1930. évi XXVII. törvénycikk indokolása

az Országos Társadalombiztosító Intézet betegségi biztosítási ága pénzügyi helyzetének rendezéséről * 

Általános indokolás

A társadalombiztosításnak az 1925:XXXIV. az 1927:XXI. és az 1928:XL. törvénycikkel megvalósított reformja, illetőleg a bányanyugbérbiztosítással és az öregségi és rokkantsági biztosítással kiépítése - amennyire ez eddig megítélhető - általában az egész vonalon bevált. Ha vannak is itt-ott zökkenések, amelyek egyébként ily törvények végrehajtásánál teljesen el nem kerülhetők, mindenesetre be kell várni az idő és a gyakorlat próbáját, amíg a törvényhozás ismét rendszeresen foglalkozhatik a társadalombiztosítás szélesterületű és mélybarázdájú problémakörével. Különösen időelőtti volna a törvénymódosítás gondolata most, amikor a törvényben meghatározott önkormányzati szervezet éppen a fontosabb intézményeknél csak a legutóbbi időben kezdte meg működését és főleg a legfontosabb intézménynél, az Országos Társadalombiztosító Intézetnél csak a legutóbbi hetekben jutott törvényadta, nagyjelentőségű szerepéhez a biztosítás teherviselőinek és jogosultjainak érdekképviseleteit felsorakoztató önkormányzat. Ennél az Intézetnél, valamint a társadalombiztosítás többi intézményeinél is az önkormányzati ügyvitelnek törvényes keretekben szabad érvényesülése kell hogy kialakítsa az idők folyamán a választ arra a kérdésre, vajon az alapvető törvények hol és miben szorulnak módosításra.

Amikor tehát megállapítható, hogy az idézett törvények módosításának időpontja még nem érkezett el, mégis egyetlen ponton a törvényhozás elhatározásához kell folyamodni, másként el nem hárítható nehézségek eloszlatása végett. Ez a nehézség csak egyik intézetnél, az Országos Társadalombiztosító Intézetnél, mégpedig ennél is csak az egyik biztosítási ágon, a betegségi biztosításán jelentkezik.

Tudvalevő, hogy a mi társadalombiztosítási rendszerünknek egyik legnagyobb és külföldi szakértők által is kiemelt előnye az, hogy általában azonos a biztosítási ágak köre és így ugyanazok a foglalkozások és ezeken a foglalkozásokon belül ugyanazok a személyek vannak minden biztosítási ágon a biztosításra kötelezve. Más szóval: az, aki betegségi biztosításra kötelezett, rendszerint baleset, úgyszintén öregség és rokkantság, illetőleg hozzátartozói javára özvegység és árvaság esetére is biztosított. Ez a rendszer lehetővé teszi, hogy bizonyos kivételes csoportoktól eltekintve, általában ugyanegy intézmény látja el valamennyi ág feladatait, sőt ennél is továbbmenve, egyfelől a betegségi, másfelől az öregségi és rokkantsági biztosítás költségfedezése is a járuléknak egységes előírása és beszedése útján történik. Ezentúl azonban a két biztosítási ág javára egységesen beszedett járulékot el kell különíteni, mert mindkét biztosítási ágnak külön-külön, az őt megillető jövedelemmel kell törvényszerű feladatainak teljesítéséről gondoskodnia. A két biztosítási ág tehát külön-külön, önállóan számolja el bevételeit és költségeit, amely bevételek más, mint a törvényben meghatározott célokra fel nem használhatók. Ezt a szabályt kifejezetten megállapítja a betegségi biztosítás szempontjából az 1927:XXI. tc. 140. §-a, az öregségi és rokkantsági biztosítás szempontjából pedig az 1928:XL. tc. 132. §-a.

Ez az utóbb idézett rendelkezés nem hajtatott végre. Az Országos Társadalombiztosító Intézet abba a helyzetbe jutott, hogy e járulékbevételeket az 1929. és 1930. év folyamán bizonyos mértékben igénybe kellett vennie, jóllehet a már idézett 1928:XL. tc. 132. §-a kifejezetten kimondja, hogy az e törvény rendelkezései alapján fizetett biztosítási járulékok nem fordíthatók más célra, mint az e törvényben megállapított szolgáltatások nyujtására, a tömeges és egyéni korai megrokkanás megelőzésére és az ideiglenes rokkantság megszüntetésére irányuló egészségvédő és gyógyító eljárásra, gyógyintézmények létesítésére és az (öregségi biztosítási) igazgatás költségeinek fedezésére.

Ha kutatjuk az okot, amely a nevezett Intézetet arra indította, hogy az öregségi biztosítás járulékbevételeinek egy részét a betegségi biztosítás céljaira felhasználja, ezt megtalálhatjuk abban, hogy a betegségi biztosítási ág az 1929. üzletévet hiánnyal zárta és a veszteséges üzletvitel mellett kialakult kényszerhelyzetében legközelebbi segítségként kínálkozott, hogy az egységesen beszedett társadalombiztosítási járuléknak az öregségi ágat illető részét a mutatkozó szükséghez képest felhasználja.

Az Országos Társadalombiztosító Intézetnek az 1929. évre vonatkozó zárószámadása még nem készült el végleges alakjában. Az Intézet közgyűlése elé terjesztendő évi zárószámadás, amely a továbbiakban miniszteri jóváhagyást is igényel, e nagy munka technikai nehézségei folytán még csak néhány hét mulva nyeri el végleges alakját és tartalmát. A rendelkezésre álló adatokból azonban nagy vonásokban már így is megrajzolható a zárószámadásnak képe, amelynek eredménye az, hogy az Intézetnek az 1929. évi zárószámadása szerint a betegségi biztosítási ágazatnál mintegy 13.500,000 pengő kezelési hiány fog mutatkozni.

Az 1929. évi kezelési hiány által okozott pénzügyi nehézséget tetézi az a körülmény, amely szerint a betegségi biztosítás ág tartalékalapja nagyobb értékű ingatlanokat foglal magában, mint amilyen összeg a tartalékalap képzésére fordítandó volna. Ezen a ponton nem veszteségről, hanem a pénzérték immobilizálásáról van szó, mert ezeknek az ingatlanoknak beszerzése, illetőleg a vonatkozó beruházás szintén az öregségi biztosítási ág bevételeinek igénybevételével történt, illetőleg történik. Az ilyképpen lekötött összeg mintegy 10.500,000 pengő, amely magában foglalja a székházbővítésnek 5.000,000 pengő, a Gizella-telepi munkásszanatóriumnak 1.850,000 pengő, a Csengery-utcai rendelő 900,000 pengő és több más kisebb beruházásnak költségét.

Amint az 1929. év számadási eredménye kialakulni kezdett, beható vizsgálat tárgyává tétetett az Intézet gazdálkodása és ennek eredményeképpen meg kellett állapítani, hogy a hiány okainak megszüntetésére irányuló erélyes rendelkezésekkel sem lehet elkerülni, hogy a betegségi biztosítási ág az az 1930. évet hiánnyal ne zárja le. A pénzügyi egyensúly biztosítása végett a költségvetés kereteinek pontos megtartásával az Intézet betegségi biztosítási ágának az 1930. évet már 417,804 pengő felesleggel kellene zárnia. Ámde figyelemmel arra, hogy a költségvetés egyes tételeinek, különösen pedig a segélyezési kiadásoknak alakulása nem a vezetőség elhatározásától, hanem jórészt az igénylések, illetőleg a jogos igények terjedelmétől függ, figyelemmel továbbá arra, hogy a bevétel forrásoknak a segélyezési igényekkel való arányosítására tett egyes rendelkezések életbelépésüknek eltolódása folytán hatásukat csak később fogják éreztetni, számolni kell azzal, hogy az 1929. évi zárszámadás a betegségi biztosítási ágon ismét kezelési hiánnyal zárul. E kezelési hiánynak összegét az év első négy hónapjára készített próbamérleg adataira alapított mintegy 8.000,000 pengőben kell számításba venni.

Ha az 1929. év szempontjából abban az adott kényszerhelyzetben vagyunk, hogy az Intézet betegségi biztosítási ágának kezelési hiányát az öregségi biztosítási ág járulékbevételeiből fedezte, az 1930. évre is ugyanez a megoldás adódik, vagyis a betegségi biztosítási ágat a folyó év végéig az öregségi biztosítási ág bevételeiből kellene kisegíteni. E szerint a betegségi biztosítási ág által igénybevett, illetőleg még igénybeveendő összeg kereken 32.000,000 pengőt tesz ki, amely összeg helyett e legszélsőbb eshetőségre való felkészülés szempontjából és nehogy a jogszerűség tekintetében támadható helyzet alakuljon, az öregségi biztosítástól igénybevehető hitelt 35 millió pengőt összegben kellene mint legfelsőbb határig megállapítani. Az ebben a keretben végeredményben adódó összeget megfelelő kamataival együtt az öregségi biztosítási ágnak mulhatatlanul vissza kell kapnia, mert nem engedhető meg, hogy ennek a biztosítási ágnak matematikai számításon felépült rendszerét más biztosítási ág nehézségei hátrányosan érinthessék.

A visszatérítés tekintetében a törvényjavaslat elgondolása az, hogy a beruházásra felhasznált összeget a betegségi biztosítási ág, míg a kezelési hiányban mutatkozó összeget az államkincstár térítse meg az öregségi biztosítási ágnak, mégpedig mindkét részen az előre meghatározott törlesztési terv szerint, amely törlesztési terv alapján az államkincstár az 1928:XL. tc. 165. §-ában meghatározott összegen felül további évi 1.200,000 pengőt fizetne az Intézet öregségi biztosítási ágának mindaddig, amíg a betegségi biztosításnak az 1929. és 1930. évi kezelési hiányból származó tartozása 4.5%-os kamataival együtt meg nem térül. Ugyanígy törlesztené az öregségi ágnak a betegségi biztosítási ág a beruházási célra felhasznált összeget és ennek kamatát a megfelelő évi törlesztési összeggel.

Az e törvényben adott felhatalmazás alapján teljesített törlesztéssel és a normálköltségvetés szerint való gazdálkodással, valamint az ennek sikere érdekében tett külön rendelkezésekkel előreláthatóan megvalósul az intézet betegségi biztosítási ágának pénzügyi egyensúlya és az 1931. évben módjában lesz az Intézetnek zavartalanul kifejtenie azt a tevékenységet, amely a betegségi biztosítás nagyjelentőségű céljainak megvalósítására szükséges.

A helyzetről képet ad az idecsatolt kimutatás, amely a betegségi biztosítás 1928. évi zárszámadásának és az 1929. évi várható zárszámadásának adatait egymás mellett tünteti fel.

A kimutatás adataiból mindenekelőtt szembetűnik, hogy az 1928. évi 52.867,538 pengő járulékelőírással szemben az 1929. évi járulékelőírás csak 50.332,000 pengőt, vagyis az utóbbi év járulékelőírása az előző évvel összehasonlítva 2.535,538 pengő csökkenést mutat. Ennek magyarázatát adja részben az is, hogy az 1928. évi 794,508 átlagos taglétszámmal összehasonlítva, az 1929. évi átlagos taglétszám csak 770,442, vagyis az átlagos taglétszám 24,066 taggal csökkent. Ha az 1928. évi taglétszám szerint egy-egy tagra eső átlagos járulékot 66 pengő 54 fillér összegben számítjuk, a taglétszámnak említett csökkenése magában is 1.601,351 pengő járulékcsökkenést eredményezhetett. A járulékcsökkenés további 934,187 pengő részét az 1929. évi január 1. napján életbeléptetett 1%-os járulékleszállításnak kell betudni. Kétségtelen ugyanis, hogy az 1928. év végéig hatályban volt és a hét minden napjára számított 6%-os járulékkulcs érintetlenülhagyása esetében az 1929. évre vonatkozó kereken 50 millió pengő járulékelőírás helyett kereken 57 millió pengő járulékelőírásra számíthattunk volna. Már itt is megtaláljuk tehát az 1929. évi 13.500,000 pengő kezelési hiány jó felének okát.

Még nagyobb eltolódásokat látunk azonban a segélyezési költségekben. Itt a táppénznek emelkedését látjuk 17.666,192 pengő összegről 20.978,531 pengőre, vagyis a táppénz egyik évtől a másikig 3.312,339 pengővel emelkedett. Ezen az alapon megállapítható, hogy amíg az 1928. évben az egy-egy tagra eső táppénz átlag 22 pengő 23 fillér volt, addig az 1929. évben egy-egy tagra átlag már 27 pengő 22 fillér táppénz esett. Ily eltolódásnak minden esetben több oka lehet. Gondolni kell ily esetben esetleges járványokra, amelyek megduzzasztják a keresőképtelen betegek létszámát; gondolni lehet valamely esetben rendszerváltoztatással vagy az illetékes tényezők lanyhaságával járó laza gazdálkodásra, de mindenekfelett gondolni lehet megfelelő esetben arra a közreható okra, hogy a táppénz alapjául szolgáló napibérosztályok és átlagos napibérek módosultak. Azt, hogy ebben az esetben a táppénz emelkedését az új napibérszabályozás idézte elő, meggyőzően bizonyítja az a tény, amely szerint az egy-egy táppénzes napra eső átlagos táppénz az 1928. évben 2 pengő 63 fillért, míg az 1929. évben 3 pengő 31 fillért tett ki.

Különösen szembetűnő eltolódás mutatkozik továbbá az orvosi költség és a gyógyászati ellátás tételénél. Az orvosi költség 6.584,535 pengőről 7.970,583 pengőre, vagyis 1.386,048 pengővel, a gyógyászati ellátásé pedig 5.687,809 pengőről 7.491,717 pengőre, vagyis 1.803,908 pengővel emelkedett. Mindenesetre nagyon visszás, hogy a csökkent létszám mellett csak ennél a két tételnél is 3.189,956 pengővel növekedtek a költségek. Márpedig ezekre a költségekre a napibérosztályok és az átlagos napibérek eltolódása sem lehet hatással, figyelemmel arra, hogy az orvos gyógykezelés és gyógyászati ellátás költségének mértéke függetlenül a biztosított napibérosztályától. Nyilvánvaló, hogy e költségek hirtelen felszökkenése egyik számottevő alkotó eleme a betegségi biztosítás bekövetkezett pénzügyi válságának.

Eléggé figyelemreméltó a kórházi költségeknek 6.147,653 pengőről 6.862,878 pengőre, vagyis 715,225 pengővel, úgyszintén a rendelőintézeti költségeknek 969,390 pengőről 1.204,412 pengőre, vagyis 235,022 pengővel való felugrása is. Ha el kell ismerni, hogy az egészségügyi ellátás az 1929. évben az orvosi rendszer és a rendelőintézetek fejlesztésével örvendetes javulásra mutat, mégis tény az, hogy az orvosi és gyógyszerköltségekben és általában az egészségügyi ellátásban olyan túlbőkezűség kapott lábra, amely a biztosítási ág sikeres működése szempontjából - figyelemmel a pénzügyi egyensúly megóvásának szükségére - komoly aggodalomra ad okot. Az önkormányzati érdekeltséggel egyetértve és számítva az orvosi karnak és a gyógyszerésztestületnek máris tapasztalt józan megfontoltságára, olyan rendszabályok vétettek tervbe, amelyek e költségtételeknek méltányos színvonalra visszaállítását szolgálják.

Meg kell vallani, hogy a pénzügyi egyensúly megzavarásának komoly tényezője az ügyviteli költségek egyik évről a másikra 8.000,476 pengőről 11.078,550 pengőre, vagyis 3.078,074 pengővel való emelkedése is. Az öregségi biztosításnak az 1929. évi január hó 1-ével történt életbeléptetése a máris rendelkezésre állott személyzeti létszámon felül talán nem igényelt olyan mérvű szaporítást, mint amilyen tényleg bekövetkezett és különösen a magasabb állások számának megállapításában érvényesült némi túlméretezés. Ezen a bajon az alkalmazottak jogos érdekeinek figyelembevételével és az Intézet békés és zavartalan működésének megóvása szempontjából nem szabad hirtelen alkalmazott tömeges elbocsátással segíteni akarni. Meg kell elégedni azzal, hogy bizonyos kisebb mértékű elbocsátások mellett a természetes apadással való létszámcsökkenést várjuk ki. Szociálpolitikai szempontból is elfogadhatatlan az a kívánság, amely nagyszámú értelmiségi munkásnak a munkanélküliségbe való kitaszítását állítja fel a helyzet orvoslásának követelményeként.

A felhozottakat összegezve, megállapíthatjuk, hogy az Országos Társadalombiztosító Intézet betegségi biztosítási ágának pénzügyi nehézségét a taglétszám csökkenésén és a járulékbevételnek ezzel együttjáró apadásán felül különösen a következő három körülmény okozta, úgymint

1. a járulékkulcs leszállítása,

2. a napibérosztályozás új megállapítása,

3. az egészségügyi ellátás és az ügyvitel költségeinek emelkedése.