I. A magyar országgyűlés tagjai egészen a XV. századig együttesen, egy táblán folytatták tanácskozásaikat és hozták határozataikat. Az eredetileg egységes nemesség keretében a főrendi elemnek (magnates, barones regni) és a köznemességnek elkülönülésével és a köznemesség követküldési jogának kifejlődésével együtt haladt az a folyamat, amely végeredményben az országgyűlésnek két táblára oszlását eredményezte; ezt az állapotot az 1608. évi koronázás utáni I. törvénycikk törvénybe iktatta. Azóta az országgyűlés állandóan két kamarára oszlott és az országgyűlésnek ez a szervezete a mai napig érvényben maradt.
A nemzetgyűlés intézménye, amint erre már az 1920:I. törvénycikk indokolása is világosan reá utal, nem jelentette elvi feladását a törvényhozásunk történelmileg kifejlődött rendszerének s az országgyűlés két kamarás szervezetének. Sőt ellenkezőleg a nemzetgyűlésnek abból az átmeneti jellegű feladatából és céljából, hogy a forradalmak és a háború következményei által megzavart alkotmányos életünket a kényszerítő szükség folytán beállott változások figyelembevételével a jogfolytonosság elvének megfelelően ősi alkotmányunk kipróbált, szilárd alapjaihoz visszavezesse, egyenesen az következik, hogy nemzeti életünk legfontosabb megnyilvánulásának, a törvényhozásnak ezeréves fejlődés alapján kialakult rendszerét is épségben kell tartanunk s azon csupán az ország területének megcsonkítása s a közfelfogás és a viszonyok átalakulása miatt elkerülhetetlenül szükségessé vált azokat a változtatásokat kell megtennünk, amelyek a törvényhozás régi szerveinek életrekeltéséhez s működésének hatályosságához kívánatosak. A nemzetgyűlésnek legsürgősebb feladata tehát gondoskodni arról, hogy a törvényhozás alkotmányos útjához való visszatérést mielőbb biztosítsa.
Nem hagyható e részben figyelmen kívül az, hogy habár az 1920:I. törvénycikk értelmében a törvényhozó hatalmat ezidőszerint kizárólag a nemzetgyűlés gyakorolja, ez az állapot csak ideiglenes lehet, mert törvényhozásunknak eddigi két szerve: a képviselőház és a főrendiház szervezetében megszüntetve nincs, hanem az országgyűlések csupán működése szűnt meg, amelynek újból felvétele a megváltozott viszonyok folytán szükséges reformoktól függ.
II. A kormány a jelen javaslattal elsősorban az országgyűlés reformjának azt az alapvető kérdését bocsátja a nemzetgyűlés döntése alá, hogy az országgyűlés eddigi kétkamarás rendszere fentartassék-e.
A jelen törvényjavaslat a kétkamarás rendszerfenntartása mellett foglal állást; ebben az állásfoglalásban nem egyedül az alkotmányos fejlődés történeti folytonosságának helyreállítása és ezzel az 1920:I. törvénycikkben megszabott irányhoz való ragaszkodás volt a döntő szempont, hanem a tudományos közfelfogásból és az országgyűlés szervezetének külföldi berendezéseiből vonható tanulság, valamint a törvényhozási munka belső tökéletességének lényeges szempontja is figyelembe vétetett.
A külföldi monarchikus alkotmányok elenyésző kivétellel (Bulgária, Görögország) a kétkamarás országgyűlés rendszere alapján állanak, de ezt a rendszert fogadták el ellenkező sikertelen kísérletek után általában a köztársaságokban is, sőt a legutóbbi forradalmak után keletkezett legújabb (német, porosz, cseh-szlovák, lengyel, stb.) köztársasági alkotmányok is túlnyomórészt szükségesnek tartottak a közvetlen népképviselet mellett a legváltozatosabb összeállítási móddal és hatáskörrel egy másik testületet is szervezni, amelynek, ha egyes államokban nem is mint a törvényhozás egyik háza szerepel, a törvényhozásban való közreműködése kétségtelen.
Közismert tény, hogy ha a törvényhozás egyetlen szerve van korlátozva, sokkal kevésbbé van biztosítva a törvényhozási munka alapossága és jósága, mintha minden törvényjavaslatot két törvényhozói testület vizsgál át. Az ilyen többszörösen átvizsgált törvény már csak nagyobb megfontoltságának védelméből folyó tekintélyénél és súlyánál fogva is sokkal inkább alkalmas arra, hogy a társadalom és közhatóságok megnyugvással fogadják, tiszteljék és megtartsák.
A kettős átvizsgálás előnyei még sokszorosan lépnek előtérbe abban az esetben, ha a két kamara, mint az a magasabb fejlődési fokon álló társadalmaknál a társadalmat alkotó elemek nagyobb mértékű tagozódása következtében lehetséges, nem azonos elvek alapján van szervezve, hanem mindegyik más és más szempontokat képes bevinni a törvényhozásba. A közvetlen választáson alapuló első kamarában a különböző társadalmi osztályok és rétegek rendszerint nem mint ilyenek, politikai súlyuknak megfelelően jutnak képviselethez, hanem legjobb esetben csak mint politikai pártok számarányuk szerint érvényesülnek; a felsőkamara hivatása, hogy az egyes társadalmi osztályokat és rétegeket a törvényhozásnak önálló tényezőjévé tegye és ezáltal az első kamarában érvényesülő politikai pártszempontok mellett hivatásos képviseletet adjon a szakszerűségnek és az egyes társadalmi osztályok érdekeinek. Ha a kétkamarás rendszer ilyen módon a törvényjavaslatoknak különböző szempontokból való átvizsgálását lehetővé teszi, abban az esetben a törvényhozási munka alaposságához kétségtelenül igen nagy mértékben hozzájárul.
A külön felsőház megszervezésének szüksége fokozott mértékben lép előtérbe a választói jog kiterjesztésével. A választói jog nagymérvű kiterjesztése következtében a népképviseleti kamara jelentékeny része már nem jog- és törvénytudó emberekből alakul és nincs biztosíték arra nézve, hogy ebben az első kamarában a szakszerűség szempontjai minden esetben érvényesülhetnek. Ennek a fejlődési folyamatnak természetes következménye azután, hogy e kamara tagjai a tulajdonképeni törvényhozással kevésbbé foglalkoznak és ebben a munkában is elhatározásukat inkább pártszempontoktól és a kormány iránt való bizalom kérdésétől teszik függővé. Minthogy ilyen körülmények között a törvényhozási munka súlya jóformán teljesen a kormányra hárul át és igen kevés kilátás van arra, hogy a kormány javaslataival szemben a népképviseleti kamara szakszerű ellenőrzést gyakoroljon: fokozott mértékben szükség van olyan második kamarára, amelynek tagjai pártszempontoktól és a kormánytól függetlenek és kiválasztási módjuk következtében különösképen alkalmasak arra, hogy az egyes törvényjavaslatokkal szemben a legkülönfélébb szempontokból alapos és szakszerű bírálatot gyakoroljanak.
A nemzet értelmiségének és az ezen értelmiséget elsősorban képviselő középosztálynak hathatós közreműködése nélkül a magyar állam jövője szempontjából sikeres törvényhozási munka nem képzelhető el. Mikor pedig a választójog kiterjesztésével kapcsolatban az intelligenciának döntő szerepe az alsó kamara tanácskozásaiban nincs többé feltétlenül biztosítva: gondoskodni kell arról, hogy ez az értelmiség mégis érvényesülhessen és részt vegyen a törvényhozásban; erre leginkább nyílik tér a törvényhozás másik házában.
Azt sem szabad figyelmen kívül hagyni, - amit Irányi Dániel már 1885-ben a kétkamarás rendszer mellett felhozott - hogy t. i. a király szentesítési joga a mai korban nem lehet többé a népképviseleti törvényhozás esetleges túlzásaival és elhamarkodottságaival szemben a törvényhozás folytonosságának és jóságának hathatós biztosítéka, minthogy a törvényszentesítés megtagadásának a joga a király részéről is a legkivételesebb esetben vehető csak igénybe, az államfői hatalmat jelenleg gyakorló kormányzót pedig egyáltalán nem illeti meg; a törvényhozás jóságának hathatós biztosítékát a becsúszott hibák orvoslása és ellentétek kiküszöbölése által ennek következtében csakis egy második kamara működésében lehet keresni, amely egyúttal a megfontoltságot, a magasabb színvonalat és következetes folytonosságot viszi a törvényhozás működésébe.
Végre nem szabad felednünk, hogy a magyar alkotmány rendszerében mind az alkotmányozó nemzetgyűlés, mind a népszavazás intézménye idegen és így külön felsőház hiányában még a legfontosabb alkotmánykérdésben sem lenne a népképviseleti kamara döntéseivel szemben semmi orvoslási eszköz.
Politikai életünk és irodalmunk különben elenyésző kivétellel (pl. Schwartz Gyula) általában mindig a kétkamarás rendszer alapján állt és az újabban megnyilvánult reformtervek is mind ilyen értelműek.
III. De ha a magyar közvélemény a kétkamarás rendszer fenntartása tekintetében meglehetős egy nézeten van: épp oly egyértelműség uralkodik abban a tekintetben is, hogy a főrendiház eddigi törvényes szervezetében (1885:VII. törvénycikk) nem felelhet meg többé hivatásának.
Az ország területének a trianoni békeszerződés által bekövetkezett megcsonkítása szükségessé teszi, hogy a felsőház tagjainak száma az ország megcsökkent területével és népességének megcsökkent számával, úgyszintén az országgyűlés másik háza tagjainak számával helyes arányba hozassék; e körülmények következtében és tekintettel az állampolgárságban beállt változásokra is, továbbá gondoskodni kell arról, hogy a főrendiházban eddig arányosan résztvevő méltóságoknak, így különösen a különféle bevett egyházak képviselőinek száma az illető egyházakhoz tartozó lakosság megmaradó lélekszámával lehetőleg arányban maradjon.
De az is kétségtelen, hogy a főrendiház eddigi összealkotása nem felel meg többé az idők demokratikus szellemének. Oly szervezet, amely túlnyomóan a születésre és a nagy öröklött vagyonra alapítja a törvényhozói minőséget, túlságos tág teret engedvén a véletlennek, nem lehet megfelelő biztosítéka a törvényhozási munkához megkívánt különleges tulajdonságoknak, s e mellett nem támaszkodván a nemzeti akaratnak a választásokban megnyilvánuló kijelentéseire, a főrendiház politikai súlyának s jelentőségének állandó csökkenésére vezet.
Éppen ezért főrendiházunknak régi szervezetében felélesztése részére előreláthatóan csak árnyékéletet biztosíthatna és a népképviseleten alapuló másik ház akaratnyilvánításával szemben nem találhatná meg a hivatásának kifejtéséhez szükséges politikai erőt és biztonságot. A nagyobb vagyonú főrendeknek közvetlen törvényhozói minőségén alapuló felsőházi rendszer ma Anglián, Spanyolországon, Japánon és hazánkon kívül tudtunkkal nem is alkotja már egy államban sem a kétkamarás rendszer alapgondolatát. Ha azt akarjuk, hogy felsőházunk a nemzeti haladásnak olyan biztos oszlopa legyen, amely a nemzet létérdekéért egyaránt tud kezdeményezni és erélyesen ellenállani, és hogy ebben az országgyűlés másik házával együtt az alkotó munka egyenjogú és jól berendezett műhelyévé válhassék: akkor főrendiházunkat a kor követelményeinek megfelelően demokratikus irányban szükségképen át kell alakítanunk.
IV. A jelen törvényjavaslat a fokozatos fejlődés alapján áll. Szükséges ez nemcsak annak biztosítására, hogy történeti multunkkal az alkotmány fejlesztésében a szükséges kapcsolat fennmaradjon, illetőleg helyreálljon, hanem a fejlődés fokozatos volta mellett szól mai viszonyaink átmeneti jellege is. A jelen törvényjavaslatnak az a célja, hogy a mai átmeneti helyzetben a nemzet akaratán kívül beállott területi és egyéb változások között az alkotmányossághoz való visszatérést oly irányban mozdítsa elő, amely számolva ugyan a helyzettel és az idők szellemével, de a multtal való okszerű kapcsolatban a fejlesztés alapgondolatát is a mult idők alkotmányos felfogásának eszméiből meríti. A fokozatos fejlesztésnek ez a módja alkalmas lesz arra is, hogy a kényszerítő szükség követelményeiből előálló reform jogosultságát még azok előtt is igazolja, akik alkotmányunk törvényhozói szervezetének formái folytonosságában beállott hézag miatt az országgyűlés két házának szabályszerű közreműködése nélkül alkotandó reformot alaki szempontból kifogásolhatónak találnák.
Ilyen reform felel meg az 1920:I. törvénycikk intencióinak is, mikor az nem az alkotmány eddigi intézményeivel való szakítást, hanem az alkotmányossághoz a szükséges reformokkal való visszatérést tűzte a nemzetgyűlés feladatául.
A tényleg nem működő, de jogilag még ma is fennálló főrendiház tagjai értekezletükön azt az óhajukat fejezték ki, hogy a főrendiház nagy fontosságú reformját lehetőleg ne a nemzetgyűlés, hanem a két házból álló országgyűlés valósítsa meg és így a főrendiház ne legyen megfosztva a történeti alkotmányban eddig biztosított attól a jogtól, hogy az intézmény korszerű reformjában, mint az alkotmányos törvényhozás egyenjogú tényezője teljesíthesse feladatát és bebizonyíthassa, hogy a nemzet egyetemes nagy érdekeit, a szabadság, a haladás és az életképes hagyományok összehangzó követelményeit akarja Magyarország újrafelépítésének munkájában szolgálni (a kormányhoz intézett 1920. március 24-iki felirat).
A kormány meg van ugyan győződve arról, hogy a főrendiház hagyományaihoz képest ma sem állná útját a saját szervezete szükséges reformjának és hogy különösen a reformnak tervezett irányához is a maga részéről készséggel hozzájárulna, mégis ezt a reformot - tekintettel az 1920:I. törvénycikkben megvalósult közjogi állapotra - a főrendiház formai közreműködésétől függővé tehetőnek nem találta.
Kétségtelen ugyanis, hogy az alkotmányos életnek a forradalmak által előidézett válsága a törvényhozás rendes útján nem volt elhárítható és hogy a nemzetgyűlésnek épp az a főrendek által sem kétségbe vont hivatása, hogy a válságot megoldja és az alkotmányos állapotokat visszaállítsa; ez azonban csak egyes alkotmányos fontosságú kérdések és különösen a főrendiházi reform megalkotása által lehetséges.
A főrendiház reformja nem tolható ki a nemzetgyűlés működése utáni időre. Ha a főrendiház legutóbbi törvényes szervezetében ezelőtt öt éve nem mutatkozott alkalmasnak az életrekeltésre, ezt a szervezetet ma is visszás lenne működésbe hozni. A nemzetgyűlés a törvényhozás munkáját már csak tekintettel az időközben ránk kényszerített területi változásokra is, csakis a szervezetében a változott viszonyoknak megfelelően újra szabályozott országgyűlésnek adhatja át és amíg ez az új szabályozás és különösen a főrendiház korszerű reformja meg nem valósult, addig működését be sem fejezheti.
Tekintettel a törvényhozás rendes mérséklő tényezői (a király és a főrendiház) működésének ezidőszerinti hiányára, a nemzetgyűlésnek mindenesetre a legnagyobb megfontolással és történeti hagyományaink tiszteletével kell ezt a reformot megalkotnia, mert egyedül így remélhető, hogy alkotása a további fejlődés állandó és biztos pillére lesz.
Minthogy a törvényjavaslat a fokozatos fejlődés alapján áll: nem kíván teljesen szakítani a főrendiház eddigi szervezetével, hanem a demokratikus fejlődés követelményeinek figyelembevétele mellett az eddigi értékes elemek megtartása és új értékes elemek felvétele által kívánja célját megvalósítani. A törvényjavaslat ennek megfelelően a születési és a vagyoni jogcím megfelelő korlátozásával olyan új elemeket vesz fel a felsőházba, akiknek a törvényhozásba való bevonása hivatva lesz a főrendiház tekintélyét és természetes súlyát fokozni és a törvényhozás színvonalát emelni.
A külföldi alkotmányos törvényhozás a legnagyobb változatban tárja elénk az országgyűlés felsőháza szervezeti összealkotásának lehetőségeit. Az 1920. évi cseh-szlovák alkotmánytól kezdve, amely szerint a szenátus csakis a választói és választhatósági korhatár különbségében tér el a képviselőháztól, a főrendi kiváltsághoz konzervatíven ragaszkodó angol alkotmányig a legkülönbözőbb változatok tárulnak elénk. Ezek a külföldi példák nagyjában három csoportba osztályozhatók.
Az első csoportba tartoznak azok az alkotmányok, amelyek szerint a felsőházban még túlnyomó vagy jelentékeny részben a főrendi elem van képviselve. Ezen államok közé tartoznak hazánkon kívül Angolország, Spanyolország és Japán. Azonban ezen államok felsőházaiban is a személyes jog mellett többé-kevésbbé érvényesül a választási, hivatali vagy kinevezési jogcím is. Így Angolországban az angol világi lordokon felül a felsőház tagjai a skót és ír peerek választott képviselői, továbbá az egyháznagyok és főbírák. Japánban a császári család teljeskorú férfitagjain, továbbá a személyes jogú hercegeken és márkikon felül a pairek házában (kizokuin) helyet kapnak a grófok, vikomtok és bárók által, továbbá a nagyobb adófizetők által maguk között választott, végre a császár által kinevezett személyek. Spanyolországban a trónörökösön, a király fiain és a nagy adót fizető grandokon kívül a szenátus tagjai egyes egyházi és katonai, polgári és bírói főméltóságok, a király által kinevezettek, továbbá a papság, akadémiák, az egyetemek, nemzetgazdasági társaságok, végre az önkormányzati testületek által választottak.
A felsőház megszervezési módjának ellenkező véglete az a rendszer, amely szerint a felsőház kizárólag vagy túlnyomó részben a népképviselet módjára választott tagokból alakul és az országgyűlés másik házától mindössze annyiban tér el, 1. hogy a választói és választhatósági korhatár magasabban van megállapítva, vagy 2. hogy a választás hosszabb időre történik és a választott tagok csoportonkint válnak ki, vagy 3. hogy a választói, illetve a választhatósági jog bizonyos vagyoni vagy szellemi cenzushoz van kötve, vagy 4. végre, hogy a választás nem közvetlenül, hanem választói testületek által közvetítve történik. Ez a tiszta szenátusi rendszer van kizárólag vagy túlnyomó részt elfogadva Franciaországban, Dániában, Németalföldön, Portugáliában, Romániában, a cseh-szlovák köztársaságban, Lengyelországban, Braziliában, Chilében, Ausztráliában, Paraguaiban és egyes más amerikai köztársaságokban.
Az említett két csoport között közbenső helyet foglalnak el azok az államok, amelyekben a főrendi kiváltság nem alkotja a felsőház összealkotásának alapelvét, hanem általában a választási rendszer van elfogadva, ez a választás azonban általában vagy túlnyomóan nem a népképviseleti választások módjára, hanem bizonyos közjogi testületek részéről ejteti meg. Ezek közé az államok közé tartoznak elsősorban a szerkezetükre nézve szövetségi jellegűek; ez a szövetségi jelleg a felsőház (szenátus), illetve birodalmi tanács összealkotási módjában is kifejezésre jut azáltal, hogy ez a testület az egyes államok (kantonok) képviselőiből alakul; ilyenek pl. Svájc, Németország, Ausztria, és Észak-amerikai Egyesült-Államok, Argentina, Venezuela stb. Egyes államok továbbá, amelyek nem szövetségi jellegűek, felsőházukat mégis kizárólag vagy legalább részben a tartományok, megyék képviselőiből alkotják össze; ilyenek pl. Belgium, Svédország, Poroszország stb. Ebbe a csoportba sorozható Norvégia, ahol a felsőházat az országgyűlés képviselőháza saját tagjai közül választja, valamint bizonyos tekintetben Olaszország is, ahol a legújabb reform szerint a tagok közül 60-at a király nevez ki, 60-at a szenátus, 60-at a képviselőház választ, 180-at pedig a választótestületek.
A magyar alkotmány történeti fejlődésének iránya azt követeli, hogy túlnyomólag főrendi kiváltságon alapuló felsőházi rendszerről közvetlenül ne a tiszta szenátusi rendszerre térjünk át hirtelen ugrással, hanem a jelen reform alkalmából olyan közbenső megoldást keressünk, amilyet a legutóbb ismertetett alkotmányok képviselnek.
Ez a megoldási mód felel meg leginkább a reform tekintetében a hazai politikai életben és irodalomban felmerült kívánalmaknak is. A magyar közvélemény már 1848-ban a törvényhatóságok választott elemeivel bővült főrendiházat tartotta korszerűnek (Beöthy Ödön és gróf Andrássy Gyula indítványai, Kossuth Lajos iratai). 1885-ben Szilágyi Dezső, gróf Apponyi Albert, Horánszky Nándor, Pulszky Ágost és társai a képviselőházban, báró Prónay Dezső a főrendiházban előterjesztett indítványaikkal újra a megyei és városi törvényhatóságok tagjainak a felsőház tagjai közé való felvételét kívánták; Irányi Dániel indítványa pedig a felsőházat a jelen törvényjavaslat alapelveinek lényegében megfelelő elvek szerint a főrendek, a törvényhatóságok és különféle intézmények által választott tagokból akarta összealkotni. A magyar politikai gondolkozásnak egyik állandó vezető eszméje volt, hogy a törvényhatóságoknak 1848-ban megszűnt követküldetési jogát fel kell éleszteni és a törvényhatóságok részeltetését a törvényhozásban a felsőházba kiküldendő tagok útján kell biztosítani.
Mikor 1888-ban az angol főrendiház reformja napirendre került, a reform alapgondolata ott is a peerek, a grófsági tanácsok, illetve különféle élethivatásnak tagválasztási joga volt (Dunraven-, illetve Salisbury-féle tervezet).
Mikor tehát a jelen javaslat a felsőház újjászervezésének alapgondolatát meghatározott testületek részéről való választásban keresi, ezzel nemcsak a magyar alkotmány hagyományaihoz való ragaszkodásnak és a történeti fokozatos fejlődés elvének felel meg, hanem követi azt az irányt is, amelyet a nyugati államok hasonló szervezetei mutatnak és figyelembe veszi a magyar közéletben és irodalomban megnyilvánult reformtörekvéseket is.
Az előterjesztett javaslat fenntartja az államfőnek azt a jogát, hogy a felsőházba arra érdemes magyar állampolgárok közül tagokat nevezhessen ki; fenntartja a Habsburg-Lotharingiai család Magyarországon lakó tagjainak személyes felsőházi tagsági jogosultságát; fenntartja általában bizonyos méltóságok, hivatalok képviselőinek, továbbá a vallásfelekezetek egyháznagyjainak felsőházi tagságát is. Egyébként azonban a felsőházat - épúgy, mint Irányi Dániel 1885. évi indítványa - a választási rendszer alapján építi fel. A törvényjavaslat a választás elvét kiterjeszti az eddig örökös főrendiházi tagsági joggal felruházott hercegi, grófi és bárói családokra is, melyeknek jogosult tagjai saját körükből fogják a felsőházba általuk küldendő tagokat megválasztani. A javaslat e részben abból indul ki, hogy ha már az ország területének megcsonkítása következtében a felsőházi tagok számát a jelenleginél lényegesen csekélyebbre kell korlátozni, igazságosabb és a célnak jobban megfelel, ha a főrendi családok tagjai is épúgy, mint a skót és ír perek az angol felsőházban, képviseleti alapon vesznek a főrendiházban részt, mintsem a vagyon nagysága vagy esetleg más kiválasztási elv alapján. Új tagcsoportul felveszi a törvényjavaslat a vármegyei és városi törvényhatóságok, továbbá az alább részletesen megjelölt szervezetek és intézmények küldötteinek csoportját.
Az új felsőház így a nemzet kiválasztottjaiból alakul meg, nagyjában magában foglalja mindazokat az elemeket, akiknek közreműködése a mult tapasztalatai és a jelen követelményei alapján a törvényhozás munkájának teljességéhez nélkülözhetetlen.
A törvényjavaslat ezek szerint nem kíván valamely elvont elmélet doktrinér rendszerének utánzata lenni; az az alapgondolata, hogy a céltudatos helyes alkotmányreformnak a nemzet sajátos viszonyaiból és szükségletből kell kiindulnia, nem pedig valamely elméletileg helyesnek vélt rendszernek a nemzet különleges viszonyaival és szükségleteivel nem számoló, éppen azért azokra nem mindenben alkalmazható tételeiből.
A mi felsőházunk ilyenképen nem lesz egy állam felsőházának szolgai másolata sem, hanem a magyar alkotmány természetes fejlődése során az idők demokratikus követelményeinek megfelelően előálló olyan történelmi fejlemény, amely kizárólag magyar talajból fakadt és a magyar nemzet sajátlagos viszonyainak és szükségleteinek leginkább megfelel. A magyar alkotmánynak mindig jellemző sajátsága volt, hogy megrázkódások nélkül, a viszonyok alakulása során önmagában fejlődött tovább; ehhez a fejlődési irányhoz akar hű maradni a jelen javaslat is, mikor a bizonytalan kísérletezés elkerülésével, a meglevő alapokról fokozatosan továbbhaladás elvét fogadja el.
A javaslat a főrendiháznak inkább csak a szervezetét módosítja, a felsőház jogkörét és belszervezetét ellenben nagyjában a főrendiházra megállapított elvek alapján szabályozza és a felsőházra ellenkező rendelkezés hiányában különben is a főrendiházra vonatkozó törvények és gyakorlat maradnak irányadók. Ilyen körülmények közt a felsőház azt a jogállást fogja betölteni, amely alkotmányunk szerint a főrendiházat megillette, a felsőház a főrendiháznak tehát nemcsak jogutódja, hanem valósággal folytatása lesz.
Ez a § a felsőházi tagság alapjait általában jelöli meg. A § az eddigi főrendiházi tagság alapjai közül megtartja a méltóságot és hivatalt, valamint a kinevezést, ellenben megszünteti a születésen és vagyonon alapuló örökletes jogcímet és annak helyébe az alább részletesen megjelölt módozatok szerint a választás jogcímét állítja.
A külföldi alkotmányok a felsőház szervezetének kizárólagos alapjává túlnyomórészben a választást teszik, így Ausztria, Cseh-Szlovákia, Északamerikai Egyesült-Államok, Francia-, Lengyelország, Németalföld, Németország, Norvégia, Svédország, Svájc stb., de a választás mellett, mint kiegészítő vagy fő jogcím a születés is szerepel Belgiumban, Japánban, Nagy-Britanniában, Spanyolországban és Romániában, a kinevezés Spanyolországban és Japánban, a méltóság Spanyolországban, Nagy-Britanniában és Romániában.
A jelen javaslat szerint a felsőházban szintén túlnyomólag választott tagok lesznek: a 13. § alapján 38, a 18. § alapján 76, a 19. § alapján 36, összesen 150 tag. Ezzel szemben méltóság alapján 50, kinevezés alapján 40 tag lesz az új felsőházban.
A törvényhozó hatalomban való részvétel minden alkotmány szerint az állampolgárságtól függ. Állania kell ennek tehát a felsőházi tagságra nézve is tekintet nélkül a jogcímre, amelyen alapul.
A § második bekezdése a felsőházi tagságot akadályozó okokat sorolja fel.
Az 1879:L. tc. 15. §-a szerint a honosított a törvényhozás tagja a honosítás után 10 év mulva lehet; ezen 10 év alatt tehát a honosított természetesen felsőházi tagságot sem nyerhet. E szabály alól azonban maga e törvény kivételt állapít meg a királyi oklevéllel honosítottakra, továbbá a visszahonosítottakra és így ebből a szempontból nincs akadálya annak, hogy pl. a békeszerződés rendelkezései alapján magyar állampolgárságukat elvesztett és később visszahonosított egyének (1922:XVII. tc. 24. §) a visszahonosítás után azonnal bármely jogcímen a felsőház tagjaivá legyenek. A magyar állampolgárságnak elvesztése természetesen bármily jogcímen alapuló felsőházi tagság azonnali elvesztését vonja maga után (25. §).
Minthogy azok a szempontok, amelyek a másik Ház tagjainak választására irányadó jogszabályok szerint a passzív képviselőválasztói jognak megállapítására nézve irányadók, általában a törvényhozásban való részvétel követelményeinek mérlegeléséből származnak, a javaslat a törvényhozás felsőházából is kizárja azokat, akik a képviselőház tagjává meg nem választhatók. S minthogy a képviselőválasztói jog tüzetes szabályozása a másik Ház szervezetéhez tartozik, a javaslat elégségesnek találta e részben csupán ezekre a jogszabályokra való utalást.
Amennyiben a törvényhozás nyelvére különleges rendelkezés áll fenn, a javaslat összhangban az 1885:VII. tc. 9. §-ával, elvként állítja fel, hogy a felsőház tagja is csak az lehet, aki a törvényhozás nyelvére vonatkozó szabályoknak megfelelni képes. A törvényhozás nyelvét szabályozó rendelkezés van az 1868:XLIV. tc. 1. §-ában, amelyet a trianoni békeszerződésre tekintettel kiadott 4.800/1923. M. E. számú rendelet nem érintett.
A 3. § utolsó bekezdése az 1885:VII. tc. 6. §-ában a főrendiházi tagokra vonatkozólag foglalt rendelkezésnek felel meg és két részre oszlik; nevezetesen kimondja: 1. hogy köztisztviselő felsőházi taggá lehet és 2. hogy a felsőházi tag köztisztviselővé lehet összeférhetetlenség keletkezése nélkül.
Ami a szabály első részét illeti, az csak általánosságban érvényes, mert van kivétel a javaslat 18. §-ában, továbbá pl. az állami legfőbb számvevőszék tagjaira (1870:XVIII. tc. 4. §). Ellentétben az 1901:XXIV. tc. 2. §-ával természetesen felsőházi taggá lehet a külföldi diplomáciai és konzuli testület tagja is. A javaslat nem tartalmaz szabályt arra nézve, hogy valamely hivatal felsőházi taggá lett képviselőjét épúgy fel kellene menteni a hivatal ellátásától, amint az nemzetgyűlési taggá választás esetén elő van írva; a felsőházi tagság ugyanis a főrendiháznál szerzett tapasztalatok szerint nyilván nem fog oly munkateherrel járni, amely a hivatali teendők folytatólagos ellátását teljesen kizárja. A köztisztviselők azon a címen, hogy felsőházi taggá vannak jelölve vagy ilyennek kívánnak fellépni, természetesen semmiféle szabadságot nem igényelhetnek.
A javaslat 3. §-a utolsó bekezdésének második része azt mondja ki, hogy felsőházi tag összeférhetetlenség keletkezése nélkül köztisztviselővé lehet. Ez a szabály azonban csak megszorításokkal érvényesül. Új köztisztviselői állás elnyerése ugyanis bizonyos esetekben a felsőházi tagság megszűnését vonja maga után. Ez eseteket a javaslat 29. §-a sorolja fel.
A javaslat a méltóságon és hivatalon alapuló felsőházi tagság tekintetében lényegileg az 1885:VII. tc. 4. §-ának rendelkezését fogadja el s azon csupán annyi változtatást tesz, amennyit az ország területének megcsonkítása és az ország népességének számában és egyéb viszonyaiban beállott változás szükségessé tesz.
Ehhez képest a világi méltóságok csoportjában (A) kimarad a fiumei kormányzó, ellenben a felsőház tagjai maradnak: az ország zászlósai (a be nem töltött nádori és báni méltóságot, továbbá a pozsonyi grófot nem számítva: az országbíró, a kir. tárnokmester, a kir. főpohárnokmester, a kir. főlovászmester, a kir. főudvarmester, a kir. főajtonállómester, a m. kir. testőrség kapitánya, a kir. főasztalnokmester, a kir. főkamarásmester) és a két koronaőr, továbbá az eddig is jogosult felső bíróságoknak elnökei és másodelnökei (1885:VII. tc. 4. § A) d) pont; 1896:XXVI. tc. 3. §). Felsőházi tagsági jogot ad a javaslat a koronaügyésznek is, mint a büntető igazságszolgáltatás legfelsőbb és a kormány utasításaitól gyakorlatilag független ügyészi szervének. A katonai elem súlyát van hivatva kifejezésre juttatni és a katonai szaktudást a törvényhozásba bevinni a m. kir. honvédség főparancsnokának a hivatalból tagok közé való felvétele. Végre a magyar Nemzeti Bank elnöke e nagyfontosságú intézményüket fogja a felsőházban képviselni és a pénzügyi szaktudást szóhoz juttatni. A világi méltóságok jogcíme alapján e szerint 19 tagja lesz az új felsőháznak, akik közül a zászlósúri méltóságok üresedésben léte miatt egyelőre csak 14 gyakorolhatja e jogot.
A javaslat fenntartja a vallásfelekezeteknek eddigi főrendiházi képviseletét (B). Igaz, ugyan, hogy a jelentékenyebb európai államok közül ma csak Anglia, Spanyolország és Románia biztosít egyes egyháznagyoknak személyes országgyűlési tagságot és azonkívül csak még Olasz és Törökországban szerepel az egyháznagyi minőség, mint a szenátusi tagság elnyerésére képesítő kellék; azonban nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a külföldi államok jelentékeny része a szenátusi rendszerre tért át és e rendszer alapelvével a méltóságon alapuló személyes jog összeférhetetlen.
A javaslat azonban a főrendiház értékes elemeit meg akarja tartani a felsőházban és ezen értékes elemek közé tartozik az egyházi méltóságon és hivatalon alapuló tagok csoportja. Ezek nem születés vagy örökölt vagyon alapján jutottak be a törvényhozásba, hanem mint egyházaiknak tehetség által különösen kiváló, kiválasztott vezetői, akik a törvényhozáshoz szükséges képességekkel magas méltóságukból folyólag és megszerzett tekintélyüknél fogva különösképen rendelkeznek.
Amit az 1884. évi javaslat indokolása mond, az ma is változatlanul igaz: „Állam és egyház nincsenek nálunk úgy elkülönítve, mint némely más államokban, nálunk ezek kölcsönös egymásra hatása az élet majdnem összes mozzanataiban nyilvánul és meggyőződésem szerint ezen kölcsönös egymásra hatás, kellő korlátok között, nemcsak nem káros, de mindeniknek csak előnyére válik és talán nem csalódom, ha azt mondom, hogy ez az egyik fő oka annak, hogy az állam és egyház mint idegenek vagy éppen mint ellenségek sohasem állottak és ma sem állanak szemben egymással. Kétségtelen jó hatással kell hogy ez legyen a különböző felekezetek közötti viszonyra is, mert azok, kik a közös haza szolgálatában érintkeznek, megtanulják egymást becsülni, méltányolni s nem állhatnak egymással oly élesen szemben a tisztán egyházi téren sem, mint tennék, ha csak ezen találkoznának egymással”. (Képviselőházi irományok, I. 135.)
A keresztény egyházak Magyarországon mindig fontos államalkotó tényezők voltak, s amikor az új felsőházat a magyar társadalom összes számottevő elemének bevonásával akarjuk újjászervezni, lehetetlen figyelmen kívül hagyni épp ezen egyházak kiválasztott fejeit és lehetetlen megszüntetni azok történelmi előjogait, mikor ezek a történelmi előjogok a magyar társadalomban még mindig számottevő tekintélyt, komoly értéket képviselnek. A keresztény egyházak a magyar állam újjáépítésének munkájában legutóbb is egyesült erővel működtek közre és a magyar állam viszonya hozzájuk a forradalmak vallásellenes törekvései után talán bensőségesebbé alakult, mint amilyen az a forradalmakat megelőző korszakban bármikor volt; ezt az állam szempontjából is nagy erkölcsi értéket képviselő kapcsolatot a magyar társadalom túlnyomó többsége semmiesetre sem akarhatja erőszakosan megszakítani, sőt bizonyára ápolni, fejleszteni kívánja.
Ha a felsőházi tagok számát egyrészt az ország megfogyatkozott területével és lakosságával, másrészt az országgyűlés másik háza tagjainak számával arányba akarjuk hozni, lehetetlen az egyháznagyok eddigi teljes létszámát (57) az új felsőház tagjai között változatlanul megtartani. A csonkaság idején alkotott reform keretében számolni kellett azzal a körülménnyel, hogy a főrendiházban helyet foglaló egyháznagyok jelentékeny része a felsőházban nem fog megjelenhetni és ezen alapon kellett újonnan megállapítani a felsőházban résztvevő egyháznagyok jegyzékét.
A róm. katholikus egyház nagyjai közül a területi megcsonkítás folytán elesnek: a zágrábi érsek, a boszniai, rozsnyói, nagyváradi, zengi, erdélyi, besztercebányai, nyitrai, kassai, szatmári és szepesi megyéspüspökök, mind a két címzetes püspök, a jászói prépost és az aurániai perjel; a gör. katholikus egyház nagyjai közül a gyulafehérvári érsek, a nagyváradi, lugosi, szamosújvári, eperjesi, munkácsi és kőrösi püspökök; végre a gör. keleti egyház nagyjai közül mind a két érsek, továbbá az aradi, temesvári, verseci, karánsebesi, pakráci, károlyvárosi és bácsi püspökök. Tagjai maradnának tehát a felsőháznak a hercegprímáson kívül az egri és kalocsai érsekek, a szombathelyi, veszprémi, székesfehérvári, győri, pécsi, váci és csanádi róm. kath., a hajdudorogi gör. kath. és a budai gör. kel. püspök, továbbá a pannonhalmi főapát.
Tekintettel a katholikus egyháznagyok számának jelentékeny csökkenésére és a csonkaország népességének felekezeti megoszlására, szükségesnek mutatkozik egyrészt a katholikus egyház képviseletének aránylagos kiegészítése, másrészt az ágostai hitvallású evangélikus egyház képviseletének mérsékelt csökkentése. A csonkaország lakosságának vallási megoszlása ugyanis az 1920. évi népszámlálás adatai alapján a mai területen a következő: katholikus 66.1%, református 21%, ágostai evangélikus 6.2%, unitárius 0.1%, gör. keleti 0.6% és izraelita 5.9%. A katholikus autonómia megszervezéséig és a csonka püspöki megyék kérdésének rendezéséig leghelyesebbnek mutatkozik felsőházi képviselethez juttatni a pannonhalmi főapát által már képviselt bencés rend mellett a magyar közoktatásügy szempontjából nagy érdemeket szerzett és köztiszteletnek örvendő másik három magyar tanítórendet, a premontreit, cisztereit és piaristáit is, azonkívül a javaslat fel kívánja újítani a székesfőkáptalanoknak történelmi jogát a törvényhozásban való részvételre (1608:k. u. I. tc. 4-7. §). A javadalomba beiktatás természetesen csak azoknak a katholikus egyháznagyoknak felsőházi tagságához szükséges, akiknek van javadalmuk.
A 175 ezer főt számláló gör. katholikus lakosságból 163 ezer magyar anyanyelvű és 140 ezer a hajdudorogi egyházmegye keretébe tartozik. Így a hajdudorogi magyar szertartású gör. kath. püspök az egész gör. katholikus lakosságot fogja képviselni.
Az 51 ezer főnyi görögkeleti egyházból a felsőházba egyedül bejutó budai püspök ennek az egyháznak nem csupán a szerb, hanem a magyar és oláh anyanyelvű hivőit is hivatva lesz képviselni mindaddig, míg az egyház az új határokat és a nemzetiségi megoszlást figyelembe vevő szervezetet nyer. Ez egyház híveinek anyanyelvi megoszlása a következő: magyar 11, oláh 18, szerb 17 és egyéb (orosz, bolgár stb.) 5 ezer.
A magyar unitárius egyház lélekszámban nagyon megfogyatkozott (6224) és eddigi főtisztviselői az elszakított területen székelnek ugyan, minthogy azonban ennek az egyháznak ma már a csonkaország területén önálló kerületben egységes szervezete van, nincs akadálya annak, hogy ezen kerület rangidősb elnöke - a püspöki vikárius vagy a főgondnoki hatáskörrel felruházott köri felügyelő gondnok - az egyház történelmi jogát a felsőházban átmenetileg képviselje.
Az izraeliták képviseletét az 1885. évi reform alkalmával a főrendiház azzal az indokolással hagyta ki, hogy nekik nincs oly országosan elismert előljárójuk, mint a többi felekezeteknek, akik jogosulva volnának a felekezetet a főrendiházban képviselni. Minthogy a miniszterelnök kijelentette, hogy a kormány a kinevezéseknél kellő tekintettel lesz az izraelita állampolgárokra, a határozathoz a képviselőház is hozzájárult.
A 473,310 főnyi zsidóságnak még ma sincs egységes országos szervezete, nincsenek olyan előljáróik, akik a zsidóság egyetemét hivatottak lennének képviselni. Ma is különféle ritusú (ortodox, neolog stb.), egymással össze nem függő hitközségekben élnek. Ilyen körülmények közt nem marad más mód, minthogy az izraeliták az eddigi gyakorlatnak megfelelően ezután is az államfő által a felsőházba történő kinevezéseknél vétessenek figyelembe épúgy, mint ahogy az az országos törvényes szervezet hiányában bizonyos fontos élethivatások űzőire (orvosok, ipari munkásság stb.) is történni fog.
A javaslat figyelemmel kívánt lenni arra az eshetőségre, hogy területvisszacsatolással visszakerül s újból fel fog éledni olyan régibb polgári vagy egyházi méltóság vagy hivatal, amely eddig főrendiházi tagságra jogosított, amely azonban a javaslat rendelkezései értelmében ez idő szerint nem adna felsőházi tagsági jogot. Ily eshetőségre a javaslat akként rendelkezik, hogy az ilyen méltóság vagy hivatal viselője újabb törvényhozási rendelkezés nélkül is a felsőház tagjává lesz. Ezt az álláspontot igazolja az, hogy a javaslat nem kívánja azoknak a méltóságoknak és hivataloknak a körét szükség nélkül csorbítani, amelyek eddig főrendiházi tagságra alapul szolgáltak s amelyek az új felsőház tekintélyének is emelésére szolgálhatnak.
Az 1885:VII. tc. 7. §-ában kifejezett azt az elvet, amely szerint újonnan szervezett méltóság vagy hivatal csak külön törvényi rendelkezés esetén ad felsőházi tagságra jogot, mint magától értetődőt, a javaslat nem ismétli meg.
A javaslatnak tulajdonképeni lényegesebb elvi jelentőségű újítása a főrendiház eddigi szervezetével szemben az, hogy a felsőházi tagság új és jelentőségére nézve legfontosabb jogcíméül a demokratikus fejlődés követelményeinek megfelelően a választást állapítja meg. A választás elvének a felsőház elemeinek összeállítása szempontjából a külföldi törvényhozások, amint az általános indokolásban már említve volt, igen különböző jelentőséget tulajdonítanak. A törvényjavaslat nem kíván egyik külföldi példa nyomán sem haladni, hanem a felsőház elemeit a magyar alkotmányfejlődés szellemében az e célra értékesíthető hazai társadalmi és alkotmányos intézmények felhasználásával úgy kívánja egybeállítani, hogy az egyfelől a felsőház politikai jelentőségének és működése belső értékének erős támasza legyen, másfelől a magyar közszellemben találja meg gyökerét. A felsőházi tagok választására a javaslat szerint hivatott három csoport megjelölése lényegében azonos azzal, amit Irányi Dániel a főrendiházról szóló 1885:VII. tc. javaslatának képviselőházi tárgyalása alkalmával az akkori függetlenségi párt részéről határozati javaslatként a képviselőházban előterjesztett (Képviselőházi Napló IV. kötet 84. lap).
A törvényjavaslat a felsőházi tagok megválasztását három csoportra bízza. Még pedig:
1. az örökös főrendiházi tagság jogával felruházott főrendi családok tagjaira,
2. a vármegyei és városi törvényhatóságokra és
3. a mezőgazdaságnak, az iparnak, a kereskedelemnek, a tudománynak, a művészetnek, a közművelődésnek és általában a különböző élethivatásoknak a törvényjavaslatban megjelölt szervezeteire és intézményeire.
Irányadó szempontul tekinti a javaslat e részben azt, hogy a felsőház tulajdonképeni hivatásának csak úgy felelhet meg, ha tagjai egyfelől más módon, másfelől más elemek közül választatnak meg, mint az országgyűlés másik házának tagjai, mert különben a felsőház lényegében nem lenne egyéb, mint a másik háznak megismételt kiadása. Éppen azért a javaslat, szemben az országgyűlés másik háza tagjainak megválasztásánál irányadó általános és közvetlen választással, a törvényhatóságoknál az által, hogy a közgyűlést teszi választótestületté, mintegy a közvetett választás elvét valósítja meg, az élethivatások és az örökös főrendi családok csoportja részéről történő választásoknál pedig a különböző érdekkörök tagjainak megválasztását kívánja biztosítani.
A javaslat az örökös főrendiházi tagság jogával felruházott hercegi, grófi és bárói családoknak a születési jogon alapuló eddigi főrendiházi tagságát megszünteti s helyébe e családok tagjainak választására alapított felsőházi tagság jogát adja meg, a felsőházba ezen a címen bekerülő tagok számának az eddigivel szemben lényeges korlátozásával. Jóllehet a javaslat nem téveszti szem elől azt a nagy politikai jelentőséget, amelyet a születés jogán alapuló közvetlen főrendiházi tagság egyfelől a monarchikus eszme, másfelől a felsőház törvényhozói hivatása szempontjából képvisel, mégis ezt a jogcímet változatlanul nem tarthatja fenn. Az ország területének megcsonkítása, másfelől az a politikai szükségesség, hogy a felsőház a demokratikus elvnek megfelelő elemekkel bővíttessék ki, és hogy a felsőház tagjainak száma arányba hozassék a Csonka-Magyarország országgyűlése másik háza tagjainak számával, mellőzhetetlenül megköveteli a felsőházi tagok számának lényeges megszorítását. Ennélfogva az örökösjogú főrendek körét is vagy az adócenzus (virilizmus elve) alapján vagy más valamely kiválasztási elv alapján meg kell szorítani. Minthogy azonban az edócenzus egymagában plutokratikus jellegénél fogva a demokratikus elvnek nem felelne meg, másrészről a kiválasztásnak nemcsak legigazságosabb, de egyszersmind az egyéni kiválóságok kiválasztására legalkalmasabb módja a választás, a javaslat a születési jog mellőzésével a kiválasztásnak ezt a módját találta legmegfelelőbbnek. Hogy a javaslat a választás elvét a főrendi családok tagjaira is kiterjeszti, ez a fennálló állapottal szemben nem jelent jogfosztást, mert a választás jogát és a választhatóságot is az eddig jogosult főrendi családok körére korlátozza és a fennálló állapotot csak annyiban érinti, hogy a született főrendeknek a törvényhozásban való közvetlen személyes részvételét képviselet útján való közvetett részvétellé alakítja át.
A vármegyei és városi törvényhatóságoknak felsőházi tagok választására feljogosítását igazolja egyfelől a törvényhatóságoknak történelmi szerepe a múltban a törvényhozás működésében, másfelől politikai jelentőségük és hivatásuk, továbbá az a körülmény, hogy a főrendiháznak olyan irányú reformját, hogy abba a törvényhatóságok képviselői is bejussanak, már az 1885:VII. tc. javaslatának tárgyalása alkalmával mind a képviselőházban, mind a felsőházban tekintélyes pártok javaslatai támogatták. Így a már említett Irányi Dániel-féle javaslaton felül hasonló javaslatot terjesztettek elő Szilágyi Dezső és gróf Apponyi Albert társaik nevében (Képviselőházi Napló IV. kötet 72. lap). Hasonló elv szerint voltak képviselve az eddigi főrendiházban Horvát-Szlavonországok az országgyűlésükből a főrendiházba küldött három képviselő által (1885:VII. tc. 1. § d) pontja).
A különböző élethivatások szervezetei és intézményei részéről választandó felsőházi tagok a törvényhozás szakszerűségét lesznek hivatva biztosítani.
A felsőházi tagok tekintetében a választhatóság korhatárát a különböző törvényhozások többnyire magasabb életkorhoz kötik, mint a másik ház tagjaiét. Negyven év a választhatóság korhatára Franciaországban, Belgiumban, Lengyelországban, Romániában és Törökországban; 35 év Spanyolországban, Svédországban, Braziliában, az olasz javaslat szerint; 30 év Németalföldön, Norvégiában, Japánban, az Északamerikai Egyesült-Államokban, Argentinában, Canadában, Haitiban stb. A javaslat, szemben a nemzetgyűlés tagjaira irányadó 30 éves korhatárral, mely előreláthatólag az országgyűlés másik házára nézve is irányadó marad, 35 életévben állapítja meg azt a legalsó korhatárt, amely a felsőházi tagsághoz szükséges.
A javaslat nem akarja teljességgel a lehetőségét kizárni annak, hogy nők a felsőház tagjaivá is megválaszthatók legyenek. Ellenkező szabályozás ellentétben lenne a javaslat azon alapgondolatával, amely minden társadalmi rétegnek meg akarja adni a törvényhozásban való közvetlen befolyás lehetőségét. E tekintetben csakis a 13. § tartalmaz megszorítást.
A 7. § azt az időtartamot határozza meg, amelyre a felsőházi tagok választásának hatálya szól. A javaslat abból indul ki, hogy a felsőház hivatása azt követeli meg, hogy a felsőházi tagok megválasztása arányosan hosszabb időre terjedjen, mint a másik ház tagjainak választása. Ezért a javaslat a választás hatályának tartamát tíz évben állapítja meg. Ugyancsak tíz év a választási időtartam Spanyolországban, kilenc év Franciaországban, Svédországban, Németalföldön, Braziliában, Argentinában, nyolc év Belgiumban, Dániában és Romániában.
A végből azonban, hogy az ország közvéleményében és a választásra hivatott érdekkörök felfogásában végbemenő változások elől a felsőház a felsőház ne legyen ilyen hosszú időre egészen elzárva, másrészt viszont a felsőház megújulása a folytonosság elvének megfelelően ne ugrásszerűen, hanem fokozatosan történjék: a javaslat akként rendelkezik, hogy a felsőháznak választás alá eső tagjai felerészben öt évenkint választás alá esnek. A javaslat ezt akkép valósítja meg, hogy az elsőízben összeülő felsőház választott tagjait az ötödik év folyamán sorsolás alá veti, még pedig úgy, hogy a 6. §-ban felsorolt három választói csoport mindegyikében a tagok felerészének kisorsolását külön kell megtartani. A kisorsoltak helyére megválasztottak felsőházi tagsága természetesen ismét tíz évig fog tartani.
A javaslat 8. §-a a belügyminiszterre, mint az országgyűlési választások legfelsőbb vezetésére hivatott szervre bízza annak a határidőnek meghatározását, amelyen belül a felsőházi tagok megválasztását meg kell tartani; e § szabályozza egyúttal a választási határidő kitűzési módját.
Gondoskodik a javaslat arról is, hogy a felsőház választott tagjaiban hiány ne álljon be, ennélfogva a 9. §-ban póttagok választását és póttagok elfogyása esetére új választás megtartását rendeli. A megüresedések esetében a póttagok behívása és esetleg új választás megtartása végett szükséges lépések megtételét a javaslat a felsőház elnökére bízza.
Ez a § arra az eshetőségre szükséges intézkedésekről gondoskodik, ha a felsőházi tagok választására hivatott valamelyik választótestület választói jogával a megszabott időben bármely okból nem élne vagy nem élhetne. A javaslat az ily okból üresen maradó felsőházi tagsági hely betöltését az államfői kinevezésre utalja. A minisztériumnak lesz feladata, hogy kinevezésre e címen oly egyént hozzon javaslatba, aki abba a személykörbe tartozik, amelyből a választói jogát nem gyakorló választótestület választani hivatva lett volna.
Az 1885:VII. tc. 2. §-ának a) pontja értelmében a főrendiháznak örökös jogon tagjai voltak az uralkodóház teljeskorú főhercegei. Tekintettel az 1921:XLVII. törvénycikk által előállott közjogi helyzetre, annak a kérdésnek a megoldását, hogy a magyar királyi család tagjait milyen keretekben és feltételek mellett illesse majd felsőházi tagság, legcélszerűbb a királykérdés megoldása idejére fenntartani. Addig is, míg ez a kérdés törvényi szabályozást nyer, méltányosnak mutatkozott a Habsburg-Lotharingiai család azon tagjai részére a személyes felsőházi tagság jogát átmenetileg biztosítani, akik magyar állampolgárok, 35. életévüket betöltötték és állandóan a csonkaország területén laknak.
A javaslat az örökösjogú főrendek tekintetében mind az aktív, mind a passzív választói jogot azokra a hercegi, grófi és bárói családokra korlátozza, amelyek az örökös főrendiházi tagsági joggal felruházott családokról készült családkönyvben be vannak iktatva. Minthogy ezt a családkönyvet a javaslat 17. §-a értelmében az eddigi szabályoknak megfelelően tovább kell vezetni oly értelemben, hogy az ezentúl a felsőházi tagok választására jogosult családok nyilvántartására és igazolására szolgál, ebből önként következik, hogy amennyiben egyeseknek ezentúl adományoztatnék ily értelemben a hercegi, grófi vagy bárói cím, a felsőházi tagok választásának joga ezeket a családokat is meg fogja illetni. Azt a kérdést azonban, hogy mennyiben lehet ily jog adományozásának a jövőben helye, a törvényjavaslat nem kívánja szabályozni, hanem erre a kérdésre nézve az eddigi jogállapotot tartja fenn, az örökösjogú főrendiházi tagsági jog tartalmának a felsőházra vonatkozólag beállott megváltoztatásából folyó önként érthető módosulással.
A választói jogot a javaslat az örökösjogú főrendi családok mindazon férfitagjának megadja, aki magyar állampolgár, életének 24. évét betöltötte, és a mellett megfelelő vagyoni képességgel rendelkezik. Ehhez képest ez a választói jog épúgy vagyoni cenzustól fog függni, mint ahogy ez a főrendiház örökösjogú tagságának eddig feltétele volt. Pusztán a főrendi családból származás ugyanis egymagában nem adja meg azt a társadalmi tekintélyt és súlyt, azt a konzervatív és erkölcsi értéket, amelyet a felsőházban közérdekből képviselethez akarunk juttatni. A cenzus mértékét a javaslat azonban mérsékli, azonkívül a doktori oklevéllel rendelkezők adójának kettős számítását rendeli.
A 13. § utolsó bekezdésének az a rendelkezése, mely szerint az örökösjogú főrendi családok tagjai nem gyakorolhatják az érintett választói jogot, amennyiben az országgyűlés másik háza tagjainak a választásánál a választójogból ki lennének zárva, önként következik a fentebb már érintett abból az elvből, hogy a választói jog általános feltételeinek és korlátjainak a törvényhozás mindkét házára nézve azonosoknak kell lenniök.
A javaslat szerint az örökösjogú főrendi családok a felsőházba fele annyi tagot fognak választani, mint a vármegyei és a városi törvényhatóságok együttvéve. Ehhez képest a részükről választandó felsőházi tagok száma 38 lesz. A javaslat úgy véli, hogy ez felel meg azoknak a szempontoknak, amelyeket a felsőház reformjával megvalósítani kíván.
A javaslat avégből, hogy az ekkép választott felsőházi tagok állásában az általános választás után beálló megüresedések esetében a megüresedett helyek betöltése végett a jogosultak újabb összehívása ne legyen szükséges, az említett rendes tagokon felül póttagok választását is rendeli, akik hivatva lesznek az időközben megürülő helyekre a választásuk alkalmával megállapított sorrendben felsőházi tagul belépni. E tekintetben a 9. § rendelkezései irányadók.
Ezek a §-ok az örökösjogú főrendi családok részéről felsőházi tagok választására jogosult egyének nyilvántartása végett szükséges névjegyzékről rendelkeznek. A javaslat módot nyujt arra, hogy a jogosultak a névjegyzékbe felvételüket kieszközölhessék.
A névjegyzék vezetésének feladata a dolog természete szerint a felsőház elnökét illeti; csakis az első névjegyzék elkészítésére nézve kell gondoskodni más fórumról, tekintettel arra, hogy a felsőház elnökének működése ekkor még nem kezdődött meg. Ez esetre a névjegyzék összeállítását a javaslat a közigazgatási bíróság elnökére bízza.
A 16. § az örökösjogú főrendi családok tagjai részéről választandó felsőházi tagok megválasztására vonatkozó eljárást szabályozza. A választás vezetését a javaslat a közigazgatási bíróság elnökére bízza, mint olyan magas és pártatlan fórumra, amely a választás különös jelentőségének megfelel.
Az örökösjogú főrendek felsőházi képviseletének a javaslatban foglalt szabályozása szükségessé teszi, hogy az 1886:VIII. tc. értelmében eddig vezetett családkönyv az eddigi szabályoknak megfelelően tovább vezettessék; miért is a javaslat az érintett családkönyv intézményét fenntartja, de természetesen csupán abban az értelemben, hogy az ezentúl nem az örökös tagsági joggal felruházott, hanem a felsőházi tagok választására jogosult családok nyilvántartására fog szolgálni.
Ez a § a felsőházi tagoknak a vármegyei és városi törvényhatóságok részéről történő választását szabályozza. A választást a törvényhatóság közgyűlésén tartja meg a titkos szavazás elve szerint, mely elvet a javaslat a többi választás alá eső felsőházi tagok megválasztására nézve is irányadó elvül állapít meg. (10. §). Felsőházi tagul a törvényhatóság részéről megválasztható az is, aki a törvényhatósági bizottságnak nem tagja; viszont törvényhatósági vagy községi tisztviselő a törvényhatóság részéről felsőházi taggá történt választás esetén vagy felsőházi tagságáról, vagy köztisztviselői állásáról lemondani köteles.
A javaslat az egyes törvényhatóságok részéről választandó tagok számának meghatározása tekintetében nem helyezkedik az egyenlőség mechanikus elvének alapjára, bár emellett mindenesetre felhozható lenne az a szempont, hogy mindegyik törvényhatóságnak önálló közjogi személyisége népességének számarányától függetlenül, egyenlő számú felsőházi tag választását indokolhatná; mindazonáltal a javaslat igazságosabbnak találta azt, hogy az egyes törvényhatóságok által választandó felsőházi tagok száma arányban legyen az egyes törvényhatóságok népességének számával és az ezzel összefüggő politikai jelentőségével. Szükségesnek találta a javaslat azt is, hogy e tagok számaránya helyes viszonyban álljon azoknak a képviselőknek számával, akiket az egyes törvényhatóságok lakossága az országgyűlés másik házába választ. Ehhez képest a javaslat a törvényhatóságok részéről a felsőházba választandó tagok számának meghatározásánál az országgyűlési képviselőválasztó kerületek számát vette alapul s azoknak a törvényhatóságoknak, amelyeknek területén választandó képviselők száma négyet meg nem halad, egy felsőházi tag választására, azoknak, amelyeknél e szám négynél több, de nyolcat meg nem halad, két felsőházi tag, amelyeknél a képviselők száma nyolcnál több, de tizenkettőt meg nem halad, három felsőházi tag és így tovább a képviselők számának minden megkezdett négyes csoportja után további egy felsőházi tag választására adott jogot. Ezen az alapon Csonka-Magyarország területén a törvényhatóságok a javaslat 41. §-ában irányadóul rendelt szabályok szerint a következő számú felsőházi tagokat lesznek hivatva választani: a vármegyei törvényhatóságok összesen 59 tagot, a városi törvényhatóságok 17 tagot, tehát az összes törvényhatóságok együtt 76 tagot.
A választásra jogosult egyes törvényhatóságokat és választókerületeik számát a következő táblázat tünteti fel:
| 1914. évi kerületi | 1922. évi | Felsőházi | |||||||
| beosztás szerint | szabályok szerint | Képviselők | tagok | ||||||
| teljes | csonka | önálló | közös | száma | száma | ||||
| választókerületek száma | |||||||||
| 1. | Abauj-Torna | 2 | 3 | 5 | - | 5 | 2 | ||
| 2. | Bács-Bodrog | 1 | 2 | 4 | 1 | 5 | 2 | ||
| 3. | Baranya | 5 | 3 | 8 | - | 8 | 2 | ||
| 4. | Békés | 7 | - | 8 | - | 8 | 2 | ||
| 5. | Bihar | 3 | 5 | 8 | - | 8 | 2 | ||
| 6. | Borsod, Gömör és Kishont | 6 | 2 | 9 | - | 9 | 3 | ||
| 7. | Csanád, Arad és Torontál | 1 | 5 | 6 | - | 6 | 2 | ||
| 8. | Csongrád | 2 | 1 | 4 | - | 4 | 1 | ||
| 9. | Fejér | 5 | - | 6 | - | 6 | 2 | ||
| 10. | Győr, Moson és Pozsony | 2 | 4 | 6 | - | 6 | 2 | ||
| 11. | Hajdú | 4 | - | 4 | - | 4 | 1 | ||
| 12. | Heves | 6 | - | 8 | - | 8 | 2 | ||
| 13. | Jász-Nagykun-Szolnok | 9 | - | 12 | - | 12 | 3 | ||
| 14. | Komárom és Esztergom | 4 | 1 | 6 | - | 6 | 2 | ||
| 15. | Nógrád és Hont | 2 | 5 | 7 | - | 7 | 2 | ||
| 16. | Pest-Pilis-Solt-Kiskun | 22 | - | 28 | - | 32 | 8 | ||
| 17. | Somogy | 9 | - | 11 | - | 11 | 3 | ||
| 18. | Sopron | 1 | 5 | 4 | 1 | 5 | 2 | ||
| 19. | Szabolcs és Ung | 5 | 2 | 8 | 1 | 9 | 3 | ||
| 20. | Szatmár, Ugocsa és Bereg | 2 | 4 | 5 | 1 | 6 | 2 | ||
| 21. | Tolna | 7 | - | 7 | - | 7 | 2 | ||
| 22. | Vas | 4 | 5 | 8 | - | 8 | 2 | ||
| 23. | Veszprém | 7 | - | 7 | - | 7 | 2 | ||
| 24. | Zala | 6 | 3 | 11 | - | 11 | 3 | ||
| 25. | Zemplén | 2 | 3 | 5 | - | 5 | 2 | ||
| 124 | 52 | 195 | 4 | 203 | 59 | ||||
| 1914. évi kerületi | 1922. évi | Felsőházi | |||||||
| beosztás szerint | szabályok szerint | Képviselők | tagok | ||||||
| teljes | csonka | önálló | közös | száma | száma | ||||
| választókerületek száma | |||||||||
| 1. | Baja | 1 | - | - | 1 | 1 | 1 | ||
| 2. | Budapest | 22 | - | 3 | - | 25 | 7 | ||
| 3. | Debrecen | 3 | - | 3 | - | 3 | 1 | ||
| 4. | Győr | 2 | - | 2 | - | 2 | 1 | ||
| 5. | Hódmezővásárhely | 2 | - | 2 | - | 2 | 1 | ||
| 6. | Kecskemét | 2 | - | 2 | - | 2 | 1 | ||
| 7. | Miskolc | 2 | - | 2 | - | 2 | 1 | ||
| 8. | Pécs | 2 | - | 2 | - | 2 | 1 | ||
| 9. | Sopron | 1 | - | 1 | 1 | 2 | 1 | ||
| 10. | Szeged | 3 | - | 3 | - | 3 | 1 | ||
| 11. | Székesfehérvár | 1 | - | 1 | - | 1 | 1 | ||
| 41 | - | 21 | 2 | 45 | 17 | ||||
A javaslat 18. §-ának utolsó bekezdése a választási eljárásról jegyzőkönyv készítését szabályozza.
A 19. § azokat az érdekképviseleti szervezeteket és intézményeket sorolja fel, amelyeket a javaslat a jelentőségüknek megfelelő arányú számban felsőházi tagok választására feljogosítani kíván.
A javaslat a különböző érdekképviseleti szervezetek és intézmények közül a legfontosabbakat, s nevezetesen azokat választja ki, amelyeknek léte törvényen vagy állandóságukat kellően biztosító rendelkezésen nyugszik. Éppen azért a javaslat a felsőházi tagok választásának jogával nem ruházhatta fel az érdekképviseleteknek azokat a társadalmi alakulatait, amelyek, mint pl. a Közalkalmazottak Nemzeti Szövetsége, az Országos Gazdasági Egyesület, Magyar Gazdaszövetség, az Országos Magyar Kereskedelmi Egyesülés, a Gyáriparosok Országos Szövetsége, az orvosi kar, tanítóság, a szövetkezetek szabad szervezetei, a munkások szakszervezetei, csupán az önkéntes társulás elvén alapuló magánegyesületek s mint ilyenek, nem rendelkeznek állandó fennállásuknak biztosítékaival, bár egyébként céljuknál és működésük jelentőségénél fogva a felsőházi tagok választására feljogosítható szervezeteknek látszanak. Egyébiránt ezek a szervezetek részben olyanok, hogy az általuk képviselt érdekkör a javaslat 19. §-ában felsorolt szervezetek és intézmények valamelyikében már különben is kellő képviselőre talál; másrészről a javaslat, ráutal kifejezetten is arra, hogy amennyiben valamely élethivatásnak érdeke az érintett szempontok miatt a felsőházban még kellő képviseletet nem nyert volna, erre utóbb is feljogosíthatók lesznek az olyan szervezetek és intézmények, amelyeket törvény fog megalkotni. Addig is az életfogytiglani kinevezés útján lesz lehetséges a most még kellő képviselettel fel nem ruházott főbb élethivatásokat (például a közigazgatási tisztviselői kart) külön felsőházi képviselethez juttatni (V. ö. 23-24. §).
E § alapján 36 tagja lesz a felsőháznak.
A 20-22. §-ok azokat a szabályokat állapítják meg, amelyek szerint a felsőházi tagok választására feljogosított szervezetek és intézmények a felsőházi tagokat megválasztani fogják.
A javaslat nem fogadja el azt az álláspontot, mely szerint a 19. §-ban felsorolt szervezetek és intézmények vezetői (elnök, rektor stb.) hivataluknál fogva lennének a felsőházak tagjai. A vezetők megválasztásánál ugyanis a dolog természete szerint az illető szervezet vagy intézmény célja és saját ügyeinek vezetésére és irányítására szükséges különleges képességek, esetleg mint p. o. az egyetemek rektorainál a karok és tanárok között a gyakorlat vagy a szabályok értelmében megállapított bizonyos sorrend szokott irányadó lenni, holott a törvényhozásban való részvétel esetleg egészen más kellékeket követel meg annál, aki az illető szervezet vagy intézmény felsőházi képviseletére hivatva van. Ha a szervezet vagy intézmény vezetői állásával a felsőházi tagság egybe lenne kötve, attól lehetne tartani, hogy a vezetők megválasztásánál a politikai működés szempontja döntő jelentőséget nyerne s e szervezet vagy intézmény vezetéséhez szükséges különleges kellékek érvényesülését a szervezet vagy intézmény tulajdonképeni érdekeinek hátrányára egészen háttérbe szoríthatná. Ehhez járul, hogy a felsorolt szervezetek között többen (p. o. kereskedelmi és iparkamarák, az ügyvédi és a kir. közjegyzői kamarák) csak helyi, nem pedig országos jellegűek, már pedig a felsőházba küldendő tagoknak az illető foglalkozási ág és érdekkör egészének képviselőiként kell jelentkezniök. Továbbá egyes intézményeknél (p. o. a Magyar Tudományos Akadémiánál, a budapesti egyetemnél, műegyetemnél) az illető intézmény súlyának nem felelne meg, ha csupán egy vezetője (elnök vagy rektor) lenne a felsőház képviselője; e mellett például az egyetemi rektori állásnak egy évi tartama túlságos rövid ahhoz, hogy az egyetemeknek a törvényhozás működésére hatályos befolyást biztosíthasson. Ezek a megfontolások arra utalnak, hogy a célnak jobban megfelel az, ha a szóban levő szervezetek és intézmények általában egyenesen erre a célra és az érdekkörükhöz tartozó összes személyek közreműködésével s hosszabb tartamra szóló megbízással választják meg a felsőházi képviseletükre hivatott tagokat.
A javaslat, mint már fentebb érintve volt, fenntartja az élethossziglani kinevezésen alapuló felsőházi tagságot. Ezenfelül kinevezés útján kívánja a javaslat betölteni azoknak a hiányzó tagoknak a helyét, akiknek helyét az erre hivatott választótestület bármely okból a megszabott időben be nem töltené.
Az élethossziglan kinevezett felsőházi tagok számát, tekintettel arra, hogy a felsőházi tagok száma, szemben a főrendiház tagjainak eddigi számával, csökkent, a javaslat az eddigi ötvenről aránylagosan negyvenre szállítja le. A kinevezéseknél a 19. §-nál felhozottak alapján lehetőleg figyelemmel kell lenni arra, hogy a felsőházban törvényen alapuló országos szervezet hiányában egyelőre nem képviselt fontosabb élethivatások (és vallásfelekezetek) legalább 1-1 taggal képviselve legyenek.
A felsőház tagjainak száma ilyenformán a következőkép alakulna:
| 1. zászlósok és koronaőrök (4. § A) 1. és 2. pont) | 11 | |||
| 2. főbírák és koronaügyészek (4. § A) 3-6. pont) | 6 | 19 | ||
| 3. honvédség főparancsnoka és Nemzeti Bank elnöke (4. § 7-8. pont) | 2 |
| 1. a kath. egyház nagyjai (4. § B) 1. pont) | 19 | |||
| 2. a 3 protestáns egyház nagyjai (4. § B) 2-4. pont) | 11 | 31 | ||
| 3. a budai gör. kel. püspök (4. § 5. pont) | 1 |
| A) Főrendi családok részéről (13. §): | 38 | |
| akikhez járulnak a Habsburg-Lotharingiai család tagjai (12. §) | 2 |
| 1. vármegyék képviselői | 59 | 76 | ||
| 2. városok képviselői | 17 |
| 1. kamarák képviselői | 17 | |||||
| 2. Tudományos Akadémia képviselői | 3 | 36 | ||||
| 3. egyetemek és főiskolák képviselői | 15 | |||||
| 4. áru- és értéktőzsde képviselője | 1 | |||||
| III. Kinevezés alapján (23. §) | 40 | |||||
| Összesen | 242 | |||||
A felsőház megalakulásakor a felsőházi tagok száma átmenetileg kisebb lesz, minthogy 5 zászlósúri és 1 katholikus egyháznagyi méltóság ezidő szerint nincs betöltve. Az országgyűlési képviselők száma ezzel szemben 245 lesz. (E szám a plenáris tárgyalás eredményéhez képest 248-ra emelkedett, az izraeliták, a vitézi szervezet, a Gyüjteményegyetem, az Orvosszövetség és a Habsburg-család képviselete révén.)
E § az első bekezdésben a felsőházi tagság megszűnésének azt a magától értetődő esetét szabályozza, amely a felsőházi tagságot akadályozó és a javaslat 3. §-a alá eső valamely ok felmerültével következik be. Ez a szabályozás összefoglalja a főrendiházi tagság megszűnése és szünetelése tekintetében az 1885:VII. tc. 10. és 11. §-ában megállapított esetek jelentékeny részét, de azokon azokat a változtatásokat teszi, amelyeket a felsőházi tagság alapjainak új szabályozása szükségessé tesz. Nevezetesen a javaslat a felsőházi tagságra nézve azokat a körülményeket, amelyek a főrendiházi tagság tekintetében csak a szünetelést idézték elő, megszüntető hatállyal ruházza fel, minthogy a választásra jogosult testületeket az általuk választott felsőházi tag személyében beálló körülmény miatt nem volna helyes ideiglenesen sem felsőházi képviselet nélkül hagyni, illetve az államfőt kinevezési jogában átmenetileg is korlátozni.
E § második bekezdése azt a kérdést szabályozza, hogy minő hatása van a felsőházi tagságra annak, ha a felsőházi tagot a másik ház tagjává választják. A javaslat rendelkezése lényegében megfelel az 1885:VII. tc. 12. §-ában az említett esetre vonatkozólag megállapított szabálynak.
A § utolsó bekezdése kimondja, hogy az országgyűlés felosztása a felsőházi tagok megbízatását nem érinti.
A 4. § B) 2., 3. és 4. pontjában felsorolt protestáns egyházi főtisztviselők tekintetében a javaslat szerint nem lesz kétséges, hogy ha ilyen főtisztviselőt a másik ház tagjának megválasztanak vagy felsőházi tagsága a 25. § első bekezdése alapján megszűnik, helyét megfelelő legidősb hivataltársa foglalja el, aki egyházi főtisztviselői állásának tartama alatt felsőházi tagságát azután is meg fogja tartani, amidőn megszűnt az akadályozó körülmény annál, akinek helyébe lépett; az utóbbinak felsőházi tagsága pedig nem éled fel, hanem ezt csupán akkor nyeri vissza, amidőn reá mint rangidősebb egyházi főtisztviselőre valamely megürülő hasonló felsőházitagsági állás tekintetében sor kerül. Kivétel az ág. hitv. ev. egyház egyetemes felügyelőjére van megállapítva, akinek felsőházi tagsága az akadályozó körülmény megszűntével feléled.
E §-ok a felsőházi tagság megszünésének többi esetét szabályozzák.
Új rendelkezése a javaslatnak (27. § 3. p.), amely szerint a felsőházi tagság megszűnik, ha a választott tag rendszerinti előlépés esetén kívül az államfő, a minisztérium vagy a miniszter kinevezése alá eső, fizetéssel vagy díjazással járó új hivatalt vagy állást nyer. Hogy az ily kinevezés a törvényhozói függetlenséget veszélyeztetheti, az kétségtelen; azért a rendszerinti előlépést meghaladó ilyen kinevezésnek a választás alapján nyert tagságra megszüntető hatással kell lennie. Természetesen az ilyen egyén felsőházi taggá a 3. § értelmében újból megválasztható.
Minthogy a felsőházi tagság különböző címeken alapulhat s nevezetesen előfordulhat, hogy valaki választás alapján és egyéb jogcímen is tagja lesz a felsőháznak, ilyen esetekre vonatkozólag szabályozni kell azt a kérdést, hogy az illető a tagságot mindkét címen megtarthatja-e, vagy pedig csak az egyik címen. A javaslat abból indul ki, hogy mindenkit általában csak egy címen illethet meg a felsőházi tagság, s ennélfogva a többi címen szerzett felsőházi tagságnak meg kell szűnnie. A javaslat a gyakorlati szempontból itt számbajöhető két eshetőségre nézve állít fel e részben szabályt.
Az egyik az, ha valamely választott vagy kinevezett felsőházi tag utóbb méltóság vagy hivatal alapján is felsőházi tagsági jogot nyer, ebben az esetben azt a szabályt állítja fel, hogy az ily egyénre nézve a választáson vagy kinevezésen alapuló felsőházi tagság szűnik meg, hogy a választási és kinevezési jog minél teljesebben érvényesülhessen és a felsőházi tagok száma átmenetileg se legyen a törvényesnél kevesebb. Arra az ezzel viszonos másik esetre, hogy valamely felsőházi tagságra jogosító méltóság vagy hivatal viselőjét választanák meg felsőházi taggá, mint nem gyakorlati esetre, nem szükséges szabályt felállítani, mert a választótestületről nem lehet feltételezni, hogy felsőházi képviselőjéül oly egyént választ meg, aki a felsőháznak már egyébként is tagja. S ha ez mégis netalán megtörténnék, az előbbi esetre felállított szabályból vont következtetés alapján a felsőház az igazolási eljárás során maga fogja kimondhatni a választást hatálytalannak.
A másik eset, amelyről a javaslat rendelkezik, az, ha valakit két vagy több választótestület, pl. két törvényhatóság választana egyidőben felsőházi taggá. Ilyen esetben a javaslat a megválasztottnak tetszésére bízza, hogy melyik választást fogadja el. Ha az ily felsőházi tag erre nézve a megszabott időben nem nyilatkoznék, a javaslat a felsőház elnökének adja meg a jogot, hogy sorshúzás útján döntse el azt, hogy melyik választás alapján kell az illető tagot megválasztottnak tekinteni.
Arra a kevésbbé gyakorlati jelentőségű esetre vonatkozólag, amidőn valakit pl. több felsőházi tagságra jogosító méltóság vagy hivatal elnyerése alapján illetne meg a felsőházi tagság, a javaslat nem tartotta szükségesnek külön szabályt felállítani, annál kevésbbé, mert ilyen kivételes esetben a felsőház működését közelebbről nem érinti az, ha egyik-másik tagját két ily címen is megilleti a felsőházi tagság. Önként érthető azonban, hogy a tagsággal járó jogokat az ilyen felsőházi tag is csak egyik címen gyakorolhatja s nevezetesen kettős szavazati jog nem fogja megilletni azért, mert két címen is van tagsági joga.
Az országgyűlés felsőháza jogkörének vizsgálatánál főleg három kérdés tolul előtérbe, nevezetesen 1. hogy megillesse-e a felsőházat a törvénykezdeményezés joga, 2. hogy a felsőház korlátlan visszavetés jogát gyakorolhassa-e és ezzel összefüggőleg 3. hogy mi módon történjék az országgyűlés két háza ellentéteinek kiegyenlítése.
Az ismert külföldi alkotmányok közül tudtunkkal csakis kettő tagadja meg elvileg a felsőháztól a törvénykezdeményezés jogát: Norvégia és Németalföld. A norvég alkotmány 76. §-a szerint minden törvényjavaslat a képviselőházban (Odelsthing) terjesztendő elő, még pedig úgy annak tagjai, mint a kormány részéről; nem szabad azonban felednünk, hogy a norvég felsőház (Lagthing) tulajdonképen csak az alsóháznak egy külön ülésező bizottsága. Hollandiában pedig a törvénykezdeményezés tulajdonképen csak a királyt illeti meg (alkotmány 110. §), azonban az országgyűlés azon jogát, hogy a királynak törvényjavaslatokat tegyen (116. §), csakis a második kamara gyakorolhatja (117. §).
A többi ismert alkotmányok általában egyenlőképen biztosítják az országgyűlés két házának a kezdeményezés jogát és ezen általános szabály alól legfeljebb bizonyos javaslatokra tesznek kivételt. Így a pénzügyi tárgyú javaslatok (költségvetés, adótörvények) csak az alsóházban terjeszthetők elő Angliában, a dán kormány 48., a spanyol alkotmány 42. §-a szerint, továbbá az 1875. évi február 24-iki francia törvény 8. §-a szerint, végre az Északamerikai Egyesült-Államokban (alkotmány I. 7. l.); Belgiumban (27. §) és Romániában (33. §) nemcsak a pénzügyi, hanem a hadügyi javaslatok is elsősorban a képviselőházban tárgyalandók.
A pénzügyi és részben a hadügyi javaslatok megkülönböztetett kezelése a törvénykezdeményezés szempontjából kettős körülménynek tudható be. Egyrészt ezeket a javaslatokat rendszerint csakis a kormány terjesztheti elő, másrészt különösen a költségvetés jóváhagyását az európai államok alkotmányos gyakorlata általában a kormány iránt való politikai bízalom kérdésével hozta kapcsolatba, már pedig a kormány az alsóház többségéből alakulván, ennek a háznak a politikai bizalma az egyedül irányadó (a felsőház nem buktathat és nem helyezhet vád alá kormányt). A cseh-szlovák alkotmány 47. §-a egyenest úgy is mondja, hogy a költségvetési és védtörvénynek kormányjavaslatai elsősorban a képviselőházban terjesztendők elő; tehát a szenátus kezdeményezési joga itt nincs korlátozva.
Az olasz, svájci, török és japáni alkotmányok sem tartalmaznak a felsőház törvénykezdeményezésére nézve megszorító szabályt, vagy egyenest kimondják, hogy a kezdeményezés joga a felsőházat is megilleti. Törökországban azonban a szenátus által indítványozott javaslatot is elsősorban a képviselőház tárgyalja (53-55. §-ok).
Azok a modern alkotmányok, amelyek a törvényhozás hatalmát formailag az egy kamarából álló országgyűlésnek biztosítják és a felsőháznak megfelelő testületet (szenátust, államtanácsot) az országgyűlésen kívül szervezik, ez utóbbi testületnek rendszerint szintén megadják a törvénykezdeményezés jogát, sőt kikötik, hogy a kormány javaslatai elsősorban ezen testület által tárgyalandók (német alkotmány 69. §, porosz alkotmány 40. §).
Magyarországon a XVIII. század óta állandó gyakorlat volt, hogy a kezdeményezést a követek táblája gyakorolta a vármegyei utasítások pontokba foglalása által. Az 1848:III. tc. 37. §-a kifejezetten is kimondja, hogy a költségvetést és zárszámadást a kormány országgyűlési megvizsgálás és jóváhagyás végett évenkint az alsó táblán köteles bemutatni. Az 1884. évi felsőházi javaslat 12. §-ában Tisza Kálmán egyes ügyek kivételével általában a felsőháznak is biztosítani kívánta a kezdeményezés jogát (Képviselőházi Irományok, I. 137.), de a bizottság a csakis a képviselőházban előterjeszthető javaslatok körét már rendkívül kiterjesztette (IV. 46-43. M.), a plénum pedig azt a szöveget fogadta el, amely az 1885:VII. tc. 13. §-át alkotja, hogy t. i. a kezdeményezésre marad az eddigi gyakorlat addig, míg aziránt, hogy mely ügyek legyenek a törvényhozás mindkét házában s melyek kizárólag a képviselőházban kezdeményezhetők, külön törvény nem intézkedik. Ilyen újabb külön törvény hiányában közjogi íróink nagyrészt azon az állásponton vannak, hogy a kezdeményezés joga a főrendiházat nem illeti meg. És tényleg a főrendiházban sohasem történt kezdeményezés.
Annak a gyakorlatnak, amely nemcsak nálunk, hanem Angliában és Európa legtöbb államában is a felsőház kezdeményezési jogát teljesen háttérbe szorította, fő oka kétségtelenül abban a körülményben keresendő, hogy a törvényalkotás mai technikája mellett a törvényjavaslatokat jóformán kizárólag a kormány terjesztheti elő. Amily mértékben vált mindinkább kivételessé az országgyűlés egyes tagjainak törvénykezdeményezése, oly mértékben vesztette jelentőségét a felsőháznak kezdeményezési joga, minthogy a kormány javaslatai kizárólag a mind nagyobb politikai súllyal fellépő alsóházban terjesztette elő.
A jelen javaslat az országgyűlés felsőházát ki akarja mozdítani abból a passzív és negatív szerepkörből, amely már hosszú ideje jellemző ismérve. Ha az új felsőház a magyar társadalom összes számottevő osztályát és rétegét, a tudomány, irodalom és művészet legkiválóbb képviselőit fogja alkotó munkára összefogni, akkor jelentősége oly mértékben fog emelkedni, hogy az eddigi színtelen szerep többé nem lesz fenntartható. Azok a szakkörök, amelyek a törvényhozást eddig csak mint a kormány szakértői tudták irányítani, most közvetlen bebocsátást nyernek a törvényhozás műhelyébe; kifejezetten biztosítani kell tehát a kezdeményezés jogát a felsőháznak, hogy értékesíthesse azt a gyakorlati és elméleti tudást, amely talán minden államok felsőházánál nagyobb mértékben lesz sajátja.
Azonkívül a jövőben bizonyára a kormány sem fog elzárkózni attól, hogy egyes javaslatait elsősorban a felsőházban terjessze elő. Ez már az 1884. évi javaslat indokolása szerint a törvényhozás teendőit nagyban megkönnyítené annyiban, hogy ameddig a képviselőház a költségvetést és más részletes tárgyalást igénylő javaslatot tárgyal, a felsőház nem kénytelen szünetelni és jó beosztás mellett gondoskodni lehet arról, hogy mindkét Ház folytonosan működhessék és sokkal rövidebb idő alatt érje el a megfelelő törvényhozási eredményt (Képviselőházi irományok, I. 146.).
Ezért a javaslat félreértések elkerülése végett kifejezetten is biztosítja a felsőháznak a törvénykezdeményezés jogát. A költségvetést és a zárszámadást a kormány az 1848:III. tc. 37. §-a értelmében természetesen ezután is csak a képviselőházban terjesztheti elő.
Az országgyűlés két házát az alkotmányok túlnyomó többsége szerint (Anglia, Belgium, Dánia, Franciaország, Hollandia, Norvégia, Olaszország, Románia, Spanyolország, Svájc, Törökország, Északamerikai Egyesült-Államok, Japán) teljesen egyenlő jogkör illeti meg, vagyis a törvény megalkotásához a két Ház egyenlő határozata szükséges. Kivétel a cseh-szlovák alkotmány, amely szerint a szenátus hozzájárulása bizonyos esetekben vélelmezendő, bizonyos esetekben pedig a javaslat a szenátus kifogása ellenére is törvénnyé válhat (43-44. §). Hasonló a hatásköre az országgyűlésen kívül szervezett lengyel szenátusnak (35. §), német birodalmi tanácsnak (74. §) és porosz államtanácsnak.
A magyar országgyűlés két házának (táblájának) hatásköre - mióta a két részre oszlás megtörtént - mindig egyenlő volt. Az 1885:VII. tc. 13. §-a szerint is a főrendiház jogköre marad, ami volt.
A felsőház hatáskörének jogi korlátozása ezen testület erkölcsi súlyát lefokozná és az egész intézményt a képviselőházzal szemben alsóbbrendű helyzetbe hozná; ez esetben pedig alig tudná betölteni azt a fontos hivatást, amely a törvényhozás munkájára nélkülözhetetlen. Ha a felsőházat csak bizonyos szűkebb vagy tágabb körű vétójog illeti meg az alsóház határozataival szemben, sőt még ez a vétó is legtöbbször hatástalan marad: akkor a felsőház megszűnik a törvényalkotás egyenrangú tényezője lenni, tekintélyét elveszti s lassan fölöslegessé válik.
A magyar hagyományoknak a két kamara egyenrangúsága felel meg, sőt igyekeznünk kell a főrendiház megfogyatkozott politikai jelentőségét fokozni. Ehhez pedig az út nem a hatáskör megnyirbálásán át vezet, hanem az eddigi jogi egyenrangúság sértetlen fenntartásán és annak valósággá fejlesztésén keresztül.
A javaslat egyébként sem kíván az elkerülhetetlenül szükséges mértéken túl változtatni a két ház viszonyán és célszerűbbnek látja az e tekintetben esetleg szükséges szabályozásokat a két ház együttes működése idejére fenntartani. A nemzetgyűlés feladata inkább csak az elavult államhatalmi szervek életképessé tétele, de nem azok egymáshoz való viszonyának és így az alkotmánynak átalakítása.
Régen is az volt a gyakorlat, hogy a költségvetést csak az országgyűlés képviselőháza tárgyalta és a főrendiházban csak mint az appropriációs törvényjavaslat kiegészítő része szerepelt. Ezt a gyakorlatot kívánja törvényesíteni az a rendelkezés, amely szerint az állami költségvetést az országgyűlés másik háza állapítja meg. E rendelkezés természetesen nem szünteti meg a felsőháznak azt a jogát, hogy a költségvetést tartalmazó törvényjavaslatot - épen úgy, mint minden törvényjavaslatot - tárgyalja, azt elfogadja vagy elvesse, a költségvetés részleteire nézve azonban módosításokat nem tehet.
Az országgyűlés két háza egyenrangúságának elvi fenntartása mellett is megfontolás tárgyává tehető a két ház ellentéteinek kiegyenlítési módja.
Ezt a kiegyenlítést a legtöbb állam alkotmánya egyáltalán nem, vagy csak úgy szabályozza, hogy a két ház csupán iratváltással igyekszik a köztük felmerült ellentétet kiküszöbölni, - amely esetben, hogyha az iratváltás nem vezetne eredményre, a törvényjavaslat elvetettnek tekintendő (Anglia, Belgium, Franciaország, Hollandia, Románia, Spanyolország, Svájc, Törökország, Északamerikai Egyesült-Államok, Japán.)
A felmerült ellentétek kiegyenlítésére továbbmenő eszközökhöz ezek az alkotmányok nem kívánnak nyúlni, mert nyilván abból indulnak ki, hogy az alkotmányos élet a nehézségeket az esetek túlnyomó nagy többségében külön szabályok nélkül is megoldja. Ha a felsőház szervezete elavult vagy a felmerült vitában a nemzet többségének kétségtelen akarata a felsőház ellen van: olyankor a felsőháznak úgy sem lesz elég erkölcsi ereje ahhoz, hogy az alsóház határozatával tartósan szembe helyezkedjék; Angliában majd a király korlátlan kinevezési joga (Peersshub), majd a főrendiház reformjától való félelem a legtöbb esetben biztosította a képviselőház akaratának érvényesítését. De viszont nincs kizárva, hogy az alsóház távolodik el a nemzet valódi akaratától; ha a nemzet minden osztályából és rétegéből igazságos elvek szerint összeállított felsőház maga mögött érzi az igazi közvélemény támogatását, teljesen indokolatlan lenne, hogy az alsóház esetleg pártszempontokból vezetett és az alkotmány történelmi szellemével ellenkező akaratának mégis engedni legyen kénytelen; ilyenkor az országgyűlés feloszlatása a válságból egyedül kivezető módszer.
Ebből az okból a javaslat sem tartja szükségesnek, hogy a két ház ellentéteinek kiegyenlítése tekintetében különleges szabályok alkottassanak. Ilyen szabályok Dániában, Norvégiában és Olaszországban vannak.
A dán alkotmány 53. §-a szerint, ha iratváltással nem lehet eredményt elérni, akkor az egyik ház óhajára a két ház közös bizottságot küld ki, amely az ellentétről véleményt készít és a megoldásra javaslatot tesz, amely fölött azonban a két ház megint külön határoz. Norvégiában az alkotmány 76. §-a szerint kétszeri sikertelen iratváltás után a két ház együttes ülésben kétharmad szótöbbséggel dönt. Az 1920. évi olasz reform a két megoldást egyesíti; előbb a két kamarának a javaslatot tárgyaló bizottságai jönnek össze az ellentétek kiegyenlítésére és ha a véleményeltérés ily módon sem küszöbölhető ki, a két kamara együttes ülésben vita nélkül titkos szavazással dönt.
A magyar parlamentárizmus története ezeket a megoldási módokat többé-kevésbbé ismeri. 1848 előtt a két tábla ugyanazt a tárgyat egy időben tárgyalta és határozataikat küldöttség útján közölték egymással mindaddig, míg egyetértés nem jött létre; ha egyező határozatot így sem tudtak volna hozni, együttes ülésen kísérelték meg a vélemények kiegyenlítését, de szavazással ilyenkor nem döntöttek. Ma együttes ülést a két ház csakis koronázás céljából, a nádor (kormányzó) és a koronaőrök választása és eskütétele végett, valamint az országgyülés megnyitása és feloszlása alkalmából tart, egyébként az ellentétek kiegyenlítése csakis üzenetváltás által történhetik.
Ezek a §-ok lényegileg az 1885:VII. tc. 14-16. §-ainak felelnek meg azzal az eltéréssel, hogy az elnökség tagjainak választását rendelik, továbbá az elnökön és háznagyon kívül az alelnököknek és jegyzőknek is tiszteletdíjra adnak jogot. (37. §).
Új rendelkezés, hogy költségtérítés jár a törvényhatóságok és az érdekképviseleti szervezetek és intézmények által választott felsőházi tagok részére, amennyiben lakóhelyük nem Budapest. Minthogy ugyanis választás útján keresetre utalt vagyontalan egyének is juthatnak a felsőházba, a javaslat a demokratikus elv követelményeképen kívánatosnak látta, hogy az államkincstár terhére az ilyen tagoknak legalább azok a költségeik megtéríthetők legyenek, amelyek a felsőházban való működésük következtében merülnek fel. E költségek megtérítését a javaslat nem róhatta azon testületnek vagy szervezetnek vagy intézménynek terhére, amely ezeket a tagokat megválasztja, mert nem mindegyik intézménynek lenne erre a célra fedezete s ezeknek nem mindegyikére lehetne ennélfogva egyenlő szabályt felállítani.
Az 1885:VII. tc. 17. §-a értelmében a főrendiház minden tagja - a Horvát-Szlavonországok országgyűlése által választott tagok kivételével - királyi levél által hivatott meg. Ezt az eljárást a javaslat a felsőháznak azon tagjaira nézve, akik az eddigi jogcímeken s illetőleg az örökösjogú főrendek részéről történt választás jogcímén lesznek tagjai a felsőháznak, a jövőre nézve is fenntartja.
Ily meghívólevélre nincs szükség azoknál, kik a törvényhatóságok, valamint az érdekképviseleti szervezetek és intézmények részéről történt megválasztásuk alapján lesznek tagjai a felsőháznak, mert ezek igazolására alkalmas okiratul szolgálhat a megválasztásukról szóló jegyzőkönyvnek részükre kiadandó kivonata. Ugyanez volt az álláspontja már az 1885:VII. tc. 17. §-ának is a Horvát-Szlavonországok országgyülése által a főrendiházba választott tagokra nézve, akiknek igazolására megválasztásukról szóló okirat szolgált.
A min. jav. 36. §-a előírta, hogy a felsőház tagjai a háznak abban az ülésében, amelyen először megjelennek, a magyar államhoz való hűségre egyenként esküt kötelesek tenni. A törvényhozó testületek tagjainak eskütételére a külföldi alkotmányok általában tartalmaznak rendelkezést, így különösen az angol alkotmány, az olasz alkotmány 49., a németalföldi alkotmány 87., a cseh-szlovák alkotmány 22., a lengyel alkotmány 20., a szerb-horvát-szlovén alkotmány 74., a török alkotmány 46. Cikke stb.
Törvényeink eddig nyilván azért nem követték a külföldi példákat, mert az országgyűlés kebelében általában nem jelentkeztek alkotmányellenes törekvések. Az újabb időben világszerte jelentkező államellenes irányzatok szükségessé teszik, hogy törvényeink e hiánya a jelen javaslat keretében orvosoltassék.
Az esküvel a felsőházi tag azt fejezi ki, hogy a magyar nemzeti eszme alapján áll, a törvények rendelkezéseit érvényeseknek és kötelezőknek elismeri és e rendelkezések megváltoztatására csakis a törvényes úton törekszik.
Az eskü letételének megtagadását vagy elmulasztását a javaslat szerint úgy kellett tekinteni, mintha a felsőházi tag meghívó- vagy megbízólevelét kellő időben nem mutatta volna be.
Ez a § a felsőházi tagok választása felett való bíráskodást a m. kir. közigazgatási bíróság hatáskörébe utalja s ezzel biztosítja, hogy a választások érvényességének kérdése a jogszabályoknak megfelelő, pártatlan elintézést nyerjen.
A főrendiházi tagság általános kellékeire és a főrendiházi tagok összeférhetetlenségére a főrendiház szervezetéről rendelkező 1885:VII. törvénycikk a 9-12. §-okban csak néhány szabályt tartalmazott; de az 1885:VII. törvénycikken kívül is csak néhány elszórt szabályt találunk ebben az irányban (1870:XVIII. tc. 4. §, 1873:XXVI. tc. 26. §, 1879:L. tc. 15. §). Oly összefoglaló törvény, mint pl. az 1901:XXIV. törvénycikk az országgyűlési képviselők összeférhetetlenségéről, a főrendiházi tagokra nézve nem volt.
A főrendiházi tagok összeférhetetlenségének szabályozatlan volta menthető azzal, hogy a törvényhozói függetlenség rájuk nézve már tagságuk életfogytiglan való jellegének és a vagyoni cenzussal adott kedvező anyagi helyzetben is biztosítottnak látszott s e függetlenségnek bármily módon (kinevezés, engedély stb. által) való veszélyeztetése kevésbbé volt valószínű, mint a képviselőkre; a kinevezés útján bejutó tagokra nézve azonkívül a függetlenség biztosításának nem is volt különösebb jelentősége. Figyelembe veendő végre az is, hogy a főrendiházi tagot összeférhetetlenség esetén nem is igen lehetett volna mással pótolni.
A felhozottak ellenére is jogrendszerünknek már régóta érzett lényeges hiánya volt, hogy a főrendiházi tagok összeférhetetlensége nem nyert rendszeres szabályozást és hogy különösen az érdekeltségi és közbenjárási összeférhetetlenség reájuk egyáltalán nem vonatkozott. A szabályozatlanság ez állapota természetesen lehetővé tette egyrészt a törvényhozói függetlenség veszélyeztetését, másrészt a törvényhozói minőséggel való visszaélést és így végeredményben a parlament tekintélyének leszállítását.
E hátrány orvoslására már az 1901:XXIV. tc. 29. §-a elrendelte, hogy a főrendiház tagjaira nézve az összeférhetetlenség külön törvénnyel nyerjen szabályozást és hogy az erre vonatkozó törvényjavaslat már az 1902. év végéig előterjesztessék. Széll Kálmán a megszabott időben előterjesztett is törvényjavaslatot a főrendiházi tagok összeférhetetlenségéről (Képviselőházi irományok XXI. kötet 81-91. lapok), de az nem vált törvénnyé és a kérdés máig sem nyert szabályozást. Úgy látszik, a főrendiház folyton csökkenő politikai jelentősége a szabályozást sürgősségét háttérbe szorította.
A főrendiháznak átszervezése ismét napirendre hozza az országgyűlés ezen házára nézve az összeférhetetlenség kérdését; és az átszervezés iránya amellett szól, hogy a kérdés szabályozása most már tovább nem halasztható. A reform az országgyűlés ezen házának a képviselőházzal egyenlő tekintélyt és súlyt kíván biztosítani; ennek azonban egyik feltétele a felsőházi tagok függetlenségének és erkölcsi integritásának kellő biztosítása. A javaslat szerint a vagyoni cenzus a felsőházi tagoknak csak egy kis hányadára (kb. egyhatodára) maradván fenn, gondoskodni kell eszközökről, amelyek a törvényhozói függetlenséget az anyagi helyzetre való tekintet nélkül is megóvják. Az örökletes főrendiházi tag helyett a választott felsőházi tag típusa lépvén előtérbe, egyrészt megjött a lehetősége az összeférhetetlenségbe jutó felsőházi tag megfelelő pótlásának, másrészt kívánatossá vált, hogy a függetlenségnek az időközi választási rendszerrel járó lefokozását az eddiginél szigorúbb összeférhetetlenségi szabályokkal egyenlítsük ki. A felsőházi tagokat választó szervezetek pl. joggal kívánhatják meg, hogy a kormánnyal szemben utólag függőségi vagy érdekeltségi kapcsolatba került felsőházi képviselőjüket mással válthassák fel. Különösen szükség van természetesen arra, hogy az érdekeltségi és közbenjárási összeférhetetlenség szabályai a törvényhozás tisztaságának megóvása érdekében az új felsőház tagjaira is megállapítást nyerjenek. Ha azt akarjuk, hogy a felsőházban valóban az egyes társadalmi osztályok és különféle élethivatások érdekeiből kialakuló egyetemes nemzeti érdek és a tiszta szaktudás érvényesüljön, intézményesen kell kirekeszteni a nemzeti akarat kialakulását zavaró minden körülményt.
A javaslat a kérdés részletes szabályozását külön törvényre tartja fenn. Ennek oka egyrészt, hogy a felsőházi tagokra nem lehet az 1901:XXIV. törvénycikk szabályait egyszerűen átmásolni, másrészt maga az 1901:XXIV. törvénycikk is reformra szorul.
Minthogy a trianoni békeszerződés rendelkezései következtében Magyarország eddigi törvényhatóságainak területein oly változások történtek, hogy számos törvényhatóság csonka területtel maradt Magyarország része, szabályozni kell azt a kérdést, hogy ezek a törvényhatóságok mennyiben lesznek jogosultak felsőházi tagokat választani. A javaslat arra az álláspontra helyezkedik, hogy az 1923:XXV. törvénycikk alapján közigazgatásilag egyelőre egyesített vármegyéket az egyesítés tartama alatt a felsőházi tagok választása tekintetében egy vármegyének kell tekinteni.
Hogy a 18. § alkalmazása szempontjából annak eldöntésénél, hogy egy törvényhatóság az országgyűlés másik házába hány képviselőt választ, a több törvényhatóság területére kiterjedő (ú. n. közös) képviselőválasztókerületeket miképen kell számítani, azt a 41. § második bekezdése állapítja meg.
A kormányzó jogkörét a nemzetgyűléssel szemben az 1920:I. és XVII. törvénycikkek állapítják meg. A kormányzót az országgyűléssel szemben ugyanez a jogkör fogja megilletni, tehát a kormányzóság tartama alatt ebben a tekintetben az országgyűlés hatásköre szélesebb körű lesz, mint amilyen az országgyűlést rendes körülmények között általában megilleti. Különösen igénybe veheti az országgyűlés a kormányzóság tartama alatt az államfői hatalom végleges rendezése és az államfő személyének megválasztása tekintetében a nemzetgyűlés által magának fenntartott jogokat is.
E § szabályozza a kormányzói szék megüresedése esetére a kormányzóválasztási és az államfői teendőknek időközben való intézési módját. A javasolt rendelkezések az 1920:I. törvénycikk szabályainak megfelelők, de hasonlók a külföldi alkotmányokban e tekintetben található szabályok többségéhez is.
Ha a köztársasági elnöki tiszt megüresedik, az államfői tennivalók ellátását az Egyesült-Államok és Svájc alkotmánya szerint az alelnök veszi át. Egyébként az államfői tennivalókat az államfői szék megüresedése esetén az államfői tiszt betöltéséig (monarchiában a monarchia, illetve a kormányzó megválasztásáig) átmenetileg az államtanács látja el Dániában, Németalföldön és Norvégiában, a minisztertanács Belgiumban, Franciaországban, Olaszországban, Görögországban, Romániában, a Cseh-szlovák és az S. II. S. államban, a kancellár Németországban és Ausztriában, végre az országgyűlés elnöke Lengyelországban.
Ez a § a nemzetgyűlés működése idején alkotott 1920:V. és X. törvénycikkeket hatályon kívül helyezi és ezzel kapcsolatosan állapít meg néhány rendelkezést. A miniszterek felelősségre vonása tekintetében ennek következtében ismét az 1848:III. törvénycikk lesz irányadó, csakhogy a vád tárgyában ítélkező bíróság nem a főrendiházból, hanem az annak helyébe lépő felsőházból fog alakulni. A § első bekezdése szerint ugyanez a bíróság ítélkezik az 1920:I. tc. 14. §-a szerint felelősségre vont kormányzó ügyében. A § második bekezdése a legfőbb fegyelmi bíráskodásban a szakszerűség elvét kívánja előmozdítani.
