Történeti fejlődésen alapuló régi gyakorlat és nemzetközi szerződések az államok politikai és gazdasági érdekeinek nemzetközi képviseletére rendelt személyek javára hivatásuk zavartalan gyakorlásának biztosítása végett kivételes jogvédelmet nyujtanak azzal, hogy több irányban mentesítik őket annak az államnak joghatósága alól, amelynek területén hivatalos működésüket kifejtik.
Az uralkodókat és államfőket, a diplomáciai személyeket és nemzetközi értekezletekre kiküldött állami képviselőket, végül egyes nemzetközi bíróságok tagjait és nemzetközi megbízásból eljáró személyeket a területenkívüliség neve alatt ismert széleskörű kiváltság, a konzulokat és a konzuli tisztviselőket pedig a korlátoltabb terjedelmű személyes mentesség illeti meg.
Jogszabályaink nem sorolják fel azokat a személyeket, akiket a területenkívüliség vagy személyes mentesség illet, sem pedig ennek a kiváltságnak tartalmát és terjedelmét nem határozzák meg, hanem megelégszenek azzal, hogy a nemzetközi jogra, a nemzetközi szerződésekre és a nemzetközi gyakorlatra utalnak. Ilyen rendelkezéseket tartalmaz például a Pp. 9. és 290. §-a, a Btk. 5. §-a, a Bp. 31. és 200. §-a, valamint a Kbp. 15. és 192. §-a is.
A külföldi államokban is követett ezt a törvényalkotási rendszert indokolja az, hogy a területenkívüli személyek körét és e kiváltság terjedelmét a nemzetközi jog nem határolja el olyan éles körvonalakkal, amelyek lehetővé tennék ezeknek a szabályoknak tételes törvény alakjába foglalását. Ilyen törvény alkotása célszerűtlen is volna, mert a vonatkozó nemzetközi jogszabályok folytonos fejlődésben vannak, meghatározott időpontban rögzítésük tehát a jogszabály gyakori módosítását tenné szükségessé.
A konzulokat és konzuli tisztviselőket megillető személyes mentességnek részletes szabályozása törvény vagy más belső jogszabály útján keresztülvihetetlen volna, mert ennek a mentességnek személyi köre és terjedelme nem egységes, hanem államonként lényegesen eltérő.
A törvényalkotásnak az a módja, amely részletes szabályozás helyett megelégszik egyszerű utalással a nemzetközi jogra, szükségképpen bizonytalanságot idéz elő a gyakorlati alkalmazásban, mert az eljáró bírói és egyéb hatóságoktól nem lehet elvárni olyan tájékozottságot, amely mindenesetre biztosítaná azt, hogy ne történhessenek a kiváltsággal ellenkező intézkedések és ne keletkezhessenek azokkal ellenkező határozatok.
Ezért ma érvényes jogszabályaink is a területenkívüliség és a személyes mentesség fennállása és terjedelme kérdésében a döntést az eljáró hatóság főfelügyeleti hatóságának tartják fenn (Pp. 9. § és Bp. 31. §), azt kötelezővé teszik az eljáró hatóságra is, - nem biztosítják azonban azt, hogy a hatóságok minden esetben főfelügyeleti hatóságukhoz forduljanak, amidőn az eljárásban résztvevő személyt területenkívüliség vagy személyes mentesség illeti. Jogszabályaink ugyanis csak kétség esetében kötelezik az eljáró hatóságokat arra, hogy főfelügyeleti hatóságukhoz forduljanak, tehát tág tere van annak, hogy a nemzetközi jog szabályainak nemismerése vagy téves értelmezése folytán a hatóság olyan intézkedést tehessen vagy olyan határozatot hozhasson, amely e kiváltságokkal ellenkezik.
Törvényalkotásunknak ezek a hiányai a volt Osztrák-Magyar Monarchia fennállása idejében a gyakorlatban nem éreztették hatásukat, mert a külföldi államok követségei Bécsben, Magyarország területén kívül voltak, márpedig a területenkívüliség kérdései elsősorban és főképpen a diplomáciai személyekkel szemben jelentenek legérezhetőbb korlátozást az államhatalom területi felségjogának gyakorlásában, mert ezek a személyek azok, akik állandóan és huzamos ideig más állam területén tartózkodnak és így leginkább megvan a lehetősége, sőt valószínűsége annak, hogy a fogadó állam jogrendjével összeütközésbe kerülnek.
Lényegesen megváltozott a helyzet azzal, hogy a Monarchia felbomlása óta a külföldi államok követségeinek székhelye Budapesten van és így a magyar hatóságok számos olyan üggyel foglalkoztak, amelyekben területenkívüliséget élvező személyek voltak érdekelve, a kormányhatóságoknak pedig gyakran volt alkalmuk észlelni a kiváltságokat sértő olyan hatósági intézkedéseket és határozatokat, amelyek az érdekelt államok kormánya részéről jogos felszólalásra és tiltakozásra adtak okot olyan esetekben is, amikor a sérelem fennálló jogszabályaink keretében nem volt többé orvosolható.
Ezt a törvényjavaslatot, amely az ilyen intézkedések és határozatok kiküszöbölését és a területenkívüliségben foglalt jogok érvényesülésének feltétlen biztosítását célozza, a kényszerítő szükség indokolja, mert el kell hárítani azt, hogy a magyar kormányhatóságok tehetetlenül álljanak külföldi államok kormányainak jogos kívánságaival szemben.
Ezt a célt a jelen törvényjavaslat törvényeink által már elfogadott keretben, a fennálló rendszer alapgondolatának fenntartásával, akként kívánja elérni, hogy tételes jogszabályaink csekély módosításával kiterjeszti a főfelügyeleti hatóság hatáskörét, nevezetesen minden esetben szükségessé teszi határozatát azokban az ügyekben, amelyekben a területenkívüliség fennállása és terjedelme az eljárás során szóba kerül.
Ebből az okból a törvényjavaslat 1. §-a kötelezővé teszi az eljárás felfüggesztését annak bármely szakában, tehát a területenkívüliséggel ellenkező határozatok végrehajtása során is, mindazokban az esetekben, amikor külföldi állam vagy olyan személy van félként érdekelve, aki a nemzetközi jog - nemzetközi megállapodás, nemzetközi gyakorlat vagy viszonosság - alapján területenkívüliségre vagy személyes mentességre tarthat igényt, úgyszintén akkor is, ha ő maga hivatkozik erre a kiváltságára és nem kétségtelen, hogy ez a hivatkozás minden jogi alapot nélkülöz. Az eljárást fel kell függeszteni az érdekelt külföldi állam felszólalása esetében, úgyszintén a főfelügyeleti hatóság felhívására is.
Ennek a §-nak szövegében a külföldi állam megemlítését szükségessé teszi az az általánosan elismert nemzetközi szabály, hogy az államot mint jogi személyt más állam bíróságai előtt perbevonni vagy ellene más állam hatóságainál eljárást folytatni szabály szerint nem lehet. Van azonban olyan jogi felfogás, amely ezt a mentességet nem sorozza a területenkívüliségi jogok közé, mert a területenkívüliséget természetes személyhez fűződő olyan kiváltságnak tekinti, amely jogi személyekre, tehát magára az államra nem vonatkozik. Ebből az eltérő jogi felfogásból eredő kétség eloszlatása teszi tehát szükségessé azt, hogy a javaslat 1. §-a a területenkívüliséget és személyes mentességet élvező személyeken kívül a külföldi államot külön megemlítse.
A javaslat 2. §-a arról az esetről szól, amidőn a kiváltságot élvező személy nem fél gyanánt, hanem más minőségben vesz részt az eljárásban. Idetartozik különösen az az eset, amidőn tanuként kellene kihallgatni olyan személyt, akinek kiváltsága kizárja vagy korlátozza azokat a hatósági intézkedéseket, amelyek a tanuk megidézésére és kihallgatására vonatkoznak. A Pp. 290. §-a, a Bp. 200. §-a és a Kbp. 192. §-a a tanukkal kapcsolatban kifejezetten utal a területenkívüliségre és a személyes mentességre.
Természetesen azokban az esetekben, amikor a kiváltságot élvező személy az eljárásban nem mint fél, hanem más minőségben vesz részt, nincs szükség az eljárás felfüggesztésére, hanem a hatóság csak abban az irányban van korlátozva, hogy a kiváltságot élvező személy ellen irányuló intézkedést nem tehet és határozatot nem hozhat főfelügyeleti hatóságának határozata előtt.
A javaslat 3. §-a tartalmazza mai jogrendszerünkben már ismeretes azt a szabályt, hogy a területenkívüliség és személyes mentesség fennállása és terjedelme felől a kormányhatóság határoz, amely határozat kötelező az eljárt bíróságra vagy más hatóságra is. Ez a rendelkezés egyaránt vonatkozik arra a két esetre, amidőn a kiváltságot élvező személy fél gyanánt vagy más minőségben, például tanuként vesz részt az eljárásban.
A javaslat 3. §-ának szövege fennálló jogszabályainktól (Pp. 9. és Bp. 31. §) abban tér el, hogy az eljáró hatóság főfelügyeleti hatóságának a külügyminiszterrel egyetértésben kell határoznia, holott mai jogszabályaink csakis a főfelügyeletet gyakorló miniszter hatáskörébe utalják a döntést.
Alig szorul bővebb indokolásra, hogy a külügyminiszternek bevonása nemcsak kívánatos, hanem szükséges is ezekben a kérdésekben, mert az ő állásfoglalásának ismerete és a döntéshez szükséges adatok megszerzése nélkül sok esetben a főfelügyeletet gyakorló miniszter nem is lehetne abban a helyzetben, hogy ezekben a kérdésekben határozhasson. Egyébként is szükséges, hogy a külügyminiszternek tudomása legyen az ilyen tárgyú, minden esetben nemzetközi vonatkozású, gyakran nagy horderejű határozatokról.
A javaslat 4. §-a kivételt állapít meg az 1. és 2. §-ban foglalt rendelkezések alól, amidőn kimondja, hogy az eljáró hatóságnak csak kétség esetében kell főfelügyeleti hatóságához fordulnia akkor, ha konzuli alkalmazottnak olyan személyes mentességéről van szó, amelynek kereteit és terjedelmét nemzetközi egyezmény vagy más írott jogszabály határozza meg.
Ebben a körben tehát a javaslat teljesen fenntartja ma érvényes jogszabályaink rendszerét, mert mellőzhetőnek látja, hogy a kérdést minden esetben a főfelügyeleti hatóság elé terelje, hanem a határozást csak akkor utalja felsőbb döntésre, ha az eljáró bíróságnak vagy más hatóságnak kétségei vannak.
Ennek az eltérő rendelkezésnek indoka pedig az, hogy a külföldi államokkal kötött és törvényben vagy rendeletben közzétett barátsági, kereskedelmi és hajózási szerződések vagy konzuli egyezmények rendszerint teljes részletességgel szabályozzák a konzulokat és a konzuli tisztviselőket megillető személyes mentesség körét és terjedelmét, a bíróságoknak és más hatóságoknak tehát írott jogszabály áll rendelkezésükre, amelyből teljes tájékozódást szerezhetnek és csak kivételesen állhat elő annak szüksége, hogy a jogszabály hiányossága miatt vagy szövegének értelme körül netalán felmerülő kétségek eloszlatása végett főfelügyeleti hatóságukhoz forduljanak.
A javaslat 5. §-a külön rendelkezést tartalmaz a külföldi államok tulajdonában levő és követségi célokra szolgáló épületek mentessége tekintetében.
Már a házadóról és fényűzési lakásadóról szóló 1922:XXII. tc. 2. §-ának 1. bekezdése (3. pont) viszonosság esetében mentességet biztosít a házadó alól a követségi épületnek, amit megismétel a házadóra vonatkozó törvényes rendelkezések hivatalos összeállítását és végrehajtását tartalmazó 1927. évi 200. P. M számú utasítás (1927. évi Rendeletek Tára 1,229. lap) 2. § 1. bekezdésének 3. pontja is. Ehhez hasonlóan egyes államokkal szemben már megállapított viszonosság a követségi palota mentességét a végrehajtás alól is biztosítja és ilyen viszonosság keletkezhetik még más államokkal szemben is.
Ezeket a viszonossági nyilatkozatokat azonban a bíróságok és más hatóságok rendszerint nem ismerhetik, ezért minden esetben főfelügyeleti hatóságukhoz kell fordulniok, amelynek erre vonatkozó nyilatkozata reájuk kötelező.
A telekkönyvi rangsor, tehát a hitelezők érdekeinek megóvása végett azonban szükséges annak megengedése, hogy kétes esetekben, addig is, amíg megállapítást nyer, hogy a külföldi állam tulajdonában levő épület diplomáciai képviseletének céljára vagy e képviselet személyzetének elhelyezésére szolgál, vagy amíg a viszonosság fennállásának kérdése eldől, a bíróságnak módjában legyen a kielégítési vagy biztosítási végrehajtás elrendelése, de akként, hogy a kielégítési végrehajtás ne terjedhessen túl a követelés biztosításán. Az említett intézkedéseket természetesen hatályon kívül kell helyezni, mihelyt a mentesség fennállása megállapítást nyert.
