A törvénykezési illetékátalány meghonosításának gondolata már a törvénykezési illetékről szóló 1914:XLIII. törvénycikk megalkotásakor is felmerült, mert az átalányrendszer, amely nem a bírói eljárás során benyujtott vagy készített egyes iratok után, hanem magáért a bírói eljárás igénybevételéért állapít meg illetékkötelezettséget, jobban megfelel az illeték fogalmának és természetének. Jelentős gyakorlati előnye e mellett az átalányrendszernek az is, hogy - lényegesen megkönnyíti az illeték összegének kiszámítását, egyszerűsíti az illeték lerovását s ennek folytán lényegesen csökkenti a lerovás ellenőrzésével, valamint az illetékhiány behajtásával járó munkaterhet is.
Ennek ellenére az 1914:XLIII. törvénycikk javaslatában az akkori pénzügyminiszter az átalányrendszert részben a pénzügyi eredmény bizonytalansága miatt, részben pedig azért nem tartotta megvalósíthatónak, mert úgy vélte, hogy átalányrendszer mellett az átalány összegét a bíróságnak kell megállapítania, ami a megállapítás ellen emelt kifogások és panaszok folytán a bíróságok működését nagyon megnehezítette volna.
Az átalányrendszer helyes szabályozása mellett ezek az aggályok nem helytállóak.
Az 1911:I. törvénycikkbe foglalt polgári perrendtartás hatálybalépése óta szerzett tapasztalatok lehetővé teszik ugyanis, hogy az illetékátalány összegét - legalábbis megközelítő pontossággal - akként lehessen megállapítani, hogy az államkincstár illetékbevételei az átalányrendszer meghonosítása után is az eddigi keretek között mozogjanak éspedig a nélkül, hogy ez a felekre háruló illetékteher növelésével járna, ami a javaslatnak, illetőleg a törvénykezési illeték újabb szabályozásának egyáltalában nem célja.
Az egyes konkrét esetekben lerovandó illetékátalány összege tekintetében esetleg felmerülő viták eldöntése viszont már csak azért sem járhat a bíróságok számottevő megterhelésével, mert ilyen viták csak akkor merülhetnek fel, ha vitássá válik magának az eljárás tárgyának értéke is. Ez pedig a jelenlegi illetékrendszer mellett is előfordulhat.
Az elvi szempontból helyes átalányrendszernek lényeges egyszerűsítést jelentő gyakorlati előnyei természetesen akkor mutatkoznának meg a legteljesebb mértékben, ha az illetékátalány a bírói eljárás teljes egészére - tehát az eljárás megindításától kezdődően annak jogerős befejezéséig - egy összegben állapíttatnék meg. Nagy hátránya lenne azonban ennek a rendszernek, hogy a hosszadalmas és bonyolult bírói eljárás, valamint a rövid és egyszerű eljárás azonos illeték alá esnék, holott az illeték összege szempontjából sem tekinthető közömbösnek, hogy a bíróság elé vitt jogvita eldöntése csak a fizetési meghagyás kibocsátását, illetőleg a perfelvételi tárgyalás megtartását, vagy pedig a per érdemi tárgyalását is szükségessé teszi-e. Figyelembe kell azonban venni e mellett azt is, hogy a törvénykezési illetékátalánynak egy összegben megállapítása egyrészt az alperes védekezését, másrészt pedig a jogorvoslatok indokolatlan igénybevételét is megkönnyítené, ami előreláthatólag a bíróságok munkájának számottevő növekedését is maga után vonná. Ellene szól végül az illetékátalány egy összegben való megállapításának az is, hogy ilyen szabályozás mellett a félnek az egész eljárás illetékét egy összegben kellene lerónia, habár a félre nézve nyilván nem közömbös, hogy az egész eljárás illetékét már az eljárás megindításakor egy összegben kell-e megfizetnie, vagy pedig módjában van az illetéket aránylag kisebb összegű részletekben esetenként leróni.
Az előadottak alapján a javaslat olyan megoldásra törekszik, amely az átalányrendszer lényeges egyszerűsítést jelentő előnyei mellett megszünteti az egész eljárásra kiterjedő egységes átalánnyal szemben a fentiek szerint jogosan támasztható aggályokat és amely a felekre háruló illetékterhet a bírói eljárás igénybevételének mértékével megfelelő arányba hozza. Ezt a javaslat azzal kívánja elérni, hogy az eljárás fontosabb szakaszaira külön-külön átalányösszeget állapít meg, amelyeket természetesen csak akkor kell leróni, ha az eljárás illető szakaszára az adott esetben valóban sor kerül.
Ezzel a szabályozással szemben a már részletesen ismertetett aggályok közül csupán az hozható fel, hogy az eljárás egyes szakaszaiban benyujtott vagy készített iratok illetékét, amelyeket eddig esetenkint kellett leróni, ez a rendszer egyösszegbe foglalja össze és ezzel a felet arra kötelezi, hogy az eljárás egyes szakaszainak illetékét egyszerre, egyösszegben rója le. Minthogy azonban az eljárás egyes szakaszaiban benyujtott vagy készített iratok illetékének egy-egy átalányösszegben lerovása legfeljebb abban az esetben okozhat az érdekelt félnek bizonyos nehézséget, ha az eljárás tárgyának értéke - és ennek megfelelően az esedékes átalányösszeg is - nagyobb összegre rúg, a javaslat csak négyszáz pengőt meg nem haladó követeléseknél kívánja az átalányrendszert megvalósítani, de ezeknél is csak akkor, ha a fél a követelést a polgári perrendtartás nyolcadik vagy kilencedik címében szabályozott meghagyásos eljárás útján érvényesíti.
Habár az átalányrendszer az előadottak szerint csak bizonyos értékhatárig látszik ezidőszerint aggály nélkül megvalósíthatónak, ennek a rendszernek meghonosítása még ilyen korlátozás mellett is rendkívül nagyjelentőségű a törvénykezési illeték lerovásának és ellenőrzésének egyszerűsítése szempontjából. Kitűnik ez már abból az egyetlen adatból is, hogy az 1931-1934. években a járásbíróságoknál összesen 2.356,542 meghagyásra irányuló kérelmet s ezzel szemben csupán 774,772 keresetet adtak be, mert már ebből is megállapítható, hogy a javaslat a járásbíróságok előtt érvényesített magánjogi követeléseknek mintegy 75%-ánál az átalányrendszert valósítja meg s ilyen módon a járásbírósági hatáskörbe tartozó ügyek túlnyomó részénél megszünteti a feleknek azt a kötelezettségét, hogy az illetéket minden egyes beadvány, jegyzőkönyv és illeték alá eső bírói határozat után külön-külön róják le. Ennek megfelelően természetesen lényegesen csökkenni fog az ügyek túlnyomó részénél az illetéklerovás ellenőrzésével járó munkateher is.
A javaslatban megállapított szabályozás mellett az átalányrendszer csupán azoknak a négyszáz pengőt meg nem haladó követeléseknek bírói úton érvényesítésére fog minden esetben kiterjedni, amelyek az 1930:XXXIV. tc. 49. §-ának rendelkezése folytán kizárólag fizetési meghagyás útján érvényesíthetők. Azoknál a követeléseknél, amelyeknek érvényesítése végett nemcsak meghagyás kibocsátását lehet kérni, hanem keresetet is lehet indítani, a fél választásától fog függni, hogy követelését átalányrendszer alá eső meghagyásos eljárás útján vagy a régi illetékszabályok alá eső kereset útján kívánja-e érvényesíteni.
Az átalányrendszer meghonosítása mellett másik lényeges újítása a javaslatnak a jelenlegi helyzettel szemben az, hogy az illetékátalány alá eső meghagyásos eljárásokban az eljárás illető szakaszára megállapított illetékátalány lerovása előtt a bíróság az eljárást nem indítja meg, illetőleg nem folytatja. Ez a rendelkezés, amely az illetékkezeléssel kapcsolatos teendők további számottevő egyszerűsítését szolgálja, biztosítja egyúttal az államkincstár részére azt is, hogy az illetékátalány minden külön intézkedés és költség nélkül befolyjék. Ez a szabályozás, amely pénzügyi okokból és az illetékkezelés egyszerűsítése szempontjából rendkívül nagy jelentőségű, végső eredményében nem hátrányos a felekre nézve sem. Igaz ugyan, hogy az illetékátalány lerovása előtt a követelést bírói úton érvényesíteni nem lehet, a javaslat azonban gondoskodik arról, hogy az illetékátalány lerovásának esetleges elmulasztása esetében a keresetindítás magánjogi joghatályai az illetékátalány pótlására szükséges rövid határidőre fenn tartassanak s ilyen módon elkerüli azt, hogy az átalány lerovásának elmulasztása a követelés elévülését vonhassa maga után. De határozott előnye végül a tervezett rendelkezésnek a felek szempontjából is annak a veszélynek a megszüntetése, hogy a felek az illeték összegének helytelen kiszámítása vagy az illeték lerovásának elmulasztása esetében a jelenlegi jogszabályok szerint járó felemelt illetéket legyenek kénytelenek megfizetni.
Egyébként is a törvénykezési illetékeknek átalányozása nem új keletű, mert egyes nyugati államokban (pl. Poroszország) már régebben megvan.
A javaslat 1. §-a a meghagyásos eljárás, illetőleg az abból keletkezett per természetes tagozódásának megfelelően az eljárás folyamán lerovandó törvénykezési illetékeket négy átalányösszegbe foglalja össze és egyúttal meghatározza, hogy az egyes átalányösszegeket ki és mikor köteles leróni.
Az 1. § második bekezdése a pernek a fellebbezési bíróság által elrendelt újabb elsőbírói tárgyalása esetében egyrészt kimondja, hogy a III. átalányösszeget újból leróni nem kell, másrészt azonban - az indokolatlan fellebbezés megnehezítése végett - akként rendelkezik, hogy a járásbíróság újabb ítélete ellen beadott fellebbezésért a IV. átalányösszeget újból le kell róni.
Pertársaság esetében a § utolsó bekezdése a jelenleg irányadó szabályokat csak az illetékátalány sajátosságának megfelelően módosítja. A javaslat szerint ugyanis a külön-külön benyujtott átalány alá eső beadvány esetében a pertársak külön róják le az illető perszakra eső egész átalányösszeget, míg a jelenlegi rendszer mellett csak a kérdéses beadvány illetékét kell külön leróni, az illető perszakra eső további illetékeket azonban nem. Minthogy az esetek túlnyomó részében a pertársak minden érdeksérelem nélkül közösen adhatják be átalány alá eső beadványukat, a javaslat rendelkezése csak kivételesen okozhat bizonyos csekély költségtöbbletet. Ezzel szemben azonban, ha a pertársak mindig csak egyszeres átalányösszeget volnának kötelesek leróni, tekintet nélkül arra, hogy az átalány alá eső beadványt közösen vagy külön nyujtják-e be, ez az ilyen beadványok számának indokolatlan növekedését és ezzel a bíróság működésének megnehezítését vonná maga után.
Minthogy az illetékátalány a feleket terhelő különböző törvénykezési illetékek helyébe lép, ennek természetes következménye, hogy az eljárás megindításától kezdve annak jogerős befejezéséig az átalányon felül egyéb törvénykezési illetékek leróni nem kell. A 2. § első bekezdése ezt a szabályt kiterjeszti arra az eljárásra is, amelyre esetleg csak a per jogerős befejezése után kerül ugyan sor, de amely szorosan a per keretébe tartozik és csupán a per rendes menetében beállott valamely akadály vagy zavar következtében került később sorra.
Elvileg az átalánynak ki kellene ugyan terjednie az eljárás folyamán hozott végzés elleni felfolyamodás illetékére is, tekintettel azonban arra, hogy ez a felfolyamodások indokolatlan igénybevételét lényegesen megkönnyítené, helyesebbnek látszott akként rendelkezni, hogy a felfolyamodási illetéket a feleknek az átalányon felül külön le kell róniok.
Az illetékátalány a javaslat szerint a meghagyásos eljárás és az abból keletkezett per illetékét foglalja magában; külön le kell róni ennélfogva az átalányon felül minden olyan kérelem illetékét, amely esetleg a per során is előterjeszthető ugyan, de nem tartozik az eljárás, illetőleg a per keretébe, vagyis ha olyan kérelemről van szó, amely a per vitelére vagy eredményére befolyással nincsen. Ilyen kérelmek - a § második bekezdésében példaképpen említett végrehajtási kérelmen felül - pl. a bírói letét elfogadása vagy valamely irat kiadása iránt előterjesztett kérelem, továbbá az 1912:LIV. tc. 18. §-a alapján az ügyvéd díjának és kiadásainak megállapítása iránt előterjesztett kérelem is.
A § utolsó bekezdésében kimondott szabály természetes következménye annak, hogy az illetékátalány csak a törvénykezési illeték lerovása alól mentesíti a feleket, de nem az okirati illeték lerovása alól.
Az illetékátalány tételeinek megállapítását és módosítását nem lenne célszerű törvénybe foglalni, mert a megállapításra alapul szolgáló körülményekben beállott lényegesebb eltolódás miatt vagy egyéb okból esetleg szükségessé váló intézkedést ebben az esetben aligha lehetne a kellő időben megtenni. A javaslat ezért az illetékátalány összegének megállapítását és módosítását is rendeleti útra utalja.
A javaslatnak az általános indokolásban már részletesen méltatott lényeges újítása, hogy a javaslat alá eső eljárásokat az illetékátalány lerovása nélkül megindítani vagy folytatni nem lehet, kivéve, ha a fél a fennálló jogszabályok szerint az illeték lerovása alól fel van mentve. Minthogy azonban a félnek lényeges érdeke fűződhetik ahhoz, hogy az I., II. vagy IV. illetékátalány lerovása nélkül előterjesztett kérelem, ellentmondás, kifogás vagy fellebbezés magánjogi, illetőleg perjogi hatálya az illeték pótlására szükséges ideig fenntartassék, a javaslat 4. §-a ezt a Pp. 140. §-ának megfelelő alkalmazásával lehetővé teszi. A hiány pótlásának elmulasztása esetében a Pp. 141. §-ának megfelelő alkalmazásával gondoskodik továbbá a javaslat arról is, hogy a perindítás magánjogi joghatálya még a kérelem visszautasítása esetében is további harminc napra fenntartassék.
Annak megakadályozása végett, hogy a felek, különösen az alperes ezeket a rendelkezéseket ne használhassák fel a per elintézésének lényege késleltetésére, a javaslat kimondja, hogy a visszautasító végzés elleni felfolyamodásnak halasztó hatálya nincsen. Ilyen szabályozás mellett ugyanis az alperes az eljárás befejezését legfeljebb az átalány lerovása nélkül előterjesztett ellentmondással, kifogással vagy fellebbezéssel késleltetheti, de nem áll érdekében ezeket a beadványokat újból hiányosan előterjeszteni s a visszautasító végzés ellen felfolyamodással élni.
Arra az esetre, ha a fél a III. illetékátalány lerovását mulasztja el, a javaslat a hiány pótlására a felperesnek határidőt nem ad, hanem vele szemben a perfelvételi tárgyalás elmulasztásának következményeit alkalmazza. A Pp. 439., illetőleg 446. §-ának idevonatkozó szabálya ugyanis a perindítás magánjogi hatályának fenntartását - sőt a Pp. 446. §-a a perindítás perjogi hatályának fenntartását is - kellőképpen biztosítja és így ebben az esetben nincsen szükség arra, hogy az illeték lerovása végett a felperes részére még külön határidő engedélyeztessék. Ez a szabályozás egyébként, amely a bíróságokra is fokozottabb munkaterhet róna, már csak azért sem volna indokolt, mert a bíróság az átalánylerovási kötelezettségre a felperest már a perfelvételi tárgyalásra szóló idézésben is figyelmezteti.
Még kevésbbé lenne indokolt a hiány pótlására bizonyos határidőt kitűzni akkor, ha a felperes a Pp. 439. vagy 446. §-ának alkalmazása folytán az idézés ismétlését vagy új határnap kitűzését a III. átalányösszeg lerovása nélkül kéri; ezért ilyen esetekben a beadványt a javaslat szerint felhívás nélkül vissza kell utasítani.
Ha a félnek illetékmentességgel vagy illetékfeljegyzéssel járó szegénységi jogmegadása iránt előterjesztett kérelmét a bíróság elutasítja és a meghagyás kibocsátása iránt előterjesztett beadványt az illetékhiány pótlása végett a 4. § alapján a félnek visszaadja, a fél csak a szegénységi jog megtagadása miatt élhet felfolyamodással, a visszaadás miatt azonban nem, mert ezt a Pp. 140. §-a kizárja. Minthogy pedig a Pp. 140. §-a szerint a meghagyás kibocsátása iránti kérelem magánjogi hatálya csak a hiány pótlására megállapított határidőig marad fenn, igen gyakran megtörténhetik, hogy ez a határidő eltelik, mielőtt a szegénységi jog megtagadása miatt beadott felfolyamodást az arra hivatott bíróság elbírálta volna. Az ebből származó bonyodalmak elkerülése végett volt szükség az 5. §-ba foglalt szabályra. Igaz ugyan, hogy ez a megoldás a bíróság által a hiány pótlására megállapított határidőt akkor is meghosszabbítja a felfolyamodási határidővel (nyolc nappal), ha a fél a szegénységi jog tárgyában hozott határozat ellen nem is él felfolyamodással, ennek az eltérésnek kiküszöbölése végett azonban olyan szokatlan határidő megállapítása lett volna szükséges, ami nem lenne kellőképpen indokoltnak tekinthető.
Habár a 4. § általános szabálya szerint a bíróság a meghagyást mindaddig nem bocsájthatja ki, amíg a fél az illetékátalány egész összegét le nem rótta, ennek a szabálynak a megszegéséhez a javaslat nem fűz sem magánjogi, sem perjogi következményeket és így az illetékátalány lerovásának hiánya a tévedésből esetleg mégis kibocsátott meghagyás hatályát nem érinti. Az illetékátalány lerovásának elmulasztása miatt ilyenkor természetesen hivatalos leletet kell felvenni, a törvény ellenére eljárt bíró (titkár vagy jegyző) pedig, akit az elkövetett mulasztásáért fegyelmi felelősség is terhel, az 1914:XLIII. tc. 85. §-a alapján vagyonilag is felelős a mulasztásából a kincstárra háruló károkért.
Minthogy az illetékátalány lerovásának kötelezettsége már az átalány alá eső beadvány előterjesztésével beáll, ellenkező rendelkezés hiányában az átalány lerovásának elmulasztása miatt az illetékhiányról hivatalos leletet kellene felvenni. Ha azonban a bíróság a 4. § értelmében az átalány lerovása előtt az eljárást nem indítja meg, illetőleg nem folytatja és a beadványt a félnek visszaadja vagy visszautasítja, akkor méltánytalan volna az átalány lerovásának elmulasztása miatt ezen felül még hivatalos leletet is felvenni és a lelet felvételét legfeljebb a jelenlegi szabályok szerint járó beadványi illeték erejéig lehetne indokoltnak tekinteni. Az ilyen leletek felvételével, kezelésével és az aránylag kisösszegű illeték behajtásával járó munkateher azonban aligha volna megfelelő arányban a várható pénzügyi eredménnyel s nem lenne összhangban a javaslatnak egyszerűsítésre irányuló törekvésével sem. A javaslat ennek folytán a 6. §-ba foglalt szabállyal a lelet felvételét a törvénykezési illeték lerovásának hiánya miatt általában kizárja. Ez a rendelkezés azonban természetesen csak az átalány alá eső beadvány után járó illetékre vonatkozik és így az átalány alá nem eső beadványok törvénykezési illetékének, valamint a meghatalmazás vagy okirati illetékkötelezettség alá eső egyéb melléklet illetékének hiánya miatt a hivatalos lelet felvételét nem gátolja.
Minthogy egy-egy illetékátalány a bíróság működésének igénybevételéért járó ellenszolgáltatás, amelynek összege nem függ a bíróság igénybevételének mértékétől, az átalányrendszerben nem szolgálhat alapul az illeték visszatérítésére, hogy az eljárásnak valamely szaka, amelyben a fél az átalány alá eső beadvány benyujtásával a bíróság működését már igénybe vette, elmaradt vagy félbemaradt, illetőleg, hogy a kereseti kérelem leszállítása folytán a feleknek már csak kisebb érdeke fűződik az eljárás illető szakaszához. A 7. §-nak ez a szabálya kétségtelenül merev és szigorú ugyan, de a felek méltánytalan megterhelésére csak akkor fog vezetni, ha az átalány alá eső beadványt kellő gondosság nélkül terjesztik a bíróság elé.
A 7. § egyébként csak a szabályszerű összegben lerótt átalányra vonatkozik és nem zárja ki azt, hogy a fél a köteles mértéken felül esetleg tévesen lerótt illeték visszatérítését követelhesse.
Minthogy a javaslat csak azokban a perekben honosítja meg az illetékátalányrendszert, amelyek tárgyának értéke négyszáz pengőt nem halad meg, a kereseti kérelem felemelése esetében különbséget kell tenni a szerint, hogy a felperes a kereseti kérelmét négyszáz pengőnél nem nagyobb vagy négyszáz pengőt meghaladó összegre emeli-e fel. A javaslat mindkét esetben minél egyszerűbb megoldásra törekszik, mert teljesen kielégítő méltányos szabály megállapítása alig volna lehetséges. Ehhez ugyanis figyelembe kellene venni a kereseti kérelem felemelésének időpontját, valamint azt is, hogy a pernek folyamatban levő szakaszából mennyi esett a kereseti kérelem felemelése előtti, illetőleg a kereseti kérelem felemelése utáni időre, az ezzel járó bonyolult eljárást pedig semmiképpen sem tenné indokolttá a feleknek az ilyen szabályozáshoz fűződő anyagi érdeke.
A javaslat rendelkezéseit aligha lehetne ugyan akként értelmezni, hogy az átalányrendszer eredetileg nagyösszegű perekben is alkalmazható, ha a per folyamán a felperes a kereseti kérelmét négyszáz pengőnél nem nagyobb összegre szállítja le, az esetleges viták megelőzése végett azonban ezt a § második bekezdése kifejezetten is kimondja.
A § utolsó bekezdése az átalány alá eső pernek más perrel egyesítését szabályozza, mert a jelenlegi illetékszabályokat ebben az esetben alkalmazni nem lehet. Minthogy elvi szempontból nem tekinthető indokoltnak, hogy a perek egyesítése esetében a felek kevesebb illetéket legyenek kötelesek leróni, mintha a bíróság a perek egyesítését nem rendelte volna el, a javaslat akként rendelkezik, hogy az illetéklerovási kötelezettség szempontjából a perek egyesítését figyelmen kívül kell hagyni.
A § utolsó bekezdése ugyanezt a szabályt terjeszti ki a Pp. 82. és 189. §-a alapján indított perekre is. Ez azt jelenti, hogy az illetéklerovási kötelezettség szempontjából az ilyen pereket is önálló pernek kell tekinteni, amelynek az illetékét - minthogy ezek a perek a meghagyásos eljárás során indított, de nem a meghagyásos eljárásból keletkezett perek - nem a javaslatban szabályozott átalánnyal, hanem a korábbi jogszabályok értelmében kell leróni.
Minthogy a javaslat a járásbírósági hatáskörbe tartozó ügyek túlnyomó részénél teljesen új illetéklerovási rendszert állapít meg, annak rendelkezéseit legcélszerűbb lesz valamely naptárilag meghatározott és a bírósági ügymenet szempontjából is megfelelő napon hatálybaléptetni. Ezt kívánja a 9. § lehetővé tenni.
