kereseti adónál és tőkekmatadónál; a földadókataszterben pedig a felvétel szerint minden gazdaságilag használható földterület adó alatt áll, következőleg adóeltitkolás itt sem fordulhat elő. Csak az egyenlő és arányos teherviselés elvének teszek eleget tehát a kötelező bevallás általánositásával, nehogy ennek hiányában az adó alól könnyen elvonható és hivatalból alig földerithető jövedelmek büntetlenül élvezzenek mintegy adómentességet. Az által, hogy az adózó fél nem minden adónemnél volt eddig vallomásadásra kötelezve s ebbeli mulasztása büntetheő nem volt, a adminisztratióra is felette sok munka hárult; mert nemcsak a jövedelem nagyságának kikutatása képezte feladatát, de felelőssége tudatában még különös sulyt kellett arra is helyeznie, hogy adóalapok és adótárgyak az adóztatás alól ki nem maradjanak. A bevallás kötelezővé tétele tehát nemcsak a helyes és igazságos adóztatás szempontjából szükséges, de egyben jelentékeny munkamegtakaritást is jelent, mert az adózó teendőit saját magával végezteti.

Bármennyire helyesnek és igazságosnak tartsam is azonban a vallomásadás kötelezővé tételét, a javaslatban számolnom kellett azzal a körülménynyel, hogy a vallomást a fél akárhány esetben egyáltalán nem, vagy helyesen nem lesz képes kiállitani. Ennélfogva minden egyes adónemnél azt proponálom, hogy egyrészt a községi (városi) közegek hivatalból, dijtalanul legyenek a fél segitségére a vallomás kiállitásánál, másrészt, hogy a hiányosan beadott vallomás jogi következményekkel még nem jár, s az a félnek a megjelölt hiányok pótlása végett visszaadandó. A bevallás kötelezővé tétele vonta maga után minden egyes adónemnél annak tüzetes szabályozását, hogy ki tartozik vallomást adni és mikor? Az időpontra nézve a 15 napi határidőt tartottam fenn megszokottságánál fogva, s ettől csak a nyilvános számadásra kötelezett vállalatok adójánál kellett eltérnem.

Ha a fél vallomást egyáltalán nem, vagy elfogadható vallomást nem adott, az adó kivetése eddig is hivatalból történt. Ennek szükségszerü folyománya az adatgyüjtés, az adóköteles jövedelmek kipuhatolása és megállapitása, vagyis a kivető közegek részéről az érintkezés oly egyénekkel, kiktől az adó megállapithatására támpontokat és utbaigazitást szerezhetnek. Igy jutunk el az adatszolgáltatás és tanuzás kötelezővé tételéhez. Ezt a felfogást adótörvényeinkben ma is megtaláljuk. Igy például az 1883:XLIV. tc. 16. §-a szerint a kivetési lajstromok az összeiró és a bevallásokat tett egyének meghallgatása után készitendők. Az 1875:XXIX. törvénycikk 17. §-a szerint: „A beadott vallomások kelőleg kihirdetett időben és helyen kitétetnek; azokat bárki megtekintheti, lemásolhatja és azokra vonatkozó észrevételeit a kir. adóhivatalhoz be is nyujthatja.”

Az 1883. évi XLIV. tc. 27. §-a értelmében a fél akkor is felebbezhet, ha az adókivető bizottság által hozott végzés eredményében aránytalanságot vél bebizonyithatni önmagára vagy másra kivetett adótételre nézve. A kötelező tanuzás és adatszolgáltatásra nézve a legeclatansabb bizonyitékot azonban a házadóról szóló 1868. évi XXII. törvénycikk 20. §-a szolgáltatja, aképen rendelkezvén, hogy a tényleges viszonyok és adatok iránt, melyekből bárkinek házbérjövedelme megitélhető, köteles mindenki tudomása szerint felvilágositást adni, ha erre a pénzügyi közegek által felszólittatik.

Ezt az utóbbi rendelkezést általánositom a javaslatban és viszem az egyes adónemeknél következetesen keresztül. A tanuzás és egyéb adatszolgáltatás megtagadását azonban - további magyarázatot alig igénylő okokból - jogi következményekkel nem sujtom. Nem tette ezt kifejezetten még Poroszország sem. Hogy az adó megállapithatására irányuló nyomozás és kutatás erőszakoskodássá ne fajuljon. és meg nem bizható informatióknak essék az administratio áldozatul, mely a munkálat értéktelensége mellett jogtalanságával az adózóban az elkeseredést csak növeli, gondoskodtam a nyomozásnak gátat vető korlátokról is a javaslatokban, a mennyiben kimondom, hogy tanu vagy szakértő nem lehet az az egyén, a ki a biróságok előtti peres eljárásban a vallomást megtagadhatja, vagy vallomástételre nem bocsátható. A vallomásadás kötelezővé tételének collariuma az elmaradt vallomástételből keletkezett adóeltitkolásnak megbüntetése, a melyet - az eljárás egyszerüsitése szempontjából porosz mintára - az adónak pótlék alakjában 5%-kal leendő felemelésében állapitottam meg általában.

Ettől csak nyilvános számadásra kötelezett vállalatoknál tértem el, a hol az erősebb büntetést az a körülmény indokolja, hogy igen sokszor az adókivetésnél nagy érdekek forognak koczkán. Az adóeltitkolás biróságának pótlék alakjában való megállapitása módot nyujtott arra is, hogy ez a pótlék - a jogorvoslati eljárás során - hivatalból osztozzék az alapadó sorsában, a mi az adózóra nézve is a legtisztább helyzet és elejét veszi a külön jogorvoslati eljárásnak. Azoknak a szempontoknak alaposabb megismerése végett, a melyek az adóreformnál vezéreltek, az adók megállapitásának módjáról s az egyes adónemek egymás közötti arányáról kivánok még megemlékezni.

Az adók megállapitásánál azt az elvet valósitottam meg, hogy azoknál az adóknál, a melyeknél a helyi viszonyoknak és a jövedelemre kiható körülményeknek ismeretére van szükség, szóval a hol az adóalap megállapitása csak a viszonyok mérlegelése (taxatió) mellett történhetik, az adózók köréből alakitott adókivető és adófelszólamlási bizottságokra bizom az adó alapjának meghatározását s nemcsak magának az adózónak, hanem minden adókötelesnek hozzászólási jogot biztositok, szóval a legteljesebben keresztül kivánom vinni az önadóztatás elvét.

Ellenben azoknak az adóknak megállapitásánál, a melyeknél a taxatiónak szerepe nincsen, hanem az adó kivetése ugyszólván egyszerü számvetési művelet, az adókivetést a dolog egyszerüsitése végett az administrativ közegek hatáskörébe utalom. Az előbbiek körébe sorozom az általános kereseti adót és a jövedelmi adót, a második csoportba a többi adónemeket. Önként érthető, hogy az adózók érdekeinek megvédése végett utolsó fokon a közigazgatási biróság döntésének általában helyt adok s az administrativ uton kivetett adókra már másodfokon is az adóügyi bizottságok utján biztositom a független elbirálást. Az adónemek egymás közötti arányának megállapitásánál a dolog természetéből folyólag nagyobb adókulcsot kellett megállapitanom a fundált jövedelmeket érintő adókra s kisebb kulcsot a nem fundált jövedelmeket érintő adókra nézve.

A jövedelem biztossága és állandósága főleg a reáladókra, a föld és házadóra vonatkozik, mig az ingó tőke megadóztatásánál a fentebb már részletesebben kifejtett indokokból annak versenyképességére s adótechnikai szempontokból a valódi jövedelmeknek nemcsak a tőkekamat és járadékadóra, hanem a jövedelmi adóra is kiható kipuhatolása érdekében messze mérsékeltebb kulcsot kellett alkalmaznom. A földadó 20%-ban, a házbéradó 9-17%-ban, a tőkekamat- és járadékad 5%-ban, az általános kereseti adó, ha a kereset tőkével van összekötve, 5%-ban, ha tisztán személyes tevékenységen alapul, 4%-ban, a nyilvános számadásra kötelezett vállalatok adója - a bányászat mérsékeltebb 7%-os és 5%-os adójának kivételével - 10%-ban, végül a jövedelmi adó kulcsa 0.7%-tól 5%-ig terjedő progressióban van megállapitva. Látszólag legmagasabb tehát a földadó.

Ha azonban figyelembe vesszük azt, hogy az éveken át szorgosan gyüjtött adatok s különösen a földbirtok valódi jövedelmét megközelitőleg leginkább feltüntető földbérleti adatok azt mutatják, hogy a bérleti összegek átlag kétszeresét teszik a kataszteri jövedelemnek, akkor arra az eredményre jutunk, hogy a földbirtok tényleges jövedelme után 10%-ot alig meghaladó adó fizettetik. Ezeknek az adatoknak birálatánál nem hagyható figyelmen kivül, hogy azok nem a viszonylag még nagyobb jövedelmet biztositó kisbérletek adataira, hanem a középbirtokok bérleti adataira fektetvék, továbbá, hogy a bérletek emelkedő iránya azt mutatja, hogy a tényleges jövedelem egyre növekedik s hogy ebből folyólag a földbirtok tényleges adókulcsa egyre kisebb és kisebb leszen.

Az a feltünő különbség, mely a kisbirtokok magasabb és a közép- és nagybirtokoknak viszonylag kisebb bérleti összegei között igazolható, ismét annak a bizonysága, hogy a birtok nagyságával arányban kisebbedik a tényleges jövedelem, vagyis, hogy a nélkül, hogy a földbirtokra valójában progressiv adókulcsot alkalmaznánk, nagyjában és általában ugyanazon adókulcs mellett is a földbirtok fokozódó nagyságával járó viszonylagos kisebb jövedelemben rejlik a földbirtok adójának progressivitása. Viszonylat sokkal magasabbnak kell tekintenem a házbirtokoknak 9%-tól 17%-ig terjedő adókulcsát.

Elviselhetővé teszi azonban a házbirtokból eredő jövedelemnek nemcsak állandó természete, hanem a tapasztalat szerint egyre növekedő aránya. Elviselhetővé annak liquid volta és rendszerint biztos befolyása, elviselhetővé végül az a körülmény, hogy az éppen a jövedelem emelkedő irányánál fogva viszonyaink között átlag még jó ideig valójában a bérlőre hárittatik át s tulajdonkép ennek terhét képezi. A házadó százalékát általában kikerekitem s ezáltal kissé mérséklem, a 15.000-nél kevesebb lakóval biró helyeken és gyógyfürdőkben s még inkább az 1,000-nél kevesebb lakóval biró helyeken jelentékenyen leszállitom, a mennyiben 15%-a helyett 11 s illetőleg 9%-ban állapitom meg.

Egyedüli kivételt a 15.000-nél több lakóval biró városok képeznek, a melyeknél a házadó változatlanul 15% marad. Indokát ennek abban találom, hogy a házbérek épen ezeken a helyeken mutatnak leginkább növekedő irányt. A nyilvános számadásra kötelezett vállalatok kereseti adóját a jelenlegi 10%-ban kivánom megállapitani, a mit ezen rendszerint nagyobb tőkével dolgozó vállalatok nyereségesebb keresete s versenyképessége socialpolitikai indokokból tesz igazolttá. Ezeket a vállalatokat ugyanezekből az indokokból pótlék czimén, - a jövedelemadóval is kikerekiteni kivánom.

Látszólag ellentétben áll ugyan a jövedelemadónak a személyes jövedelem összességére alapitott természetével, hogy ez nem physikai személyekre is alkalmaztassék, de az emlitett socialpolitikai indokokon kivül e mellett szól, hogy ezek most általános jövedelmi pótadóval terhelvék s ezen adónak eltörlése folytán menekülnének ezen adó alól, holott az a körülmény, hogy a birtokukban levő adómentes papirok jövedelme kereseti adójuk megállapitásánál adó alá kerülő jövedelmükből levonatik, sok esetben egyenesen illusoriussá teszi azt, hogy valódi jövedelmüknek megfelelőleg adózzanak.

Ennek az eddig szokásos adóztatási módnak érintetlenül hagyásával tehát a jövedelmi adót reájuk is kiterjesztve kivánom valódi keresményüket legalább ezen az uton az adózás körébe vonni. A tisztán iparral foglalkozó vállalatok maximális jövedelmi adóját az eddig is fizetett általános jövedelmi pótadó mai mértékéig kivánom korlátozni nemcsak iparfejlesztési szempontból, hanem azért is, mert ezek ily adómentes s adó alá nem kerülő értékpapiroknak rendszerint nincsenek birtokában.

Az általános kereseti adó 5 és 4%-os kulcsai között mutatkozó különbözetet a keresetnek biztonsága és állandósága tekintetében fennálló különbség teszi indokolttá, mig a kulcsnak a mai 10%-ról 5, illetőleg 4%-ra történt leszállitása az által van igazolva, hogy a mai magas adókulcs lehetetlenné teszi a valódi jövedelemnek kipuhatolását s ha az adó kulcsát ily jelentékenyen le nem szállitandók, illusoriussá tenné a jövedelmi adó alkalmazását. A jövedelmi adónak 0.7%-tól 5%-ig terjedő kulcsa maximális határát tekintve, megfelel a legtöbb államban alkalamzott kulcsnak. Fokozatait és beosztását tekintve természetesen nem alkalmazkodhattam más államokhoz, hanem saját viszonyainkhoz.

Kiindulási pontul azt kellett venne, hogy a fokozódó adónak közepes kulcsával érintsem a nálunk általánosabbnak vehető közepes jövedelmet s fel és lefelé ehhez alkalmazzam a fokozatokat. Befejezésül ide iktatjuk még a reform valószinü pénzügyi mérlegét. A reformban megszünt adónemeknek az 1906. évre szóló kivetése kitesz: 1. az I. oszt. keresetadónál kereken 4 millió K-t. 2. a II. oszt. keresetadónál kereken 19.7 millió K-t. 3. a III. oszt. keresetadónál kereken 25.3 millió K-t, 4. a IV. oszt. keresetadónál kereken 7.7 millió K-t, 5. a bányadónál 0.5 millió K-t, 6. az ált. jövedelmi pótadónál 38.5 millió K-t, öszesen 95.7 millió K-t. Ezzel szemben a fedezet: a) a jövedelemadó contingense a javaslat szerint 46 millió K. b) az állandó illetményre eső jövedelemadó (a mai általános jövedelmi pótadó 1 millió K összegének betudásával) 8.7 millió K. c) az általános keresetadó contingense 28 millió K, összesen 82.7 millió K. A hiány tehát 14 millió K, mely összeg a tőkekamat- és járadékadó 12.6 millió K-t tevő kivetési összegének felére történt leszállitásával még 6.3 millió K-val emelkedik.

Az összhiány tehát abban a feltevésben, hogy a jövedelemadó a teljes contingenst, a föld- és házadó reformja pedig az eddigi bevételeket biztositja, 20 millió K-ra tehető. Sőt ha tekintetbe veszem, hogy a contingensek biztositása végett pótkivetésnek csak akkor van helye, ha a contingentált jövedelem 5%-ot meghaladó hiányt mutat, s hogy a pótkivetésnek is csak az eredetileg kivetett adó 40%-áig terjedhetnek: a minden valószinüség szerint beálló hiány a 20 millió koronát is jóval meg fogja haladni. Nyugodtan állithatom ezek után, hogy állami életünkben ez az első adóreformjavaslat, mely adóemelést semmiféle burkolt alakban sem rejt magában s a melynek az a legfőbb czélja, hogy az adóztatás terén mellőztessenek egyrészről a megokolatlan előnyök, másrészről pedig a tulterheltetések és ez által adórendszerünk igazságosabb és egészségesebb alapokra fektettessék.

Az általános kereseti adó és a jövedelemadó contingentálásában kifejeződő az a gondoskodás, hogy az államnak ezekből az adókból származó mai bevétele - az államháztartás egyensulyának megóvása érdekében - lehetőleg nagyon ne csökkenjen, állami életünk tovább fejlődésének csak garantiája akar lenni; mert tekintve azokat a rendkivüli nagy politikai és gazdasági érdekeket, melyek az államháztartáshoz ezernyi szállal fűződnek, a pénzügyi egyensuly fenntartását oly elsőrendü állami feladatnak kell elismernünk, melyet bármily fontos más czélért feláldozni vagy csak veszélyeztetni is - nem szabad.

Általános indokolás

Mielőtt kifejteném azokat az irányelveket, melyek alkalmazásával a földadónak több esetben igen sulyos mai terhén könnyiteni s a földadó összegét a teherviselőképességhez mérten igazságosabban elosztani szándékozom, a kérdés helyes megvilágitása végett röviden jellemezni kivánom földadórendszerünket s a változások ama sorozatát, melyen keresztülhaladva, jelen alakulatát nyerte.

Az osztrák örökös tartományokban fennállot földadót a magyar korona országaiban az 1849. évi október hó 20-án és az 1850. évi márczius hó 4-én kibocsátott nyilt parancsok léptették életbe. Az abszolut kormány a föld tiszta hozadékának kipuhatolása czéljából minden egyes községben ideiglenes földadó-katasztert dolgoztatott ki, melynél a közönséges müvelés mellett várható évi középtermésre az 1824. évi átlagos terményárakat vették irányadókul, de kivételképen az 1836-1845. évtized átlagárai is alkalmaztattak. Igy készültek el minden községre nézve az adótelekkönyvek, melyek a telkek térfogatát, továbbá a mivelési ág és a minőségi osztály szerint kinyomozott átlagos tiszta jövedelmet és a birtokos nevét tüntették fel. Ily alapon Magyarország és Horvát-Szlavonországok területén a kataszteri tiszta jövedelem 16 százalékával, Erdélyben pedig 10 százalékával vetették ki először a földadót. Ezekhez a százalékokhoz tapadt még az idők folyamán az országos és földtehermentesitési járulék, nemkülönben a rendkivüli hadipótlék, ugy hogy 1865-ben ezek a százalékok körülbelül már megkétszereződtek. A háromszögelésen alapuló részletes fölmérést még az osztrák kormány inditotta meg az 1853. évben. A jövedelem-kataszter alapjára fektetett földadó-rendszert törvényesitette az 1868:XXV. törvénycikk, mely a terület nagyságának helytelen megállapitása esetében a helyreigazitást is megengedte.

Az 1870:L. törvénycikk megállapitotta a földadó kulcsát, még pedig a földadósorozati munkálatban kimutatott tiszta jövedelemnek Magyarországban és Horvát-Szlavonországokban - a földtehermentesitési járulékkal együtt - 29.76 százalékában, az erdélyi részekben pedig 22 százalékában. Hogy az első kataszteri munkálat folytán a földadó a jövedelem-kataszter helyes elvi alapján kivetve, mégis mindjárt kezdettől fogva aránytalan és terhes volt, az a középtermés mennyiségének jórészt föltevések alapján történt fölvételére, nemkülönben az értékesités körülményeinek igen felületes mérlegelésére, végül a gazdálkodási költségek alacsony, a viszonyoknak meg nem felelő számbavételére vezethető vissza. Természetes volt ez az eredmény, hiszen az egész ideiglenes földadókatasztert a földbirtokosok kellő befolyása, sőt közbejötte nélkül az ország gazdasági viszonyaival nagyrészt ismeretlen, idegen közegek készitették, szorosan szem előtt tartva azt az utasitást, hogy az adó ne az országon belül legyen arányos, hanem hogy Magyarország is oly arányban legyen a földadóval megterhelve, mint az osztrák örökös tartományok. E nagy hibák kiigazitása és a hiányok pótlása végett a törvényhozás az 1875. évi VII. tövényczikkel elrendelte a földadó-ideiglennek a tényleges álalpot szerint való kiigazitását és a tiszta jövedelem uj meghatározását.

A lényeges különbség az absolut korszakban behozott földadó-ideiglen és az 1875. évi VII. törvénycikk alapján felvett kataszteri munkálatok között abban állott, hogy a régi kataszter minden községre nézve külön tisztajövedelmi fokozatot (tarifát) állitott fel, a mi majdnem lehetetlenné tette az ország különböző helyei közötti arányositást, mig az 1875. évi VII. törvénycikk épen az arányositás érdekében csak minden járásra vagy osztályozási vidékre nézve állitott fel egy tarifát, a minek következése volt, hogy az egy-egy mivelési ágban felállitott osztályok számát is háromról nyolczra engedte emelni. A kataszteri tiszta jövedelmet - az 1875. évi VII. tc. értelmében - két mivelési ág és nyolcz minőségi osztály szerint becslés utján nyomozták ki. A becslést az egész állam területén egyidejüleg hajtották végre. A minőségi osztályok jelzése végett mivelési ágankint az osztály jellegét leginkább kitüntető mintaterek jelöltettek ki annyi számban, hogy minden község területén az ott előforduló minőségi osztályokat legalább egy-egy mintatér képviselje. A hozadéki fokozatok felállitása után a földrészleteket a minőségüknek megfelelő és a mintaterek által képviselt osztályokba sorozták be. Az 1875. évi VII. törvénycikk végrehajtásával az addig nagyobbrészt csak lánczmérés, szóbeli bevallás és becslés utján megállapitott területen nyugvó ideiglenes katasztert az 1884. évben felváltotta a telkek háromszögtani és helyrajzi felmérésn, a mivelési ágak és minőségi osztályok szerint való csoportositásán alapuló és ma is érvényben levő állandó kataszter.

A földadó - a földtehermentesitési járulék nélkül - az 1881:XL. törvénycikkben 29 millió forintal volt contingentálva, mely összeget azonban az 1883:XLVI. törvénycikk három millió forinttal leszállitotta, mivel az ugyanakkor átreformált általános jövedelmi pótadónak kivetési kulcsa a földbirtoknál majdnem megkétszereződött. Ehhez a 26 millió forinthoz járul még az 1881:XL. törvénycikk 3. §-a értelmében a földtehermentesitési járulék, mely a szorosan vett Magyarországra nézve - ide nem értve az ettől mentes polgárositott határőrvidéki részeket - 11 millió forintban contingentálta a földtehermentesitési járulékot. Horvát-Szlavonországok földtehermentesitési járulékának contingentálása iránt azonban nem intézkedett. Ezen az alapon fejlesztette ki a pénzügyminister a földadó százalékos kulcsát, alkalmazkodva az 1883:XLVI. törvénycikk rendelkezéséhez, mely szerint a földadó a kataszteri tiszta jövedelemnek oly százalékában vetendő ki, hogy az állami földadó összege, a földtehermentesitési járulék nélkül, 26 millió forintot meg ne haladjon.

Minthogy pedig a kataszteri tiszta jövedelem az átlag szerint 151.789,891 forintra rug, a kivetési kulcs az állami adóra vonatkozólag a kataszteri tiszta hozadék 17.1 százalékában, a földtehermentesitési járulékra nézve pedig ugy Magyarországon, mint Horvát-Szlavonországokban annak 8.4 százalékában és igy együttesen 25.5 százalékában állapittatott meg. A földadó viszonylagos, más adónemeinkhez mér terhének tárgyilagos megitélhetése végett meg kell azonban jegyeznem, hogy a földadónak és a vele kapcsolatos földtehermentesitési járuléknak együttesen 75.6 millió koronát meghaladólag contingentált összege a maga egészében nem folyik be az állampénztárba. Jelentékeny mérvben apasztják ezt a contingens az ideiglenes adómentességeken és a behajthatatlanság czimén leirt adóösszegeket kivül: az ármentesitő társulatoknak adott adóvisszatéritések és az elemi károk esetén igéynelt adóelengedések. Az ármentesitő társulatoknak - az 1881:XLII. és az 1889:XXIX. törvénycikkek értelmében - fizetett adóvisszatéritések a földadónál 3.639,432 koronával, az elemi károk folytán adott adóelengedések pedig - az 1895-1899. évi átlag szerint - 2.190,375 koronával, igy összesen 5.829,807 koronával csökkentik a contingenst. Földadókataszterünk, mint általában minden kataszter, csak átlagokkal dolgozik; átlagszámitáson épült fel az egész munkálat, midőn a föld tiszta hozadékául vette: a közönséges gazdálkodás mellett tartósan nyerhető középtermésnek értékét, levonván belőle a gazdálkodás rendes költségeit és pedig az 1875-iki alaptörvény 17-19. §-aiban megállapitott átlagok szerint. Azonban a gazdálkodásnak bár lassan, de folytonosan haladó átváltozásai és általában az egyéniségnek a gazdálkodás terén és ennek eredményében való határozottabb előtérbelépése, a helyi viszonyok és a közlekedési hálózat átalakulásai, a földtermékek világpiaczi árának módosulásai, a termelési költségek különbözősége, mind oly tényezők, a melyek a kataszteri munkálatokat az idő haladtával mindinkább elavulttá teszik és a kataszternek a megalkotás pillanatában is csak viszonylagos igazságait értékökben évről-évre mindjobban csökkentik. És az idő fejlődése, a modern technika vivmányai, a viszonyok mindgyorsabb átalakulása szükségképen azt idézi elő, hogy minden kataszter viszonylagos becse is folyton csak rövidebb és rövidebb időre fog szólni, a mint ezt a külföldi törvényhozásoknak a földadókataszter revisiójáról szóló intézkedéseiből is látjuk.

Ebből a tagadhatatlan természeti és gazdasági jelenségből kiindulva, a földadó mai terhének megitélése szempontjából rá kell mutatnom arra a köztudomásu tényre is, hogy nagy költséggel készült földadó-kataszterünk már eredetileg is aránytalanságokat foglalt magában. Növelte még ezt az aránytalanságot az 1875:VII. tc. 1. §-ának ama rendelkezése, mely a földbirtok tiszta jövedelmének változhatatlanságát biztositja egy uj szabályozásig. Ennek folytán: a) a tiszta jövedelmi fokozatokban némely helyeken beállott eltérések egyáltalában nem vétettek eddig tekintetbe; b) az állandó természetü mivelési ágváltozások és az osztályba sorozás eredeti tévedései vagy későbbi átváltozásai pedig legfeljebb ott nyertek kiigazitást, a hol időközben tagositás, birtokrendezés stb. folytán uj munkálatok készültek, vagy ott, a hol a müvelési ágváltozás bejelentetett.

Ezeken a bajokon akarok a földadókataszter revisiójával segiteni és ez által annak elértéktelenedett részeit pótolva, a katasztert a maga egészében czéljának ismét megfelelővé tenni. Az állandó természetü mivelési ágváltozásoknak figyelembevétele, az osztályba sorozás és a tiszta jövedelmi fokozatok aránytalanságainak kiigazitása tárgya a jelen javaslatnak, a melynek szükséges volta évek óta mind mélyebb gyökeret vert a közvéleményben is és került felszinre az országgyüléshez benyujtott kérvényekben és feliratokban.

Egyes külföldi államok, nevezetesen pedig Ausztria földadórevisiójában látjuk: mily nehéz határt szabni annak, hogy a revizió során tulajdonképen egészen uj kataszter ne készüljön, hogy elkerültessék az alaptörvényben szabályozot annak az eljárásnak megismétlése, mely az ország egész területén uj tiszta jövedelmi fokozatok felállitására és az egyes parczellák egyenkénti bebecslésére vezet. „Ha egy ujabb kataszteri munkálat vitetnék is keresztül - mondja gróf Lónyay Menyhért, volt hivatali elődöm a földadó reformja tárgyában 1869-ben egybehivott bizottsághoz intézett emlékiratában - ez a munkálat a mellett, hogy keresztülvitele sok időt és tetemes költséget vesz igénybe, bizonyára mindazon hiányokban is szenvedni fog, melyek mindenütt előfordulnak, hol több ezerre menő különböző egyén, különböző módon és különböző viszonyok között müködik közre, kitéve az egyesek saját érdekéből folyó félrevezetési igyekezetének és az adóteher leszállitására irányzott törekvésének; minélfogva ezen ujabb munkálat sem lenne ment azon tökéletlenségektől és aránytalanságoktól, melyek a korábbi kataszteri munkálatnak is épen árnyékoldalát képezik.” A hogy ez az állitás igaz volt ezelőtt négy évtizeddel, ép ugy megállja helyét ma is. Nincs tehát szükség arra, hogy a revisió során teljesen uj kataszter készüljön mindenütt, mert azokat a kisebb tévedéseket, melyek ily nagy munkálatnál soha el nem kerülhetők, a jövedelemadó lesz hivatva létminimumával és fokozatos scálájával kiegyenliteni, a melynél már nem a kataszteri, hanem a valóságnak megfelelőleg kimunkált jövedelemnek adó alá vonása a főczél.

Ezek a szempontok vezettek akkor, midőn a) az uj tisztajövedelmi fokozatok felállitására és b) az osztályba sorozás aránytalanságainak megigazitására irányuló kérvényező jogot, illetőleg javaslattételt a törvényhatóságon és a pénzügyi hatóságokon kivül csakis a községi előljáróságnak (városi tanácsnak) adom meg, s a javaslatoknak érdemleges elbirálását - a vármegyei és az országos földadóbizottságok véleményének meghallgatásával - a pénzügyministernek tartom fenn. Ezen megoldás - nézetem szerint - nemcsak az egész községnek (városnak) mint ilyennek, de egyes lakosainak érdekeit is teljesen fedi, mert utóbbiak indokolt sérelmeiket közvetlen előljáróságuknál előadhatják, a mely azután ugy az összességnek, mint az egyeseknek érdekeit lesz hivatva képviselni. Viszont a pénzügyminister egyoldalu döntését ellensulyozza a két bizottság véleményének kötelező meghallgatása.

A földadókataszter időnként ismétlődő revisiójának szükséges volta a külföldi törvényhozások felfogásában is megnyilatkozik. Igy Ausztriában, a hol épen a földadót mintaszerüen kezelik, a földadó szabályozásáról szóló 1869. évi május 24-én kelt törvény 41. §-a kimondja, hgoy a földadókataszter - ennek teljes befejezése után - 15 évről 15 évre minden országban egyidejüleg revisio alá veendő. A revisiót Ausztria az 1895. évi január 1-én és az 1896. évi julius 12-én kelt törvényei alapján sikerrel végre is hajtotta. Törvénybe van iktatva a földadómunkálatok bizonyos periodusokban való revisiója Francziaországban, Belgiumban és Elszász-Lotharingiában is. A porosz földadó-törvény ugyan nem rendelte el a földadókataszternek ismétlődő revisióját, de épen ezért lett a földadó kivetése Poroszországban igazságtalanná és a kataszter elavulttá, a mit a porosz pénzügyminister az 1892. évben az adóreformokra vonatkozó emlékiratában elismert s kiemelte, hogy csak megközelitőleg egyenletes teherelosztás elérésére végett szükség volna arra, hogy a földadó tiz évi periodusokban revisio alá vétessék. Ennek az eljárásnak törvényhozási elrendelése csak azért maradt el, mert Poroszország a földadót, mint állami adót elejtette s a községek háztartásába utalta át. Befejezésül még csak azt jegyzem meg, hogy a földadó eddigi contingensét elejtve, az 1881. évi XL. tc. 2. §-ában foglalt rendelkezéshez képest a földadó százalékos kulcsának törvénybeiktatását hozom javaslatba. A földadó revisiója során az eddigi 25.5%-os kulcsot 20%-ban vélném megállapitani azért, hogy ez által a földre nehezedő adóteher arányba hozassék a többi adónem terhével. Azt hiszem, hogy a kulcsnak ez a mérséklése elviselhetetlen veszteséget nem jelent, s hogy az eddigi 300 millió K tiszta jövedelem a müvelési ágváltozások keresztülvitele folytán emelkedni fog annyira, hogy legalább részben pótolni fogja az adókulcs leszállitása folytán elmaradó állami bevételt. Arra nézve, hogy az adóreform után a földbirtok terhe miként alakul, a mellékleten (2. szám) kiszámitott adatokra utalol, E táblázatban a jövedelemadó alapját a kataszteri tiszta jövedelem 2 1/2-szeresével számitottam, figyelemmel az egyenes adóstatisztikában (I. és V. kötet) földolgozott földhaszonbérek segélyével megállapitott arra a jelenségre, hogy a bérbeadott ingatlanoknál a földadó tényleges kulcsa átlagban 10.5%, vagyis hogy a valóságos jövedelem átlagban 2 1/2-szerte nagyobb a kataszteri tiszta jövedelemnél. A mint ez a táblázat mutatja, a földbirtok terhének apadása igen nagy mérvü és első sorban a kisebb existentiákat érinti. Ez által a kisbirtokos is abba a helyzetbe jut, hogy ingatlanainak adóterhét könnyen elviselheti és orvosolva lesznek azok a bajok, melyek ma - az ingatlan végrehajtás elkerülése végett - ezeknél a kis adózóknál felszaporodott adóhátralékoknak gyakori törlését s ebből kifolyólag a létminimum adózatlanul hagyását a földadónál is látszólag indokolják.

Kitünik ebből, hogy az adóreformnak az a sarkalatos irányzata, hogy első sorban a kisebb existentiák terhén kell könnyiteni, a földadónál is teljes mértékben kifejezésre jut. Annak felemlitése után, hogy ez a javaslat, mely a földadó szabályozásáról szóló alaptörvénynek: az 1875:VII. tc. kiegészitő része, ennek az alaptörvénynek változatlanul maradó rendelkezéseibe ugyszólván bekapcsolódok, - áttérek a javaslat egyes szakaszainak még szükséges ismertetésére.

Részletes indokolás

Az 1-6. §-okhoz

Az 1-6. szakaszokban a földadókataszter kiigazitásának terjedelme: a reformnak tulajdonképeni anyagi része foglaltatik, a melyre nézve álláspontomat az indokolás általános részében már előadtam; ennélfogva ezek a rendelkezések további megokolást nem igényelnek. A reformnak ez az anyagi része háromféle irányban törekszik a kataszteri megigazitására, illetőleg a mi ezzel egyet jelent: az adóalapok helyesbitésére. A munkálat első része az állandó mivelési ágváltozások kötelező felvételét, ez alapon a területnek uj osztályba sorozását és az adónak kiigazitását jelenti. Ezekben a kérdésekben a törvényjavaslat aképen rendelkezik, a) hogy azok a földterületek, a melyek a kataszteri felvétellel nem azonos mivelési ágban már állandóan használtatnak, 1908. évi deczember hó végéig - egyszerüsités szempontjából is - nyilvántartásilag hivatalból vétetnek fel; ellenben b) azok a földterületek, melyeken a mivelési ágváltozás 1909. évi január hó 1-től kezdve áll elő, innét kezdve a nyilvántartásbavétel czéljából a földadó fizetésére kötelezett tulajdonos vagy haszonélvező által jelentendők be. Utóbbi esetben a bejelentési kötelezettség alól, a mely a birtokos személyében beállott változás bejelentési kötelezettségének felel meg, a tulajdonost nem menthetem fel, mert senkisem tudja jobban mint ő, hogy pl. rétjét mikor törte fel és alakitotta át szántófölddé. A hivatalból leendő felvétel csak folytonos határbejárást igényelne, a mi ismét a közigazgatást terhelné tul indokolatlanul munkával. Nagyon természetes azonban, hogy a mivelési ágváltozás egyszerü bejelentése még nem jelenti a mivelési ágváltozás tartós és állandó voltát is; ezt csak hivatalos eljárás lesz hivatva megállapitani s a továbbiakban a szerint eljárni. Minthogy az 1885:XXII. tc. részletesen szabályozza az állandó jellegü mivelési ágváltozás felvétele körüli elsőfoku s az ellene irányuló jogorvoslati eljárást; ennélfogva részint az egyöntetüség, részint pedig idő- és költségkimélés szempontjából is, e részében a jelen javaslat egyszerüen az 1885. évi XXII. tc. rendelkezéseihez igazodik. A kiigazitási munkálatok második része az osztályba sorozásnál megállapitott aránytalanságoknak megigazitására, harmadik része pedig ott, a hol arra az arányosság szempontjából szükség van, uj tiszta jövedelmi fokozatok felállitására vonatkozik. Mind a két munkálat végeredményeit az adózók sorából külön e czélra alakitott bizottságok teljesen függetlenül és szabadon állapitják meg, ugy hogy - a jövedelemadó kivetésének analogóiájára - az önmegadóztatás rendszere a földadó alapjainak kimunkálásánál is teljes mértékben érvényesül.

A 8-10. §-okhoz

Az 1875:VII. tc. alapján foganatositott földadószabályozási munkálatok ellátására - az állami közegeken kivül - járási és kerületi bizottságok, a központban pedig országos bizottság alakittatott (id. törvény 24. §-a). Tekintettel ara, hogy e törvény értelmében nem uj kataszter készitéséről, hanem annak csak revisiójáról van szó, elegendőnek tartotam minden vármegyére egy vármegyei és az egész országra országos földadóbizottság alakitását. A vármegyei földadóbizottságot tisztán a törvényhatóság közgyülése választaná; az országos földadóbizottság tagjai ellenben felében a pénzügyminister nevezi ki, felében pedig a törvényhozás mind a két háza és a horvát-szlavondalmát országgyülés választja.

A 15. §-hoz

E szakaszok az uj tiszta jövedelmi fokozatok felállitása körüli eljárást az 1875:VII. törvénycikk 17-21., 38., 40. és 43. §-ainak analogiájára szabályozzák.

A 22-24. §-okhoz

E szakaszok az osztálybasorozást és az osztálybasorozás elleni felszólalások elintézését az 1875:VII. tc. 38., 39., 40., 45., 46., 47., 48., 51. és 52. §-ainak analogiájára szabályozzák. A birtokos személyét illető téves bejegyzéseknek nyilvántartás utján leendő felvételét és keresztülvezetését, vagyis a bevalósitást - egyszerüsités szempontjából - a községi közegek hatáskörében hagytam meg, mivel az 1885. évi XXII. törvénycikk értelmében ennek teljesitésére ma is e közegek vannak hivatva.

A 25. §-hoz

E szakasz az 1875:VII. tc. 56. §-ának megfelelő tágitása.

A 26. §-hoz

E szakasz a jogi képviseletről intézkedik és tekintettel különösen a kivándorlásra, az elhagyott és parlagon heverő ingatlanok hasznositásáról is gondoskodik.

A 28. §-hoz

E szakasz arról intézkedik, hogy a földadó revisiójának befejezte után szükségessé vált uj munkálatok költségeit ki viselje. Kétségtelen, hogy részletes felmérés és müszaki helyszinelés esetében a költségek az államot terhelik, mert az eddigi állapotok megváltoztatását az állam idézi elő. Egészen más azonban a helyzet a tagositásnál és az eféle birtokrendezéseknél, a melyeknél az uj munkálat készitése az érdekeltek határozatának következménye, ennélfogva az oszt igazság is azt hozza magával, hogy a költségeket szintén ők viseljék.

A 29. §-hoz

E szakaszban azt az időpontot határozom meg, a melytől kezdve a revisió keresztülvitelével megállapitott tiszta jövedelem adó alá vonandó. E szakasz utolsó bekezdésében egyuttal nagy könnyitést is adok az adózóknak. Eddig ugyanis, ha uj munkálatok készültek, azoknak jóváhagyásától visszamenőleg öt évre szóló adókiegyenlitésnek volt helye. Ez a kiegyenlités az esetek legnagyobb részében öt évi szaporodást jelentett az adózóra, mivel a mivelési ágváltozások figyelembevétele folytán az adó általában emelkedett. Most, hogy a mivelési ágváltozások külön tárgyaltatnak, erre a kiegyenlitésre többé szükség nincs, a melyet eddig sem lehetett igazságosan alkalmazni akkor, ha a birtok öt éven belül tulajdonost cserélt.

A 31. §-hoz

Az 1875:VII. tc. 53. §-ának harmadik bekezdése, illetőleg az 1881:XLII. tc. 5. §-a bizonyos esetekben az ármentesitett területek számára az adónak 15 évre szóló változhatatlanságát biztositja. Ezt a kedvezményt - annak lejártáig - hagyja a jelen szakasz érvényben.

Melléklet a földadóról szóló törvény javaslatához * 


  Vissza az oldal tetejére