1928. évi XIII. törvénycikk indokolása

az országgyűlés felsőházáról szóló 1926:XXII. törvénycikk egyes rendelkezéseinek módosításáról és kiegészítéséről * 

Részletes indokolás

Az 1. §-hoz

A betegségi és baleseti kötelező biztosításról szóló 1927:XXI. törvénycikk a csupán az érdekeltségek önkormányzati szerveként működött Országos Munkásbiztosító Pénztár helyébe országos fontosságú állami intézményt szervezett: Az Országos Munkásbiztosító Intézet. Az intézetnek főként az ipari munkásrétegek szempontjából kiemelkedő szociális jelentőségére és az egész országra kiterjedő hatáskörébe tekintettel helyénvaló, hogy elnöke helyett foglaljon azok sorában, akik a felsőháznak az 1926:XXII. tc. 4. §-a értelmében méltóságuk vagy hivataluk alapján tagjai. A törvény 4. §-ának ily kiegészítéséről szól a törvényjavaslatnak 1. §-a.

A 2. §-hoz

A kereskedelem és az ipar felsőházi érdekképviseletét az 1926:XXII. tc. 19. §-a akként kívánta biztosítani, hogy a felsőházba tagokat választó szervezetek és intézmények sorában a kereskedelmi és iparkamaráknak hat felsőházi tagság olyan módon jusson, amely a kamarák kebelében levő szakoknak és érdekcsoportoknak a területi megoszlást is figyelembe véve, aránylagos, illetőleg váltakozó képviseletét teszi lehetővé.

Az aránylagos képviselet biztosítása végett a m. kir. minisztériumnak 10,182/1926. M. E. számú rendelete, a törvény felhatalmazása alapján, egyebek közt azt rendeli, hogy a megválasztottak között lehetőleg két kereskedő, két kisiparos és két nagyiparos (gyáros) legyen, akik közül egyik egyik a budapesti, a másik-másik pedig valamelyik - mégpedig mindegyik más-más - vidéki kamara tagja. A gyáriparos tagokat a Magyar Gyáriparosok Országos Szövetségének hat jelöltje közül kell lehetőleg választani (2. §).

Ennek a rendelkezésnek alkalmazása során felmerült kétségek eloszlatása végett a m. kir. minisztérium - 11,064/1926. M. E. számú rendeletével - úgy rendelkezett, hogy a választhatóság szempontjából és a Magyar Gyáriparosok Országos Szövetsége részéről való kijelölés tekintetében kamarai tagnak kell tekinteni minden iparost és kereskedőt, akinek az említett kamarák bel- és kültagjai választásánál választójoga van és kamarai illeték fizetésére köteles (1868:VI. tc. 8. és 27. §-a). Arra nézve, hogy az iparos és a kereskedő a felsőházi tagok választásánál mint budapesti vagy mint vidéki jön-e számításba, az idézett rendelet szerint az ipari (gyári) vagy kereskedelmi telep helye az irányadó.

A kereskedelmi és iparkamarai kiküldöttek e rendelkezések alapján az első választást Budapesten 1927. évi január hó 8-án megtartották. Ennek eredményekép a felsőház tagja lett: három kereskedő, két nagyiparos, továbbá egy kisiparos. A megválasztott hat póttag közül pedig a kereskedők száma kettő, a nagyiparosoké egy, a kisiparosoké három. A rendes tagok közül négy a budapesti, kettő egy-egy vidéki, a póttagok közül három a budapesti, három egy-egy olyan vidéki kereskedelmi és iparkamara egy tagja, amelyek a rendes tagok sorában felsőházi képviselethez nem jutottak.

Ezt a választást - szabályszerűen előterjesztett panasz alapján - a m. kir. közigazgatási bíróság 1927. évi december hó 6-án 4382/1927. K. szám alatt hozott ítéletével megsemmisítette. A közigazgatási bíróság ítéletének indokolása szerint a 10,182/1926. M. E. számú rendelet 2. §-ában használt „lehetőség” szó értelme nem hagy fenn kétséget aziránt, hogy - ha csak kivételes körülmények fenn nem forognak - a választást akként kell megejteni, hogy a rendeletben meghatározott értékcsoport és terület szerint való megoszlás érvényesüljön. Nem jöhet figyelembe a 11,064/1926. M. E. számú rendelet egyfelől azért, mert az országygyűlés felsőházáról szóló 1926:XXII. tc. nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely szerint a felsőház tagjává a kereskedelmi és iparkamarák képviseletében az is megválasztható, aki a kamarának nem tagja és így kormányrendelet a választóság, illetőleg jelölhetőség feltételeit a kereskedelmi és iparkamarákról szóló 1868:VI. tc. 5. §-ának a kereskedelmi és iparkamara tagjait megállapító rendelkezéseitől eltérően joghatályosan meg nem állapíthatja. De nem jöhet figyelembe az utóbb idézett rendelet azért sem, mert az 1868:VI. tc. 9. §-a szerint a kamarai beltagoknál és kültagoknál nem az ipari vagy kereskedelmi telep helye az irányadó, hanem az illetőnek a lakása, amitől kormányrendelet - törvényes felhatalmazás nélkül - szintén nem térhet el. Mindezeknél fogva és figyelemmel arra is, hogy a választási eljárásról felvett jegyzőkönyv olyan adatot nem tartalmaz, amelyből megállapítható volna az, hogy a 10,182/1926. M. E. számú rendeletben érdekcsoport és terület szerint előírt megoszlás betartható nem volt - az indokolás szerint - a választás törvényes eredményét megállapítani nem lehetett.

A közigazgatási bíróságnak ez az állásfoglalása a kereskedelmi és iparkamarák tagjainak új megválasztását tette szükségessé. Az 1926:XXII. tc.-nek a szabályai azonban nem biztosítják kellőképpen az ország gazdasági életében nagyfontosságú gyáriparnak oly képviseletét, amely e közgazdasági tényező nagy jelentőségének megfelel.

Míg ugyanis az ügyvédi és mérnöki kamarákra érvényben levő jogszabályok szerint a kamarának minden ügyvéd, illetőleg minden mérnök tagja, a kereskedelmi és iparkamarának az 1868:VI. törvénycikkben megállapított szervezet szerint nem minden kereskedő és iparos, hanem csak az az iparos és az a kereskedő a tagja (beltagja, kültagja vagy levelezőtagja), akiket a kereskedők és iparosok taggá megválasztanak. Mihez képest a tagok meghatározott számánál fogva (Budapesten 48, vidéken 32 beltag, ugyanannyi kültag és a szükséghez mért számban választható levelezőtag) szűkre szorul azoknak a köre, akik közül a felsőházi tagokat választani lehet. Minthogy pedig a kamarai tagok megválasztásánál a gyáriparosok - éppúgy mint a többi kereskedők és iparosok - az üzem jelentőségére tekintet nélkül, csak a kamara területén lakók egy-egy szavazata útján érvényesíthetik befolyásukat, a törvény rendszere, a kamarának mai szervezete mellett, a kereskedelem és kisipar számszerű túltengése következtében nem alkalmas arra, hogy az aránylag kisszámú vállalatot magában foglaló, de a vállalatok terjedelménél, a befektetett tőkénél és a foglalkoztatott munkások számánál fogva annál nagyobb jelentőségű gyáripar a felsőházi képviselet azoknak a személyében biztosíthassa intézményesen a maga számára, akiket a képviseletre legmegfelelőbbnek tart. A többségi elv érvényesülésének természetes szempontjain felül különösen az nehezíti meg a megfelelő képviselet biztosítását, hogy a gyáripar reprezentánsainak túlnyomó része Budapesten lakik és innen vesz részt a gazdasági élet irányításában még akkor is, ha a gyár vidéken van és így az 1868:VI. tc. rendelkezéseinek alapulvételével - amely rendelkezések a kamara terén a lakást kívánják meg - a vidéki kamarákat képviselő felsőházi taggá - mivel Budapesten lakik - a fennálló törvény szerint meg nem választható.

Az ország nagyipari (gyáripari) vállalatainak keletkezése jóformán kizárólag arra a hat évtizedre esik, amely a kereskedelmi és iparkamarákról rendelkező 1868:VI. törvénycikk életbelépte óta eltelt és így a most ismertetett szempontoknak az 1868-iki törvényhozást illetően természetesen nem lehetett jelentőségük. Méltánytalan volna az azóta az országban igen nagy fejlettséghez jutott gyáripart a felsőházban érvényesülő érdekképviselet szempontjából az 1868:VI. törvénycikk egészen más ipari termelési viszonyokra szabott keretei közé szorítani.

Ezeken a megfontolásokon alapszik a törvényjavaslat 2. és 3. §-a, amelyekben foglalt rendelkezések azonban a fennálló törvényeket csak abban a mértékben kívánják módosítani, amelyet az elérendő cél elkerülhetetlenül szükségesnek tüntet fel.

A kereskedelem és ipar érdekeit ezentúl is hat tag fogja a felsőházban hivatásszerűen képviselni, ezen a kereten belül azonban a 2. § a gyáripar érdekeit intézményesen azzal kívánja biztosítani, hogy az államfő a Gyáriparosok Országos Szövetségének a szövetség közgyűlési határozatával javaslatba hozott hat tagja közül két tagot ahhoz hasonló módon nevez ki a felsőház tagjává, amint ez az 1926. évi XXII. törvénycikk 24. §-a értelmében az orvosok felsőházi érdekképviseletét illetően történik. Ekként a gyáripar a felsőházban megfelelő képviselethez juthat törvényen alapuló olyan országos szervezet hiányában is, amelyben a gyáriparnak az utolsó ötven-hatvan esztendőben bekövetkezett rohamos fejlődését figyelembe vevő különleges szempontok kellőképpen érvényesülhetnének.

A 2. § utolsó bekezdése ugyanúgy rendelkezik a gyáriparosok tagságának időtartama és a póttagok tekintetében, mint az orvosokat illetőleg az 1926:XXII. törvénycikk 24. §-a.

A gyáripar felsőházi képviseletének a kereskedelem és ipar érdekképviseletébe való tartozását a 2. §-nak az a rendelkezése fejezi ki, hogy a Gyáriparosok Országos Szövetségének felsőházi taggá kinevezésre ajánlott jelöltje csak az lehet, akinek bármelyik kereskedelmi és iparkamara tagjai megválasztásánál szavazati joga van és kamarai illeték fizetésére köteles. Egyébként azonban a 2. § új szövege lehetővé teszi, hogy a gyáripar arra méltónak talált képviselői, esetleges lakhelyükre tekintet nélkül, juthassanak be a képviselőházba, azaz, hogy a vidéki gyáripart is esetleg Budapesten lakó gyáriparos képviselje vagy megfordítva.

A 3. §-hoz

A 3. § szerint a kereskedelem és a kisipar érdekeit továbbra is a kereskedelmi és iparkamarák fogják - az 1926:XXII. törvénycikk rendelkezéseiben megállapított módon - a felsőházban hivatásszerűen képviselni, mégis azzal az eltéréssel, hogy a gyáriparosok külön felsőházi tagságának természetes következményeként a javaslat négyre szállítja le azoknak a felsőházi tagoknak a számát, akiket a kereskedelmi és iparkamarák választanak és a felsőházi taggá választhatóságnak kifejezett feltételévé teszi a kereskedő, illetőleg kisiparos minőségét, ami kizárja a választhatóságból a felsőházi tagsághoz más úton intézményesen hozzájutó gyáriparosokat, másfelől pedig kizárja azt, hogy a kereskedelmi és iparkamarákat a felsőházban az 1868:VI. tc. 5. §-a alapján olyan levelezőtag is képviselhesse, aki nem kereskedő vagy nem kisiparos.

A 3. § első bekezdése a kereskedő és kisiparos, illetőleg a budapesti és vidéki kamarai tagok arányát - az 1926:XXII. tc. 19. §-ának 2. bekezdésében érvényesülő alapelv szellemében - pontosan meghatározza; a második bekezdés pedig a felsőházi tagokat választó kiküldöttek körét is csak a kereskedőkre és kisiparosokra szorítja, mert nem volna helyénvaló, hogy gyáriparos a kereskedelem és kisipar felsőházi tagsági helyeire választásnál közvetlen befolyást gyakorolhasson akkor, amidőn a megválasztandó felsőházi tagok mind kívül állanak a gyáripar érdekeltségének körén és a gyáriparnak megfelelő számú külön felsőházi tagság jut.

Egyébként az 1926:XXII. törvénycikk kifejezetten új rendelkezések nélkül alkalmazható a kereskedelmi és iparkamarák felsőházi helyeire a jelen javaslatban foglaltak szerint történő választásoknál és ezért elegendő, ha a javaslat általánosságban utal az 1926:XXII. törvénycikk vonatkozó rendelkezéseire.

Átmeneti intézkedésre azonban szükség van.

Így meg kell állapítani azt a határidőt, amelyen belül a kereskedelmi és iparkamarák felsőházi képviseletével kapcsolatos új választásokat meg kell tartani. Az 1926:XXII. tc. 38. §-ának utolsó bekezdésében idevonatkozóan meghatározott határidő ugyanis immár meg nem tartható.

Minthogy továbbá a kereskedelmi és iparkamarák felsőházi képviselőinek megválasztására hivatott kiküldötteknek az 1926:XXII. tc. 21. §-a alapján történő választásánál ezentúl csak a kereskedők és kisiparosok jöhetnek figyelembe, a kiküldötteket ennek következtében már az első választás céljára is újra kell választani. Indokolt ezt a törvényben világosan kimondani.