1909. évi XII. törvénycikk indokolása

a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről * 

Az 1909. évi V-XII. törvénycikkekbe iktatott adótörvények (közös) általános miniszteri indokolása

A nemzetek általános helyzete, politikai törekvései, államháztartási szükséglete, gazdasági viszonyai és a korszellem követelményei mindig döntő befolyást gyakorolnak az adóztatás kérdéseire és azoknak fejlődésére. Ez a befolyás rakja le nálunk is 1848-ban a modern pénzügyi szerkezetet, lépteti életbe az általános teherviselés elvét, a mennyiben az 1848. évi VIII. törvénycikk kimondja, hogy a magyar állam lakosa minden közterhet, különbség nélkül egyenlően és aránylagosan visel. Az általános közteherviselés és az arányos adóztatás törvénybe iktatott két nagy elve azonban alkotmányos uton nem válhatott valóvá. A volt császári királyi helytartóság 1850. évi november hó 20-án kelt rendeletével lényegében Magyarországra is kiterjesztette az Ausztriában akkor érvényben volt egyenes adórendszert s ezzel - a rendi kiváltságokon alapuló adómentességeket eltörölve - megvalósult az egyik elv: a közteherviselés általánossága.

Ez az adórendszer azonban, melynek főbb tagozatai leginkább csak kezdetleges és merev hozadéki adók, tehát majdnem kizárólag az adótárgyhoz füződő, az adózó személyes viszonyaival és tényleges jövedelmével kevéssé számoló adónemek voltak, a teherviselőképesség igazságos mértékéhez igazodó arányos adóztatás követelményétől messze állott. Az abszolut korszakból ránk maradt egyenes adók az 1875. évig jóformán változatlanul fenntartattak, mivel az 1868. évben alkotott egyenes adótörvények inkább az addig érvényben volt szabályok törvényesitésére szoritkoztak. Sőt még az 1875. évben alkotott adóreform is főleg csak formai tekintetekben létesitett korszerübb változtatásokat, tökéletesebben megvalósitotta az önadóztatás elvét, tágabb tért nyitott egyes adónemeknél annak, hogy azok az adófizető személyes jövedelméhez simulhassanak, de mivel főleg a magyar államháztartás fokozódó szükségleteinek fedezésére keresett alapokat, az adóztatás elveit érintetlenül kellett hagynia.

Innét van, hogy habár Ausztria már teljesen átreformálta azt az elavult adórendszert, melyet a mult század közepén Magyarországre is kiterjesztett, a mi egyenes adóink még mai napig is, túlnyomólag a régi osztrák adórendszer ittfelejtett maradványai. Az idők folyamán a törvényhozás több izben változtatott ugyan az egyes törvényeken, de az állandó dificzit kényszeritő hatása alatt inkább, sőt csaknem kizárólag nagyobb állami bevételek elérésére, mint az adóteher igazságosabb és arányosabb elosztására törekedett. Ma azonban, midőn a nemzet áldozatkészségének igénybevételével az államháztartás egyensulya immár közel két évtized óta helyreállott, elérkezett az arányositás munkájának ideje is.

Az 1848. évi VIII. tc. szellemében igyekszem tehát tovább müködni akkor, midőn a törvénybe iktatott másik elvnek: az arányos adóztatásnak megvalósitására törekszem oly módon, hogy az egyenes adók mai bevételi főösszege, a maga lehető változatlanságában, az adózók között igazságosabban és arányosabban szétosztassék, hogy levétessék a teher azok vállairól, a kiknél az ma aránytalanul súlyos s a kikre az ma igazságtalanul nehezedik és átvitessék oda, a hova azt nemcsak az igazság követelményeként átvinni kell, hanem, a hol azt az illető, nagyobb teherviselő képességénél fogva, könnyebben el is birja.

Ebből önként következik e törvényjavaslatnak egyik fő irányelve, hogy a legszegényebb néposztályok, a melyek legnehezebben viselik az adót, ez alól lehetőleg mentesittessenek. E végből első sorban az első és a II. oszt. kereseti adót, valamint a kereseti adók minden osztályánál a családtagok külön adóját teljesen megszüntetem; másodsorban leszállitom az eddigi magas adókulcsokat, hogy az adóalapok kinyomozásánál és felsorolásánál a valóságon messze alul maradó nagyobb jövedelem is megfelelőbb mértékben kerüljön adó alá; harmadsorban pedig az általános jövedelmi pótadó helyébe fokozatos jövedelemadót létesitek, hogy igy a tárgyi adózáson nyugvó eddigi adórendszerünk a személyes adózás modern rendszerével egészittessék ki.

Ehez képest egyenes adóinkkal első sorban tárgyi alapon érinteni kivánom azt a jövedelmet, melyet az egyes vagyonforrások közvetlenül nyujtanak; másodsorban pedig adó alá veszem az egy-egy személyt bármely forrásból megillető jövedelemnek összességét, hogy ily módon a nem fundált jövedelemmel szemben a fundált jövedelem erősebb megadóztatása is érvényesüljön. A megadóztatásnak ezt a módját kell javaslatba hoznom először pénzügyi okokból, mert jelentékenyebb bevételekre csak ily adózási mód alkalmazásával számithatunk, másodszor adópolitikai okokból is, mert az egy-egy adózó személye köré csoportositott jövedelmek összességének ugyanazon egy jövedelmi adóval való érintése lehetetlenné tenné a teherviselési képességnek valódi méltatását, a mennyiben tisztán az illető egyén jövedelmének nagyságára fektetnők a teherviselési képességet s nem vennők figyelembe a teherviselési képességnek azt a másik, kivált viszonyaink között talán fontosabb oldalát, mely a jövedelmek állandóságában és biztosságában rejlik.

A pénzügyi tudomány mai álláspontja s az összes államok adózási rendszere igazolja ezt a felfogást; és eltérés nem is az alapgondolat, hanem legfeljebb a különböző bevételi források adószolgáltatásának egymáshoz viszonyitott aránya és mértéke tekintetében áll fenn, vagy pedig a tekintetben mutatkoznak különbségek, hogy némely jövedelmi forrás külön és közvetlen megadóztatása egyik-másik államban nem állami bevételnek van fenntartva, hanem a helyhatóságok szükségleteinek fedezésére ezeknek van átengedve. Miután egy modern adóreform keresztülvitele - legalább átmenetileg - kétségtelenül az egyenes adókból eredő állami bevételek csökkentésével járand, bármennyire kivánnék is bizonyos bevételi forrásokat a helyhatóságok szükségleteinek fedezésére átengedni, jelenleg s azt hiszem hosszú időre kénytelenek leszünk az egyenes adók által érinthető jövedelmi forrásokat az állami bevételek részére fenntartani.

A különböző jövedelmi források egymás közötti megterhelésének arányosabb kiegyenlitése tekintetében sem tehetünk a javasoltaknál jelentékenyebb lépést egyfelől azért, mert ez által legkiadóbb jövedelmi forrásainkat csökkentenénk, másfelől, mert annak az adópolitikai iránynak honorálását mellőznők, hogy a bármely formában meglevő tőke aránylag súlyosabb teherrel érintessék, mint a tisztán személyes kereseten alapuló jövedelem. Ezenkivül adótechnikai szempontok is arra inditottak, hogy a különböző bevételi források s jelesül az ingatlan s másfelől az ingó vagyon teherviselésének kiegyenlitésében jelentékenyebb lépést ne tegyek, mert adózásunknál a legfőbb baj különben is abban rejlik, hogy az ingó vagyonból eredő jövedelmek nem puhatolhatók ki, ugy, hogy azok fokozatos kipuhatolásának sikerére sem számithatnék, ha ezekre magas adótételek alkalmazását hoznám javaslatba.

Végül azt sem hagyhatom figyelmen kivül, hogy azon szoros vonatkozásnál fogva, melybe a világgazdaságnak állami határok által alig korlátolható fejlődése a különböző államokban levő mozgótőkét s az egyéni munkaerőt hozza, az ezekből eredő jövedelem adójának megállapitásánál - versenyképességünk megóvása végett - más államok adózási viszonyai is bizonyos tekintetben határt szabnak a nálunk szedhető közszolgáltatások mértékének.

Ezekből kiindulva, egyenes adózásunk tagozatait akként vélem beosztandónak, hogy a föld- és házadóval külön adóztassuk meg az ingatlanokból eredő jövedelmet, a tőkekamat- és járadékadóval az ingó vagyonból és vagyonjogokból eredő jövedelmet, az általános kereseti adóval az akár bionyos tőke felhasználásával, akár a nélkül gyakorolt haszonhajtó személyes, de nem szolgálati viszonyon alapuló tevékenységből eredő jövedelmet; s végül a jövedelemadóval az egyes adózóknak bármely forrásból eredő, őket személyileg illető összevont együttes jövedelmét. A földadónál lényegében fenntartani kivánom a földadónak mai rendszerét, mely azon alapul, hogy a földnek közönséges gazdálkodás mellett várható átlagos hozadéka kéepzi az adóalapot.

Átalakulóban levő gazdasági viszonyaink között a közönséges gazdálkodás mellett várható átlagos hozadék is nagy változtatásokat mutat, ugy, hogy a földadórendszerünk kiáltóbb hiányait okvetlenül orvosolandóknak, a kiáltóbb aránytalanságokat kiküszöbölendőknek tartom. Ezen tulmenve, a földbirtokból meritett tényleges jövedelem keresése azonban nézetem szerint már azért sem lenne indokolt, mert a jövedelemadónál az adókötelesnek különben is a földbirtokból eredő tényleges jövedelme kell, hogy az alapot képezze, a mi által egyes földtulajdonosokat különben is a mainál nagyobb teher fog érinteni. A föld hozadékának megállapitásánál a mai kataszter ujból való készitését felesleges és czélhoz nem vezető munkának tartanám. Feleslegesnek azért, mert a hivatali elődöm által megejtett előmunkálatok igazolják, hogy a mai földadókataszternek hiányai távolról sem oly nagyok, hogy az egész munkálatnak költséges és évek hosszu sorára terjedő ujrakészitését tenné igazolttá és czélhoz nem vezetőnek azért, mert átalakulóban levő viszonyaink között az aránytalanságoknak teljes megszüntetése különben sem lenne érthető.

Általában az a szempont irányit az adóreform keresztülvitelében, hogy a sulypontot az adózó együttes személyes jövedelmének összességére fektessük s egyenesen anachronismusnak kellene tartanom, ha a tisztán tárgyi támpontokra fektetett s mindig csak hosszabb időn megállapitható földadónak arányosabb megosztása végett oly költséges műveletekbe bocsátkoznánk, melyek a hozadék változása folytán az arányosságot különben is csak ideig-óráig biztositanák. Meg kell itt elégednünk a kiáltóbb hiányok orvoslásával s a valódi arányosság helyreállitását a személyes jövedelmi adó alapjának helyes kipuhatolására kell fektetnünk. Ezért a földadókataszter revizióját két irányban tartom csak foganatositandónak. Először, hogy a művelési ágakban beállott időközi változások a mai állapotnak megfelelőleg kiigazittassanak s ezentul minden változás nyilvántartván, keresztülvezettessék; s másodszor, hogy a földek osztályozásánál mutatkozó nagyobb aránytalanságok kiegyenlittessenek, s hogy a kiegyenlités ott, a hol az elkerülhetetlenül szükséges, a tiszta jövedelmi fokozatoknak előzetes kiigazitására is kiterjesztessék. Ugy a földadónál, valamint összes egyenes adóinknál a földtehermentesitési százalék külön számitását mellőzendőnek tartom.

Minden adónál csakis egy egységes adótételt kivánnék szedetni, a mely azután az ország egész területére - tehát a volt határőrvidéki részekre is - kiterjesztetnék, a melyek külön adózása egyébként is csak az általános adóreform keresztülviteléig volt kilátásba helyezve. A volt határőrvidéki részeken ugyanis a földtehermentesitési járulék nem fizetése következtében eddig a földadó 25.5% helyett 17.1%-kal, a többi egyenes adók pedig kulcsaiknak 70%-ában voltak kivetendők. Ezt a kedvezményt most még azért is megszüntetni javasolom, mert a) az általános kereseti adónak és a tőkekamat- és járadékadónak 10%-os kulcsát ennek felére, vagyis 5%-ra érsékelem; b) meert a jövedelemadónál kétféle kulcsot alkalmazni lehetetlenség volna akkor, a mikor az adózónak oly jövedelmei is számitásba veendők, melyek nem a volt határőrvidék terüeltéről származnak; végül mert c) a II. oszt. keresetadónak eltörlése, a földadó kulcsának leszállitása és a jövedelemadó kulcsának az általános jövedelmi pótadó kulcsával szemben enyhébb volta miatt a volt határőrvidéki részeken fekvő ingatlanok terhe is jelentékenyen megapad, a mint ezt a mellékelt táblázat igazolja (1. szám).

A földadó százalékát, mely ma a földtehermentesitési százalékkal együtt 25 1/2%-ot teszen, 20%-ra óhajtom leszállitani s a földadónak különben is csak fizetési alapul vett kontingensét, a mely a gyakorlatban soha sem birt jelentőséggel, egészen megszüntetni, ugy hogy tekintet nélkül a befolyó összegre, a 20%-os adóból eredő jövedelem képezné az államnak változatlan bevételét. A házadónál először is azt az aránytalanságot tartom kiküszöbölendőnek, mely ma a házbéradó és másfelől a házosztályadóval megadóztatott házak teherviselése között mutatkozik. E végből a városoknak azt a városiasabb jellegü belterületét, a mely ma általános házbéradó alá nem tartozik, általános házbéradó alá kivánom vonni. Viszont azonban lényeges könnyitéseket óhajtok engedélyezni. A házosztályadónál nem maga a házosztályadó, hanem az avval összefüggő II. osztályu kereseti adó képezte a kisebb kereseti ágaknál a tulajdonképeni aránytalan és nehezen elviselhető terhet. Miután ezt az adót megszüntetni javaslom, sőt épen a kisebb adózóknál már átmenetileg is 1908-tól kezdve annak megszüntetését hoztam javaslatba, magának a házosztályadónak tételeit leszállitandóknak nem tartom és pedig annál kevésbbé, mert ez csak növelné azt az aránytalanságot, mely ma a mérsékeltebb terhet képviselő házosztályadó és a házbéradó között fennáll. A házbéradónál azt az egyszerüsitést hozom javaslatba, hogy az értéktörlesztési és fenntartási költségek fejében előzetesen levonható százalék mellőzésével a házadó százaléka egyenesen a nyers jövedelemre alkalmaztassék.

E mód mellett mérséklődik a házadó ma tényleg fizetett százaléka a fővárosban 17.6%-ról 17%-ra. S mig ma a 15%-os általános házbéradó a lakrészek felének bérbeadása esetén a legkisebb községet is már sujtotta, addig javaslatom szerint ez a 15%-os általános házbéradó csakis azokban a községekben (városokban) alkalmazható, melyeknek lakossága legalább 15.000 lélekből áll; azokban az általános házbéradó alá tartozó városokban (községekben) ellenben, melyeknek lakossága 15.000 léleknél kevesebb, de 1000 tételeknél több, 11%-ra mérséklődik. Ezt a kisebb százalékot alkalmazom a gyógyfürdőkre is általában, valamint általános házbéradó alá nem tartozó helyeken a bérbeadott épületek nyers jöedelmére az eddigi 11.2% helyett.

Végül ezt a kisebb százalékot még két százalékkal mérsékelem az 1000 léleknél nem több lakossal biró községekben s azt az általános intézkedést hozom be, hogy ha valamely adókörzet először vonatik általános házbéradó alá, átmenetileg három évre a 15%-os adótétel helyeit a 11%-os alkalmaztassék. A házadó reformjánál javasolt többi intézkedések a kötelezettségek pontosabb meghatározására s a kezelés lehető egyszerüsitésére vonatkoznak. Ezek a szempontok vezettek a tőkekamat- és járadékadóról szóló törévny reformjában is, melynél azt a teherkönnyitést nyujtom, hogy a tőkekamat- és járadékadó kulcsát az eddigi 10% helyett általában 5%-ra mérsékelem. A kereseti adóknál egyrészt kezelési könnyebbség végett külön törvényjavaslatokba foglaltam a nyilvános számadásra kötelezett vállalatokat, másrészt a kereseti adó fizetésére kötelezett többi adózókat. Az eddigi bányaadót pedig megszüntetve, annak alanyait az emlitett két adónem között osztottam meg a nélkül azonban, hogy a bányák eddigi terhét emeltem volna, ellenkezőleg a bányasegédműveknél általában s a kőszénnél is apasztottam abban az esetben, ha nem nyilvános számadásra kötelezett vállalat folytatja a bányaművelést.

Ezt a mérséklést az általános keresetadó kulcsának 5%-ra történt leszállitása tette lehetővé, minek következtében a kereseti adónak a bányaadóval végrehajtott egyesitése is önmagától következett be. A külföldi törvényhozások eljárása ugyanezt a felfogást igazolja. Az általános kereseti adó egységes elvek szerint veszi adó alá azokat a zipari, kereskedelmi és egyéb, nem szolgálati viszonyon alapuló haszonhajtó foglalkozásból eredő jövedelmeket, melyek eddig a kereseti adó I. és III. osztálya között oszlottak meg. Erre a tömöritésre s az eddig a kereseti adó I. osztályába tartozó kisebb kereseteknek az általános kereseti adó alá vonására szükség volt azért, mert a kereseti adónál nyujtott létminimum előnyében a kisebb keresettel biró csak ily módon részesülhet.

Különben pedig a jövedelemadónál mindenkinek jövedelme kipuhatolandó lévén, az általános kereseti adó alá eső forrásokból eredő jövedelem, vagyis a mi ezzel egyet jelent: a kereseti adó alapja is ismeretessé válik; ennélfogva még egyes kereseti osztályokra sincs többé tarifaszerü adóztatásnak helye. Adórendszerünk sarkpontja ezentul a jövedelemadó lenne, a mely a létminimum adómentességének és a progressziv adózásnak is teret nyit. Mig ugyanis a mult század közepén kétségkivül nagy haladásnak volt tekinthető hazánkban az a szabadelvü felfogás, mely eltörölve a kiváltságos rendes adómentességét, a polgári egyenlőség elvét az adóztatás általánosságában is életre hivta, - addig a ma már általános igazságkép elfogadott szocziálpolitikai elvek azt igazolják, hogy a jövedelem és az adó között a csupán számtani egyenlőség nem igazságos s csak átmeneti állapot az adózás által követelt áldozatnak belső, anyagi arányosságához, mely minden ujabb adóreformban megvalósitandó. Ez a fokozatos adókulcs alkalmazásának követelménye, melylyel az áldozatképesség mérlegeléséből kifolyólag együttesen merül fel a létfenntartásra szükséges legkisebb jövedelmek adómentesitésének kivánalma is.

Az elsőrendü életszükségletek fedezésére lekötött jövedelem adómentesitése első sorban a fogyasztási adók és az állami egyedáruságok lefelé ható irányzatának elengedhetetlen korrektivuma; másodsorban pedig a fokozatos adóztatás logikus előzménye, a progressziv skála kiinduló pontja. Ez a szocziálpolitikai felfogás, mely ujabban mindinkább áthatja a társadalmat s a törvényhozás minden ágazatában érvényesiti erejét, méltán helyet követel adórendszerünk reformjánál is.

Különösen hangsulyozni kivánom azonban, hogy bármennyire át legyek magam is hatva annak szükségétől, hogy mindenki áldozatképességéhez mérten viseljen kisebb vagy nagyobb adóterhet, mégis ugy a létminimum czimén kivánt adómentességet, mint a nagyobb bevételre nagyobb adókulcs alkalmazását egész következetességgel, minden egyes adónemnél keresztülvinni nem lehet. Nagy nehézségekbe ütközik e kettős feladat megvalósitása tárgyi adóin megtartása mellett, mert minden hozadéki, tehát tárgyi adónál, épen ugy mint a fogyasztási adóknál is, maga az adó tárgya - az adózó személyre való vonatkozás kizárásával - magában hordja az adókötelezettséget és ennek mértékét. A legkisebb törpebirtok feltétlenül ép ugy adótárgy, mint a legnagyobb latifundium, mindkettő egyenlő adókulcs alkalmazásával. Egészen más a helyzet a jövedelemadónál, a hol minden egyes adózónak bármely forrásból fakadó jövedelme összefoglalva, együttesen kerül adó alá s igy az adótárgy helyett az adóalany lépvén előtérbe, mind a létminimum adómentessége, mind a fokozatos adóztatás elve a legtisztábban érvényesülhet.

Keresztül is vittem ezt a két elvet a tervezett jövedelemadónál, melynek kivetési kulcsa progresszive. 0.7%-ból kiindulva 5%-ig halad, s e mellett a természetes személyeknél 600 K-ás létminimumot adómentesit. Ezt a létminimumot akkor, midőn adórendszerünket átalakitva, bevételeinket jelentékenyen megapasztjuk s a midőn több külföldi államban. (Pl. Szászország, Württemberg, Hessen) sincs ennél nagyobb létminimum, adott visznyok között magasabbra nem emelhetném. Ez a létminimum a dolog természeténél fogva nem vonatkoztatható a reáladókra s a tőkekamat és járadékadóra, a melyek tekintet nélkül az adóalap nagyságára feltétlenül fizetendők. De érvényesül ezekre nézve is annyiban, a mennyiben az adóköteles személyes összjövedelme mentesitve van a jövedelemadó alól az esetben, ha az 600 K-t meg nem halad.

Érvényesül továbbá a személyes keresetekből eredő jövedelmeknél, a mennyiben a szolgálati viszonyból eredő jövedelmek csakis a jövedelmi adó alá vonatnak, az általános kereseti adót fizetők pedig, ha jövedelmük a létminimumot meg nem haladja, nemcsak a jövedelemadó, hanem az általános kereseti adó alól is mentesitve vannak. A reform alá eső állami egyenes adók együttes bevételének kontingentálásában gondoskodtam arról, hogy az adómentes létminimum emelhető legyen az esetben, ha az emlitett adóknak bevétele az államnak eddig is elért jövedelmét, a 200 millió K-ban kontingentált összeget - a melyre az államnak elengedhetetlenül szüksége van - meghaladja. Ez esetben a többlet a javaslat 76. §-a szerint a létminimum felemelésére forditandó.

A jövedelemadótól eltekintve - mint már emlitém - a létminimumnak alkalmazását s a progressziv adóztatás megvalósitását nem tartom helyén valónak ott, a hol forrásainál vonjuk adó alá az adózónak bevételeit, mert hisz az egyes források elkülönitett adó alá vonása még nem képezheti ismérvét annak, hogy az adózónak más forrásokból nincs-e a létminimumot meghaladó, vagy pedig az ugyanezen forrás nagyobb tételeinél már fokozottabban adó alá vont magasabb bevétele. Sőt a külön jövedelmi források megadóztatása alkalmával némely esetekben, mint pl. a reáladóknál, a hol nem is egyéni vonatkozásában, hanem tisztán tárgyi alapon állapitják meg az adót, merőben lehetetlen is lenne a progressziv-adózásnak alkalmazása. Mi jogosultsággal birhatna, ha egy földbirtoknak 10.000 K-t tevő hozadékát, a mely azonban 100 tulajdonos között oszlik meg, fokozottabb adóval óhajtanók terhelni, mint egy más birtoknak csak 2.000 K-t tevő, de egy egyént illető hozadékát!

Hisz ezzel nem azt sujtanók, a kinek nagyobb a jövedelme, hanem ellenkezőleg a kisebb egyéni jövedelem kerülne magasabb adó alá. Ugy a létminimumot, valamint a fokozatos adóztatást teljes jogosultsággal csak ott alkalmazhatjuk tehát, a hol minden tárgyi támponttól eltekintve, egyéni vonatkozásaiban érintjük a jövedelmet s egy egyénnek bármely forrásból eredő összes jövedelmét vesszük az adó alapjául.

Az előadottak után alig szorul bizonyitásra, hogy az állandó kataszteren nyugvó földadóba, mint a massziv hozadéki adóba, a személyi vonatkozások belevitele, vagyis a létminimum és a fokozatos adózás alkalmazása, kiszámithatatlan bonyodalmakra és zavarokra vezetne; mert az adómentes létminimum megállapitása, a földadónak a kataszteren nyugvó kivetése mellett - még egy második, jövedelemadószerü kivetési eljárást is megkövetelne. Még inkáb fokozódnának ezek a bonyodalmak azokban az esetekben, a mikor a földbirtok rövid időközökben gazdát cserél, vagy ha valamely nagybirtok felaprózva sok kisbirtokos tulajdonába megy át, avagy forditva több kisebb birtok egy kézben egyesül. A föld folyton változó adója ingataggá tenné a földbirtok értékét, mely mindig kölcsönhatásban áll az adóval. Nem hagyható figyelmen kivül az sem, hogy gyakran változó adókulcs mellett hosszabb időre kiható gazdasági tervet késziteni és keresztülvinni nem lehet.

Mindez azt bizonyitja, hogy a földadó nem alkalmas arra, hogy rendszerében a létminimum adózatlanul hagyása és a progressziv adózás elve érvényesüljön. Nem alkalmas erre másik reáladónknak, a házadónak bérbeadó-alakja sem; mert ép ugy mint a földadónál, ennél sem lehet tekintetbe venni, hogy valamely bérpalota bérjövedelme sok tulajdonos között oszlik-e meg, avagy ellenkezőleg, több kisebb ház bérjövedelme egy háztulajdonosnál egyesül-e. Itt csak területek szerint alkalmazhatunk többféle béradókulcsot, hogy az adót igazságosabbá tegyük, a mint ezt javaslatba is hozom. Ellenben már a házosztályadónál, a hol a háztulajdonost mindig csak saját lakásának haszonértéke után adóztatjuk s igy az adóalanyra is figyelemmel kell lennünk, az adóztatásban bizonyos enyhe progresszió kifejezésre juthat. Igy halad a fokozatos adóztatás a nagyobb lakással együttesen, laásrészenkénti átlagban a házosztályadó I. fokozatában 2 koronától 6 koronáig, a II. fokozatban 2 koronától 8 koronáig és a III. fokozatban 3 koronától 10 koronáig.

A fentebb már előadott indokoknál fogva a tőkekamat- és járadékadónál az eddigi 630 K-ás létminimumot, mely a jogi személyekre ugy sem vonatkozott, eltöröltem. Eltöröltem pedig még azért is, mert ez a létminimum a takarékbetétek megadóztatásánál, a hol az adó levonás utján szedetik be, ép ez okból ma sem érvényesülhetett, tehát a létminimum egyenlőtlen adózást eredményezett eddig is.

Az általános kereseti adónál a fokozatos adózásnak szintén azok az okok mondanak ellen, melyeket a föladónál már emlitettem. Ezek a jövedelmek akárhány esetben szintén csak egy részét alkotják az adóköteles egyéb vagyonforrásokból származó jövedelmének; ennélfogva fokozatos adózás esetén az a szegényebb iparos, a ki összes vagyonát fektette iparába, sulyosabban adóznék, mint az a különben tehetősebb társa, a ki kisebb üzleti tőkével dolgozik. Vagy például mi értelme volna annak, hogy egy 200,000 K-ás jövedelmet nyujtó latifundiumhoz tartozó oly malom, melynek évi jövedelme 2.000 K, a fokozatos adózás következtében kisebb terhet viseljen, mint egy másik malomtulajdonos, a kinek a malmából ugyan 4.000 K jövedelme van, de e mellett egyebe sincs. Hisz azok, a kik az általános kereseti adóban a fokozatos adóztatást hangoztatják, a fenti példában felhozottnak épen az ellenkezőjére törekszenek, a mi pedig kivihetetlen! Másként alakul a helyzet a létminimumra nézve, a mennyiben az általános kereseti adónak a jövedelemadóval kapcsolatba hozott s a tiszta kinyomozására fektetett rendszere lehetővé tette, hogy a jövedelemadónak 600 K-ás létminimuma ennél az adónemnél is érvényesüljön.

A törvényjavaslatok formájára vonatkozólag megjegyzem, hogy az nem novelláris, hanem - a földadóra vonatkozó rész kivételével - adónemenként szerves egész. Az adóreform ugyanis minden egyes adónknál mélyreható változtatásokat létesit s mig egyes adónemeket megszüntet, addig ismét ujakat kreál, ugy hogy az áttekintés világossága és a megérthetés könnyebbsége mellőzhetetlenné tette az egész anyagnak adónemenkint elkülönitett összefoglalását és ép ez okból mellőztem a reformnál a codexszerüséget is. A novelláris jellegü törvényalkotás mig egyrészről amugy is eléggé bonyolult adórendszerünk áttekinthetőségét zavarná, addig nagy nehézségeket idézne elő annak gyakorlati eldöntésénél, hogy mi maradt érvényben a régi törvényekből és mit módosit az uj törvény. E törvényjavaslatokba tehát a reform keretébe bevont egyenes adóinkra vonatkozó változatlanul hagyott törvényrészletek és szabályok is felvétettek; az uj össze van kötve a régivel, de a régiből el van nyesve az, a mi az ujjal szerves összefüggésbe nem hozható.

Ez a módszer alkalmat nyujtott arra, hogy az egyenes adóztatás terén az évek hosszu során át megalkotott törvények, rendeletek, döntvények és határozatok szövevényes halmazából az ellentéteket kiküszöböljem, a hiányokat pótoljam és hogy bizonyosságot hozzak be ugy az adótárgyak és alapok meghatározásába, mint a sokszor ingadozó pénzügyi judikaturába. Követtem ezt a módszert azért is, mert köztudomásu dolog, hogy a jó közigazgatásnak egyik alapfeltétele, hogy a törvények ne csak világosak és könnyen megérthetők, de egyuttal kimeritök is legyenek. Különösen áll ez az adótörvényekre, mert a jgi képviselet az adóztatás terén a leggyérebben fordul elő s a felek rendszerint maguk védik érdekeiket. Ez okból az egyes adónemek anyagát szélesebb alapon tárgyalom s különösen három szempontra helyeztem a sulyt.

Az egyik, hogy az elvi diszpozicziók mellett, mintegy magyarázatul, a judikaturában felmerült vitás kérdések eseteit is felsorolom. A másik, hogy több oly természetü rendelkezést is megszövegeztem, mely a vonatkozó szakaszok egybevetésével törvénymagyarázat utján is megállapitható lett volna, nehogy a törvény hézagos volta a végrehajtási utasitásban járatlan adózó megtévesztésére s a kötelező bevallás folytán netáni megbüntetésére vezessen. A harmadik szempont: az adótörvényeinkben emlitett gyakorlati szabályok kiküszöbölésében fejeződik ki. Az 1868-ban törvényesitett adónemekről szóló XXII., XXIV. és XXVI. törvénycikkekben ugyanis az foglaltatik, hogy az eddig gyakorlatban volt szabályok, a menyiben ezen törvények által megváltoztatva nem lettek, továbbra is érvényben maradnak.

Az 1875-iki adóreform után ugyancsak hasonló rendelkezés foglaltatik az 1875:XXII. tc. 8., a XXIV. tc. 11., a XXVII. tc. 14. és a XXIX. tc. 39. §-ában. Kétségtelen tehát, hogy adótörvényeink tartalmának jelentékeny része még az alkotmány visszaállitását megelőző időből származó kormányrendeleteken alapszik, melyek az idők folyamán részint elavultak, részint pedig az élet követelményeinek megfelelőleg uj irányban módosultak s akárhányszor átlépték a törvénymagyarázat határait, törvényt alkotva önmagukban. Igy keletkeztek azután a judikaturában zavarok és félreértések, elvi ellentétek az utolsó fokon működő biróság és a miniszterium között, a melyeknek megszüntetése az adóreformnak szintén egyik fontos feladata volt.

A kivetési eljárás eddig részint az egyes adónemekről szóló törvényekben, részint pedig a közadók kezeléséről szóló 1883:XLIV. törvénycikkben volt szabályozva. Az egyszerüsités szempontjából, de meg azért is, mert a kivetési proczesszus az egyes adónemek anyagának integráns része s általa nyert tulajdonkép életet az illető adónem: a kivetési eljárást mindenütt az egyes adónemek anyagi diszpozicziói közé illesztettem be. A kivetés ezután is, ugy mind eddig a kir. pénzügyigazgatóságok (adófelügyelő), adókivető bizottságok és a községi (városi) közegek teljesitenék. Utóbbiakat az adókivetési munálatoktól nem mentesithetem, mert az előálló munkatöbbletet a pénzügyi adminisztráczió mai szervezetében nem birná el, egyelőre tehát csak munkaapasztásról gondoskodhatunk. A munka apasztása pedig jelentékeny mérvben bekövetkezik az I-II. osztályu kereseti adó eltörlése, de különösen a közszolgáltatások egyesitett kezelése folytán. A kivetési eljárás terén a kötelező bevallás álláspontjára helyezkedtem.

Az 1883:XLIV. tc. 15. §-ában a fél tetszésére bizott bevallást tehát annak kötelezővé tétele váltaná fel minden egyes adónemnél. A kötelező bevallás meeg volt eddig is a házadónál: érvényesült következményeiben a levonás utján beszedett IV. osztályu kereseti adónál és tőkekmatadónál; a földadókataszterben pedig a felvétel szerint minden gazdaságilag használható földterület adó alatt áll, következőleg adóeltitkolás itt sem fordulhat elő. Csak az egyenlő és arányos teherviselés elvének teszek eleget tehát a kötelező bevallás általánositásával, nehogy ennek hiányában az adó alól könnyen elvonható és hivatalból alig földerithető jövedelmek büntetlenül élvezzenek mintegy adómentességet. Az által, hogy az adózó fél nem minden adónemnél volt eddig vallomásadásra kötelezve s ebbeli mulasztása büntetheő nem volt, a adminisztratióra is felette sok munka hárult; mert nemcsak a jövedelem nagyságának kikutatása képezte feladatát, de felelőssége tudatában még különös sulyt kellett arra is helyeznie, hogy adóalapok és adótárgyak az adóztatás alól ki nem maradjanak. A bevallás kötelezővé tétele tehát nemcsak a helyes és igazságos adóztatás szempontjából szükséges, de egyben jelentékeny munkamegtakaritást is jelent, mert az adózó teendőit saját magával végezteti.

Bármennyire helyesnek és igazságosnak tartsam is azonban a vallomásadás kötelezővé tételét, a javaslatban számolnom kellett azzal a körülménynyel, hogy a vallomást a fél akárhány esetben egyáltalán nem, vagy helyesen nem lesz képes kiállitani. Ennélfogva minden egyes adónemnél azt proponálom, hogy egyrészt a községi (városi) közegek hivatalból, dijtalanul legyenek a fél segitségére a vallomás kiállitásánál, másrészt, hogy a hiányosan beadott vallomás jogi következményekkel még nem jár, s az a félnek a megjelölt hiányok pótlása végett visszaadandó. A bevallás kötelezővé tétele vonta maga után minden egyes adónemnél annak tüzetes szabályozását, hogy ki tartozik vallomást adni és mikor? Az időpontra nézve a 15 napi határidőt tartottam fenn megszokottságánál fogva, s ettől csak a nyilvános számadásra kötelezett vállalatok adójánál kellett eltérnem.

Ha a fél vallomást egyáltalán nem, vagy elfogadható vallomást nem adott, az adó kivetése eddig is hivatalból történt. Ennek szükségszerü folyománya az adatgyüjtés, az adóköteles jövedelmek kipuhatolása és megállapitása, vagyis a kivető közegek részéről az érintkezés oly egyénekkel, kiktől az adó megállapithatására támpontokat és utbaigazitást szerezhetnek. Igy jutunk el az adatszolgáltatás és tanuzás kötelezővé tételéhez. Ezt a felfogást adótörvényeinkben ma is megtaláljuk. Igy például az 1883:XLIV. tc. 16. §-a szerint a kivetési lajstromok az összeiró és a bevallásokat tett egyének meghallgatása után készitendők. Az 1875:XXIX. törvénycikk 17. §-a szerint: „A beadott vallomások kelőleg kihirdetett időben és helyen kitétetnek; azokat bárki megtekintheti, lemásolhatja és azokra vonatkozó észrevételeit a kir. adóhivatalhoz be is nyujthatja.”

Az 1883. évi XLIV. tc. 27. §-a értelmében a fél akkor is felebbezhet, ha az adókivető bizottság által hozott végzés eredményében aránytalanságot vél bebizonyithatni önmagára vagy másra kivetett adótételre nézve. A kötelező tanuzás és adatszolgáltatásra nézve a legeclatansabb bizonyitékot azonban a házadóról szóló 1868. évi XXII. törvénycikk 20. §-a szolgáltatja, aképen rendelkezvén, hogy a tényleges viszonyok és adatok iránt, melyekből bárkinek házbérjövedelme megitélhető, köteles mindenki tudomása szerint felvilágositást adni, ha erre a pénzügyi közegek által felszólittatik.

Ezt az utóbbi rendelkezést általánositom a javaslatban és viszem az egyes adónemeknél következetesen keresztül. A tanuzás és egyéb adatszolgáltatás megtagadását azonban - további magyarázatot alig igénylő okokból - jogi következményekkel nem sujtom. Nem tette ezt kifejezetten még Poroszország sem. Hogy az adó megállapithatására irányuló nyomozás és kutatás erőszakoskodássá ne fajuljon. és meg nem bizható informatióknak essék az administratio áldozatul, mely a munkálat értéktelensége mellett jogtalanságával az adózóban az elkeseredést csak növeli, gondoskodtam a nyomozásnak gátat vető korlátokról is a javaslatokban, a mennyiben kimondom, hogy tanu vagy szakértő nem lehet az az egyén, a ki a biróságok előtti peres eljárásban a vallomást megtagadhatja, vagy vallomástételre nem bocsátható. A vallomásadás kötelezővé tételének collariuma az elmaradt vallomástételből keletkezett adóeltitkolásnak megbüntetése, a melyet - az eljárás egyszerüsitése szempontjából porosz mintára - az adónak pótlék alakjában 5%-kal leendő felemelésében állapitottam meg általában.

Ettől csak nyilvános számadásra kötelezett vállalatoknál tértem el, a hol az erősebb büntetést az a körülmény indokolja, hogy igen sokszor az adókivetésnél nagy érdekek forognak koczkán. Az adóeltitkolás biróságának pótlék alakjában való megállapitása módot nyujtott arra is, hogy ez a pótlék - a jogorvoslati eljárás során - hivatalból osztozzék az alapadó sorsában, a mi az adózóra nézve is a legtisztább helyzet és elejét veszi a külön jogorvoslati eljárásnak. Azoknak a szempontoknak alaposabb megismerése végett, a melyek az adóreformnál vezéreltek, az adók megállapitásának módjáról s az egyes adónemek egymás közötti arányáról kivánok még megemlékezni.

Az adók megállapitásánál azt az elvet valósitottam meg, hogy azoknál az adóknál, a melyeknél a helyi viszonyoknak és a jövedelemre kiható körülményeknek ismeretére van szükség, szóval a hol az adóalap megállapitása csak a viszonyok mérlegelése (taxatió) mellett történhetik, az adózók köréből alakitott adókivető és adófelszólamlási bizottságokra bizom az adó alapjának meghatározását s nemcsak magának az adózónak, hanem minden adókötelesnek hozzászólási jogot biztositok, szóval a legteljesebben keresztül kivánom vinni az önadóztatás elvét.

Ellenben azoknak az adóknak megállapitásánál, a melyeknél a taxatiónak szerepe nincsen, hanem az adó kivetése ugyszólván egyszerü számvetési művelet, az adókivetést a dolog egyszerüsitése végett az administrativ közegek hatáskörébe utalom. Az előbbiek körébe sorozom az általános kereseti adót és a jövedelmi adót, a második csoportba a többi adónemeket. Önként érthető, hogy az adózók érdekeinek megvédése végett utolsó fokon a közigazgatási biróság döntésének általában helyt adok s az administrativ uton kivetett adókra már másodfokon is az adóügyi bizottságok utján biztositom a független elbirálást. Az adónemek egymás közötti arányának megállapitásánál a dolog természetéből folyólag nagyobb adókulcsot kellett megállapitanom a fundált jövedelmeket érintő adókra s kisebb kulcsot a nem fundált jövedelmeket érintő adókra nézve.

A jövedelem biztossága és állandósága főleg a reáladókra, a föld és házadóra vonatkozik, mig az ingó tőke megadóztatásánál a fentebb már részletesebben kifejtett indokokból annak versenyképességére s adótechnikai szempontokból a valódi jövedelmeknek nemcsak a tőkekamat és járadékadóra, hanem a jövedelmi adóra is kiható kipuhatolása érdekében messze mérsékeltebb kulcsot kellett alkalmaznom. A földadó 20%-ban, a házbéradó 9-17%-ban, a tőkekamat- és járadékad 5%-ban, az általános kereseti adó, ha a kereset tőkével van összekötve, 5%-ban, ha tisztán személyes tevékenységen alapul, 4%-ban, a nyilvános számadásra kötelezett vállalatok adója - a bányászat mérsékeltebb 7%-os és 5%-os adójának kivételével - 10%-ban, végül a jövedelmi adó kulcsa 0.7%-tól 5%-ig terjedő progressióban van megállapitva. Látszólag legmagasabb tehát a földadó.

Ha azonban figyelembe vesszük azt, hogy az éveken át szorgosan gyüjtött adatok s különösen a földbirtok valódi jövedelmét megközelitőleg leginkább feltüntető földbérleti adatok azt mutatják, hogy a bérleti összegek átlag kétszeresét teszik a kataszteri jövedelemnek, akkor arra az eredményre jutunk, hogy a földbirtok tényleges jövedelme után 10%-ot alig meghaladó adó fizettetik. Ezeknek az adatoknak birálatánál nem hagyható figyelmen kivül, hogy azok nem a viszonylag még nagyobb jövedelmet biztositó kisbérletek adataira, hanem a középbirtokok bérleti adataira fektetvék, továbbá, hogy a bérletek emelkedő iránya azt mutatja, hogy a tényleges jövedelem egyre növekedik s hogy ebből folyólag a földbirtok tényleges adókulcsa egyre kisebb és kisebb leszen.

Az a feltünő különbség, mely a kisbirtokok magasabb és a közép- és nagybirtokoknak viszonylag kisebb bérleti összegei között igazolható, ismét annak a bizonysága, hogy a birtok nagyságával arányban kisebbedik a tényleges jövedelem, vagyis, hogy a nélkül, hogy a földbirtokra valójában progressiv adókulcsot alkalmaznánk, nagyjában és általában ugyanazon adókulcs mellett is a földbirtok fokozódó nagyságával járó viszonylagos kisebb jövedelemben rejlik a földbirtok adójának progressivitása. Viszonylat sokkal magasabbnak kell tekintenem a házbirtokoknak 9%-tól 17%-ig terjedő adókulcsát.

Elviselhetővé teszi azonban a házbirtokból eredő jövedelemnek nemcsak állandó természete, hanem a tapasztalat szerint egyre növekedő aránya. Elviselhetővé annak liquid volta és rendszerint biztos befolyása, elviselhetővé végül az a körülmény, hogy az éppen a jövedelem emelkedő irányánál fogva viszonyaink között átlag még jó ideig valójában a bérlőre hárittatik át s tulajdonkép ennek terhét képezi. A házadó százalékát általában kikerekitem s ezáltal kissé mérséklem, a 15.000-nél kevesebb lakóval biró helyeken és gyógyfürdőkben s még inkább az 1,000-nél kevesebb lakóval biró helyeken jelentékenyen leszállitom, a mennyiben 15%-a helyett 11 s illetőleg 9%-ban állapitom meg.

Egyedüli kivételt a 15.000-nél több lakóval biró városok képeznek, a melyeknél a házadó változatlanul 15% marad. Indokát ennek abban találom, hogy a házbérek épen ezeken a helyeken mutatnak leginkább növekedő irányt. A nyilvános számadásra kötelezett vállalatok kereseti adóját a jelenlegi 10%-ban kivánom megállapitani, a mit ezen rendszerint nagyobb tőkével dolgozó vállalatok nyereségesebb keresete s versenyképessége socialpolitikai indokokból tesz igazolttá. Ezeket a vállalatokat ugyanezekből az indokokból pótlék czimén, - a jövedelemadóval is kikerekiteni kivánom.

Látszólag ellentétben áll ugyan a jövedelemadónak a személyes jövedelem összességére alapitott természetével, hogy ez nem physikai személyekre is alkalmaztassék, de az emlitett socialpolitikai indokokon kivül e mellett szól, hogy ezek most általános jövedelmi pótadóval terhelvék s ezen adónak eltörlése folytán menekülnének ezen adó alól, holott az a körülmény, hogy a birtokukban levő adómentes papirok jövedelme kereseti adójuk megállapitásánál adó alá kerülő jövedelmükből levonatik, sok esetben egyenesen illusoriussá teszi azt, hogy valódi jövedelmüknek megfelelőleg adózzanak.

Ennek az eddig szokásos adóztatási módnak érintetlenül hagyásával tehát a jövedelmi adót reájuk is kiterjesztve kivánom valódi keresményüket legalább ezen az uton az adózás körébe vonni. A tisztán iparral foglalkozó vállalatok maximális jövedelmi adóját az eddig is fizetett általános jövedelmi pótadó mai mértékéig kivánom korlátozni nemcsak iparfejlesztési szempontból, hanem azért is, mert ezek ily adómentes s adó alá nem kerülő értékpapiroknak rendszerint nincsenek birtokában.

Az általános kereseti adó 5 és 4%-os kulcsai között mutatkozó különbözetet a keresetnek biztonsága és állandósága tekintetében fennálló különbség teszi indokolttá, mig a kulcsnak a mai 10%-ról 5, illetőleg 4%-ra történt leszállitása az által van igazolva, hogy a mai magas adókulcs lehetetlenné teszi a valódi jövedelemnek kipuhatolását s ha az adó kulcsát ily jelentékenyen le nem szállitandók, illusoriussá tenné a jövedelmi adó alkalmazását. A jövedelmi adónak 0.7%-tól 5%-ig terjedő kulcsa maximális határát tekintve, megfelel a legtöbb államban alkalamzott kulcsnak. Fokozatait és beosztását tekintve természetesen nem alkalmazkodhattam más államokhoz, hanem saját viszonyainkhoz.

Kiindulási pontul azt kellett venne, hogy a fokozódó adónak közepes kulcsával érintsem a nálunk általánosabbnak vehető közepes jövedelmet s fel és lefelé ehhez alkalmazzam a fokozatokat. Befejezésül ide iktatjuk még a reform valószinü pénzügyi mérlegét. A reformban megszünt adónemeknek az 1906. évre szóló kivetése kitesz: 1. az I. oszt. keresetadónál kereken 4 millió K-t. 2. a II. oszt. keresetadónál kereken 19.7 millió K-t. 3. a III. oszt. keresetadónál kereken 25.3 millió K-t, 4. a IV. oszt. keresetadónál kereken 7.7 millió K-t, 5. a bányadónál 0.5 millió K-t, 6. az ált. jövedelmi pótadónál 38.5 millió K-t, öszesen 95.7 millió K-t. Ezzel szemben a fedezet: a) a jövedelemadó contingense a javaslat szerint 46 millió K. b) az állandó illetményre eső jövedelemadó (a mai általános jövedelmi pótadó 1 millió K összegének betudásával) 8.7 millió K. c) az általános keresetadó contingense 28 millió K, összesen 82.7 millió K. A hiány tehát 14 millió K, mely összeg a tőkekamat- és járadékadó 12.6 millió K-t tevő kivetési összegének felére történt leszállitásával még 6.3 millió K-val emelkedik.

Az összhiány tehát abban a feltevésben, hogy a jövedelemadó a teljes contingenst, a föld- és házadó reformja pedig az eddigi bevételeket biztositja, 20 millió K-ra tehető. Sőt ha tekintetbe veszem, hogy a contingensek biztositása végett pótkivetésnek csak akkor van helye, ha a contingentált jövedelem 5%-ot meghaladó hiányt mutat, s hogy a pótkivetésnek is csak az eredetileg kivetett adó 40%-áig terjedhetnek: a minden valószinüség szerint beálló hiány a 20 millió koronát is jóval meg fogja haladni. Nyugodtan állithatom ezek után, hogy állami életünkben ez az első adóreformjavaslat, mely adóemelést semmiféle burkolt alakban sem rejt magában s a melynek az a legfőbb czélja, hogy az adóztatás terén mellőztessenek egyrészről a megokolatlan előnyök, másrészről pedig a tulterheltetések és ez által adórendszerünk igazságosabb és egészségesebb alapokra fektettessék.

Az általános kereseti adó és a jövedelemadó contingentálásában kifejeződő az a gondoskodás, hogy az államnak ezekből az adókból származó mai bevétele - az államháztartás egyensulyának megóvása érdekében - lehetőleg nagyon ne csökkenjen, állami életünk tovább fejlődésének csak garantiája akar lenni; mert tekintve azokat a rendkivüli nagy politikai és gazdasági érdekeket, melyek az államháztartáshoz ezernyi szállal fűződnek, a pénzügyi egyensuly fenntartását oly elsőrendü állami feladatnak kell elismernünk, melyet bármily fontos más czélért feláldozni vagy csak veszélyeztetni is - nem szabad.

Általános indokolás

A helyhatósági pótadó reformjának kérdése azonos keletü az adóreform megpenditésével. Abban az emlékiratban, melyet az egyenes adók reformja tárgyában még 1893-ban közreadtam, hangsulyoztam már a helyhatósági szolgáltatások reformálásának szükséges voltát. Jelesül, hogy ki kell terjesztenünk a reformot a helyhatósági szolgáltatások egész körére, hogy azokat korlátozzuk, kezelésüket egyszerüsitsük, ellenőrzésüket hatályossá tegyük és az állami szolgáltatások kezelésével szerves összhangba és kapcsolatba hozzuk. Már ezzel meg lett jelölve az a kettős irány, melyben a reform, ez idő szerint mozoghat.

Az egyik irány czélja: az adópótlékok kulcsainak korlátozása, illetőleg lehető mérséklése. E czél természetesen nem egyszerre, hanem csak fokozatosan és abban a mértékben valósitható meg, a mint az állam enyhithet a községek terhein, vagy lemondhat bevételeinek egy részéről és azokat akár a közigazgatás dotatiójaként, akár önálló adók alapjául a helyi hatóságoknak átengedheto, vagy pedig az egyenes adók körén kivül eső más állami bevételek pótlékolását is megengedheti. Az 1899. évben alkotott és a magyarországi városok és községek fogyasztási adó természetü jövedelmeinek ideiglenes rendezéséről szóló VI., illetőleg az ennek legutóbbi meghosszabbitásáról szóló 1906. évi II. törvénycikk már a községi (városi) bevételek szaporitását czélozza. A vármegyei alkalmazottak illetményeinek szabályozásáról szóló 1904:XI. törvénycikkekből kitünik, hogy a helyhatósági terheknek lehető apasztása is állandó törekvése a törvényhozásnak. A kormány jelenleg is foglalkozik avval, hogy a helyhatóságok terhein könnyitendő, a körorvosok illetményeit az állam hozzájárulásával egészitse ki, továbbá, hogy a törvényhatósági és rendezett tanácsu városok a bor- és husadó bizonyos százalékában részesitse s megállapitsa azokat az elveket, a melyek szerint a többi község is, ha tulságos magas pótadóval van terhelve, állami segélyben részesittessék.

Sajnos, pénzügyi viszonyaink között még messze van az idő, midőn a történeti multtal szakitva, e téren gyökeres és az adópótlékrendszer elejtésével önálló kivetési alapokon nyugvó helyhatósági adóreformra gondolhatunk.

Egyébként még a pénzügyi tudományban sem tisztázott kérdés, hogy a communális adóknak melyik rendszere helyesebb? Az-e, mely az állami egyenes adóktól függetlenül felállitott rendszerben, az adóalapoknak önálló kimunkálása mellett, nagyobb költséggel és több munkával alkotja meg a helyhatósági adókat, vagy a melyik költségkimélés szempontjából az állami adókra, illetőleg közvetve ezeknek alapjaira nehezedik. Az adóalanyok mind a két rendszerben ugyanazok, ennélfogva a teherviselés szempontjából reájuk nézve közömbös, hogy bevételeiknek egy részéről minő czim alatt kénytelenek lemondani. Legfeljebb a helyhatósági adóknak az állami adók kimunkálására és beszedésére bénitó és káros visszahatása irányithatja az elkülönitést az esetben, ha az előbbiek nagyon is sulyosak. Ilyen megoldást látunk az ujabb időben Poroszországban, a hol az állami egyenes adókra nehezedett községi (városi) adók összege a hozadéki adóknál is majdnem elérte ezeknek összegét, a jövedelemadónál pedig annak összegét majd kétszeresen meghaladja. A községi adónak ez a sulyos volta is egyik oka volt annak, hogy a porosz törvényhozás szakitva a multtal, a hozadéki adókat az államháztartás keretében megszüntette és azokat a communális adóztatás körébe utalta; a hozadéki adók helyébe pedig jövedelemadót és vagyoni adót alkotott.

Angliát kivéve, hol az önálló alapokon kivetett községi adóknak főforrása a szegényügyi adó, a nyugat-európai államokban az adópótlék-rendszer, kisebb-nagyobb mértékben, majd mindeütt otthonos. És ez nagyon is természetes jelenség. Az egyenes adók körében eddig a hozadéki adók domináltak, melyeket a jövedelemadó és vagyoni adórendszerek csak lassanként váltanak fel; ezen átalakulás befejeztéig pedig adóknak önálló alapokon történő kivetése csak nehezen valósitható meg.

Az egyenes adóztatásnak ezen evolutioja és a helyhatósági adóknak gyökeres reformja közötti szoros kapcsolat abban leli magyarázatát, hogy a helyhatósági adóknál az adóztatás jelentősége lényegesen különbözik az állami adóztatás tartalmától. A mig utobbiaknál az állam az általános teherviselés elvéből indul ki, addig a helyhatósági adóknál az adóalany érdekeltsége irányitja az adókivetést. Következőleg nem minden helyi teher érinti az ott lakóknak összességét, vagy az illetőknek összes jövedelmét, hanem a teherviselési kötelezettség fennforgása és ennek mérve az ellenszolgáltatásban való részesedéstől függ. Ez által a technikai kivitelben egy és ugyanazon adónem a szerint oszlik több részre, a mint az érdekeltség fennforgása vagy annak fokozata azt maga után vonja. Igy jő létre azután egy és ugyanazon adónemnél is a többféle adókulcs, mint nálunk az 1886:XXII. tc. 130. §-ában tárgyalt községi adóknál. Ámde a helyhatósági adók rendszerében ugy jövedelemadó, mint a vagyoni adó kevésbbé alkalmas az érdekeltségre felkeltett adóztatás keresztülvitelére. Mindkét adónem az adóalany személyes viszonyaival: tehermentes jövedelmének, illetőleg vagyonának nagyságával számol és az adónak a forrásokra visszamenő szétdarabolását alig türi meg. Az érdekeltségnek az adóztatásban leendő figyelembevétele pedig ezt követelné. Ez az elv a legkönnyebben csak a hozadéki adók keretében érvényesülhet, a hol az adótárgyak hozadéka képezi az adóalapot és az adórenszert alkotó adónemek is az adótárgyak azonos volta szerint alakulnak ki.

Az elmondottakból folyik, hogy a mely állam a pénzügyi téren már eljutott ahhoz a kedvező ponthoz, hogy államháztartásának megbolygatásától nem tartva, egyenes adórendszerét felforgathatja és a helyhatósági adók reformjának természetes menetében hozadéki adóit a communalis adóztatásnak átengedheti; a hol a továbbá ez adóknak önálló kivetésére a helyi közigazgatás szervezete is elég erős: ott az adópótlékrendszer megszüntetésének mi sem állja utját.

Sajnálattal kell azonban constatálnom, hogy mi ettől az időponttól még távol állunk. Mint már többször hangsulyoztam, az államháztartás egyensulyának megóvása érdekében hozadéki adóinkról le nem mondhatunk és az eddigi bevételeket bizonytalan eredményü kisérletért az adóreformban kockára nem tehetjük. Sőt ez okból a helyhatósági adók reformját még akképen sem tudjuk megoldani, hogy hozadéki adóink egyik-másik tagozatát engedjük át adóalapul.

Azok a helyhatósági adók ugyanis, melyekről ennek a törvényjavaslatnak 2. §-ában szó van, együttesen és kereken 80 millió koronát jelentenek a kivetésben. Ez az összeg majdnem eléri a földadó és házadó együttes kivetését, a mennyiben az anyaország területén

a) a földadó 67.5
b) a házadó pedig - az ideiglenes adómentességek hozzászámitásával - kereken 38
összesen 105.5 millió

koronával szerepel a kivetésben. Tehát csak a realadók fedezhetnék a helyhatósági adók szükségletét. Ámde az egyenes adók között is ezek alkotják az állami bevételeknek zömét, következőleg azokról az autonom adóztatás javára lemondani nem lehet. Ugyenerre az eredményre jutunk akkor is, ha csak a községi (városi) adók kivetését akarnók önnálló alapokra fektetni.

A községi adók és a városi háziadó együttes összege - a székesfővárost is beleértve - kereken 53 millió korona, vagyis a földadónak 77%-át teszi, a házadónál pedig majdnem 140%-kal nagyobb. Főösszegében a földadó fedezhetné tehát csak a szükségletet. Ámde oly helyeken, hol a községi adók összege a földadó mennyiséget meghaladja, már a földadó sem nyujtana elég fedezetet. Ez az eset állana elő különösen az általános házbéradó alá eső városokban, a hol a földadó jelentősége már csekélyebb és inkább a házadó játsza az egyenes adók között a főszerepet, s felelne meg a városi háziadó összegének. Következőleg még ez a részleges reform is a föld- és házadó absorbeálásához vezetne.

Egyébként a helyhatósági adóknak ilyen irányu: a hozadéki adóknak csak egyik vagy másik tagozatán önállósitott reformja még elvi szempontból sem volna nálunk megvalósitható. A hozadéki adók között szereplő egyes adónemek kivetési kulcsai ugyanis akképen viszonylanak egymáshoz, hogy az adóteher legnagyobb az ingatlanoknál, enyhébb az ingó vagyonnál, illetőleg ennek a munkával párosult eredményénél, a legenyhébb pedig a nem fundált jövedelmeknél. A községi adóknak a statisztika szerint 1-200%-ot meghaladó óriási differentiákban kifejeződő terhe igazolja, hogy ezt az állapotot, a melyet százalékos adópótlék rendszer ma nem érint, a helyhatósági adók kivetésének emlitett reformjában fenntartani lehetetlenség volna, pedig ezáltal az adóztatásnak arányos voltát döntenék halomra. Mert vannak közegek, melyekben pl. községi adó nincs. Ilyen helyeken tehát a helyi adók kivethetésének alapjául kijelölt föld, ház vagy más egyéb vagyon jövedelme adómentes maradna, holott ugyanott a hozadéki adók körében fenntartott egyébb adótárgyak után állami adók szedetnének.

De ez a visszázs helyzet még a pótadóval terhelt községekben is megismétlődnék mindannyiszor, valahányszor a községi pótadó több vagy kevesebb terhet jelentene az egyenes adórendszerből kihasitott adótárgyra nehezedett állami adótehernél. Kétségtelen tehát, hogy jelen viszonyaink között igazságosan csak egy tudnók a helyhatósági adók kivetését önálló alapokra fektetni, ha a hozadéki adókat a nagok összességében tetnök azok kivetésének alapjaivá. Azt hiszem felesleges tovább fejtegetnem és bizonyitanom, hogy ez idő szerint a helyhatósági pótadók mérve tekintetében csak egyes oly jellegü könnyitésekre szoritkozhatunk, a minöket a fentebb előadottak szerint a kormány vett tervbe. Mindezek a könnyitések külön törvényintézkedéseket tesznek szükségesekké, a melyekre vonatkozó javaslatait a kormány még ennek az ülésszaknak folyamán óhajtja a törvényhozás elé terjeszteni, de a melyek, mint az administratió körébe vágó intézkedések, az adóreformmal s különösen az egyenesadók reformálásával közvetlen összefüggésben nincsenek.

Ellenben közvetlen összefüggésben áll az egyenesadókkal s jelesül kezelésök reformjával a helyhatósági szoolgáltatások reformjának másik része: a kezelés egyszerüsitése és rendszeres ellenőrzése, a melyet ez a javaslat kiván az állami adók kezelésének reformálásával kapcsolatosan megvalósitani.

Czélja: egyrészt a helyi közigazgatás munkával tulterhelt közegeinek lehető tehermentesitése, vagyis közvetve a közigazgatás javitása; másrészt az adózó közönségre az adózási eljárásnak egyszerü, világos és könnyen áttekinthető tétele az által, hogy a helyhatósági szolgáltatások legnagyobb részének kivetése, a kivetés és a kivetett adó érvényesitése körül felmerülő összes jogorvoslati eljárás, valamint a helyhatósági adók további kezelése az állami egyenesadók kezelésével egyesül. Ehhez képest egy ugyanazon fórum: a közigazgatási bizottság adóügyi bizottsága dönt az összes vitás kérdésekben másodfokban, vonatkozzanak azok akár az állami egyenes adókra akár ezeknek adópótlékaira vagy mind a kettőre.

Az egyenes adókon nyugvó helyhatósági pótlékok bekezdésének egyik legfőbb hibája ugyanis ma abban rejlik, hogy ez adók a kivetéstől kezdve a befizetésig az alapadók sorsában hivatalból nem osztozkodnak, hanem ugy a kivetésükhöz füződő judicatura, mint további kezelésük és beszedésük az állami egyenes adóktól különvált eljárást igényel. Innét van, hogy hogy a helyhatósági pótlékok helyesbitését más fórumok előtt ujra kell kezdeni a félnek, midőn állami adója az illetékes faktorok eljárása folytán apad, illetőleg leiratik. A közigazgatás egyik ága tehát még egyszer kénytelen ugyanazt a munkát elvégezni, melyet a másik ágazat az állami adókra már befejezett.

Ugyanez a kétszeres munka találkozik a helyhatósági pótlékok könyvelése és beszedése körül is. Ez a helyzet még az esetben is alig javul valamit, midőn a helyhatósági adók az állami adókkal egy adófőkönyvben és egy naplóban könyveltetnek. A kezelés ekkor is külön váltan, önálló rovatokban történik, egyedül az adóalany neve képezi az összekötő kapcsot abban az adófőkönyvben, a melynek akár hány esetben e miatt százon felüli rovata is van. Az ebből keletkező nehézkesség, a rovatok könnyü felcserélésének lehetősége és az ennek folytán támadó zavar rontja le akárhányszor azt a kis előnyt, melyet az együttes könyvelésnek ez a formája különben nyujtana. Az adókönyveknek ezen tultömöttsége tehát éppenséggel nem mondható egyszerüsitésnek. Sőt az által, hogy abban egyszerre csak egy tisztviselő foglalkozhatik, még a munkafelosztás is megakad. Ezért csakis azokban a népesebb városokban életképes, a hol az adókezelés kerületek szerint decentralizálható.

Az adókezelésből folyó ezen tulterheltség mozgatja leginkább a községi jegyzői testületet abbeli törekvésében, hogy az állami adó kezelése alól magát mentesitse. Hasonló tünetek észlelhetők a városok részéről is, melyek községi terheiknek apasztása végett kivánnák az adókezelés államositását. Sajnálattal kell azonban kijelentenem, hogy az adókezelési törvény reformjában ezeknek az óhajoknak eleget nem tehetnek, mert az ebből keletkező költségeket - a mint ezt a közadók kezelésének reformja tárgyában legközelebb beterjesztendő törvényjavaslatban kifejtem - az államháztartás, ez idő szerint, el nem birná.

Kétségtelen tehát, hogy a mint a helyhatósági adóknak mai adópótlékrendszerén nem változtathatunk, az állami adó kezelése alól sem menthetjük fel az autonóm közegeket. Ennélfogva a helyhatósági adók reformjában kell megtalálnunk azokat a módokat, melyek az egyszerüsitéshez vezetnek, a tulterheltséget megszüntetik s a községi közegek teendőit e téren a minimumra apasztják. E reform által kell oly helyzetbe hoznunk az autinóm közegeket, hogy akkor, a mikor az állami adók kezelése továbbra is feladatuk marad, ne legyen több dolguk, mintha ettől szabadulva a helyhatósági pótlékoknak a mai állapothoz képest önálló, az egyenes adóktól külön vált kezelését volnának kénytelenek továbbra is ellátni. Ugy hogy azt a munkaerőt, melyet az autonóm közegek az állami adók kezelésére forditanak, voltaképen a helyhatósági pótadók reformjában elert munkamegtakaritásban nyernék ellenérétkül vissza. E czél érdekében a helyhatósági adók reformjában az első kiinduló pont az lenne, hogy az esetben, midőn kivetésük az állami egyenesadókon nyugszik, ezen pótadók összege hivatalból emeltetik, illetőleg szállittatik le a szerint, a mint a kivetés alapjául szolgáló állami adó törvényes okokból emeltetik vagy leszállittatik.

Ez által a helyhatósági pótadóknak az egyenes adóktól különvált judicaturája egyszerüen megszünik. A 1898:XXI. törvénycikkel létesitett országos betegápolási pótadónál már is ezt a rendszert követjük. Ennek a rendszernek alapfeltétele azonban abban culminál, hogy a jogorvoslati forum - az egész vonalon - egységes legyen. Ezt az elvet valósitjuk meg a belügyminister urral egyetértőleg ebben a javaslatban az által, hogy a közigazgatási bizottság tagjaiból egy külön adóüügyi bizottságot szervezünk oly módon, hogy abban az elnöklő főispánon és az előadó pénzügyigazgatón kivül csakis önkormányzati elemek legyenek. Az önkormányzatnak az adóztatás terén eddig is gyakorólt ingerentijáját tehát annyira tágitjuk, hogy azon kormányzati programunknak megfelelve, mely szerint az autonom jogoknak tágabb teret kivánunk biztositani a közszolgáltatások elbirálásánál a döntést ugyszólván egészen az autonom közegek jogkörébe utaljuk.

Az adóügyeknek egy jelentékeny részében ma is müködő közigazgatási bizottságot már az autonomia döntő szerepének biztositása érdekében nem lehetett forumként meghagyni. Tagjainak nagy száma müködését különben is nehézkessé teszi s a tapasztalás szerint azt eredményezi, hogy nem megfelelő alapossággal, hanem valójában csak forma szerint foglalkozik ezen ügyek elbirálásával. A közigazgatási bizottság helyett a szükebb körü külön adóügyi bizottságra tehát az elintézendő ügyek alaposabb elbirálása végett is szükség van, ugy, hogy tulajdonkép az adóügyi bizottság alkotná az adóügyek közigazgatásában azt az alsóbbfoku birói forumot, mely fölött végső fokon a közigazgatási bizottság áll.

A reform második alapfeltétele az lenne, hogy az összes állami egyenesadókon nyugvó helyhatósági pótlékok további kezelését, illetőleg beszedését és behajtását az állami adókkal egyesitve vigyük keresztül s a beszedett összegből az állami, törvényhatósági és közsági adók csoportjaira eső összegeket akképen számoljuk le, a mint ezen három csoportnak egyenkénti összege azok együttes főösszegéhez aránylik. Az adózó tehát az adóivében adónemenként előirt összes tartozását nem külön-külön rovatokban, hanem egy rovatban vezetett főösszegben törlesztené. Őt különben is csak az érdekelheti, hogy összes tartozását törlesztette e vagy sem; ellenben befizetésének miként történt felosztása már oly administrationalis teendő, melylyel szemben, ha tartozását teljesen befizette, az ő érdeke közönbös. Azokban az államokban, mint pl. Ausztria, a hol a hozadéki adók egyes tagozatait nemcsak elkülönitve vehetik ki, de a külön kezelés a könyvelésben és befizetésben is folytatódik, az állami és helyi adók kezelésének ezen alapelveken nyugvó szerves kapcsolata mintegy automatice valósul meg. Az elkülönitett könyvelésnek éppen az az egyik czélja, hogy az alapadó sorsában a reá nehezedő pótlék hivatalból osztozzék és még akkor se legyen külön számitásokra szükség, ha ezek a pótlékok - az érdekeltség szempontjából - az állami adók egyes nemeire változó százalékokkal vettetnek is ki.

Ezen nagy előny daczára még sem ajánlom, hogy ezt a rendszert recipitáljuk. Viszonyaink között sem az adózóknak, sem a közigazgatásnak nem válnék az hasznára. Mert könyvelési rendszerünk felbontásával és az állami adóknak egymástól különvált kezelésével ismét abba a helyzetbe jutnánk, hogy az a munka, melyet az állami adók együttes könyvelésére ma forditunk, annyi adófőkönyvben többszöröződnék meg, ahány tagozata hozadéki adóinknak van. Ez a fordulat tehát munkaapasztás helyett inkább több munkával járna. Már ebből az okfejtésből is kitünik, hogy az állami és helyhatósági adók szerves kapcsolata csak az az adott viszonyokból kiindulva, a kezelés nagyobb felforgatása nélkül vihető adórendszerünkön keresztül. Inkább a hézagok kitöltésével kell a multat, a jövővel akképen összekötni, hogy e reform keretében a helyhatósági adók alapelveik lehető fenntartásával helyezkedhessenek el.

A közszolgáltatások együttes kezelésénél az a vezérelv volt irányadó, hogy az állami adókkal való együttes kezelés kiterjesztessék lehetőleg minden helyhatósági szolgáltatásra is. A kezelés egyszerüsitése, de meg az ellenőrzés könnyebbsége és áttekinthetősége is azt követelik, hogy lehetőleg minden közszolgáltatás együttesen kezeltessék és hogy lehetőleg szük térre szorittassanak azok a szolgáltatások, a melyek külön kezelést igényelnek s a melyek épen a külön kezelésből folyó ellenőrzési nehézségek miatt könnyen kutforrásaivá válhatnak az adózók igazolatlam megterheltetésének, illetéktelen kedvezmények nyujtásának s általában a visszaéléseknek. Ezért a javaslat 2. §-ában taative soroltatnak fel azok a pótlékok természetével biró közszolgáltatások, jelesül az országos betegápolási pótadó, a vármegyei és községi (városi) szolgáltatások, a melyek együttesen kezelendők.

Ezek - a törvényhatósági minimális és az esetleg természetben leróható törvényhatósági minimális utadótételeknek és az esetleg természetben leróható törvényhatósági utadónak, valamint a községi közmunkaváltságnak kivételével - mind százalékos pótlék természetével birnak, ugy, hogy az alapadó sorsát osztják s ennek változása esetén minden nehézség nélkül előirhatók vagy törölhetők még akkor is, ha különböző százalékban vannak kivetve, mert akkor is meg van jelölve a külön alap, a melyben előlirattak. A fentebb emlitett és nem százalékos törvényhatsági utadó szolgáltatások és a községi közmunka az alapadókkal bár semminemü összefüggésben nincsenek, előirásuk vagy törlésük tehát egészen külön feltételek szerint történik, mégis együttes kezelésük nehézséget azért nem okoz, mert egyfelől a megosztás az állam, vármegyei törvényhatóság és a község (város) között főösszege szerint történik, másfelől pedig, mert együttes előirásukat az teszi indokolttá, hogy általános természetü, ugyszolván minden adózót terhelő szolgáltatások.

Ellenben nem lehetett az együttes előirásokat a közszolgáltatásokra, a melyek nem általános jellegüek, s e mellett az egyenes adókkal közvetlen összefüggésben sincsenek, hanem csak esetenkint előforduló vagy pedig csak egyes érdekelteket terhelő szolgáltatások; de továbbá természetöknél fogva is olyanok, hogy együttes előirásnak, vagy általában előirásnak tárgyát nem is képezhetik.

A javaslat 12. és 13. §-i nagyobb világosság okáért felsorolják azokat a szolgáltatásokat, a melyek ezen okokból együttes előirás tárgyát képezik, a 15. § azonban az együttes ellenőrzés és a kezelés könnyitése érdekében felhatalmazza a belügyi és pénzügyministereket, hogy az erre alkalmas közszolgáltatások együttes kezelését ezekre nézve is elrendelhessék.

Egyöntetűséget kellett továbbá létesiteni a pótlék jellegével biró szolgáltatások kivetési alapja és a helyhatósági pótlékok alóli mentességek tárgyában. Mig ugyanis az utadónak ma fennálló törvényeink értelmében a megelőző évi adó, addig a többi pótlékoknak a folyó adó képezi kivetési alapját. A kivetési alap tekintetében ma fennálló további eltérések inkább a törvényeinkben előforduló eltérő nomenclaturára, mintsem a lényegére vonatkoznak. Törvényeink ugyanis majd a „kivett”, majd az „előirt”, majd ismét a „fizetett” állami adóról szólanak. A yakorlat s az ennek alapján kifejlődött judicatura először is a „fizetett adó” kifejezés felett tért napirendre, a mennyiben azt egyértelmünek vette a „kivetett” vagy „előirt adó” kifejezésekkel, miután a dolog természetéből következik, hogy valakinek pótlékfizetési kötelezettsége nem tehető függővé attól, hogy állami adóját tényleg megfizette-e vagy nem.

Másodszor a „kivetett” és „kivetett” és „előirt kifejezéseket egyaránt a jogerejüleg megállapitott adóra vonatkoztatta. Miután a kivetés képezi az előirás alapját, a két kifejezésnek különböző értelme csakis ott birhatna jelentőséggel, a hol a kivetett adó tényleg nem iratik elő, jelesül az állami adómentességek esetében. Itt sem szenvedhet azonban kétséget, hogy a bár kivetett, de tényleg elő nem irt adónál is, ha az adómentesség nem vonatkozik a helyhatósági szolgáltatásokra, az alapul szolgáló állami adó alatt csak azt lehet érteni, a mely jogerejüleg különben járna, ha az állami adómentesség esete nem forogna fenn.

Még eltérőbbek, helyesebben határozatlanabbak fennálló törvényeink kifejezései a helyhatósági adómentességek tekintetében, a mennyiben csak kevés esetre szóló direct rendelkezéseket foglalnak magukban. Csak a vármegyei pótadóra, a százalékos utadóra, az ideiglenes házadómentességektől eltekintve - az országos betegápolási pótadóra van kimondva, hogy állami adómentesség esetében helyt nem foglalnak. A gyakorlat s illetőleg judicatura oda fejlődött, hogy mai jogrendünk szerint az országos betegápolási adónak s a pótlék jellegével biró helyhatósági szolgáltatásoknak pótlékjellegéből következik, hogy a pótlék sem jár, ha az lapadó bármely okból való fizetésének nincs helye. Egyedül az ideiglenes házadómentesség esete képez kivételt, a mennyiben ennek esetén a különben jogszerüen járó állami adó eszményi összege után iratik elő a községi pótadó, házi adó s illetőleg a fővárosi pótadó tekintetében egyes törvényeknek kivételes mentességet megállapitó rendelkezései irányadók, a mint általában a különleges örvényintézkedések (lex specialis) az általán követett elvi eljárással szemben mindig figyelembe vétetnek. Miután ezek szerint joggyakorlatunk sem tisztázást, sem külön rendelkezéseket nem igényel, mai jogrendünket kivánjuk fenntartani a javaslat 3-6. §-aiban.

Ezzel kapcsolatban azonban a községek háztartási érdekeinek megóvása végett több kiegészitő intézkedést vettünk fel a javaslatba. Jelesül:

1. A 3. § harmadik bekezdése azt a rendelkezést foglalja magában, hogy ha a község elemi csapások miatt beálló adóelőirások folytán közigazgatási kiadásait egyáltalűán nem képes saját erejéből fedezni, a pénzügyminister a belügyministerrel egyetértőleg, a leirandó pótadó erejéig, a községet állami segélyben részesitheti.

A 2. A javaslat 6-ik §-ának második és harmadik bekezdései megszüntetik az önálló pusztáknak, havasoknak és erdőknek feladókedvezményét s azt a jogukat, hogy községi pótadójukra nézve 6 évről 6 évre külön egyezmény köttessék, de már jogerejüleg megkötött egyezményeket, aszerzett jogok megóvása végett, lejáratukig érvényben tartja. Ennek a kedvezménynek megszüüntetése végett századunk elején több törvényhatóság feliratban fordult a képviselőházhoz. A kiváltság eltörlését azzal indokolják, hogy a kor fokozódó haladásában a hajdan önálló puszták fogalma elmosódott s a tekintetben területek benépesedése megszüntette azt a függetlenséget is, melylyel a puszták tulajdonosai hajdan a közülettel szemben állottak. Az 1871:XVIII. tc. volt az első lépés, mely a puszták önállóságán csorbát ejtett, 20. §-ában kimondván, hogy „minden területnek valamely községhez kell tartoznia. ”

Ezen átmeneti időben indokoltnak látszott az önállóságukat vesztett pusztáknak az 1876. évi V. tc. 33. §-ában nyujtott kedvezmény, mert hisz a féladózás is uj teret jelentett azokra, mig viszont az adójárulék nyereséget képezett azokra a községekre, melyekhez a puszták közigazgatásilag csatoltattak. Az első rendelkezés óta immár 30 év mult el. Azóta a községi terhek általában olyannyira emelkedtek, hogy ez a kedvezmény nemcsak a község gazdasági erejének kifejtését akadályozza, de azt igen sokszor a közérdekek rovására meg is bénitja. Az egykor önálló puszták birtokosai részére biztisitott kedvezmény tehát ma már időszerütlen és méltánytalan. Ezen indokok alapján ezt a kedvezményes adózást a javaslat megszünteti és ezzel eliminálja a nehézségeket is, melyek általányozás esetén az egyesitett kezelést felettébb komplikálták volna. A statisztika szerint a megszüntetett kedvezmény az 1899. év-ben 2. 334 községben állott fenn és 944,528 K 22 f terhet jelentett. A kedvezmény elejtése azonban korántsem jelenti ennek megduplázását; mert az által, hogy a pusztai birtokok is teljes adóalappal vennének részt a kivetésben, az összadóalap emelkedvén, a kivetési kulcs leszáll.

3. Az 1886:XXII. tc. 132. §-a feljogositja a kormányt, hogy a törvényhatóság indoolt előterjesztése folytán a rendezett tanácsu városoknak kivételesen megengedhesse, hogy azok közvetett államadókra is vethessenek pótadót s jövedelmek szaporitása czéljából illetékeseket, helypénzeket, vámokat szedhessenek, sőt az állam által által igénybe nem vett uj adóelemeket is hozhassanak be.

Minthogy az 1886:XXII. tc. megalkotása óta az életviszonyok a községekben is oly lényeges átalakuláson mentek át, hogy egyes nagyobb népességü község rendészeti és kulturális közszükségletei mivel sem maradnak némely rendezett tanácsu városé mögött, sőt egyes nyaraló és üdülő helyek kivételes tekintetbe vételt igényelnek s minthogy másrészt a szóban levő községek némely rendészeti és kulturális (fásitási, kövezési, világitási, utczaöntözési, közegészségügyi) kiadásai az 1886:XXII. tc. 130. §-a által nyujtott alapon immár ki nem vethetők s nem utalhatók azokra, a kiket a kérdéses kiadások kizárólag vagy elsősorban érdekeltnek: időszerünek látszik, hogy a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről szóló törvény során, mely a községi törvény 130. §-át különben is módositja, a rendezett tanácsu városoknak biztositott kivételes adókivetési jogositvány a 34. §-ban emlitett községekre is kiterjesztessék.

Abban a tekintetben, hogy az illető községek csak valóban kivételes és indokolt esetben és az állami érdekek sérelme nélkül élhessenek a szóban forgó kivételes adókivetési joggal: kellő biztositékot nyujt a körülmény, hogyminden egyes konkrét esetet a kormány birál el, s hogy a jogositvány csak a törvényhatóság előterjesztése alapján adható meg.

E javaslattal életbe léptetni tervezett ujitások közül még a községi adókezelés rendszeres ellenőrzéséről kivánok megemlékezni. Rég tapasztalt hiánya administrátiónknak, hogy a községek adó kezelése rendszeres számvevőségi elllenőrzés alatt nem áll, hanem az ellenőrzés csak egyes vizsgálatok alkalmával gyakoroltatik. A széles körben felburjánzó visszaéléseknek nyit tág teret a mai rendszer. Ennek megszüntetése s egy rendszeres ellenőrzés mielőbbi behozatala égető szükség.

Ezt czélozza a javaslat 24. §-a, midőn a belügy- és pénzügyministereket bizza meg annak kivételével. Önként érthető, hogy számviteli törvényünk elvi rendelkezéseinek, az adókezelési törvény határozmányainak, s főleg a gyakorlati szempontoknak szem előtt tartása mellett az állami számvevőszékkel egyetértőleg lesz ez a redelkezés keresztül viendő. (1907 okt. 22-én; 603. sz. képviselőházi irom.)

Részletes indokolás

Az 1-5. §-okhoz

Ezekben a szakaszokban az együttes kezelésnek fentebb már kifejtett azok alapelvei foglaltatnak, melyek a kivetési és pótkivetési eljárást, illetőleg a pótlékoknak évközben való helyesbitését szabályozzák. A 4. §-ban foglalt az a rendelkezés, hogy az alapadókban előállott szaporodás mindenkor folyó évi adóalapnak veendő, az 1897. évi XX. törvénycikk álláspontjából folyik, mely szerint az uj kivetésből származó előirások, ha azok a mult évekre vonatkoznak is, folyó évi előirásként könyvelendők az államháztartás keretében. Ezzel ellentétben ugyanott az apadás kiszámitására vonatkozó rendelkezés, a kivetési kulcsok változhatósága folytán, magátol értetődik és további indokolást nem igényel. Az 5. §-ban emlitett kikerekités a számitás egyszerüsitését jelenti.

A 7. §-hoz

E szakasz két intézkedést foglal magában. Először, hogy az adók előirása a pézügyigazgatóság által megállapitandó határidőig megtörténjék s másodszor, hogy az előirás csak megfelelő jogi biztositékok mellett történhessék. Az adók kellő időben való előirása s az előirásnak a fizetésekre kötelezettekel való közlése előfeltétele a rendes adókezelésnek. Eddig ez sok nehézséggel járt, mert a felek kezén levő több évre szóló adókönyvekben és pedig jobbára több adókönyvben történt az előirás. Ezentul évenkint adóivek állittatnak ki az összetartozásról s az előirás nincs feltételezve a felek kezén levő adókönyvek bemutatásától. Miután a kivetési lajstromok alapján történik, a jogbiztonság érdekében meg kellett állapitani, hogy a kivetési lajstromok csak a jogrendünk szerint szükséges közjogi előfeltételek megállapitása után szolgálhatnak a kivetés alapjául.

A 6-11. §-okhoz

A 6-11. szakaszok az adóelőirás szabályait tartalmazzák az egyesitett kezelésbe vett adónemekre nézve s megfelelnek a közadók kezelésénél az állami adókra vonatkozólag eddig is követett eljárásnak s azoknak a módositásoknak, melyeket az adókezelés tökéletesitése érdekében a közadók kezeléséről szóló törvényjavaslatban (v. ö. 1909:XI. tc.) javaslatba hozok.

A 12-15. §-okhoz

A 12-15. szakasznak azokat az adónemeket sorolják fel, melyeknek kivetése vagy nem alapszik az állami adókon, vagy pedig külön rendeltetéssel birnak, ennélfogva azoknak külön kezelése egyelőre legalább fenntartandó. A 15. § 2. bekezdése a kezelés egyszerüsitése s a felek zaklatásának elkerülése végett rendeli el, hogy az állami fogyasztási adók a helyi pótlékokkal lehetőleg együtt kezelendők.

A 14. §-hoz

A törvényhatósági joggal felruházott, valamint a rendezett tanácsu városokban a vagyonátruházási dijaknak kormányengedélyen alapuló szedése az 1886:XXI. tc. 15. §-ából, illetőleg az 1886:XXII. tc. 132. §-ából folyik. A vagyonátruházási jogügyletek az állami illetékek megszabásának is tárgyát képezik. Ezen illetékeknél és városi dijaknál tehát az egyesitett kezelés épugy alkalmazható, mint az alapadoknál. Az egyesitett kezelésnek természetes következménye azután, hogy ezek a városi dijak az alapilleték sorsában hivatalból osztoznak. Ha figyelembe vesszük, hogy ezeknek a városi átirási dijaknak kezelése nemcsak a városnak, hanem a felebbviteli forumoknak s jelesül a közigazgatási biroságnak is ok nélküli munkát okoz, s hogy az adózó közönségre is jelentékeny terhet ró az által, hogy igényeit külön kénytelenm érvényesiteni; ugy a jogbiztonság, mint az administrátio egyszerüsitése érdekében mellőzhetetlennek látszik e pótlékok kezelésének a kincstári illetékek kezelésével való egyesitése. E szempontok inditanak arra, hogy a kincstár segédlete mellett ajánljuk e szolgáltatások érvényesitését.

A 26-27. §-okhoz

A 26-27. szakaszok, melyek a jogorvoslati eljárást szabályozzák, az általános részben elmondottak után további megokolást alig igényelnek, minthogy tulnyomó részükben a közadók kezeléséről szóló törvény vonatkozó rendelkezésein alapulnak.

A 28. §-hoz

A törvényjavaslatnak az a rendelkezése, hogya 12. és 13. §-okban felsorolt és az adóivben elő nem irt közszolgáltatások ügyében az elsőfoku határozatok (intézkedések) ellen fellebviteli hatóságul a közigazgatási bizottság adóügyi bizottságát jelöli ki, nemcsak az egyöntetüség, az egyes forumrendszer szempontjából és általában ezen közszolgáltatások ügyeiben másodfokon eljárni hivatott hatóság tekintetében fennforgó bizonytalanság és tájékozatlanság megszüntetése czéljából látszik indokoltnak, hanem az emlitett bizottság szervezésénél és összeállitásánál fogva kellő biztositékot nyujt az iránt is, hogy a szóban levő sokféle közszolgáltatás körül felmerülő jogorvoslatokat kellő szakismerettel fogja felülbirálni. A ministerhez intézhető fellebvitelre nézve az 1901:XX. törvénycikk rendelkezéseit azért kellett irányadókul megjelölni, mert különben az eljárási szabályokra nézve könnyen félreértés támadhatott volna és mert felette kivánatos, hogy az 1901:XX. törvénycikknek a jogorvoslatokra vonatkozó rendelkezései - hacsak különleges körülmények az eltérő szabályozást nem indokolják - lehetőleg a közigazgatás egész területén egyöntetüen nyerjenek alkalmazást.

A kincstári illetékek után szedett pótlékok és a vizszabályozási költségek és járulékok azért voltak a 31. § rendelkezései alól kivonandók, mert a kincstári illetékek után szedett pótlékok tekintetében a 14. § kimeritően rendelkezik - a 13. § 16. pontjában foglalt vizszabályozási és egyéb járulékok pedig különleges természetüknél s a vonatkozó törvények különleges rendelkezéseknél fogva sem az egységes fellebviteli forum, sem az eljárás tekintetében nem voltak a többi közszolgáltatásokkal azonos szabályozás alá vonhatók.

A 29. §-hoz

Ama lényeges változások folytán, melyeket a közszolgáltatások egyesitett kezeléséről szóló törvény életbeléptetése a 2. §-ban felsorolt vármegyei és községi (városi) pótadók kezelése és számvitele körül megvalósit; az idevonatkozólag érvényben levő vármegyei (városi) és községi szabályrendeletek is megfelelően módosulnak, illetőleg hatályukat vesztik.

Ilyenek pl. 1. a vármegyei pótadó kivetésének, kezelésének és behajtásának módozatai iránt az 1883:XV. törvénycikk 10. §-a alapján alkotott vármegyei szabályrendeletek; 2. a községi pénztári kezelés és számvitel tárgyában az 1886:XXII. törvénycikk 140. §-a alapján alkotott vármegyei szabályrendeletek, valamit a városi pénzkezelés és számviteli szabályrendeleteknek az adókezelésre vonatkozó részei; 3. a katonai beszálllásolási pótadó kivetési és kezelési módja iránt az 1879:XXXVII. tc. 5. §-a alaqpján alkotott szabályrendeletek, 4. a községi közmunka összeirása, megváltása, a váltságösszeg behajtása és felhasználása iránt az 1890:I. tc. 50. §-ának utolsó bekezdése értelmében alkotott törvényhatósági szabályrendeletek, 5. a székesfővárosi kerületi adóhivatalok szervezése és szolgálati utasitása tárgyában az 1893:XXXIII. tc. 19. és 23. §-ai alapján alkotott székesfővárosi szabályrendelet; 6. a törvényhatósági utadó kivetése, befizetése, bahajtása és kezelése irántb az 1890:I. tc. 23. §-a alapján kiadott végrehajtási rendeletei és elvi kijelentései, a mennyiben ezen törvényjavaslat rendelkezéseivel és a végrehajtás tárgyában kiadandó utasitásokkal összhangban nincsenek.

A 31. §-hoz

A jelen szakaszban foglalt kivétel abban leli magyarázatát, hogy a 2. §-ban emlitett pótadsók - az országos betegápolási pótadó kivételével - Fiume városára és kerületére nem terjednek ki, sőt az utóbbi adónem is - az 1898:XXI. tc. 18. §-a szerint - csak megfelelő módositással volt ott életbe léptethető. Köztudomásu dolog azonban, hogy Fiume városában és kerületében is léteznek oly községi adók, melyeknek az állami egyenes adókon nyugszik. Ezeknek és az országos betegápolási pótadónak az állami adókkal egyesitett kezelését teszi e szakasz lehetővé.

A 32. §-hoz

E szakasz az 1868:XXX. tc. 8. §-ának következménye. Tekintettel azonban arra, hogy a horvát-szlavon autonom törvények értelmében a községi igazgatási költségek fedezésére szolgáló pótadó az állami egyenes adókon nyugszik, adótechnikai szempontból az egyesitett kezelésnek akadálya nincs. A mint tehát a horváth-szlavon-dalmát országgyülés a továbbiakban e törvényjavaslat álláspontjára helyezkedik, az alapadók és a községi pótadók egyesitett kezelése ott is megvalosulhat. Ez annyival is inkább kivánatos, mivel az adókezelés egyszerüsitése Horvát-Szlavonországok területén is a pénzügyi kormánynyal évtizedre viszonyuló tárgyalásokban kifejeződő törekvés.


  Vissza az oldal tetejére