A nemzetek általános helyzete, politikai törekvései, államháztartási szükséglete, gazdasági viszonyai és a korszellem követelményei mindig döntő befolyást gyakorolnak az adóztatás kérdéseire és azoknak fejlődésére. Ez a befolyás rakja le nálunk is 1848-ban a modern pénzügyi szerkezetet, lépteti életbe az általános teherviselés elvét, a mennyiben az 1848. évi VIII. törvénycikk kimondja, hogy a magyar állam lakosa minden közterhet, különbség nélkül egyenlően és aránylagosan visel. Az általános közteherviselés és az arányos adóztatás törvénybe iktatott két nagy elve azonban alkotmányos uton nem válhatott valóvá. A volt császári királyi helytartóság 1850. évi november hó 20-án kelt rendeletével lényegében Magyarországra is kiterjesztette az Ausztriában akkor érvényben volt egyenes adórendszert s ezzel - a rendi kiváltságokon alapuló adómentességeket eltörölve - megvalósult az egyik elv: a közteherviselés általánossága.
Ez az adórendszer azonban, melynek főbb tagozatai leginkább csak kezdetleges és merev hozadéki adók, tehát majdnem kizárólag az adótárgyhoz füződő, az adózó személyes viszonyaival és tényleges jövedelmével kevéssé számoló adónemek voltak, a teherviselőképesség igazságos mértékéhez igazodó arányos adóztatás követelményétől messze állott. Az abszolut korszakból ránk maradt egyenes adók az 1875. évig jóformán változatlanul fenntartattak, mivel az 1868. évben alkotott egyenes adótörvények inkább az addig érvényben volt szabályok törvényesitésére szoritkoztak. Sőt még az 1875. évben alkotott adóreform is főleg csak formai tekintetekben létesitett korszerübb változtatásokat, tökéletesebben megvalósitotta az önadóztatás elvét, tágabb tért nyitott egyes adónemeknél annak, hogy azok az adófizető személyes jövedelméhez simulhassanak, de mivel főleg a magyar államháztartás fokozódó szükségleteinek fedezésére keresett alapokat, az adóztatás elveit érintetlenül kellett hagynia.
Innét van, hogy habár Ausztria már teljesen átreformálta azt az elavult adórendszert, melyet a mult század közepén Magyarországre is kiterjesztett, a mi egyenes adóink még mai napig is, túlnyomólag a régi osztrák adórendszer ittfelejtett maradványai. Az idők folyamán a törvényhozás több izben változtatott ugyan az egyes törvényeken, de az állandó dificzit kényszeritő hatása alatt inkább, sőt csaknem kizárólag nagyobb állami bevételek elérésére, mint az adóteher igazságosabb és arányosabb elosztására törekedett. Ma azonban, midőn a nemzet áldozatkészségének igénybevételével az államháztartás egyensulya immár közel két évtized óta helyreállott, elérkezett az arányositás munkájának ideje is.
Az 1848. évi VIII. tc. szellemében igyekszem tehát tovább müködni akkor, midőn a törvénybe iktatott másik elvnek: az arányos adóztatásnak megvalósitására törekszem oly módon, hogy az egyenes adók mai bevételi főösszege, a maga lehető változatlanságában, az adózók között igazságosabban és arányosabban szétosztassék, hogy levétessék a teher azok vállairól, a kiknél az ma aránytalanul súlyos s a kikre az ma igazságtalanul nehezedik és átvitessék oda, a hova azt nemcsak az igazság követelményeként átvinni kell, hanem, a hol azt az illető, nagyobb teherviselő képességénél fogva, könnyebben el is birja.
Ebből önként következik e törvényjavaslatnak egyik fő irányelve, hogy a legszegényebb néposztályok, a melyek legnehezebben viselik az adót, ez alól lehetőleg mentesittessenek. E végből első sorban az első és a II. oszt. kereseti adót, valamint a kereseti adók minden osztályánál a családtagok külön adóját teljesen megszüntetem; másodsorban leszállitom az eddigi magas adókulcsokat, hogy az adóalapok kinyomozásánál és felsorolásánál a valóságon messze alul maradó nagyobb jövedelem is megfelelőbb mértékben kerüljön adó alá; harmadsorban pedig az általános jövedelmi pótadó helyébe fokozatos jövedelemadót létesitek, hogy igy a tárgyi adózáson nyugvó eddigi adórendszerünk a személyes adózás modern rendszerével egészittessék ki.
Ehez képest egyenes adóinkkal első sorban tárgyi alapon érinteni kivánom azt a jövedelmet, melyet az egyes vagyonforrások közvetlenül nyujtanak; másodsorban pedig adó alá veszem az egy-egy személyt bármely forrásból megillető jövedelemnek összességét, hogy ily módon a nem fundált jövedelemmel szemben a fundált jövedelem erősebb megadóztatása is érvényesüljön. A megadóztatásnak ezt a módját kell javaslatba hoznom először pénzügyi okokból, mert jelentékenyebb bevételekre csak ily adózási mód alkalmazásával számithatunk, másodszor adópolitikai okokból is, mert az egy-egy adózó személye köré csoportositott jövedelmek összességének ugyanazon egy jövedelmi adóval való érintése lehetetlenné tenné a teherviselési képességnek valódi méltatását, a mennyiben tisztán az illető egyén jövedelmének nagyságára fektetnők a teherviselési képességet s nem vennők figyelembe a teherviselési képességnek azt a másik, kivált viszonyaink között talán fontosabb oldalát, mely a jövedelmek állandóságában és biztosságában rejlik.
A pénzügyi tudomány mai álláspontja s az összes államok adózási rendszere igazolja ezt a felfogást; és eltérés nem is az alapgondolat, hanem legfeljebb a különböző bevételi források adószolgáltatásának egymáshoz viszonyitott aránya és mértéke tekintetében áll fenn, vagy pedig a tekintetben mutatkoznak különbségek, hogy némely jövedelmi forrás külön és közvetlen megadóztatása egyik-másik államban nem állami bevételnek van fenntartva, hanem a helyhatóságok szükségleteinek fedezésére ezeknek van átengedve. Miután egy modern adóreform keresztülvitele - legalább átmenetileg - kétségtelenül az egyenes adókból eredő állami bevételek csökkentésével járand, bármennyire kivánnék is bizonyos bevételi forrásokat a helyhatóságok szükségleteinek fedezésére átengedni, jelenleg s azt hiszem hosszú időre kénytelenek leszünk az egyenes adók által érinthető jövedelmi forrásokat az állami bevételek részére fenntartani.
A különböző jövedelmi források egymás közötti megterhelésének arányosabb kiegyenlitése tekintetében sem tehetünk a javasoltaknál jelentékenyebb lépést egyfelől azért, mert ez által legkiadóbb jövedelmi forrásainkat csökkentenénk, másfelől, mert annak az adópolitikai iránynak honorálását mellőznők, hogy a bármely formában meglevő tőke aránylag súlyosabb teherrel érintessék, mint a tisztán személyes kereseten alapuló jövedelem. Ezenkivül adótechnikai szempontok is arra inditottak, hogy a különböző bevételi források s jelesül az ingatlan s másfelől az ingó vagyon teherviselésének kiegyenlitésében jelentékenyebb lépést ne tegyek, mert adózásunknál a legfőbb baj különben is abban rejlik, hogy az ingó vagyonból eredő jövedelmek nem puhatolhatók ki, ugy, hogy azok fokozatos kipuhatolásának sikerére sem számithatnék, ha ezekre magas adótételek alkalmazását hoznám javaslatba.
Végül azt sem hagyhatom figyelmen kivül, hogy azon szoros vonatkozásnál fogva, melybe a világgazdaságnak állami határok által alig korlátolható fejlődése a különböző államokban levő mozgótőkét s az egyéni munkaerőt hozza, az ezekből eredő jövedelem adójának megállapitásánál - versenyképességünk megóvása végett - más államok adózási viszonyai is bizonyos tekintetben határt szabnak a nálunk szedhető közszolgáltatások mértékének.
Ezekből kiindulva, egyenes adózásunk tagozatait akként vélem beosztandónak, hogy a föld- és házadóval külön adóztassuk meg az ingatlanokból eredő jövedelmet, a tőkekamat- és járadékadóval az ingó vagyonból és vagyonjogokból eredő jövedelmet, az általános kereseti adóval az akár bionyos tőke felhasználásával, akár a nélkül gyakorolt haszonhajtó személyes, de nem szolgálati viszonyon alapuló tevékenységből eredő jövedelmet; s végül a jövedelemadóval az egyes adózóknak bármely forrásból eredő, őket személyileg illető összevont együttes jövedelmét. A földadónál lényegében fenntartani kivánom a földadónak mai rendszerét, mely azon alapul, hogy a földnek közönséges gazdálkodás mellett várható átlagos hozadéka kéepzi az adóalapot.
Átalakulóban levő gazdasági viszonyaink között a közönséges gazdálkodás mellett várható átlagos hozadék is nagy változtatásokat mutat, ugy, hogy a földadórendszerünk kiáltóbb hiányait okvetlenül orvosolandóknak, a kiáltóbb aránytalanságokat kiküszöbölendőknek tartom. Ezen tulmenve, a földbirtokból meritett tényleges jövedelem keresése azonban nézetem szerint már azért sem lenne indokolt, mert a jövedelemadónál az adókötelesnek különben is a földbirtokból eredő tényleges jövedelme kell, hogy az alapot képezze, a mi által egyes földtulajdonosokat különben is a mainál nagyobb teher fog érinteni. A föld hozadékának megállapitásánál a mai kataszter ujból való készitését felesleges és czélhoz nem vezető munkának tartanám. Feleslegesnek azért, mert a hivatali elődöm által megejtett előmunkálatok igazolják, hogy a mai földadókataszternek hiányai távolról sem oly nagyok, hogy az egész munkálatnak költséges és évek hosszu sorára terjedő ujrakészitését tenné igazolttá és czélhoz nem vezetőnek azért, mert átalakulóban levő viszonyaink között az aránytalanságoknak teljes megszüntetése különben sem lenne érthető.
Általában az a szempont irányit az adóreform keresztülvitelében, hogy a sulypontot az adózó együttes személyes jövedelmének összességére fektessük s egyenesen anachronismusnak kellene tartanom, ha a tisztán tárgyi támpontokra fektetett s mindig csak hosszabb időn megállapitható földadónak arányosabb megosztása végett oly költséges műveletekbe bocsátkoznánk, melyek a hozadék változása folytán az arányosságot különben is csak ideig-óráig biztositanák. Meg kell itt elégednünk a kiáltóbb hiányok orvoslásával s a valódi arányosság helyreállitását a személyes jövedelmi adó alapjának helyes kipuhatolására kell fektetnünk. Ezért a földadókataszter revizióját két irányban tartom csak foganatositandónak. Először, hogy a művelési ágakban beállott időközi változások a mai állapotnak megfelelőleg kiigazittassanak s ezentul minden változás nyilvántartván, keresztülvezettessék; s másodszor, hogy a földek osztályozásánál mutatkozó nagyobb aránytalanságok kiegyenlittessenek, s hogy a kiegyenlités ott, a hol az elkerülhetetlenül szükséges, a tiszta jövedelmi fokozatoknak előzetes kiigazitására is kiterjesztessék. Ugy a földadónál, valamint összes egyenes adóinknál a földtehermentesitési százalék külön számitását mellőzendőnek tartom.
Minden adónál csakis egy egységes adótételt kivánnék szedetni, a mely azután az ország egész területére - tehát a volt határőrvidéki részekre is - kiterjesztetnék, a melyek külön adózása egyébként is csak az általános adóreform keresztülviteléig volt kilátásba helyezve. A volt határőrvidéki részeken ugyanis a földtehermentesitési járulék nem fizetése következtében eddig a földadó 25.5% helyett 17.1%-kal, a többi egyenes adók pedig kulcsaiknak 70%-ában voltak kivetendők. Ezt a kedvezményt most még azért is megszüntetni javasolom, mert a) az általános kereseti adónak és a tőkekamat- és járadékadónak 10%-os kulcsát ennek felére, vagyis 5%-ra érsékelem; b) meert a jövedelemadónál kétféle kulcsot alkalmazni lehetetlenség volna akkor, a mikor az adózónak oly jövedelmei is számitásba veendők, melyek nem a volt határőrvidék terüeltéről származnak; végül mert c) a II. oszt. keresetadónak eltörlése, a földadó kulcsának leszállitása és a jövedelemadó kulcsának az általános jövedelmi pótadó kulcsával szemben enyhébb volta miatt a volt határőrvidéki részeken fekvő ingatlanok terhe is jelentékenyen megapad, a mint ezt a mellékelt táblázat igazolja (1. szám).
A földadó százalékát, mely ma a földtehermentesitési százalékkal együtt 25 1/2%-ot teszen, 20%-ra óhajtom leszállitani s a földadónak különben is csak fizetési alapul vett kontingensét, a mely a gyakorlatban soha sem birt jelentőséggel, egészen megszüntetni, ugy hogy tekintet nélkül a befolyó összegre, a 20%-os adóból eredő jövedelem képezné az államnak változatlan bevételét. A házadónál először is azt az aránytalanságot tartom kiküszöbölendőnek, mely ma a házbéradó és másfelől a házosztályadóval megadóztatott házak teherviselése között mutatkozik. E végből a városoknak azt a városiasabb jellegü belterületét, a mely ma általános házbéradó alá nem tartozik, általános házbéradó alá kivánom vonni. Viszont azonban lényeges könnyitéseket óhajtok engedélyezni. A házosztályadónál nem maga a házosztályadó, hanem az avval összefüggő II. osztályu kereseti adó képezte a kisebb kereseti ágaknál a tulajdonképeni aránytalan és nehezen elviselhető terhet. Miután ezt az adót megszüntetni javaslom, sőt épen a kisebb adózóknál már átmenetileg is 1908-tól kezdve annak megszüntetését hoztam javaslatba, magának a házosztályadónak tételeit leszállitandóknak nem tartom és pedig annál kevésbbé, mert ez csak növelné azt az aránytalanságot, mely ma a mérsékeltebb terhet képviselő házosztályadó és a házbéradó között fennáll. A házbéradónál azt az egyszerüsitést hozom javaslatba, hogy az értéktörlesztési és fenntartási költségek fejében előzetesen levonható százalék mellőzésével a házadó százaléka egyenesen a nyers jövedelemre alkalmaztassék.
E mód mellett mérséklődik a házadó ma tényleg fizetett százaléka a fővárosban 17.6%-ról 17%-ra. S mig ma a 15%-os általános házbéradó a lakrészek felének bérbeadása esetén a legkisebb községet is már sujtotta, addig javaslatom szerint ez a 15%-os általános házbéradó csakis azokban a községekben (városokban) alkalmazható, melyeknek lakossága legalább 15.000 lélekből áll; azokban az általános házbéradó alá tartozó városokban (községekben) ellenben, melyeknek lakossága 15.000 léleknél kevesebb, de 1000 tételeknél több, 11%-ra mérséklődik. Ezt a kisebb százalékot alkalmazom a gyógyfürdőkre is általában, valamint általános házbéradó alá nem tartozó helyeken a bérbeadott épületek nyers jöedelmére az eddigi 11.2% helyett.
Végül ezt a kisebb százalékot még két százalékkal mérsékelem az 1000 léleknél nem több lakossal biró községekben s azt az általános intézkedést hozom be, hogy ha valamely adókörzet először vonatik általános házbéradó alá, átmenetileg három évre a 15%-os adótétel helyeit a 11%-os alkalmaztassék. A házadó reformjánál javasolt többi intézkedések a kötelezettségek pontosabb meghatározására s a kezelés lehető egyszerüsitésére vonatkoznak. Ezek a szempontok vezettek a tőkekamat- és járadékadóról szóló törévny reformjában is, melynél azt a teherkönnyitést nyujtom, hogy a tőkekamat- és járadékadó kulcsát az eddigi 10% helyett általában 5%-ra mérsékelem. A kereseti adóknál egyrészt kezelési könnyebbség végett külön törvényjavaslatokba foglaltam a nyilvános számadásra kötelezett vállalatokat, másrészt a kereseti adó fizetésére kötelezett többi adózókat. Az eddigi bányaadót pedig megszüntetve, annak alanyait az emlitett két adónem között osztottam meg a nélkül azonban, hogy a bányák eddigi terhét emeltem volna, ellenkezőleg a bányasegédműveknél általában s a kőszénnél is apasztottam abban az esetben, ha nem nyilvános számadásra kötelezett vállalat folytatja a bányaművelést.
Ezt a mérséklést az általános keresetadó kulcsának 5%-ra történt leszállitása tette lehetővé, minek következtében a kereseti adónak a bányaadóval végrehajtott egyesitése is önmagától következett be. A külföldi törvényhozások eljárása ugyanezt a felfogást igazolja. Az általános kereseti adó egységes elvek szerint veszi adó alá azokat a zipari, kereskedelmi és egyéb, nem szolgálati viszonyon alapuló haszonhajtó foglalkozásból eredő jövedelmeket, melyek eddig a kereseti adó I. és III. osztálya között oszlottak meg. Erre a tömöritésre s az eddig a kereseti adó I. osztályába tartozó kisebb kereseteknek az általános kereseti adó alá vonására szükség volt azért, mert a kereseti adónál nyujtott létminimum előnyében a kisebb keresettel biró csak ily módon részesülhet.
Különben pedig a jövedelemadónál mindenkinek jövedelme kipuhatolandó lévén, az általános kereseti adó alá eső forrásokból eredő jövedelem, vagyis a mi ezzel egyet jelent: a kereseti adó alapja is ismeretessé válik; ennélfogva még egyes kereseti osztályokra sincs többé tarifaszerü adóztatásnak helye. Adórendszerünk sarkpontja ezentul a jövedelemadó lenne, a mely a létminimum adómentességének és a progressziv adózásnak is teret nyit. Mig ugyanis a mult század közepén kétségkivül nagy haladásnak volt tekinthető hazánkban az a szabadelvü felfogás, mely eltörölve a kiváltságos rendes adómentességét, a polgári egyenlőség elvét az adóztatás általánosságában is életre hivta, - addig a ma már általános igazságkép elfogadott szocziálpolitikai elvek azt igazolják, hogy a jövedelem és az adó között a csupán számtani egyenlőség nem igazságos s csak átmeneti állapot az adózás által követelt áldozatnak belső, anyagi arányosságához, mely minden ujabb adóreformban megvalósitandó. Ez a fokozatos adókulcs alkalmazásának követelménye, melylyel az áldozatképesség mérlegeléséből kifolyólag együttesen merül fel a létfenntartásra szükséges legkisebb jövedelmek adómentesitésének kivánalma is.
Az elsőrendü életszükségletek fedezésére lekötött jövedelem adómentesitése első sorban a fogyasztási adók és az állami egyedáruságok lefelé ható irányzatának elengedhetetlen korrektivuma; másodsorban pedig a fokozatos adóztatás logikus előzménye, a progressziv skála kiinduló pontja. Ez a szocziálpolitikai felfogás, mely ujabban mindinkább áthatja a társadalmat s a törvényhozás minden ágazatában érvényesiti erejét, méltán helyet követel adórendszerünk reformjánál is.
Különösen hangsulyozni kivánom azonban, hogy bármennyire át legyek magam is hatva annak szükségétől, hogy mindenki áldozatképességéhez mérten viseljen kisebb vagy nagyobb adóterhet, mégis ugy a létminimum czimén kivánt adómentességet, mint a nagyobb bevételre nagyobb adókulcs alkalmazását egész következetességgel, minden egyes adónemnél keresztülvinni nem lehet. Nagy nehézségekbe ütközik e kettős feladat megvalósitása tárgyi adóin megtartása mellett, mert minden hozadéki, tehát tárgyi adónál, épen ugy mint a fogyasztási adóknál is, maga az adó tárgya - az adózó személyre való vonatkozás kizárásával - magában hordja az adókötelezettséget és ennek mértékét. A legkisebb törpebirtok feltétlenül ép ugy adótárgy, mint a legnagyobb latifundium, mindkettő egyenlő adókulcs alkalmazásával. Egészen más a helyzet a jövedelemadónál, a hol minden egyes adózónak bármely forrásból fakadó jövedelme összefoglalva, együttesen kerül adó alá s igy az adótárgy helyett az adóalany lépvén előtérbe, mind a létminimum adómentessége, mind a fokozatos adóztatás elve a legtisztábban érvényesülhet.
Keresztül is vittem ezt a két elvet a tervezett jövedelemadónál, melynek kivetési kulcsa progresszive. 0.7%-ból kiindulva 5%-ig halad, s e mellett a természetes személyeknél 600 K-ás létminimumot adómentesit. Ezt a létminimumot akkor, midőn adórendszerünket átalakitva, bevételeinket jelentékenyen megapasztjuk s a midőn több külföldi államban. (Pl. Szászország, Württemberg, Hessen) sincs ennél nagyobb létminimum, adott visznyok között magasabbra nem emelhetném. Ez a létminimum a dolog természeténél fogva nem vonatkoztatható a reáladókra s a tőkekamat és járadékadóra, a melyek tekintet nélkül az adóalap nagyságára feltétlenül fizetendők. De érvényesül ezekre nézve is annyiban, a mennyiben az adóköteles személyes összjövedelme mentesitve van a jövedelemadó alól az esetben, ha az 600 K-t meg nem halad.
Érvényesül továbbá a személyes keresetekből eredő jövedelmeknél, a mennyiben a szolgálati viszonyból eredő jövedelmek csakis a jövedelmi adó alá vonatnak, az általános kereseti adót fizetők pedig, ha jövedelmük a létminimumot meg nem haladja, nemcsak a jövedelemadó, hanem az általános kereseti adó alól is mentesitve vannak. A reform alá eső állami egyenes adók együttes bevételének kontingentálásában gondoskodtam arról, hogy az adómentes létminimum emelhető legyen az esetben, ha az emlitett adóknak bevétele az államnak eddig is elért jövedelmét, a 200 millió K-ban kontingentált összeget - a melyre az államnak elengedhetetlenül szüksége van - meghaladja. Ez esetben a többlet a javaslat 76. §-a szerint a létminimum felemelésére forditandó.
A jövedelemadótól eltekintve - mint már emlitém - a létminimumnak alkalmazását s a progressziv adóztatás megvalósitását nem tartom helyén valónak ott, a hol forrásainál vonjuk adó alá az adózónak bevételeit, mert hisz az egyes források elkülönitett adó alá vonása még nem képezheti ismérvét annak, hogy az adózónak más forrásokból nincs-e a létminimumot meghaladó, vagy pedig az ugyanezen forrás nagyobb tételeinél már fokozottabban adó alá vont magasabb bevétele. Sőt a külön jövedelmi források megadóztatása alkalmával némely esetekben, mint pl. a reáladóknál, a hol nem is egyéni vonatkozásában, hanem tisztán tárgyi alapon állapitják meg az adót, merőben lehetetlen is lenne a progressziv-adózásnak alkalmazása. Mi jogosultsággal birhatna, ha egy földbirtoknak 10.000 K-t tevő hozadékát, a mely azonban 100 tulajdonos között oszlik meg, fokozottabb adóval óhajtanók terhelni, mint egy más birtoknak csak 2.000 K-t tevő, de egy egyént illető hozadékát!
Hisz ezzel nem azt sujtanók, a kinek nagyobb a jövedelme, hanem ellenkezőleg a kisebb egyéni jövedelem kerülne magasabb adó alá. Ugy a létminimumot, valamint a fokozatos adóztatást teljes jogosultsággal csak ott alkalmazhatjuk tehát, a hol minden tárgyi támponttól eltekintve, egyéni vonatkozásaiban érintjük a jövedelmet s egy egyénnek bármely forrásból eredő összes jövedelmét vesszük az adó alapjául.
Az előadottak után alig szorul bizonyitásra, hogy az állandó kataszteren nyugvó földadóba, mint a massziv hozadéki adóba, a személyi vonatkozások belevitele, vagyis a létminimum és a fokozatos adózás alkalmazása, kiszámithatatlan bonyodalmakra és zavarokra vezetne; mert az adómentes létminimum megállapitása, a földadónak a kataszteren nyugvó kivetése mellett - még egy második, jövedelemadószerü kivetési eljárást is megkövetelne. Még inkáb fokozódnának ezek a bonyodalmak azokban az esetekben, a mikor a földbirtok rövid időközökben gazdát cserél, vagy ha valamely nagybirtok felaprózva sok kisbirtokos tulajdonába megy át, avagy forditva több kisebb birtok egy kézben egyesül. A föld folyton változó adója ingataggá tenné a földbirtok értékét, mely mindig kölcsönhatásban áll az adóval. Nem hagyható figyelmen kivül az sem, hogy gyakran változó adókulcs mellett hosszabb időre kiható gazdasági tervet késziteni és keresztülvinni nem lehet.
Mindez azt bizonyitja, hogy a földadó nem alkalmas arra, hogy rendszerében a létminimum adózatlanul hagyása és a progressziv adózás elve érvényesüljön. Nem alkalmas erre másik reáladónknak, a házadónak bérbeadó-alakja sem; mert ép ugy mint a földadónál, ennél sem lehet tekintetbe venni, hogy valamely bérpalota bérjövedelme sok tulajdonos között oszlik-e meg, avagy ellenkezőleg, több kisebb ház bérjövedelme egy háztulajdonosnál egyesül-e. Itt csak területek szerint alkalmazhatunk többféle béradókulcsot, hogy az adót igazságosabbá tegyük, a mint ezt javaslatba is hozom. Ellenben már a házosztályadónál, a hol a háztulajdonost mindig csak saját lakásának haszonértéke után adóztatjuk s igy az adóalanyra is figyelemmel kell lennünk, az adóztatásban bizonyos enyhe progresszió kifejezésre juthat. Igy halad a fokozatos adóztatás a nagyobb lakással együttesen, laásrészenkénti átlagban a házosztályadó I. fokozatában 2 koronától 6 koronáig, a II. fokozatban 2 koronától 8 koronáig és a III. fokozatban 3 koronától 10 koronáig.
A fentebb már előadott indokoknál fogva a tőkekamat- és járadékadónál az eddigi 630 K-ás létminimumot, mely a jogi személyekre ugy sem vonatkozott, eltöröltem. Eltöröltem pedig még azért is, mert ez a létminimum a takarékbetétek megadóztatásánál, a hol az adó levonás utján szedetik be, ép ez okból ma sem érvényesülhetett, tehát a létminimum egyenlőtlen adózást eredményezett eddig is.
Az általános kereseti adónál a fokozatos adózásnak szintén azok az okok mondanak ellen, melyeket a föladónál már emlitettem. Ezek a jövedelmek akárhány esetben szintén csak egy részét alkotják az adóköteles egyéb vagyonforrásokból származó jövedelmének; ennélfogva fokozatos adózás esetén az a szegényebb iparos, a ki összes vagyonát fektette iparába, sulyosabban adóznék, mint az a különben tehetősebb társa, a ki kisebb üzleti tőkével dolgozik. Vagy például mi értelme volna annak, hogy egy 200,000 K-ás jövedelmet nyujtó latifundiumhoz tartozó oly malom, melynek évi jövedelme 2.000 K, a fokozatos adózás következtében kisebb terhet viseljen, mint egy másik malomtulajdonos, a kinek a malmából ugyan 4.000 K jövedelme van, de e mellett egyebe sincs. Hisz azok, a kik az általános kereseti adóban a fokozatos adóztatást hangoztatják, a fenti példában felhozottnak épen az ellenkezőjére törekszenek, a mi pedig kivihetetlen! Másként alakul a helyzet a létminimumra nézve, a mennyiben az általános kereseti adónak a jövedelemadóval kapcsolatba hozott s a tiszta kinyomozására fektetett rendszere lehetővé tette, hogy a jövedelemadónak 600 K-ás létminimuma ennél az adónemnél is érvényesüljön.
A törvényjavaslatok formájára vonatkozólag megjegyzem, hogy az nem novelláris, hanem - a földadóra vonatkozó rész kivételével - adónemenként szerves egész. Az adóreform ugyanis minden egyes adónknál mélyreható változtatásokat létesit s mig egyes adónemeket megszüntet, addig ismét ujakat kreál, ugy hogy az áttekintés világossága és a megérthetés könnyebbsége mellőzhetetlenné tette az egész anyagnak adónemenkint elkülönitett összefoglalását és ép ez okból mellőztem a reformnál a codexszerüséget is. A novelláris jellegü törvényalkotás mig egyrészről amugy is eléggé bonyolult adórendszerünk áttekinthetőségét zavarná, addig nagy nehézségeket idézne elő annak gyakorlati eldöntésénél, hogy mi maradt érvényben a régi törvényekből és mit módosit az uj törvény. E törvényjavaslatokba tehát a reform keretébe bevont egyenes adóinkra vonatkozó változatlanul hagyott törvényrészletek és szabályok is felvétettek; az uj össze van kötve a régivel, de a régiből el van nyesve az, a mi az ujjal szerves összefüggésbe nem hozható.
Ez a módszer alkalmat nyujtott arra, hogy az egyenes adóztatás terén az évek hosszu során át megalkotott törvények, rendeletek, döntvények és határozatok szövevényes halmazából az ellentéteket kiküszöböljem, a hiányokat pótoljam és hogy bizonyosságot hozzak be ugy az adótárgyak és alapok meghatározásába, mint a sokszor ingadozó pénzügyi judikaturába. Követtem ezt a módszert azért is, mert köztudomásu dolog, hogy a jó közigazgatásnak egyik alapfeltétele, hogy a törvények ne csak világosak és könnyen megérthetők, de egyuttal kimeritök is legyenek. Különösen áll ez az adótörvényekre, mert a jgi képviselet az adóztatás terén a leggyérebben fordul elő s a felek rendszerint maguk védik érdekeiket. Ez okból az egyes adónemek anyagát szélesebb alapon tárgyalom s különösen három szempontra helyeztem a sulyt.
Az egyik, hogy az elvi diszpozicziók mellett, mintegy magyarázatul, a judikaturában felmerült vitás kérdések eseteit is felsorolom. A másik, hogy több oly természetü rendelkezést is megszövegeztem, mely a vonatkozó szakaszok egybevetésével törvénymagyarázat utján is megállapitható lett volna, nehogy a törvény hézagos volta a végrehajtási utasitásban járatlan adózó megtévesztésére s a kötelező bevallás folytán netáni megbüntetésére vezessen. A harmadik szempont: az adótörvényeinkben emlitett gyakorlati szabályok kiküszöbölésében fejeződik ki. Az 1868-ban törvényesitett adónemekről szóló XXII., XXIV. és XXVI. törvénycikkekben ugyanis az foglaltatik, hogy az eddig gyakorlatban volt szabályok, a menyiben ezen törvények által megváltoztatva nem lettek, továbbra is érvényben maradnak.
Az 1875-iki adóreform után ugyancsak hasonló rendelkezés foglaltatik az 1875:XXII. tc. 8., a XXIV. tc. 11., a XXVII. tc. 14. és a XXIX. tc. 39. §-ában. Kétségtelen tehát, hogy adótörvényeink tartalmának jelentékeny része még az alkotmány visszaállitását megelőző időből származó kormányrendeleteken alapszik, melyek az idők folyamán részint elavultak, részint pedig az élet követelményeinek megfelelőleg uj irányban módosultak s akárhányszor átlépték a törvénymagyarázat határait, törvényt alkotva önmagukban. Igy keletkeztek azután a judikaturában zavarok és félreértések, elvi ellentétek az utolsó fokon működő biróság és a miniszterium között, a melyeknek megszüntetése az adóreformnak szintén egyik fontos feladata volt.
A kivetési eljárás eddig részint az egyes adónemekről szóló törvényekben, részint pedig a közadók kezeléséről szóló 1883:XLIV. törvénycikkben volt szabályozva. Az egyszerüsités szempontjából, de meg azért is, mert a kivetési proczesszus az egyes adónemek anyagának integráns része s általa nyert tulajdonkép életet az illető adónem: a kivetési eljárást mindenütt az egyes adónemek anyagi diszpozicziói közé illesztettem be. A kivetés ezután is, ugy mind eddig a kir. pénzügyigazgatóságok (adófelügyelő), adókivető bizottságok és a községi (városi) közegek teljesitenék. Utóbbiakat az adókivetési munálatoktól nem mentesithetem, mert az előálló munkatöbbletet a pénzügyi adminisztráczió mai szervezetében nem birná el, egyelőre tehát csak munkaapasztásról gondoskodhatunk. A munka apasztása pedig jelentékeny mérvben bekövetkezik az I-II. osztályu kereseti adó eltörlése, de különösen a közszolgáltatások egyesitett kezelése folytán. A kivetési eljárás terén a kötelező bevallás álláspontjára helyezkedtem.
Az 1883:XLIV. tc. 15. §-ában a fél tetszésére bizott bevallást tehát annak kötelezővé tétele váltaná fel minden egyes adónemnél. A kötelező bevallás meeg volt eddig is a házadónál: érvényesült következményeiben a levonás utján beszedett IV. osztályu kereseti adónál és tőkekmatadónál; a földadókataszterben pedig a felvétel szerint minden gazdaságilag használható földterület adó alatt áll, következőleg adóeltitkolás itt sem fordulhat elő. Csak az egyenlő és arányos teherviselés elvének teszek eleget tehát a kötelező bevallás általánositásával, nehogy ennek hiányában az adó alól könnyen elvonható és hivatalból alig földerithető jövedelmek büntetlenül élvezzenek mintegy adómentességet. Az által, hogy az adózó fél nem minden adónemnél volt eddig vallomásadásra kötelezve s ebbeli mulasztása büntetheő nem volt, a adminisztratióra is felette sok munka hárult; mert nemcsak a jövedelem nagyságának kikutatása képezte feladatát, de felelőssége tudatában még különös sulyt kellett arra is helyeznie, hogy adóalapok és adótárgyak az adóztatás alól ki nem maradjanak. A bevallás kötelezővé tétele tehát nemcsak a helyes és igazságos adóztatás szempontjából szükséges, de egyben jelentékeny munkamegtakaritást is jelent, mert az adózó teendőit saját magával végezteti.
Bármennyire helyesnek és igazságosnak tartsam is azonban a vallomásadás kötelezővé tételét, a javaslatban számolnom kellett azzal a körülménynyel, hogy a vallomást a fél akárhány esetben egyáltalán nem, vagy helyesen nem lesz képes kiállitani. Ennélfogva minden egyes adónemnél azt proponálom, hogy egyrészt a községi (városi) közegek hivatalból, dijtalanul legyenek a fél segitségére a vallomás kiállitásánál, másrészt, hogy a hiányosan beadott vallomás jogi következményekkel még nem jár, s az a félnek a megjelölt hiányok pótlása végett visszaadandó. A bevallás kötelezővé tétele vonta maga után minden egyes adónemnél annak tüzetes szabályozását, hogy ki tartozik vallomást adni és mikor? Az időpontra nézve a 15 napi határidőt tartottam fenn megszokottságánál fogva, s ettől csak a nyilvános számadásra kötelezett vállalatok adójánál kellett eltérnem.
Ha a fél vallomást egyáltalán nem, vagy elfogadható vallomást nem adott, az adó kivetése eddig is hivatalból történt. Ennek szükségszerü folyománya az adatgyüjtés, az adóköteles jövedelmek kipuhatolása és megállapitása, vagyis a kivető közegek részéről az érintkezés oly egyénekkel, kiktől az adó megállapithatására támpontokat és utbaigazitást szerezhetnek. Igy jutunk el az adatszolgáltatás és tanuzás kötelezővé tételéhez. Ezt a felfogást adótörvényeinkben ma is megtaláljuk. Igy például az 1883:XLIV. tc. 16. §-a szerint a kivetési lajstromok az összeiró és a bevallásokat tett egyének meghallgatása után készitendők. Az 1875:XXIX. törvénycikk 17. §-a szerint: „A beadott vallomások kelőleg kihirdetett időben és helyen kitétetnek; azokat bárki megtekintheti, lemásolhatja és azokra vonatkozó észrevételeit a kir. adóhivatalhoz be is nyujthatja.”
Az 1883. évi XLIV. tc. 27. §-a értelmében a fél akkor is felebbezhet, ha az adókivető bizottság által hozott végzés eredményében aránytalanságot vél bebizonyithatni önmagára vagy másra kivetett adótételre nézve. A kötelező tanuzás és adatszolgáltatásra nézve a legeclatansabb bizonyitékot azonban a házadóról szóló 1868. évi XXII. törvénycikk 20. §-a szolgáltatja, aképen rendelkezvén, hogy a tényleges viszonyok és adatok iránt, melyekből bárkinek házbérjövedelme megitélhető, köteles mindenki tudomása szerint felvilágositást adni, ha erre a pénzügyi közegek által felszólittatik.
Ezt az utóbbi rendelkezést általánositom a javaslatban és viszem az egyes adónemeknél következetesen keresztül. A tanuzás és egyéb adatszolgáltatás megtagadását azonban - további magyarázatot alig igénylő okokból - jogi következményekkel nem sujtom. Nem tette ezt kifejezetten még Poroszország sem. Hogy az adó megállapithatására irányuló nyomozás és kutatás erőszakoskodássá ne fajuljon. és meg nem bizható informatióknak essék az administratio áldozatul, mely a munkálat értéktelensége mellett jogtalanságával az adózóban az elkeseredést csak növeli, gondoskodtam a nyomozásnak gátat vető korlátokról is a javaslatokban, a mennyiben kimondom, hogy tanu vagy szakértő nem lehet az az egyén, a ki a biróságok előtti peres eljárásban a vallomást megtagadhatja, vagy vallomástételre nem bocsátható. A vallomásadás kötelezővé tételének collariuma az elmaradt vallomástételből keletkezett adóeltitkolásnak megbüntetése, a melyet - az eljárás egyszerüsitése szempontjából porosz mintára - az adónak pótlék alakjában 5%-kal leendő felemelésében állapitottam meg általában.
Ettől csak nyilvános számadásra kötelezett vállalatoknál tértem el, a hol az erősebb büntetést az a körülmény indokolja, hogy igen sokszor az adókivetésnél nagy érdekek forognak koczkán. Az adóeltitkolás biróságának pótlék alakjában való megállapitása módot nyujtott arra is, hogy ez a pótlék - a jogorvoslati eljárás során - hivatalból osztozzék az alapadó sorsában, a mi az adózóra nézve is a legtisztább helyzet és elejét veszi a külön jogorvoslati eljárásnak. Azoknak a szempontoknak alaposabb megismerése végett, a melyek az adóreformnál vezéreltek, az adók megállapitásának módjáról s az egyes adónemek egymás közötti arányáról kivánok még megemlékezni.
Az adók megállapitásánál azt az elvet valósitottam meg, hogy azoknál az adóknál, a melyeknél a helyi viszonyoknak és a jövedelemre kiható körülményeknek ismeretére van szükség, szóval a hol az adóalap megállapitása csak a viszonyok mérlegelése (taxatió) mellett történhetik, az adózók köréből alakitott adókivető és adófelszólamlási bizottságokra bizom az adó alapjának meghatározását s nemcsak magának az adózónak, hanem minden adókötelesnek hozzászólási jogot biztositok, szóval a legteljesebben keresztül kivánom vinni az önadóztatás elvét.
Ellenben azoknak az adóknak megállapitásánál, a melyeknél a taxatiónak szerepe nincsen, hanem az adó kivetése ugyszólván egyszerü számvetési művelet, az adókivetést a dolog egyszerüsitése végett az administrativ közegek hatáskörébe utalom. Az előbbiek körébe sorozom az általános kereseti adót és a jövedelmi adót, a második csoportba a többi adónemeket. Önként érthető, hogy az adózók érdekeinek megvédése végett utolsó fokon a közigazgatási biróság döntésének általában helyt adok s az administrativ uton kivetett adókra már másodfokon is az adóügyi bizottságok utján biztositom a független elbirálást. Az adónemek egymás közötti arányának megállapitásánál a dolog természetéből folyólag nagyobb adókulcsot kellett megállapitanom a fundált jövedelmeket érintő adókra s kisebb kulcsot a nem fundált jövedelmeket érintő adókra nézve.
A jövedelem biztossága és állandósága főleg a reáladókra, a föld és házadóra vonatkozik, mig az ingó tőke megadóztatásánál a fentebb már részletesebben kifejtett indokokból annak versenyképességére s adótechnikai szempontokból a valódi jövedelmeknek nemcsak a tőkekamat és járadékadóra, hanem a jövedelmi adóra is kiható kipuhatolása érdekében messze mérsékeltebb kulcsot kellett alkalmaznom. A földadó 20%-ban, a házbéradó 9-17%-ban, a tőkekamat- és járadékad 5%-ban, az általános kereseti adó, ha a kereset tőkével van összekötve, 5%-ban, ha tisztán személyes tevékenységen alapul, 4%-ban, a nyilvános számadásra kötelezett vállalatok adója - a bányászat mérsékeltebb 7%-os és 5%-os adójának kivételével - 10%-ban, végül a jövedelmi adó kulcsa 0.7%-tól 5%-ig terjedő progressióban van megállapitva. Látszólag legmagasabb tehát a földadó.
Ha azonban figyelembe vesszük azt, hogy az éveken át szorgosan gyüjtött adatok s különösen a földbirtok valódi jövedelmét megközelitőleg leginkább feltüntető földbérleti adatok azt mutatják, hogy a bérleti összegek átlag kétszeresét teszik a kataszteri jövedelemnek, akkor arra az eredményre jutunk, hogy a földbirtok tényleges jövedelme után 10%-ot alig meghaladó adó fizettetik. Ezeknek az adatoknak birálatánál nem hagyható figyelmen kivül, hogy azok nem a viszonylag még nagyobb jövedelmet biztositó kisbérletek adataira, hanem a középbirtokok bérleti adataira fektetvék, továbbá, hogy a bérletek emelkedő iránya azt mutatja, hogy a tényleges jövedelem egyre növekedik s hogy ebből folyólag a földbirtok tényleges adókulcsa egyre kisebb és kisebb leszen.
Az a feltünő különbség, mely a kisbirtokok magasabb és a közép- és nagybirtokoknak viszonylag kisebb bérleti összegei között igazolható, ismét annak a bizonysága, hogy a birtok nagyságával arányban kisebbedik a tényleges jövedelem, vagyis, hogy a nélkül, hogy a földbirtokra valójában progressiv adókulcsot alkalmaznánk, nagyjában és általában ugyanazon adókulcs mellett is a földbirtok fokozódó nagyságával járó viszonylagos kisebb jövedelemben rejlik a földbirtok adójának progressivitása. Viszonylat sokkal magasabbnak kell tekintenem a házbirtokoknak 9%-tól 17%-ig terjedő adókulcsát.
Elviselhetővé teszi azonban a házbirtokból eredő jövedelemnek nemcsak állandó természete, hanem a tapasztalat szerint egyre növekedő aránya. Elviselhetővé annak liquid volta és rendszerint biztos befolyása, elviselhetővé végül az a körülmény, hogy az éppen a jövedelem emelkedő irányánál fogva viszonyaink között átlag még jó ideig valójában a bérlőre hárittatik át s tulajdonkép ennek terhét képezi. A házadó százalékát általában kikerekitem s ezáltal kissé mérséklem, a 15.000-nél kevesebb lakóval biró helyeken és gyógyfürdőkben s még inkább az 1,000-nél kevesebb lakóval biró helyeken jelentékenyen leszállitom, a mennyiben 15%-a helyett 11 s illetőleg 9%-ban állapitom meg.
Egyedüli kivételt a 15.000-nél több lakóval biró városok képeznek, a melyeknél a házadó változatlanul 15% marad. Indokát ennek abban találom, hogy a házbérek épen ezeken a helyeken mutatnak leginkább növekedő irányt. A nyilvános számadásra kötelezett vállalatok kereseti adóját a jelenlegi 10%-ban kivánom megállapitani, a mit ezen rendszerint nagyobb tőkével dolgozó vállalatok nyereségesebb keresete s versenyképessége socialpolitikai indokokból tesz igazolttá. Ezeket a vállalatokat ugyanezekből az indokokból pótlék czimén, - a jövedelemadóval is kikerekiteni kivánom.
Látszólag ellentétben áll ugyan a jövedelemadónak a személyes jövedelem összességére alapitott természetével, hogy ez nem physikai személyekre is alkalmaztassék, de az emlitett socialpolitikai indokokon kivül e mellett szól, hogy ezek most általános jövedelmi pótadóval terhelvék s ezen adónak eltörlése folytán menekülnének ezen adó alól, holott az a körülmény, hogy a birtokukban levő adómentes papirok jövedelme kereseti adójuk megállapitásánál adó alá kerülő jövedelmükből levonatik, sok esetben egyenesen illusoriussá teszi azt, hogy valódi jövedelmüknek megfelelőleg adózzanak.
Ennek az eddig szokásos adóztatási módnak érintetlenül hagyásával tehát a jövedelmi adót reájuk is kiterjesztve kivánom valódi keresményüket legalább ezen az uton az adózás körébe vonni. A tisztán iparral foglalkozó vállalatok maximális jövedelmi adóját az eddig is fizetett általános jövedelmi pótadó mai mértékéig kivánom korlátozni nemcsak iparfejlesztési szempontból, hanem azért is, mert ezek ily adómentes s adó alá nem kerülő értékpapiroknak rendszerint nincsenek birtokában.
Az általános kereseti adó 5 és 4%-os kulcsai között mutatkozó különbözetet a keresetnek biztonsága és állandósága tekintetében fennálló különbség teszi indokolttá, mig a kulcsnak a mai 10%-ról 5, illetőleg 4%-ra történt leszállitása az által van igazolva, hogy a mai magas adókulcs lehetetlenné teszi a valódi jövedelemnek kipuhatolását s ha az adó kulcsát ily jelentékenyen le nem szállitandók, illusoriussá tenné a jövedelmi adó alkalmazását. A jövedelmi adónak 0.7%-tól 5%-ig terjedő kulcsa maximális határát tekintve, megfelel a legtöbb államban alkalamzott kulcsnak. Fokozatait és beosztását tekintve természetesen nem alkalmazkodhattam más államokhoz, hanem saját viszonyainkhoz.
Kiindulási pontul azt kellett venne, hogy a fokozódó adónak közepes kulcsával érintsem a nálunk általánosabbnak vehető közepes jövedelmet s fel és lefelé ehhez alkalmazzam a fokozatokat. Befejezésül ide iktatjuk még a reform valószinü pénzügyi mérlegét. A reformban megszünt adónemeknek az 1906. évre szóló kivetése kitesz: 1. az I. oszt. keresetadónál kereken 4 millió K-t. 2. a II. oszt. keresetadónál kereken 19.7 millió K-t. 3. a III. oszt. keresetadónál kereken 25.3 millió K-t, 4. a IV. oszt. keresetadónál kereken 7.7 millió K-t, 5. a bányadónál 0.5 millió K-t, 6. az ált. jövedelmi pótadónál 38.5 millió K-t, öszesen 95.7 millió K-t. Ezzel szemben a fedezet: a) a jövedelemadó contingense a javaslat szerint 46 millió K. b) az állandó illetményre eső jövedelemadó (a mai általános jövedelmi pótadó 1 millió K összegének betudásával) 8.7 millió K. c) az általános keresetadó contingense 28 millió K, összesen 82.7 millió K. A hiány tehát 14 millió K, mely összeg a tőkekamat- és járadékadó 12.6 millió K-t tevő kivetési összegének felére történt leszállitásával még 6.3 millió K-val emelkedik.
Az összhiány tehát abban a feltevésben, hogy a jövedelemadó a teljes contingenst, a föld- és házadó reformja pedig az eddigi bevételeket biztositja, 20 millió K-ra tehető. Sőt ha tekintetbe veszem, hogy a contingensek biztositása végett pótkivetésnek csak akkor van helye, ha a contingentált jövedelem 5%-ot meghaladó hiányt mutat, s hogy a pótkivetésnek is csak az eredetileg kivetett adó 40%-áig terjedhetnek: a minden valószinüség szerint beálló hiány a 20 millió koronát is jóval meg fogja haladni. Nyugodtan állithatom ezek után, hogy állami életünkben ez az első adóreformjavaslat, mely adóemelést semmiféle burkolt alakban sem rejt magában s a melynek az a legfőbb czélja, hogy az adóztatás terén mellőztessenek egyrészről a megokolatlan előnyök, másrészről pedig a tulterheltetések és ez által adórendszerünk igazságosabb és egészségesebb alapokra fektettessék.
Az általános kereseti adó és a jövedelemadó contingentálásában kifejeződő az a gondoskodás, hogy az államnak ezekből az adókból származó mai bevétele - az államháztartás egyensulyának megóvása érdekében - lehetőleg nagyon ne csökkenjen, állami életünk tovább fejlődésének csak garantiája akar lenni; mert tekintve azokat a rendkivüli nagy politikai és gazdasági érdekeket, melyek az államháztartáshoz ezernyi szállal fűződnek, a pénzügyi egyensuly fenntartását oly elsőrendü állami feladatnak kell elismernünk, melyet bármily fontos más czélért feláldozni vagy csak veszélyeztetni is - nem szabad.
Az adóztatás alaki eljárásának, vagyis az adókezelésnek rendszerváltozással egybekötött gyökeres reformját csak annak államositása jelenthetné.
A közadók kezeléséről szóló 1883. évi XLIV. t-czikknek egyik sarkalatos elvét ugyanis az autonom közegeknek az állami adók kezelésében való részvétele képezi s az adókezelésről szóló törvények megalkotásánál 1868. óta mindig ez volt a vezető gondolat. Az autonomiának ez a jogköre szintén egy fontos alkotmánybiztositéka az 15867. évi X. törvénycikkben foglalt azon rendelkezésének, hogy az országgyülés megajánlása nélkül adót kivetni és behajtani nem lehet. Az adókezelésnek egynéhány törvényhatóság által a közel multban szintén megpenditett államositása tehát már sbből a szempontból is mellőzendő; de nem fogadhatom el az adókezelés reformjának kiinduló pontjául az államositást még azért sem - a mint ezt a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről szóló törvényjavaslat indokolásában már szintén jeleztem - mert az abból származó költségeket az államháztartás, ez idő szerint el nem birná.
Az egyenes adók kezelésének államositása ugyanis kétféleképen mehetne végbe. Nevezetesen: vagy a kir. adóhivatalok utján, vagy pedig külön állami közegeknek a községi, illetőleg közjegyzőségek területén leendő alkalmazása által.
Az egyenes adók kezelésének a kir. adóhivatalok által leendő ellátásra megtaláljuk a legközelebbi példát Ausztriában s ebből következtetést vonhatunk a rendszer költségeire is. Ugyanis, mig a magyar szent korona országainak egész területén az 1904. évben 330 kir. adóhivatal 2280 alkalmazottal volt szervezve, addig Ausztriában 933 állami adóhivatal 6652 alkalmazottal állot fenn. A többlet tehát 3772 személy, mely a magyar személyzetnek 163%-át teszi. Pedig az adóalanyok száma Ausztriában sem több mint nálunk s e mellett az önálló statumokkal biró városokban nem állami, hanem autonom közegek végzik ott is az egész adókezelést. Sőt egyes tartományokban, különösen a föld- és házadót, illetőleg kezelését - a vároroktól eltekintve - csak a községekre vonatkozólag ruháznók a kir. adóhivatalokra az 1907-ben forditott 5,635.141 K költség legalább is még 6-7 millió K-val emelődnék, eltekintve azoktól a további tetemes költségektől, melyek az adóbehajtást a mainál még jobban megdrágitanák és a felet is az adóhivatalnál való fizetés terhesebb voltának tennék ki.
De a kezelésnek a kir. adóhivatalokra háritásával az adóügy államositásának kérdése még korántsem volna befejezve. Az államositás a földadó-nyilvántartás körére is kiterjesztendő volna ép ugy, mint Ausztriában, a hol az idevágó teendőket az adóhivataloktól különálló mérnöki apparátus végzi. Ennek recipiálása azonban elhibázott kisérlet lenne, mert ahhoz hiányzik az államositásnak sikerre vezető két előfeltétele: a telekkönyvnek és földadókataszetrnek az elkészült telekkönyvi betétekben nyugvó összhangja és ennek a telekkönyvi átirás kötelezővé tételében kifejeződő további fenntartása, a mely azután a kataszteri birtokivek helyes vezetését mintegy automatice biztositja.
Első pillanatra talán feltünőnek látszik az az állitásom, hogy a hiteltelekkönyvek és a földadókataszter között meglévő disparitás zavarólag hat a földadó helyes kivetésére és zavarni fogja mejd a jövedelemadónak kimunkálását is. Sajnos azonban, hogy a szerzett tapasztalatok ezt az állitásomat teljesen igazolják és ennek a kérdésnek külön törvényhozási megoldását szintén siettetik.
Azok a munkálatok, melyek Horvát-Szlavonországok egsz területén, valamint az anyaország községeinek közel egyhatod részében a felszaporodott nagymérvü adóhátralékok rendezése és tisztázása végett - törvényhozásai felhatalmazás alapján - meginditottak és nagyobbrészt már befejeződtek, arról tesznek tanubizonyságot, hogy a birtokosok személyében bekövetkezett változásoknak több százezerre menő esetei nem voltak a földadó-kataszterben keresztül vezetve s ezek a változások igen gyakran ugyanazon birtokrészleteknél a volt birtokosok egész lánczolatán át vezettek a mai tulajdonoshoz. Növeli ezt a bajt még az a körülmény is, hogy a hagyatékoknak kötelező telekkönyvi átirása csak legutóbb 1894-ben. Horvát-Szlavonországok területén pedig épen csak 1900-ban lett törvényhozásilag szabályozva. Kötelezőleg az eseteknek százezreiben az egyes parczelláknak földadója nem a tényleges tulajdonosra volt kivetve, hanem sokszor a leszegényedett, elköltözött, kivándorolt vagy már elhalt birtokelődöket terhelte az adó. E mellett Horvát-Szlavonországok területén az együtt nem élő, akár hatósági jóváhagyással, akár annak ellenére titikon feloszlott házközösségek osztozkodásai ezer és ezer esetben nem voltak finalizálva és az egyéni tulajdon megállapitva.
Az 1885:XXII. tc. 7. §-a birság terhe mellett teszi ugyan a felekre kötelezővé a birtokos személyében bekövetkezett változásoknak bejelentését; a gyakorlati életben azonban ez az intézkedés hatálytalan maradt. A bejelentés elmaradása a legtöbb esetben a fél tudatlanságán és közönyösségénmulik; e mellett a felmerülő költségek és a kiszabandó vagyonátruházási illeték megfizetésének elkerülése is nem ritkán vonzó erőt gyakorol a törvényes kötelezettség megszerzésére, végül a nyilvántartás vezetésére hivatott közegek hanyagsága szintén számtalan esetben közrehat ezeknek a tarthatatlan állapotoknak előidézésére, a melyeket csak a telekkönyvi átirásnak kötelezővé tétele orvosolhat gyökeresen és hozhat be maradandó rendet.
A most vázolt kép elég meggyőzően bizonyit a mellett, hogy mekkorák azok a nehézségek, a melyek a földadónak helyes kivetését hátráltatják, a mely adónak kezelése és nyilvántartása pedig megközelitőleg sem kivánja azt a gondos eljárást, a melyet a személyes jövedelemadó behozatalával meghonositani kell. Mert ha a földadónál csak később jövünk is a bajoknak a nyomára, a kivetett adót - a tárgyi szavatosság révén - a kipuhatolt birtokostól mindig van jogunk követelni az elévülési határidőn belül. De csak nagy nehézségekkel lesz az olyan földbirtokosoknak jövedelemadója helyesen megállapitható, illetőleg vallomása hivatalosan ellenőrizhető, a kinek kataszteri birtokive rendetlen, a kinél a birtoknak terjedelmét, a holdaknak számát és azoknak mivelési ágazatát hivatalosan egész biztosan nem ismerjük. Habár a kataszteri birtokivek rendezetlensége jobbára azokra a kisebb birtokosokra esik, a kik jövedelmi adót nem fognak fizetni, mégis ha a jövedelemadónál el akarjuk kerülni azt a veszélyt, hogy bizonytalan alapot vigyünk be az adóztatásba és a kivető bizottság mükődését, valamint a felebbviteli tárgyalásokat is megnehezitsük, első sorban arra kell törekednünk, hogy a kataszteri birtokivekben foglalt felvétel a tényleges álapottal, a való élettel mindenkor egyezzék.
Ezeken bajokon a földadó revisiója, a mely hivatva lesz a birtokváltozásokat is kiigazitani, segiteni fog ugyan azonban külön és ujabb intézkedéseket is kell tennünk a végből, hogy a kataszteri birtokivek vezetése minden tekintetben kifogástalan, jó és megbizható legyen. Ugyanezeknek a szempontoknak kell érvényesülniök a házbirtokok tulajdonosainak nyilvántartásánál s a házadójavaslat szerint felfektetendő házadókataszter vezetésénél.
Mindkettőre a községi közegek a legalkalmasabbak, mert a helyi viszonyokkal egyedül ezek a közegek ismerősek, a felekkel legkönyebben ők tárgyalhatnak, és derithetik fel a változás bejelentésének elmulasztását miután legtobb esetben a személyben előforduló változás alapját képező jogügyleteket is ők közvetitik.
Késégtelen tehát, hogy az adónyilvántartás állomásitása nagyon elhibázott kisérle lenne, mert ezáltal az adózókkal való közvetlen érintkezés csak nehezebbé tétetnék, a mi pedig a földadónyilvántartás helyes vezetésének ma épen egyik feltétele. Ha pedig az adóügyi teendőknek fősulyát: a föl- és házadó kivetését továbbra is az autonom közegek vállain kell hagynunk, az adónemek egyesitett kezelésének természetes következménye, hogy az adóügy állomásitásának kérdését a kir. adóhivatalok utján meg nem oldhatjuk.
Még kevésbbé válnék be és költségesebb lenne az állomásitsnak emlitett második válfaja: a külön állami közegeknek a községi, illetőleg a közjegyzőségek területén leendő alkalmazása. Mert 1905-ben az anyaország területén 1962 nagyközség és 2563 körjegyzőség, összesen 4525 körzet volt; legalább is ennyi új állást kellene tehát szervezni, a mi néhány helyen merőben munkaerő-pazarlás lenne, mig akárhány más helyen egy-egy állami alkalmazott a teendőket nem is volna képes egyedül ellátni.
Ép ez okból nem pártolhatnám az államositásnak akképen való kettéválasztását sem, melyet szintén a községi közegek vetettek fel, hogy csak a kivetés és a könyvelés maradjon meg a községnél, ellenben a behajtást állami közegek teljesitsék. A személyzetnek igen nagymérvü szaporitását jelentené még ez a megoldás is, mert hazánk mezőgazdasági jellegéből kifolyólag az adóbeszedés sulypontja az aratás utáni időre, illetőleg az őszi hónapokra esvén, az adóbehajtás terén megkivánt fokozottabb tevékenység a községekben egyszerre ekkor áll elő. E mellett az adókövetelésnek ilyen megosztása egyszerüsités helyett még a községnél is mig egyrészt zavarokra vezetne, addig másrészt szaporitaná a teendőket és a kis adózókkal szemben sem lehetne azt a kiméletet gyakorolni, melyet helyi ismereteinél fogja, az érdekek sérelme nélkül, legkönnyebben a községelőljáróság érvényesithet.
Az elmondottakból következik, hogy az adóügyi közigazgatás államositására nem gondolhatunk. Egyenesen kizárja azt az administrátió egyszerüsitése, az administartió különböző ágainak összefüggésbe hozatala és az adóügyi közigazgatásban mulhatatlanul jutttandó közvetlenség.
E közvetlenség hiánya s az adóügyi administratió államositása terén tett kisérletek mindenütt az egyszerüsités helyett széttagoltságra s az adóügyi személyzet módnélküli szaporitására vezettek.
Különösebb példái ennek Ausztria és Poroszország, a hol a személyes jövedelmi adó behozatala alkalmával az adóügyi administrátió körében a személyzetet óriásilag szaporitani kellett.
A jövedelmi adó behozatala - főleg érvényre emelkedésének első korszakában - fokozotabban teendőket fog háritani nálunk is az állami közegekre, különösen a pénzügyigazagatóságok személyzetére. Jelentékenyebb személyszaporitásoknak csak ugy vehetjük elejét, ha az administratió közvetlenségének elvét juttatjuk érvényre s a községi közegeket vonjuk be azokat az előmunkálatokba, melyek az adóalanyok személyes helyzetének és viszonyainak alapos ismeretét feltételezik, s az adózás helyességének kulcsát képezik. e közegek köremüködését követeli egyébként az adózók értékeinek megóvása s az autonom közegek befolyásának érvényre jutása is.
Ezt követeli annak a harmoniának megóvása, a melyet az administrátió különböző ágai között létesitenünk s különösen a közszolgáltatások körében organikus egységgé kell alakitanunk.
A közszolgáltatások egyesitéséről előterjesztett javaslatommal kivánom ennek fokozottabb érvényt szerezni s emellett az együttes kezelésben, sőt épen ez által az adózók érdekeit minden irányban megóvni, a kezelést egyszerübbé tenni, a teendőket apasztani.
Nem is a dolog lényegét érintő s a közigazgatás tőkéletesebb tételét szolgáló törekvések hozták felszinre az adóügyi közigazgatás államositásának kérdését, hanem a községeknek ezen kezelése folytán előálló túlterhelése vetette azt fel.
El kell ismernem, hogy a községeknek az a megterhelése, a melyet az állami közigazgatás közvetitése s különösen az adók kezelése ró reájuk, igen súlyosan. Ebből azonban nem az következik, hogy azokat a teendőket vegyük le vállaikról, a melyeket legczélszerübben csak ők végezhetnek s a melyeket okszerüen nem lenne indokolt tevékenységük köréből elvonni, hanem az következik, hogy terheiken könnyitsünk.
A kormány két irányban törekszik e könnyitésre. Az egyik az az egyszerüsités, a melyet a közszolgáltatások egyesitett kezelése vonand maga után s a másik az a közvetlen segitség, a melylyel egyes kiadások egészben vagy részben való elvállalása által a községek terhein, sőt egyes bevételek átengedése által, kivételes esetekben pedig a községi kiadásokhoz való direct hozzájárulás által kivánja a községek bevételei szaporitani.
Ezek azok az indokok, a melyek arra vezettek, hogy adóügyi közigazagatásunk érdekében lényegileg korábbi adókezelési törvényeinknek s jelesül az 1883:XLIV. törvénycikknek álláspontjára helyezkedve, a községek által kivánom alsó fokon az adóügyi administrátiót vitetni.
Az egyenes adók reformjának alapelveiről szóló indokolásban már kifejtettem azokat az okokat, melyek az anyagi résznél a novelláris törvényalkotás mellőzésére inditottak. Ezek a szempontok vezettek az 1883:XLIV. tc. átdolgozásánál is, minélfogva az emlitett törvénycikknek hatályon kivül helezése mellett az adókezelésnek anyagát a maga egészében vettem fel ebbe a törvényjavaslatba. Szükség volt erre a világosság okából még azért is,
a) mert az 1883:XLIV. tc. a közadók kezelését az akkor még fennállott adófelügyelői intézmény szempontjából szabályozta, a mely intézmény az 1889. évi XXVIII. törvénycikkel megszünvén, egyenes adóügyekben az állami közigazgatást az ujonnan szervezett kir. pénzügyigazgatóságok ezen utóbbi törvény értelmében vették át.
b) mert az egyenes adók reformjáról szóló már előterjesztett törvényjavaslatokban az egyes adónemeknél a kivetési eljárás, sőt az általános kereseti adónál és a jövedelemadónál még a felebbvitel is az alaptörvényben lévén szabályozva, az 1883:XLIV. törvénycikknek vonatkozó rendelkezései önmaguktól megszünnek;
c) mert a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről szóló törvényjavaslat nemcsak a felebbvitelt alakitja át és a közigazgatási bizottság adóügyi bizottságában teremt uj forumot, de a kezelés egyéb ágazatában is mélyreható változásokat létesit, melyeket ebbe a törvényjavaslatba azért kellett felvenni, hogy - miután a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről szóló javaslat Horvát-Szlavonországokra nem terjed ki - ennek határozmányai az esetre, ha Horvát-Szlavonországok megfelelő autonom törvényt hoznak, az egyöntetüség érdekében ezen országokra is kiterjeszthetők legyenek;
végül
d) mert maga ez a javaslat is, mig egyfelől alkalmazkodik az egyes adónemek reformjáról szóló törvényjavaslatok álláspontjához, addig másfelől önállóan az adókezelés terén részint mélyreható, részint pedig a gyakorlati élet által követelt kisebb-nagyobb változásokat létesit, ugy, hogy az 1883. évi XLIV. törvénycikknek igen kevés az olyan szakasza, mely módositás nélkül kerül át a jelen javaslatba.
Eltekintve a fentebb már emlitett azoktól a módositásoktól, melyek különösen a felebbvitelt illetőleg a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről szóló törvényjavaslatból vétettek, s a melyeknek szükséges voltát annak a javaslatnak indokolásában már kifejtettem, a jelen javaslatnak az 1883:XLIV. törvénycikktől eltérő alapvető rendelkezéseit, illetőleg ujitásait a következőkben bátorkodom ismertetni.
1. A gyakorlatban eddig is általános elvül szolgált, hogy mindegyik önálló adózónak az adófőkönyvben csakis egy számtétele lehet, hogy azután az ahhoz kiállitott egy adóivben fizesse le tarozását. Midőn a gyakorlatnak ezen helyes eljárását most törvényesitem, azt még két további rendelkezéssel is kibővitem.
Az egyik, hogy közös háztartásban élő házastársnak, vagy az egyik elhalt szülő helyébe lépett kiskoru gyermekeknek a másik szülővel közös birtokivben foglalt ingatlanaik után kivetett adók a családfő nevén egy adókönyvi tétel alatt irandók elő. Első sorban a feleség és a kiskoru gyermekek nem kapnának tehát ezentul külön adóivet, hanem az adóelőirás az apa, mint családfő adóivében történnék. Corollariuma ez egyrészt a jövedelemadó házastársok szerint végbemenő kivetésének, másrészt pedig az adóreformot általában jellemző annak a törekvésnek, hogy a fejlődő élethez képest mindinkább komplikáltabbá való adókezelés terén az adózót érdekeinek védelméhez a legkönnyebben eljuttassuk.
Ez a czél vezetett az egy számlalap alá történő könyvelés kibővitésénél abban a másik esetben is, mely szerint, ha a föld- vagy házadó a közös birtokosok között - részeik arányában - a kivetési lajstromban egyénenként feloszlható, az egyes részesekre eső adó az alá a főkönyvi tétel alá veendő, a hol ugyanannak az adózónak legalább adói már könyvelvék.
Köztudomásu dolog ugyanis, hogy különösen hagyatékoknál akárhányszor nem jő létre azonnal végleges osztály, hanem az örökösök a vagyon hányadrészeiben osztozkodnak csak meg, a végleges osztályt későbbi időre halasztva. E mellett a hányadrészes birtokoknak felsoztását különösen hegyes vidékeken részint a talajviszonyok, a természetalkotta mivelési ehézségek, részint pedig például réteknél, legelőknél, erdőknél a közös gazdálkodásnak sikeresebb volta teszik egyenesen lehetetlenné. Ez által azonban adózás szempontjából nem jő létre olyan közös birtok, melynek adójáért a tulajdonosok egyetemleg szavatolnának, mert ezek az adóalanyok külön jogi személyt nem alkotnak, - pedig az együttes adózásnak a szavatosság ugyszolván mellőzhetetlen követelménye. A helyes adókivetésnek elengedhetetlen követelménye tehát a földadónak a részarányosok között leendő felosztása, mivel a jövedelemadóról szóló törvényjavaslat 2. §-a értelmében szintén ennek az arányrésznek jövedelme vehető csak az azt megillető jövedelemadójának kimunkálásánál számitásba.
Az ilyen közös birtokoknál a kataszteri felvétel bár egy birtokivben történik, de a közös birtok együttes kataszteri tiszta jövedelme után eső adó az arányrészek szerint osztatik meg a kivetés során mindaddig, mig az egyes birtoktestek szétdarabolása tényleg megtörténvén, a végleges osztály a kataszterben is keresztülvezethető. Az ilyen külön jogi személyt nem alkotó közös birtokosok, sőt még a titkon felszlott házközösségek adójának szétirásnál is - az adóhátralékok rendezése óta - ezt a rendszert követjük már Horvát-Szlavonországok területén s ez a megoldás ott rendet és az adófizetésnél - az eddig észlelt torzsalkodás helyett - az értedekeltekben általános megnyugvást keltet. Az adózók érdeke, a jogilag nem létező szavatosságnak elkerülése követeli meg tehát az adónak szétirását.
2. Budapest székesfőváros területén az adókezelés a városi adóhivatalnak kerületi osztályai szerint az 1893:XXXIII. tc. 23. §-a értelmében már elkülönitett. Ezt az elkülönitést még csak azzal kell kiegésziteni, hogy mindegyik kerületi osztály a beszedett adót közvetlenül szállithassa be az állampénztárba.
Ennek analógiájára vettem fel a javaslatba a nagyobb városok adókezelésénél körzetek szerint leendő elkülönitését is. A nagyobb városokban ugyanis az adófőkönyv akárhányszor 15-20 kötetből áll. Ilyen nagy adófőkönyvnek akként való lezárása, hogy az végeredményben az adóhivatal - mint ellenőrző fórum - könyvelésével eyezzék, a tapasztalat szerint majdnem lehetetlenség. A visszaéléseknek meggátlása, a kezelés terén is az egyéni felelősségnek előtérbe állitása és az ellenőrzésnek hatékonyabbá tétele végett van tehát szükség a kisebb körzetek alakitására, a melyek azután az adókövetelést, könyvelést és behajtást önállóan látnák el. Költségkimélés szempontjából az adó beszedését ugyan egy városi pénztár is elláthatja, de nnek az adóbeszedési naplót körzetek szerint elkülönitve kellene majd vezetni.
A helyes munkamegosztás szempontjából a gyakorlatban a városok legtöbbje ma is e szerint jár el, de elegendő törvényes alap hiányában tökéletlen módon. A megoldás tökéletesebbé tétele lenne tehát a reformnak tulajdonképeni feladata, a melynek gyakorlati kivitele legczélszerübben rendeleti uton - a városi tanács közremüködésével - oldható meg.
3. A közóhajnak teszek elegett azzal, hogy a személyes befizetés fenntartása mellett
a) a kir. adóhivatalnál (állampénztárnál) egyénenként előirt köztartozásoknak, továbbá
b) a rendezett tanácsu és a törvényhatósági joggal felruházott városok által beszedendő köztartozásoknak postatakarékpénztári uton, a cheuque- és clearing-forgalom igénybevételével leendő befizetését is javaslatba hozom. Ez által módot nyujtok a félnek arranézve, hogy a személyes befizetésnek időt rabló, terhes kötelezettsége alól menekülhessen.
Erre az intézkedésre kis- és nagyközségekben azért nincs szükség, mert itt az adófizetést a fél személyesen teljesiti legkönnyebben.
4. Az 1883:XLIV. tc. 45. §-ának módositását több törvényhatóság vetette fel. E szakasz szerint a községelőljáróság havonkint egyszer személyesen köteles az adót a naplóval együtt a kir. adóhivatalba beszállitani. Tagadhatatlan, hogy ez a kötelezettség a községekre igen nagy terhet ró, a mely a biró és jegyző napidijában és utiköltségében fejeződik ki, a melyen mindenesetre segiteni kell.
Minthogy a beszedett köztartozásokat naplók nélkül a kir. adóhivatalba beszállitani nem lehet, ez pedig a személyes átadáson kivül csak posta utján történhetik meg, kézen fekvő dolog, hogy a személyes beszállitás helyébe, - ott a hol helyben adóhivatal nincs - csak a posta utján való beszállitás léphet. Ezt az álláspontot foglaltam el a jelen javaslatban is, mivel a cheque- és clearing-forgalom igénybevételével leendő beszállitás a megvizsgálandó naplót juttatja el a királyi adóhivatalhoz.
5. Az adókezelési törvénynek a végrehajtási eljárást szabályozó része oly szorosan összefonódik a birói végrehajtási eljárásról szóló 1881. évi LX. tc. számtalan rendelkezésével, hogy ez idő szerint önállóan a végrehajtási eljárás terén csak kétféle gyökeres módositáshoz nyulhatunk. Ezek egyike: a kir. adóhivataloknak végrehajtási jogkörrel leendő felruházása, a másik pedig az ingatlan végrehajtási eljárásnak egyszerüsitése és olcsóbbá tétele.
Az 1883:XLIV. tc. 52. §-a akképen rendelkezik, hogy mindzok összes tartozásait, a kik adójukat közvetlenül a kir. adóhivatalnál fizetik, a főszolgabirák hajtják be. Alig szorul bizonyitására, hogy az 1883. évi XLIV. tc. megalkotásától letelt 25 év alatt a szolgabirói hivatalnak munkaköre jelentékenyen megszaporodott; ennélfogva a szolgabirói hivatal személyzetének mindinkább kevesebb ideje jut arra, hoyg az adóbehajtás terén felmerülő teendőit önmaga végezhesse ugy hogy a főszolgabirák több esetben kénytelenek voltak az állammal szemben felszámitott eljárási költségek terhére külön végrehajtót alkalmazni. E miatt több törvényhatóság a közel multban azt inditványozta, hogy a szolgabirói hivatalok a végrehajtás teendői alul mentessenek fel, s ez a hatáskör ruháztassék a kir. adóhivatalokra (állampénztárakra). Horvát-Szlavonországok területen ma is ekképen rendelkezik az adókezelési törvény.
Nem szorul bizonyitásra, hogy az egyszerüsitésnek az a legtermészetesebb megoldása, hogy a behajtást szintén az a hivatal tljesitse, mely a könyvelést és adószedést is végzi. Ugyanis, ha a figyelembe vesszük, hogy egy és ugyanazon követelésnek ki tudja hányszor történt kimutatása mily meddő munkával terheli ma a kir. adóhivatalt, akkor kétségtelen, hogy a kir. adóhivatalok hatáskörének ez a tágitása, illetőleg a legkisebb község előljáróságának jogkörével egy alapra helyezése ezt a meddő munkát szünteti meg és majdnem abban a mérvben apasztja az adóhivatal teendőit, a minta hatáskör tágitása azt növeli. E mellet ez a rendszer az egész vonalon tiszta, világos, a legkönnyebben ellenőrizhető eljárást teremt; s mig egyrészt az eddiginél jobban megvédi a kincstári érdekeket, addig másrészt az adózóra is előnyösebb, mert végrehajtás esetén a kir. adóhivatalnál minden tekintetben kimeritő felvilágositást nyerhe, ha erre szükség van.
Ez a módszer lehetővé tette azt is, hogy a függelékadókönyvek vezetését a javaslatban egészségesebb alapokra fektethessem és az azokban szereplő több millióra rugó követeléseknek beszedését és behajtását a nagyobb gyakori elkallódástól megmentsem. E végből azokat a tartozásokat, melyek más kir. adóhivatal kerületében hajtandók be, mint a melynek területén előirvák, a behajtás helyére illetékes kir. adóhivatal teendői közé sorozom; az ugynazon kir. adóhivatal kerületében, de mégis az előirást nyilvántartó községen kivül lakó adózók tartozásainak a lakhely szerint illetékes községi előljáróság által leendő beszedését pedig a kir. adóhivatalok ellenőrzése és felügylete alá helyezem.
Ezeket a tartozásokat egy összegben ezentul a kir. adóhivatal is községenként nyilvántartaná, a beszedéssel megbizott községnek erre szóló szállitásait külön napló alapján átvenné, s azt az egyénenkénti könyvelés teljesitése végett a kivetést előirt községnek megküldené. Az ellenőrzésnek ezen összpontositása által abba a helyzetbe jutna a pénzügyi közigazgatás, hogy a függelék adófőkönyvek végeredményeit az adóhivatali kerületnek mindegyik községében bármikor költség és időpazarlás nélkül áttekintheti, s a hol hanyagságot és mulasztást észlel, annak elháritása tárgyában idejekorán intézkedhetik.
Ez a megoldás egyuttal apasztani fogja a kir. pénzügyigazagtóságnak a végrehajtás terén ma elkerülhetetlen nagytömegü teendőit is, mely az előirás helyén nem lakó adózókat terhelő tartozások behajtásának elrendelésében, megsürgetésében és folytonos ellenőrzésében fejeződik ki. Erre a munkamegtakaritásra pedig - figyelemmel a jövedelemadó kivetésénél belátó munkatöbbletre - igen nagy szükség van.
A kir. pénzügyigazgatóságnál levő állami végrehajtásoknak a kir. adóhivatalokhoz leendő beosztása, a hatáskör tágitásának természetes következménye.
Az 1877. évi XVII. tc. akképen rendelkezik, hogy a kincstár felperessége alatt meginditott ingatlanvégrehajtásoknak lebonyolitása a törvényhatósági tiszti főögyészek teendőit alkotja, a kiknek munkadiját azután az illető biróság a fennálló örvények értelmében állapitja meg. A tapasztalás azt igazolja, hogy ez a felmerülő perköltség akárhányszor nemcsak eléri, de meg is haladja az alapkövetelés összegét; ennélfogva nagyon is kivánatos, hogy az adóalany végromlását jelentő ingatlanvégrehajtás akképen foganatosittassék, hogy az minél kevesebb eljárási költséget okozzon és emésszen fel a vételárból.
E végből a jelen javaslatban az ingatlanvégrehajtási eljárást akképpen egyszerüsitettem, hogy a közigazagtási bizottság határozatával elrendelt végrehajtás, a határozat jogerőre emelkedése után, foganatositás, illetőleg a végrehajtási zálogjog bekebelezése végett hivatalból közlendő a telekkönyvi hatósággal. Az árverés a pénzügyigazgatóság hivatalból kérné az eszményi bélyeg felszámitása mellett; a továbbiakban pedig szintén a pénzügyigazgatóság járna el dijtalanul. Ugy, hogy a tiszti főügyésznek közremüködése a jövőben csakis azokra az esetekre szoritkoznék, a midőn a biróságnak netáni elutasitó végzése ellen jogorvoslat használandó, vagy ha a végrehajtási eljárásból fejlődő perben a kincstár képviseletéről van szó.
Fentebb már előadtam azokat a zavarokat, melyek a telekkönyv és a földkataszter közötti dissomantiából kifolyólag az adóztatást bénitják és azt eredményezik, hogy igen sokszor más a tulajdonos a telekkönyvben és más a kataszteri birtokivben. Az 1875:VII. tc. 7. §-a szerint bár „a földadó a földbirtokot terheli és annak tényleges birtokosa által fizetendő”, - ingatlanvégrehajtást azonban csak a telekkönyvi tulajdonos ellen lehet vezetni. Ennélfogva az esetben, ha a telekkönyvi tulajdonos más, mint a kataszterben felvett tényleges tulajdonos, az ingatlanvégrehajtást mind a kettő eleln meg kell inditanunk a szavatosság révén. Ámde igazságosan csak ugy járhatunk el, ha a telekkönyvi jószágtestnek pusztán azt a földrészletet adjuk el, melyet az adóhátralék terhel. Ily módon a telekkönyvi tulajdonos nem károsodik, mert ugynabban a telekkönyvben felvett egyéb birtoka sértetlen marad. Ezt czélozza a javaslat 74. §-a, különösen pedig annak c) pontja.
Az 1883:XLIV. tc. 88. §-a ingatlanok birói eladásánál a kincstári követeléseknek három évi elsőbbségét az eredménynyel megtartott árverés napjától számitja. „Ha pedig - mondja a törvény - az eredménnyel megtartott árverés megsemmisittetik, az elsőbbség az első árveréstől számitandó s a megsemmisitett és az ujból elrendelt árverés megtartásának napja között esedékessé vált adókat a tényleges birtokos, illetve hagyatéki gondnok, vagy az ingatlanok haszonélvezetének lefoglalása esetében a zárgondnok fizeti. ”
Az adókezelési törvénynek ez a rendelkezése nem volt életképes és igen sok zavart okozott a gyakorlati életben, miért is azt hatályon kivül helyeztem.
Adótörvényeink értelmében ugyanis a földadó alanya csakis a tulajdonos lehet, feltéve, hogy ennek tulajdonjoga haszonélvezettel korlátozva nincs, a mikor a haszonélvező fizeti az adót. Minthogy ingatlanvégrehajtást csakis a tulajdonos ellen lehet vezetni, s minthogy ennek tulajdonjoga mindaddig fennáll, a mig a megatrtott árverés jogerőre nem emelkedik. Ennélfogva kétségtelen, hogy a végrehajtást szenvedett a jogerőre emelkedett árverés napjáig adóalanynak tekintendő és helyébe senki más nem léphet. Ez a helyes és minden további kételyt kizáró álláspont nyer kifejezést a javaslat 83. §-ában, mely egyuttal az 1881. évi LX. tc. 189. § b) és c) pontjának is megfelelő magyarázata és alkalmazása.
Addig is, mig a hadmentességi dij gyökeres reformja progressziv alapon, a jövedelemadó életbelépte után - erre támaszkodva - megvalósulhat, ebben a javaslatban kellett gondoskodnom annak helyes kivethetéséről is. Az 1883. IX. tc. 2. §-a ugyanis a családtagok hadmentességi dijtételének nagyságát a családfő előző évi állami adójától teszi függvé, kimondván egyuttal, hogy az 1875:XXIX. tc. 2. és 4. §-a, illetőleg az 1875:XLVII. tc. 13. §-a irányadó arra nézve, hogy a dijköteles családfőnek vagy családtagnak tekintendő-e. Minthogy at adóreformban ezek a törvények hatályukat vesztik, a családfő és családtag fogalma ujból szabályozandó, melyhez az alapot ezután csak a jövedelemadóról szóló törvényjavaslat 3. §-a nyujthatja. Ez foglaltatik a javaslat 105. §-ában.
A javaslatnak egyéb, a mai állapottal szemben kisebb-nagyobb változást jelentő rendelkezéseit alább, a részletes indokolás során fogom kifejteni.
A 1-6. §-okhoz
Az adókezelés nemcsak a közigazgatás szervezetével, hanem az egész adórendszerrel s ennek egyes tagozataival: az adónemekkel is összefügg. Egyes adónemek lényege és sajátossága a kivetés és beszedés külön módját követeli, melynek a közadók kezeléséről szóló törvényben kell közkötelező formában kifejezésre jutnia. A magyar egyenes adórendszer reformja, régi adók eltörlése és uj adók behozatala szükségképen maga után vonja az adóigazatás reformját is. Az állami és az önkormányzati szerveknek az adóigazgatásban betöltendő feladatkörét s ebben különösen az adókivetére s ennek előmunkálataira vonatkozó tendőit a törvényjavaslat 1-6. §-ai hozzák összhangzásba az adóreform strukturájával. Ennek követelményei szerint alakulnak át a közadók kezeléséről szóló 1883:XLIV. törvény egyes szakaszai ebben a törvényjavaslatban. Igy a javaslat 2. §-a az 1883:XLIV. törvény 14. §-ának módositott alakja. Lényeges változtatást foglal magában, a mennyiben az adókötelezettek és az adótárgyak általánosan minden adónemre kiterjedő összeirását megszünteti s ezzel a községi közegek adóügyi teendőit részben apasztja. A 3. §, mely az adókivető fórumokat nevezi meg az 1883:XLIV. törvény 11. §-ának helyét tölti be. E szerint a községi közegek ezentul csak a földadót, a házadót és a fegyveradót vetik ki, az eltörölt I. és II. osztályu kereseti adó, valamint az általános jövedelmi pótadó kivetésének terhétől pedig szabadulnak.
A pénzügyigazgatóságok hatásköre az egyenes adók elsőfoku megállapitása tekintetében csökken annyiban, hogy a jövedelemadóba beolvasztott és ezzel az önadóztatás körébe utalt IV. osztályu kereseti adót ezentul nem a pénzügyigazgatóság veti ki; ellenben a nyilvános számadásra kötelezett vállalatok kereseti és jövedelemadójának kivetésével gyarapszik. Ez a hatásköri gyarapodás azonban nem jelenti egyuttal a teendők növekedését is, mert ezentul a pénzügyigazgatóságok (és az adófelügyelő) a helyett, hogy adókiszámitási javaslatot terjesszenek elő, adókiszámitásuk eredményét egyszerüen elsőfoku határozattá emelik. Végül az egyenes adók elsőfoku megállapitására hivatott harmadik szervnek, az adókivető bizottságnak hatásköre ki fog terjedni: az általános kereseti adó és a jövedelemadó kivetésére, a mai III. osztályu kereseti adónak kivetése helyett.
A 3. § utolsó bekezdése az 1883:XLIV. törvény 13. §-ának a) pontjából vétetett át. A 4. § az egyenes adókra kivetési lajstromoknak érvényesitésére és közszemlére vonatkozó rendelkezéseket tartalmazza, az 1883. évi XLIV. törvény 16. §-ában foglaltakhoz hasonló módon azzal a lényeges eltéréssel azonban, hogy a közszemlére való kitétel csupán az adókivetés nyilvánosságának és az adózók bővebb felvilágositásának érdekében történik, a felebbezési határidőre azonban kihatása nincs. Eddig ugynais azok az adózók, a kik az illető adókivetési lajstromban foglalt adónemekkel már az előző évben is mg voltak róva, felszólamlásaikat a nyolcz napi közszemlére való kitételt követő 15 nap alatt terjeszetették elő és csak azok az adózók, a kik a kiveési lajstromban megállapitott adóval első izben rovattak meg, fellebezhettek adótartozásuknek az adókönyvecskébe történt bejegyzését követő 15 nap alatt.
Ez a javaslat 13. §-ában a felebbezés határidejét az adókivetési lajstromok közszemlére való kitételének idejétől függetlenül szabályozza, ugy, hogy az általános kereseti adótól és a jövedelemadótól eltekintve, a felebbezés általában az adóivnek kézbesitését követő 15 nap alatt nyujtandó be. A javaslat 5. és 6. §-a a pénzügyi igazgatás szervezetének változásáról szóló 1889:XXVIII. törvény 6. és 8. §-át az adóreform követelményeinek megfelelően módositja s azért hivatkozik kifejezetten az idézett törvényre, mert abban a pénzügyigazgatóságok egész hatásköre szabályozva lévén, a változás alá eső szakaszok helyére majd ezek az uj szakaszok lesznek illesztendők, hogy igy a pénzügyigazgatóságok összes teendőit ezután is egy törvény ölelje fel.
A javaslat 7. §-a elősorolja azokat az eseteket, a mikor a kivetett adó helyesbitése, illetőleg törlése az adó befizetésének időpontjáig bármikor kérhető. A tarozatlanul befizetett köztartozások visszatéritésére nézve pedig a kérelmeztetés határidejét a befizetéstől számitott 3 évről 5 évre terjeszti ki. A tartozatlan fizetésnek a magánjogban érvényes elméletét kivánom érvényre juttatni pénzügyi közigazgatási jogunkban is. Ha valaki bármely okból oly fizetést teljesitett, a melyre kötelezve nem volt, vagy ha valaki ellen oly követelés érvényesittetik, a melyre nem kötelező, jogában áll tartozatlan fizetés czimén a befizetett öszseget visszakövetelni s illetőleg ha a követelésnek nem felelt meg, annak érvényesitését kifogásolni.
A tartozatlan fizetés visszakövetelésének határidejét a mai 3 év helyett, a befizetéstől számitandó 5 évben vélem megállapitandónak, mert átalán és főszabályként ugyanazt az elévülési időt tartja fenn a kincstár magának saját követeléseire nézve, az adózó felek irányában. Mig a bár követelt, de még nem érvényesitett tartozatlan követelésre nézve, annak téynleges érvényesitéséig, vagyis a befizetésig, tekintet nélkül a határidőre, feltétlenül meg kell a feleknek a követelés elleni kifogás jogát adni. Ez alól az általános szabály alól csakis azokban az esetekben van kivételnek helye, midőn az adótárgynak, vagy az adókötelezettségnek megszünése esetében egyes törvényeink külön feltételt és határidőt szabnak a törlési vagy visszakövetelési jog érvényesitésére. Ezért történik a 7. § első bekezdésében utalás e külön törvényrendelkezésekre, mig a második és harmadik bekezdésben az általam ismertetett általános magánjogi elveket juttatom érvényre.
Önként érthető, hogy a tartozatlan fizetés fogalmi körébe általános jogi elvek szerint nem vonhatók azok a fizetések, a melyeknél a naturális obligatió fennáll, de a melyektől valaki menekülhetett volna, ha kifogását kellő időben érvényesiti, igy pl ha elévülés után fizeti be a tartozást, vagy pedig a másodsorban fizetésre kötelezett elsősorban teljesiti a fizetést stb. Hasonlókép nem követelhetők vissza tartozatlan fizetés czimén a biróilag megitélt követelések, a taxatió megállapitott köztartozások, ha az adótárgyban vagy személyben (error in persone, error in re) történik tévedés, vagy pedig oly számitási vagy előirási hiba fordul elő, a melyet különben is hivatalból kellene kiigazitani.
A mai jog az egyenes adóztatás terén két felebbezési hatóságot ismer másodfokon, jelesül az adófelszólamlási bizottságot azokra nézve, amelyeknél az alapul szolgáló jövedelem becslés utján állapitható meg; továbbá a törvényhatóság közigazgatási bizottságát a többi egyenes adónemekre nézve. Ez a helyzet most annyiaban változik, hogy a közigazgatási bizottságnak a felebbvitelről szóló jogköre ennek adóügyi bizottságára ruháztatik, melynek szükséges és czélszerü voltát a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről szóló törvényjavaslat indokolásában már kifejtettem. A javaslat 8. §-a szerint tehát a közigazgatási bizottság ezentul csakis mint első forum jár el azokban az ügyekben, melyek az 1889:XXVIII. tc. 15. §-ának I-II. pontja szerint eddig is hozzá tartoztak.
A 9-15. §-okhoz
A 9-15. szakaszok a lényegben a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről szóló törvényjavaslat 24-27. §-ban foglaltakkal megegyeznek és igy külön megokolást nem igényelnek. A 13. § c) pontja szerint a felebbezési határidő továbbra is az elemi kár felvételéről szóló leirási jegyzéknek közszemlére történt kivitelétől számittatnék. Ezt a kitételt azért kellett a javaslatba felvennem, mert ezek a leirások egy-egy községben igen sokszor száz és száz adózóra is kiterjednek, a végzéseknek egyenkinti kiadása tehát nagy munkaterhet zuditana az administratióra.
A 16-19. §-okhoz
A 16-19. szakaszban foglalt rendelkezések az 1889. évi XXVIII. IV. pontjában felsorolt eljárási szabályoknak a közvetlenség szempontjából szükséges kibővitését jelentik, nehogy a közigazgatási bizottság adóügyi bizottsága az anyagi igazság kideritésében szükebb korlátok között mozogjon, mint az adót megállapitó elsőfoku hatóság. A könyvvizsgálat meghatározása szintén abban a keretben mozog, a mint azt a jövedelemadóról szóló törvényjavaslat 44. §-a szabályozza, illetőleg a mint ennek a szakasznak módositását a pénzintézetek, iparosok és kereskedők képviselői előttem kifejezték.
E szakasz a házalók és a külföldi utazók kereseti adójára nézve harmadfokban ezért nem engedi meg a jogorvoslatot, mert ez az adó az általános kereseti adóról szóló törvényjavaslat 50-51. §-ai szerint fix tételekben lévén megállapitva, annak mérve kifogás alá sem kerülhet.
E szakasz a különféle törvényekben kifejeződő mai jogállapotnak egybefoglalása, mely szerint a jogorvoslati eljárásnak utolsó fokán vagy a közigazgatási biróság dönt a panasz felett, vagy pedig a pénzügyministerhez adható be a felebbezés.
E szakaszok az 1883:évi XLIV. tc. 35-36. §-iban foglalt rendelkezéseken alapulnak és csak annyiban módosultak, a mennyiben azt az egész adóreform stucturája, a gyakorlati élet által felszinre hozott kérdések szabályozása, különösen pedig a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről szóló törvényjavaslat egyes intézkedéseinek a jelen törvényjavaslattal összhangba hozatala megkövetelte. Az az intézkedés, mely szerint a községi könyvelés a 22. § 1. a)-c) pontjai alatt felsorolt esetekre ki nem terjed, abban leli magyarázatát, hogy az adó forrásánál vonatik le és nem képezi a helyhatósági szolgáltatások kivetésének alapját.
A 24-25. §-okhoz
A 24., 25. szakaszok elvileg megegyeznek az 1883:XLIV. tc. 37-38. §-aival. A pótlások szükséges voltát, különösen az adóhátralék rendezése során szerzett országos tapasztalatok indokolják.
Az együtt könyvelt egyenes adóknak esedékességét nemcsak megszokottságánál fogva, hanem azért is változatlanul hagytam, hogy az adójövedelmek egyenletes befolyását biztositsam és hogy a kisemberek részére az adófizetést a kisebb részletekben való törleszthetés által is megkönnyitsem. Egyes törvényhatóságok kérték ugyan, hogy kizárólag földmiveléssel foglalkozó kisebb adózókra nézve a fizetési határidők az aratás utáni időre tétessenek; veszedelmes dolog lenne azonban az esedékességet a kereseti osztályok szerint felbontva megállapitani, - mert ez azután az esedékességnek nagy vivmányát döntenénk halomra. Az a rendelkezés, mely szerint az adónak szaporodás vagy törlés folytán bekövetkező évközi emelkedése vagy apadása az évi tartozás helyesbitésének tekintendő s hogy az évközi szaporodás nem egyszerre, hanem a könyvelés megtörténtéig lejárt részletei szerint válik esedékessé, a számviteli renden nyugszik és megfelel a jelen szakaszban az esedékességre vonatkozólag felállitott általános elvek.
E § az előre történt fizetéseknél a kamattérits eddigi kedvezményét megszünteti; mert normális állami pénzügyi viszonyok mellett az államnak nem érdeke, hogy a tőkeelhelyezésnek ezt a módját az általános kamatlábat rendszerint meghaladó kamatoztatás által elősegitse. Hogy a bármely okból történt visszafizetéseknél csak a visszafizetett összeg után tényleg befizetett kamatok térithetők vissza, a fentebb elmondottaknak következménye.
A késedelmi kamatok mikénti számitásánál a kamatszámitás általános szabályait vettem alapul. Eme szabályoknak megfelelőleg az 1883:XLIV. törvénycikknek 41. §-a az adózóra nézve előnyösen oda módosul, hogy a kamat nem az illető évnegyednek végéig, hanem csak a befizetés napjáig számitható. Ugyancsak az adózó közönség érdekében véltem helyesnek annak kimondását is, hogy a részletfizetéseknél, ha azok a hátralék és kamatainak teljes törlesztésére nem elegendők, a befizetett összeg elsősorban a mult évekből származó adótőkehátralék, másodsorban az ez után járó késedelmi kamatokra fordittassék. Ugyanez a sorrend tartandó be a folyó évi tartozásokra szánt törlesztéseknél is, ha a multra szóló tartozások már fedezetet nyertek. Ennek a jogszabálynak gyakorlati kivitele a legegyszerübben akképen oldható meg, ha az év lejártával fennmaradt tőkehátralék után járó kamatok egyénenkint kiszámittatván - nyilvántartattnak, mi által a kamatszámitás helyességének ellenőrzése is szerfelett meg van könnyitve. Ugyancsak könnyebbség okából proponálom azt is, hogy a koronán aluli összegek után kamatszámitásnak helye nincs.
A közvetlen adófizetés jól bevált rendszerét továbbra is fenntartottam. A tapasztalás szerint ez a rendszer csak annyiban szorul kiegészitésre, hogy az adóösszeg mennyiségére való tekintet nélkül közvetlen fizetőkké kellett tennem a közbirtokosságokat, a volt urbéri községeket, a vagyonközségeket és a horvát-szlavonországi földközösségeket is, mert ezen adókötelesk ügyeinek intézői és vagyonuknak kezelői legtöbbnyire a községi előljárók, a kik érdekeltségüknél fogva a kényszerbehajtást nem alkalmazzák. Ez a mulasztás igen sok helyen a hátralékoknak nagymérvü felszaporodását idézte elő, melyeknek előbb-utóbb mégis csak bekövetkező behajtása már nem egy esetben sodorta az ilyen adóhátralékosokat sulyos helyzetbe. Ezeknek a bajoknak sikeresen csak azzal vehetjük elejét, ha az emlitett vagyonközösségeket közvetlen fizetőkké tesszük és mint ilyeneknek tartozását a kir. adóhivatalallal hajthatjuk be.
Az adót kis- és nagyközségekben a törvény alapján ez idő szerint a biró vagy a pénztárnok szedi és nyugtázza egyedül. A jegyző - felelősség nélkül - csak mint számfejtő müködik közre és e minőségben sem mindenkor. Minthogy akárháby községi biró és adószedő irni ás olvasni alig tud, eme közegek vagyoni érdekeinek megóvása, s a visszaélések meggátlása végett szükségesnek találtam ott, a hol szervezett községi pénztár nincs, az elelnőri teendőkkel jegyzőt bizni meg, a ki ekként nemcsak az adószedés helyességeért, hanem a beszedett adópénzekért is a biróval (pénztárnokkal) egyetemben felelős. Ez a felelősség a jegyzőt különben már az 1886:XXII. t.-cz 86., illetőleg 88. §-a értelmében is terheli. A dolog természetéből is folyik, hogy az esetben, ha a községnek kettős zárral, ellátott pénzszekrénye nincs, a beszedett adót, az adószedések bnapi zárlatához képest, a napló alapján átveszi a biró (pénztárnok), a ki annak megléteért az adó beszállitásáig, illetőleg annak postán való beküldéseig egyedül felelős.
A 29-35. §-okhoz
A 29-35. szakaszok megegyeznek az 1883. évi XLIV. törvény 43-48. §-aival. Lényeges módositás csak a 45. §-nál történt és pedig az általános indokolásban már kifejtett okokból. Az 1883. évi XLIV. tc. 43. §-ának azt a határozmányait, mely a beszedett adóösszegeknek az állami és a helyhatósági adók közt leendő arányos elszámolását rendeli, a javaslat 30. §-ában csupán Horvát-Szlavonországokban tartottam fenn, minthogy a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről szóló törvényjavaslat hatálya, mely javaslat ebben az elszámolási kérdésben különlegesen intézkedik, az emlitett országok területére kiterjedni nem fog.
Az 1883:XLIV. tc. 49. §-ában felsorolt s az adó elengedésére igényt nyujtó elemi csapásk nemeit azokkal az esetekkel bővitettem ki, melyeket a kifejlett joggyakorlat eddig is elemi csapásnak minősitett. Ezzel azonban az eseteket korántsem tartom kimeritetteknek. Ez okból vettem fel a javaslatba azt a rendelkezést, hogy a pénzügyminister a földmivelséügyi ministerrel egyetértőleg más egyéb, esetről-esetre felmerülő elemi csapások esetén is kimondhatja annak az adóelengedésre igényt nyujtó minőségét.
A házadóról szóló törvényjavaslat 40. §-ának 3. pontjában, illetőleg 58. §-ában már gondoskodva van arról, hogy az elemi csapás folytán megsemmisült épületek adója leirassék. Az elemi csapás azonban az épüéletet akárhányszor nem teszi hasznavehetetlenné, hanem csak megrongálja, melynek helyreállitása után szintén nagyobb költségeket igényel. Méltányos tehát, hogy a kár mérvéhez képest ez esetben is adóelengedést adjunk, mire nézve e szakasz utolsó bekezdése rendelkezik. A kár mérve és annak megállapitása leghelyesebben rendeletileg lenne szabályozandó.
A 36-38. §-okhoz
A 36-38. szakaszok az elemi káresetek bejelentésének módját, határidejét és a kár mérvét állapitják meg azon elvek szerint, a hogyan az utasitások ezt ma is előirják. Ezeknek a szabályoknak törvényesitését a jogbiztonság érdekében tarottam szükségesnek. Az adóelengedésre vonatkozó alaki eljárásnek szabályozása azonban helyesen továbbra is csak rendeleti uton történhetik. Az 1883:XLIV. tc. 50. §-ának azt a megszoritó rendelkezését, mely szerint elemi csapások okozta károk eseteiben a haszonbérbe adott földbirtoknál a bérbeadót adóelengedés csak akkor illeti meg, ha az elemi csapás által sujtott földnek az adóját a bérlő fizeti, a javaslatból kihagytam; mert méltánytalannak tartom az adóelengedést ahhoz a feltételhez kötni, vajjon a bérlő szerződésszerüleg viseli-e a földadót vagy sem, a mennyiben a földadónak vállalt fizetése csakis a bérösszeg alakulására, annak nagyságára lehet befolyással, de a károsodás tényén - bárkit érjen is az - mit sem változtat.
Az adóelengedés kérdésében eljáró hatóságoknak eddigi illetékességét ez a szakasz nem érinti. Ujitást csupán annyiban tartalmaz, a mennyiben rendelet helyett maga a törvény állapitja meg azt az időpontot, a melytől az elsőfoku felebbezés beadásának határideje számitandó.
Az indokolás általános részében már kijelentettem annak szükséges voltát, hogy a közvetlen fizetők tartozásait a főszolgabirók helyett a királyi adóhivatalok (állampénztárak) hajtsák be. Az adókezelési törvény 53. §-ának azt a rendelkezését, mely szerint a városi polgármesterek és a járási főszolgabirók személyét terhelő tartozásokat állami közegek hajtják be, tekintet nélkül arra, vajjon az illetők közvetlen fizetők-e vagy sem, kiterjeszettem a rendezett tanácsu és a törvényhatósági joggal felruházott városok alkalamzottaira, a szolgabirókra és a községi előljáróság tagjaira is. Mert egyrészt meg kell szüntetni azt a visszás állapotot, hogy a behajtásra kötelezett előljárók önmaguk ellen vezessenek végrehajtást, másrészt kétségtelen, hogy a többiközségi (városi) behajtó közegeket alárendeltségi viszonyuk is akárhányszor feszélyezi abban, hogy felebbvalóik ellen a végrehajtást törvényszerüen alkalmazzák.
Ez a szakasz a végrehajtás helyének sorrendjét állapitja meg oly formán, hogy a községnél (városnál) előirt tartozásra nézve az idegen helyen lakóknál is a végrehajtás első sorban az előirás helyén kisérlendő meg s csak akkor, ha ott ez sikerre nem vezet, foganatositandó a hátralékos lakhelyén. Arra nézve, hogy az előirás helyén kivül lakó adóköteles ellen vezetendő végrehajtás foganatositásra miért tartom a jelen szakaszban foglaltakat szükségesnek, álláspontomat már az indokolás általános részében előadtam.
Az itt felvett rendelkezések lényegileg megegyeznek az 1883:XLIV. tc. 52., 53. és 83. §-aiban foglaltakkal. Az az intézkedés, melylyel a bejtó közegek működését a főnök, illetve a végrehajtás tulajdonképeni foganatositásra hivatott községi közegek felügyelete és ellenőrzése alá helyezem, a fokozatos felelősség elvéből folyik.
A 45-46. §-okhoz
A végrehajtás fokozatai maradnak az eddigiek, azzal az eltéréssel, hogy az irásbeli megintést csakis a közvetlen fizetőknél tartom fenn, a hirdetményes megintés pedig kiterjesztem a törvényhatósági joggal felruházott városok adózóira is. Az irásbeli intésnek évnegyedenkint való kiállitása és kézbesitése ugyanis a községekben és városokban óriási munkával jár a nélkül, hogy a fizetési készségre nagyobb mértékben serkentőleg hatna, a mennyiben ezt a kézséget különösen oly helyeken, hol a nép kizárólag földmivelésből él, nem annyira az adóintő, mint inkább a jövedelmi forrásoknak megnyilta irányitja. Községekben és rendezett tanácsu városokban azokkal szemben, kiknek évnegyedi adótartozása hat koronánál nem több, a törvény most is csak a hirdetményes megintést alkalmazza a nélkül, higy ebből az adózókra jogsérelem keletkezett volna. Bátran általánosithatjuk tehát az intésnek ezt a formáját a községnél (városnál) fizetőkre még azért is, mert annak dijtalan volta a félre is előnyösebb, s mert továbbá a több adót fizető rendszerint magasabb inteligentiájánál fogva adójának esedékessé váltát ugy is tudja. A közvetlen fizetőknél az irásbeli intést azért kellett továbbra is fennatartanom, mert az intést a kir. adóhivatal a felekkel más módon közölni nem tudja.
A végrehajtás előkészitéséről szóló ezeket a rendelkezéseket az 1883:XLIV. tc. 56. és 57. §-aiból vettem át azzal a kiegészitéssel, hogy az előirás helyén foganatositandó zálogosoknál - egyszerüsités szempontjából - a hátralékok mindjárt a zálogolási jegyzőkönyveken mutassanak ki.
Az 1883:XLIV. tc. 58. §-ának eddig csak a székesfővárosban érvényben álló azt a rendelkezését, mely szerint a zálogolások egy becsüs közbenjöttével ejtendők meg - alkalmazkodva az 1881:LX. tc. 71. §-ához is - általánositottam, mert két becsüsnek alkalmazását semmiféle érdek sem kivánja, a községekre és a városokra pedig felesleges terhet ró.
A lefoglalandó ingóságok sorrendjében a fizetést, vagy efféle illetményt, a nyugdijat vagy ily természetü egyéb ellátást - szemben az 1883:XLIV. tc. 58. §-ában felállitott sorrenddel - azért illesztettem be első helyre, mert kézenfekvő dolog, hogy a közadókövetelés legkönnyebben s a végrehajtást szenvedőnek legkevesebb sérelmével a fizetésre, vagy nyugdijra szóló letiltás utján hajtandó be akkor, ha az adó levonása már a kifizetés alkalmával nem érvényesül.
Ez a § a követelések lefoglalásánál követendő eljárás az 1883:XLIV. tc. 58. §-ában lefektetett elvek szerint szabályozzal azzal a módositással, hogy a lefoglalt követelés az adóstól rendszerint csak birói uton hajtandó be. Ez okból intézkednem kellett a tekintetben is, a) hogy csak oly követelések foglaltassanak le az ingóságok előtt, melyek a köztartozást nemcsak fedezik és biztositják, hanem egy fél éven belül esedékessé válván, érvényesithetők is; b) hogy különösen az esetben, ha a lefoglalt követelés behajtása végett birói eljárást kell igénybe venni, ezt megelőzőleg az adóhátralékosnak egyéb fedezetet nyujtó ingóságaiból is kielégitést szerezhessen a kincstár; nehogy behajthatatlan, esetleg kétes természetü vagy hosszabb lejáratu követelésnek kijelölése által a hátralékos kincstári érdekeket kijátszhassa és magának jogtalan előnyt szerezhessen.
Ez a § az adózó közönség kényelme érdekében felhatalmazza a behajtó közegeket arra, hogy ha a hátralékos tartozását a foglalás alkalmával kifizeti, az összeget átvehessék és ideiglenesen nyugtázhassák. Az 1881:LX. tc. 73. §-nak analogiájára szabályozza továbbá a pénz, értékpapirok és egyéb drágaságok lefoglalásánál követendő eljárást és bővebb megokolást nem igénylő garantiális intézkedéseket tartalmaz az átvett, illetőleg lefoglalt tárgyaknak elhelyezésére nézve. Ez a rendelkezés a 40. § 3. pontjában emlitett állami közegekre azért nem terjeszthető ki, mert a 71. § szerint kimondott felelősség alapján müködő közegek rendszerint csak ideiglenesen felfogadott egyének, kiknek vagyoni helyzete nem mindig nyujt elegendő biztositékot az átvételből netán származható károk megtéritésére. Ezen okoknál fogva és mert a behajtás tulajdonképen a felelősséggel sujtott községi (városi) behajtó közegek helyett a község (város) nevében történik, ennek kötelessége a pénz és drágaságok átvételére alkalmas közegekről gondoskodik.
A magánjogi követelések behajtásáról szóló törvénynek a foglalás alóli mentességeket megállapitó rendelkezései a közadó végrehajtásoknál is teljes mértékben érvényesülnek, mégis azzal a megszoritással, hogy a fizetésre, nyugdijra vagy ily természetü egyéb ellátásra nehezedő jövedelemadó és ennek pótlékai, nemkülönben közszolgálatban levőknél a fennálló törvények alapján kiszabott pénzbirságok, téritmények és kártéritések erejéig ezek a járandóságok korlátlanul lefoglalhatók. Az államkincstár jogos érdekeit ugyanis az emlitett járandóságokra vezetett végrehajtásoknál a tárgyi szavatosság révén is biztositani kell. Különben is azoknál az adózóknál, a kik illetményeik, illetőleg nyugdijuk után járó adójukat eddig is levonsás utján fizették, az emlitett járandóságok lefoglalhatósága korlátozva most sincsen s ezt a levonást a jövedelemadóról szóló törvényjavaslat 69. §-a szintén fenntartja. Az egyenlő elbánás elve is szt hozza tehát magával, hogy ez a fizetési kötelezettség - a járandóságok nagyságára való tekintet nélkül - mindenkivel szemben alkalmaztassék. A közszolgálati viszonyból származó többi követeléseknél pedig ez a rendelkezés azért szükséges, mert e nélkül azoktól a közszolgálatban levőktől, a kiknek fizetése az 1,600 K-t meg nem haladja, ezek a követelések egyáltalán nem volnának behajthatók. Ennek azután az lenne a következése, hogy a törvénynek a pénzbirságokra, téritményekre és kártéritésekre vonatkozó rendelkezései hatálytalanok lennének.
Az 57-58. §-okhoz
E szakaszok rendelkezései megegyeznek az 1883:XLIV. tc. 61-65. és 89. §-aiban foglaltakkal. Csupán az igényfelhivásoknak tartalmát s kibocsátásuknek idejét és módját kellett az 53. §-ban pontosabban szabályoznom; az 57. §-ban pedig az iránt intézkedem, hogy a közadóért foglaltató hivatal vagy hatóság elrendeltközigazgatási árverésről nemcsak az ismert elsőbbségi igénylőket, hanem érdekeik megóvása végett a korábbi birói végrahajtókat is értesiteni köteles.
Az 59-67. §-okhoz
Az 59-67. szakaszok az ingóságok elárverezésénél követendő eljárást az 1883. évi XLIV. törvénycikk 66-74. §-ai szerint szabályozzák a következő kiegészitésekkel. 1. Az 1881:LX. tc. 104. §-ának analogiájára a törvényjavaslat 59. §-ában kimondom, hogy az esetben, ha a lefoglalt ingóságok az értékükkel arányban nem álló költségek nélkül el nem tarthatók, ezeknek, valamint a romlás veszélyének könnyen kitett tárgyak értékesitésére a zálogolást követő 15 napon belül is megtörténhetik, melynek módozata a legczélszerübben rendeletileg szabályozandó. 2. Ugynacsak az 59. §-ban intézkedem arra nézve is, hogy a zálogolás egy évig marad érvényben, nehogy az árverés meg nem tartása esetén a fél in infinitum álljon a javaslat 59. §-ának hatlya alatt. 3. Szintén a felek érdekében vettem fel a 61. §-ba azt a rendelkezést is, hogy a fél az árverés napjáról is külön értesitendő, ha tartozása 50 koronát meghalad.
A 68. §-ban
Az 1883:XLIV. tc. 75. §-át oda módositottam, hogy adóbehajtási illeték csak akkor számitható fel, ha a zálogolás, illetőleg árverés tényleg foganatosittatott, mert a hátralékosok az adóvégrehajtások során jogosan nem terhelhetők olyan költségekkel, melyek ellenük fel nem merültek.
A 69-78. §-okhoz
A 69-78. szakaszok az 1883. évi XLIV. törvénycikk 76-85. §-aiból vétették azzal a módositással, a) hogy a nagyon gyakori visszaélések megszüntetése végett a javaslat 69. §-a szerint a becsüsök és tanuk napidijat ezentul nem kapnak; b) hogy az ingatlanokra és azok haszonélvezetére vezetendő végrehajtást a közigazgatási bizottság rendeli el s az erről szóló jogerős határozatát foganatositás végett átteszi az illetékes telekkönyvi hatósághoz, a mely rendelkezésnek czélszerüségét az indokolás általános részében már előadtam.
E szakaszok első bekezdése szerint a pénzügyigazgatóság a végrehajtási eljárást a fél kérelmére felfüggeszteni köteles, ha az adózó 7. § szerint adótörlésért folyamodik és ez a kérdése a tényeknek megfelel; nehogy ügyének elintézéséig is zaklatva legyen olyan tartozásért, mely őt jogosan már nem terheli. E szakasz második bekezdésének a) pontja az 1883:XLIV. tc. 27. §-ának utolsó bekezdésében eddig is megvolt, de csak egyes, a kivető bizottság által tárgyalt adónemekre szoritkozott. Ezt a rendelkezését most általánositom. A b) pontban pedig az 1889:XXVIII. tc. 24. §-a b) pontjának rendelkezését tartom fenn azzal az eltéréssel, hogy a főszolgabirónak hatáskörét a pénzügyigazgatóságra ruházom át, miután a főszolgabiró ezentul nem lesz adóbehajtó közeg.
A 80., 81. szakszok a törvényhatóságoknak s azok közegeinek a közadók biztositásánál való közremüködését és felelősségét az 1883:XLIV. tc. megalkotása óta hozott ujabb törvények idézésével és egyes rendelkezéseinek beillesztésével szabályozzák és az 1883:XLIV. tc. elavult 86-87. §-ainak megfelelő módositását jelentik. Az 1907:LX. tc. a közigazg. biróság hatáskörének kiterjesztéséről rendelkezik.
A jelen javaslat szerint a főszolgabiró nem foglalkozik többé adóbehajtással, ennélfogva az 1889:XXVIII. tc. 24. § I. pontjának idevágó intézkedését is hatályon kivül kellett helyeznem. A főszolgabirónak törvényileg biztositott azt a jogát azonban, mely szerint az összes pénzkezelést megvizsgálhatja és a jelen javaslat értelmében az adókezelésről is meggyőződést szervezhet, érintetlenül hagytam.
Az e szakaszban foglaltakra nézve az indokokat I. a megokolás általános részében.
Ez a szakasz az 1883:XLIV. tc. 88. §-ával szemben azt az ujitást tartalmazza, hogy az ingatlanok haszonélvezetére vezetett birói végrehajtás esetében az államkincstár törvényes elsőbbségét az ingatlant terhelő követelésekre nézve a végrehajtási zárlat elrendelésétől számitva visszamenőleg nem egy, hanem három évre biztositja. A földadó alanya ugyanis vagy a tulajdonos, vagy a haszonélvező. Ha utóbbi nem fizet, az egyenlő elbánás követeli meg, hogy a kincstár elsőbbsége az ellene vezetett végrehajtás során szintén három év legyen.
Ez a szakasz az 1883:XLIV. törvénycikk 90. §-ának több helyen módositott szövegezésében a pénzügyi elévülést szabályozza. A feletlenebb pénzügyi jogban kezdetben az elévülést, azaz az időnek azt a hatását, melynél fogva valamely jog a nem gyakorlás, vagy a gyakorlásban beállott hosszabb szünet folytán elenyészik, nem ismerték s ugy a köztartozások kivethetősége és behajthatóság nem évült el soha. Ez az állapot azonban elkezdett a gyakorlati czélok megvalósitására törekvő jogrenddel, mely a jog egész birodalmában a jogi igény érvényesithetését kénytelen meghatározott időre korlátozni. Ezek a gyakorlati czélok fokozatosan tért hóditottak a pénzügyi jogban is és előbb a behajthatóság elévülés, majd később, de csak meghatározott esetekre korlátozva, a kivethetés elévülése nyert kifejezést pénzügyi törvényeinkben.
Az 1883. évi XLIV. törvénycikk 90. §-ában szabályozott elévülés még mindig nem általános, noha ez is haladást jelentett a multtal szemben, a mennyiben egyrészt az öröklödési illeték kivethetésének elévülése a bejelntés elmulasztása esetén is beállhat, másrészt pedig azokra az illetékkötelesekre nézve, a kiket a bejelentés kötelezettsége nem terhel és az illetéknek első sorban való fizetését el nem vállaltak; az illeték a jogügylet létrejöttétől számitott 10 év alatt akkor is elévül, ha a jogügylet bejelenését elmulasztották. A megkezdett irányban haladok tovább, midőn e törvényjavaslatban ezt a legutóbb emlitett tiz évet öt évre redukálom és azt az elvet állitom be, hogy az illetékeknek kiszabhatása 10 év alatt általában elévül. A behajthatóság elévülését a javaslatban szintén szabatosabban kivánom szövegezni.
A jelenleg érvényben levő törvény ugyanis kimondja, hogy a kivetett köztartozások elévülnek, ha a kivetés évétől kezdve öt év alatt nem szorgalmaztatnak vagy nem biztosittatnak. Szorgalmazásnak veszi a törvény az irásbeli megintést; a biztositás pedig nem állhat másból, mint a zálogolásból vagy telekkönyvi bekebelezéséből. Ezt a világosság kedvéért a javaslat kifejezetten ki is mondja. Ha az irásbeli megintés vagy a biztositás valamelyik módja megtörténik, ugy az elévülés nem áll be. Ma azonban nem találunk választ a törvényben arra a kérdésre, hogy mennyi ideig nem áll be? Vajjon ez esetben az elévülés be sem következhetik-e - a mint az elévülés történeti fejlődésének tana látszik bizonyitan - avagy csak a már megkezdett elévülési folyamat szakad meg - a mint azt a kifejlődött gyakorlat értelmezi? Ezt a kétséget eloszlatja a törvényjavaslat, a midőn ugy dönti el a kérdést, hogy az irásbeli intés, mint a zálogolás és a telekkönyvi bekebelezés az elévülést flbeszakitja és ez időponttól kezdve az elévülés 5 évi tartama ujból kezdődik. Az elévülésre vonatkozó e szabályok kiterjednek a házadóra (vonatkozó tv. 65. §) és a tőkekamat és járadékadóra is (vonatk. tv. 32. §).
Ezeket a rendelkezéseket az 1883:XLIV. tc. 91-94. és 96. §-aiból vettem át a 87. §-ban annak határozott kijelentésével, hogy az adó- és illetékhátralékok bekebelezésének elmulasztásából eredő károkért a fokozatos felelősség elvénél fogva városokban a városi adóhivatal főnöke, a királyi adóhivataloknál pedig nem a főtisztek, hanem a pénztárnok mint főnök és - miként a városoknál - a tartozás könyvelésénél megbizott tisztviselő szavatol.
Az egyetemlegesség (in solidum) jogi elvét az 1883:XLIV. törvénycikk 95. §-a is ismeri, de azt csak a közös birtokosokra, az üzlettársakra, és házastársakra szoritja. Különösen a jövedelemadónak való beállitása követeli meg az az egyetemleges fizetési kötelezettség eseteinek némi kiterjesztését és az eddigieknek is szabatosabb meghatározását. Azok az esetek, a melyekben az adófizetés kötelezettsége többeket olyképen terhel, hogy e kötelezettség jogi hatása rájuk nézve nem egyenkint áll be, hanem valamennyiüket egynek és egyet valamennyiüknek adótartozásért éri, a következők volnának:
1. a közös háztartás alapján együttesen adózók egyetemlegesen szavatolnak: a jövedelemadóért és egyes esetekben a közös birtokivben foglalt ingatlanainak földadójáért; 2. a közös háztartásban élő házastársnak a terhükre kivetett tőkekamat - és járadékadóért és az általános kereseti adóért; 3. az örökösök a hagyatékot terhelő adókért, de természetesen csak örökrészük erejéig; 4. a vagyonközösségben részesek a kivetett tőkekamat- és járadékadóért; 5. az üzlettársak a társas vállalatokra kivetett általános kereseti adóért; és végül 6. a közös birtokosok a közös ingatlan után kivetett föld- és házadóért, de csak akkor, ha ezeknek az adóknak a tulajdonban való részarány szerint leendő egyénenkénti felosztása megengedve nincs. Mindezekben az esetekben, az egyetemleges fizetési kötelezettség jogi elvéből kifolyólag, a közös háztartás együtt adózó tagjainak, az örököstársaknak, a vagyonközösségnek részeseinek, az üzlettársaknak és a közös birtokosoknak mindegyike a kivetett adó egész összegével tartozik, de ezzel együttesen csak egyszer tartoznak, ugy hogy az egyszer való lerovással a fizetés kötelezettsége alól valamennyien szabadulnak.
Adótörvényeinknek egyik alapelve, hogy a reáladók az ingatlant terhelik és annak tényleges birtokosa által fizetendők. A reáladók terhének ezen tárgyi jellegéből folyik a törvénynek azon további rendelkezése is, mely szerint a föld- és házadó három évi kivetése telekkönyvi bekebelezés nélkül is minden más követelést megelőz. Ezen törvényes rendelkezésekből önként következik, hogy ingatlanok fogalma esetén nemcsak a folyó adó, hanem az ingatlan után felszaporodott adóhátralék is annak terhe marad, s hogy az adótartozás mintegy automatice tapad a mindenkori tényleges birtokos személyéhez. Ennélfogva nemcsak a vétel után járó adót, hanem a vétel előtt már esedékessé vált, de be nem fizetett tartozást is annak nevére kell átfizetni, a ki az ingatlannak tényleges birtokosa. Az adónak helyes és bonyodalmaktól mentes kezelése másképen el sem képzelhető. Hasonló rendelkezéseket az 1883. évi XLIV. tc. 95. és 96. §-aiban már szintén találunk, de azok az adóhátralékoknak országos rendezése során szerzett tapasztalatok szerint hiányosaknak bizonyultak. Ezért a szavatosság kérdését - inkább formailag - tüzetesebben kellett a jelen szavakban szabályoznom, megadva azonban a vevőnek azt a jogot, hogy a megvett birtokot terhelő hátralékkal szemben érdekeit minden tekintetben megvédhesse.
Az adótörvények ellen elkövetett és birói uton megtorlandó kihágásokról az egyenes adók körében az egyes adónemekről alkotott törvényjavaslatok intézkednek ugyan, de mert ilyen kihágások olyan más adónemeknél is előfordulhatnak, melyekre az illető törvényekben rendelkezés nincs, a 93. §-ban kellett gondoskodnom egy általános jogszabályról, hogy ilyen esetekben a kincstár megkárositására irányzott szándék birói uton szintén megtorolható legyen. E szakaszoknak egyéb rendelkezései az 1883. évi XLIV. tc. 99-110. §-aiból vetettek.
E szakasz szükséges voltát az indokolás általános részében már kifejtettem.
