A törvényjavaslat 1. §-a a kormányzói hatalmat a törvényhozás körében három irányban kívánja kibővíteni.
a) Az 1920:I. tc. 13. §-ának második bekezdése az országgyűlés által alkotott törvény kihirdetésének elrendelésére hatvan napi határidőt szab meg. Ez a határidő kétségtelenül elég, ha csupán mint a törvény kihirdetésének lebonyolítására rendelt határidőt tekintjük. Ennyi idő alatt ezt a kormányzati ténykedést valóban le lehet bonyolítani. Ennek a határidőnek azonban más jelentősége is van és ha a kormányzó visszaküldési jogának kellő súlyt kívánunk biztosítani a törvényhozásban, ezt a határidőt jelentékenyen meg kell hosszabbítani. Ha ugyanis komoly aggodalom miatt válik szükségessé a törvény visszaküldése és kívánatos, hogy az országgyűlés a kormányzó aggálya következtében a törvényt érdemben újra tárgyalja, elvesse vagy a legfelsőbb helyen kifejtett indokoknak megfelelően módosítsa vagy kiegészítse, akkor ezt a célt inkább lehet biztosítani, hogy ha a törvény első és másodszori tárgyalása közé hosszabb időköz ékelődik. Ez alatt a hosszabb idő alatt a minisztériumnak módjában áll az országgyűlési pártokkal tárgyalásokat folytatni, a közvéleményt a törvény elvetésének, bizonyos irányú módosításának vagy kiegészítésének szükségessége felől tájékoztatni, egyszóval a törvény másodszori parlamenti tárgyalását úgy lehet előkészíteni, hogy a kormányzó kezdeményezése valóban eredményre vezessen.
A kormányzó visszaküldési joga eredményességének biztosítása nélkül ennek a jognak a gyakorlása helytelen eredményre, jelesül a kormányzónak és az országgyűlésnek szembeállítására vezethetne. Már pedig ez a helyzet állhatna elő, ha az első tárgyalás után alig hatvan nappal, amikor még az alig elült parlamenti harcokban felkeltett izgalmak és indulatok nem csendesedtek el s a pártok közötti helyzetben és az ország közvéleményében a kormányzó indokainak megfelelő változás még nem állhatott be, a törvényt újra kezdik tárgyalni. Időt kell engedni, hogy a kormány előbb a legfelsőbb elhatározás kedvező fogadtatására megfelelő légkört tudjon teremteni s csak azután javasolja a kormányzónak a visszaküldést, ha e lépés eredményességét biztosította. De lehetséges az is, hogy - különösen súlyos esetben - a kormányzó a visszaküldés jogával bizonyos törvény tekintetében csak úgy élhet, ha elbocsátja a minisztériumot, amely a javaslatot az országgyűlésen képviselte s új minisztérium kezébe adja a kormányt. Ilyenkor különösen rövidnek bizonyulhat a hatvan napi határidő.
Ezekből a megfontolásokból a törvényjavaslat az országgyűlés által alkotott törvény kihirdetésének elrendelésére az eddigi hatvan napi határidő helyett hat hónapi határidőt kíván megállapítani.
b) Az 1920:I. tc. 13. §-ának második bekezdése szerint a kormányzó a törvényt csak egy ízben küldheti vissza megfontolás végett az országgyűlésnek. Az egyszeri visszaküldésnek ez a lehetősége alkalmas arra, hogy törvényalkotási hibákat kiküszöböljön, hogy a törvényjavaslatba az előkészítés vagy az országgyűlési tárgyalás során becsúszott szövegezési, szerkezeti vagy akár érdemi hibákat is az országgyűlés utóbb kiigazítson. Hogy ennek a célnak az egyszeri visszaküldés lehetősége megfelel, a gyakorlatban be is bizonyosodott. A kormányzói beavatkozásnak ez a szűkreszabott lehetősége azonban aligha lehet alkalmas arra, hogy az országgyűlés és a kormányzat között felmerült súlyosabb nézeteltéréseket, elvi kérdésekben előállott komoly vitákat, esetleg küzdelmeket alkotmányos úton eligazítson.
A nézeteltéréseknek, elvi vitáknak minden időkben legmegfelelőbb eszköze a vitás kérdések tárgyalása. Minél több alkalom nyílik a tárgyalásra, annál nagyobb a lehetőség a szembenálló álláspontok összeegyeztetésére. Országgyűléseink története igen számos példát nyujt arra, hogy az országgyűlés és a király között felmerült ellentéteket ismételt iratváltással feliratok és leiratok útján igyekeztek elsimítani. Sőt az 1848 előtti törvényhozásunk képe jóformán ilyen iratváltásokban alakult ki.
A törvényjavaslat álláspontja az, hogy a kormányzónak rendelkezésére kell bocsátani minden eszközt annak biztosítására, hogy az országgyűlés jól megfontolt s a nemzet érdekének megfelelő törvényt hozzon. Már a ma fennálló jog szerint is a kormányzó a minisztérium útján kezdeményezheti a törvényalkotást s ugyancsak a minisztérium útján ellenezheti olyan javaslat tárgyalását, amely felfogása szerint a nemzet érdekét nem szolgálja. Ha mégis az országgyűlés, akár az ott kezdeményezett javaslat következtében, akár a kormányzó előzetes engedélyével benyujtott javaslatnak a tárgyalás során beállott módosítása következtében más, a kormányzó felfogása szerint a nemzet érdekére káros törvényt alkotna, a kormányzónak a javaslat szerint a visszaküldési jog ismételt gyakorlásával bőséges idő és alkalom áll rendelkezésére, hogy az elhibázott törvényalkotást az országgyűlés útján helyrehozhassa.
c) A harmadik irányú kibővítése a kormányzói jogkörnek a törvényhozás tekintetében a javaslat szerint az, hogy az országgyűlés feloszlatása esetében a kormányzónak ne kelljen sem kihirdetnie, sem pedig újabb megfontolás végett az újonnan összehívott országgyűlésnek visszaküldenie az országgyűlés által alkotott törvényt.
Az országgyűlés és a kormányzó között felmerült nézeteltérés megoldását ugyanis a kormányzó azon az úton is keresheti, hogy feloszlatja az országgyűlést. Ehhez a megoldáshoz a kormányzó olyankor nyúl, amikor az a meggyőződése, hogy az az országgyűlés nem fejezi ki híven a nemzet valódi akaratát és így nincs kilátás arra, hogy visszaküldés esetében az országgyűlés megváltoztassa álláspontját, sőt egyszeri vagy másodszori visszaküldés révén a kormányzó erről már meg is győződött. Indokolt, hogy ilyen esetben a törvényt, amely éppen az országgyűlés feloszlatására vezetett, a kormányzó ne legyen köteles kihirdetni és indokolt mellőzni a törvénynek ilyen esetben az új országgyűléshez visszaküldését annál is inkább, mert merőben felesleges egyfelől a kormányzó, illetőleg a kormány, másfelől az országgyűlés között az országgyűlés feloszlatásával lezáródott vitát az elhatározásaiban szuverén új országgyűlés, illetőleg az ennek munkáját irányítani hivatott kormány kifejezett akaratnyilvánítása nélkül újból kezdeményezni. Az országgyűlésben megtestesülő nemzetszuverénitáson ezzel nem esik sérelem, mert az új országgyűlésnek módjában fog állani, hogy a korábbi országgyűlés által alkotott, de ki nem hirdetett törvényt újra tárgyalja, ha annak tárgyalását helyesnek tartja. Ha az új országgyűlés a ki nem hirdetett törvénnyel azonos törvényt hoz s a nemzet akarata ekként újra és kétséget kizáró módon nyilvánult meg a törvény mellett, nem lehet útját állani annak, hogy a nemzet akarata törvénnyé váljék. A kormányzónak kétsége volt, hogy az országgyűlés a nemzet valóságos akaratát fejezi-e ki, megkérdezte a nemzetet, ha a nemzet igenlően válaszolt, a nemzet igazi akarata előtt meg kell hajolnia. A most tárgyaltak szempontjából a ki nem hirdetett törvénnyel azonos törvény alatt az olyan törvényt kell érteni, amely a rendelkezések tekintetében vagyis a tartalmi lényeg szempontjából azonos a ki nem hirdetett törvénnyel. E mellett nincs jelentősége természetesen a puszta szóhasználatban, kifejezésmódban vagy szerkezetben való eltérésnek. Hasonló módon kell megítélni azt, mit kell a második bekezdés szempontjából változatlanul fenntartott törvényen érteni.
A törvényjavaslatban az országgyűlés feloszlatásáról és új országgyűlés összehívásáról foglaltak természetesen semmiképpen sem kívánják érinteni a kormányzónak ebben a tekintetben az 1933:XXIII. törvénycikkben biztosított jogkörét. A kormányzó törvényvisszaküldési jogáról a törvényjavaslatban foglaltak egyébként is szerves továbbépítése az 1920:I. törvénycikkben, közelebbről e törvény 13. §-a második bekezdésében foglalt rendelkezéseknek. Ez kifejezésre jut a jelen törvényjavaslat 2. §-ának utolsó bekezdésében, amely a hatályukat vesztő rendelkezések sorában az 1920:I. tc. 13. §-ának második bekezdését csak az új szabályozással ellentétes részeiben kívánja hatályon kívül helyezni. Ennek megfelelően a jelen §-ban foglaltak természetszerűen nem érintik az 1920:I. tc. 13. §-a második bekezdésének egyéb rendelkezéseit, így például természetesen továbbra is hatályban marad az a rendelkezése, hogy a kormányzó az államformának és az államfő személyének kérdésében alkotott törvényekre nézve a visszaküldés jogával nem élhet.
Az 1920:I. törvénycikk a kormányzói méltóságot rövid időre szóló intézménynek tervezte. Ezzel a kiindulóponttal szemben az említett törvény megalkotása óta eltelt idő tanulságai és a mai nemzetközi helyzet arra figyelmeztetnek, hogy a jövőben még előre meg nem határozható ideig szükség lehet az állami főhatalom ideiglenes gyakorlására hivatott kormányzói tiszt fenntartására.
A most kifejtettekhez hasonló szempontok indokolták már az országgyűlés felsőházáról szóló 1926:XXII. törvénycikk megalkotásakor azt, hogy ennek a törvénynek 48. §-a számot vetett azzal, hogy a kormányzói tiszt előbb is megüresedhetik, mintsem a királyi szék betöltésére kerülhet a sor és ennek következtében az új kormányzó választását szabályozó rendelkezést állapított meg. Ugyancsak az 1926:XXII. tc. 48. §-a rendelkezik arról is, hogy amíg az új kormányzó az esküt le nem tette, a halaszthatatlan államfői tennivalókat az 1920:I. tc. 13. §-ának korlátai közt a minisztertanács látja el.
Indokoltan felmerülhet az a kérdés, vajjon az 1926:XXII. tc. 48. §-ának eddig még alkalmazásba sem került rendelkezései kielégítők-e arra az esetre, ha a kormányzói tiszt a jövőben a királyi szék betöltése előtt megüresedik. Alapos megfontolás után arra a meggyőződésre jutottunk, hogy az 1926:XXII. tc. 48. §-a fentebb említett rendelkezéseinek kiegészítésére, illetőleg módosítására szükség van. A kiegészítések sorában első helyen áll a kormányzó utódajánlási jogának a biztosítása.
A kormányzó utódajánlásának a jelen törvényjavaslatban foglaltak szerint az a jelentősége, hogy a kormányzó közli a nemzettel, kiben lát biztosítékot arra, hogy utódjaként az államfői tennivalókat az ő kormányzói működésének szellemében fogja ellátni; a nemzet akaratát képviselő országgyűlésnek azonban szabadságában van megválasztani olyan más egyént is, akit a kormányzói tiszt betöltésére a választás időpontjában a legalkalmasabbnak tart.
A javaslat szerint a kormányzó saját elhatározásától fog függeni az, hogy kívánja-e gyakorolni utódajánlási jogát vagy nem. Ez is kifejezi azt, hogy az ajánlásnak nincs a nemzetnek szóló tanácsadáson túlmenő közjogi jelentősége.
A javaslat részletesen szabályozza az utódajánlási okirat kiállításának, átadásának és megőrzésének módját és ezekre nézve fontosságuknak megfelelően különleges ünnepélyes alakszerűségeket állapít meg, amelyek megtartása érvényességi kellék.
Ezután gondoskodik a javaslat arról, hogy abban az esetben, ha a javaslatban felsorolt közjogi méltóságok viselőjének valamelyike a kormányzó előtt akár üresedés, akár elháríthatatlan akadály miatt nem jelenhetnék meg, helyette ki jár el.
Kifejezetten rendelkezik továbbá a § utolsó előtti bekezdésében a javaslat arról, hogy az utódajánlás nincs miniszteri ellenjegyzéshez kötve; érvénytelen azonban az ajánlás, ha háromnál több, vagy háromnál kevesebb személyre szól, úgyszintén akkor is, ha kiállítása vagy átadása tekintetében a jelen §-ban foglalt rendelkezéseket nem tartották meg.
Végül a § utolsó bekezdése kimondja, hogy a §-nak az ajánlásra vonatkozó rendelkezéseit az ajánlás módosítására s visszavonására is alkalmazni kell.
Az 1926:XXII. tc. 48. §-ának első bekezdésében foglalt azzal az elrendezéssel szemben, hogy a kormányzói tiszt megüresedése esetében, amíg az új kormányzó az esküt le nem tette, a halaszthatatlan államfői tennivalókat az 1920:I. tc. 13. §-ának korlátai között a minisztertanács látja el, a törvényjavaslat arra az álláspontra helyezkedik, hogy a most megjelölt feladatkört még átmenetileg se lássa el a végrehajtó hatalom élén álló kormány.
Érvényesíteni kívánja azonban a javaslat az 1926:XXII. tc. 48. §-ának a minisztertanács átmeneti államfői jogkörére vonatkozó rendelkezéseiben is megvalósított azt az alapelvet, hogy ősi alkotmányunk szellemében a kormányzói tiszt megüresedése esetében az országgyűlés hivatott - a nemzetszuverénitás elvénél fogva - a királyi hatalomban foglalt összes jogok gyakorlására is. Ehhez képest a javaslat 3. §-a arra törekszik, hogy az országtanács az országgyűlésnek olyan tagjaiból állíttassék össze, akik magas közjogi méltóságuknál fogva amúgyis az országgyűlés vezéregyéniségeinek tekinthetők. A nemzetszuverénitás gondolatából fakad a 3. §-nak az az állásfoglalása is, hogy az országtanács tagjainak ülésre összehívását és az üléseken az elnöklés ellátását az országgyűlés két háza elnökének ügykörébe kívánja utalni.
Az országtanács tagjai közé a javaslat a miniszterelnököt is felvette. Szükség van erre egy részről a miniszterelnöknek az országgyűlés képviselőházában elfoglalt alkotmányos helyzete következtében s a szoros kapcsolat biztosítása érdekében a kormány és az országtanács működése közt, másfelől pedig a minisztériumnak az országtanács működési idejére vonatkozó és változatlanul fennálló alkotmányos felelőssége szempontjából is.
Ugyancsak a nemzetszuverénitásnak többször hangsúlyozott gondolatával áll összhangban, egyuttal pedig a kormányzói tiszt megüresedésének a lehető legrövidebb időre korlátozását szolgálja az országtanács jogkörének a 4. §-ban foglalt szabályozása is. A javaslat ugyanis alapelvként abból indul ki, hogy az országtanács nem kormányzótanács (nem régenstanács), amely az államfői hatalmat a kormányzó jogkörére megállapított egész terjedelemben gyakorolja, hanem az országtanács az államéletnek csupán olyan átmeneti szerve, amelynek működése időben és jogosítványokban egyaránt szűkre korlátozott.
A 4. § negyedik bekezdése szerint az országtanács gondoskodik arról, hogy a kormányzóválasztó együttes ülés legkésőbb a kormányzói tiszt megüresedésétől számított nyolcadik napon összeüljön. Nyolc nap tehát rendesen az a leghosszabb időtartam, ameddig az országtanács működése terjed. Ez alatt az idő alatt az országtanács a halaszthatatlan államfői tennivalókat (1926:XXII. tc. 48. §-ának első bekezdése) a javaslatban foglaltak szerint akként gyakorolja, hogy a halaszthatatlan tennivalók alatt semmiesetre sem lehet érteni sem az országgyűlés feloszlatásának, elnapolásának és berekesztésének jogát, sem pedig a minisztérium vagy annak bármelyik tagja felmentésének jogát.
A törvények kihirdetésének joga tekintetében az országtanács jogköre a 4. § második bekezdése szerint szinten igen jelentékeny korlátok között áll fenn. Jogköre csak a kormányzóválasztásból szükségképpen következő törvénykihirdetésre, továbbá olyan törvényeknek kihirdetésére terjed ki, amelyek kihirdetésének elhúzódása a nemzeti élet folytonossága szempontjából súlyos veszélyt rejtene magában.
További korlát az országtanácsnak törvények kihirdetésére vonatkozó jogköre tekintetében az is, hogy az országtanács csak olyan törvényt hirdethet ki, amelyet az országgyűlés már a kormányzói tiszt megüresedése előtt elfogadott. Ennek a korlátnak felállításában abból indult ki a javaslat, hogy a kormányzói szék megüresedésének ideje törvényjavaslatok országgyűlési tárgyalására nem alkalmas és hogy alig lehet elképzelni azt, hogy ezalatt netalán mégis tárgyalt törvény kihirdetésével ne lehessen várni addig az ideig, amíg az új kormányzó a törvények kihirdetése tekintetében őt megillető jogkört gyakorolhatja.
Az országtanács a kormányzói jogkörben foglalt államfői hatalomnak azt a részét is, amelyre nézve a 4. § nem tartalmaz kifejezett korlátozást, a törvényjavaslat szerint csak akkor gyakorolhatja, ha a tennivaló halaszthatatlan. Ez következik abból, hogy a 4. § első bekezdése kifejezetten utal az 1926:XXII. tc. 48. §-ának első bekezdésére. Az államfői jogkörben az országtanács rendelkezései tekintetében is meg kell kívánni a minisztérium alkotmányos felelősségét kifejező miniszteri ellenjegyzést. E tekintetben a javaslat kifejezetten rendelkezik is.
A fentebb kifejtetteknek megfelelően a nemzet kiemelkedő érdeke a javaslat szerint az, hogy a kormányzói tisztben csak a lehető legrövidebb ideig legyen üresedés. A javaslat az üresedés leghosszabb tartamát nyolc napban állapítja meg.
Ehhez képest gondoskodni kell arról, hogy ha a kormányzói tiszt megüresedésének időpontjában az országgyűlés akár tartamának lejárta, akár feloszlatása következtében nincs együtt, lehetőleg az új országgyűlés ülhessen össze a kormányzói tiszt megüresedésétől számított nyolc nap alatt megtartandó kormányzóválasztó együttes ülésre. Ebből a célból szükséges lehet egyfelől az 1925:XXVI. tc. 51. §-ában az országgyűlési képviselőválasztások, másfelől pedig az országgyűlés két házának házszabályaiban a képviselőház és a felsőház összeülése és megalakulása tekintetében megszabott határidő megrövidítésére. A törvényjavaslat errenézve kifejezett felhatalmazást tartalmaz.
Ha azonban a kormányzóválasztásra vonatkozóan megszabott nyolc napi határidőt ilyen módon megrövidíthető határidőkkel sem lehet megtartani akként, hogy az új országgyűlés jelenhessék meg a kormányzóválasztó együttes ülésben, akkor elkerülhetetlen az, hogy az új kormányzót a különben feloszlott országgyűlés válassza meg és ez tegye meg a kormányzóválasztáshoz közvetlenül kapcsolódó intézkedéseket is abból a célból, hogy a kormányzó nyomban megválasztása után tisztébe léphessen.
Ez a § a kormányzóválasztást az országgyűlést megillető nemzetszuverénitás érinthetetlen alapelvének és a nemzet egyéb nagy érdekeinek gondos mérlegelésével kívánja részletesen szabályozni.
A kormányzóválasztásnak a nemzet sorsára kiható nagy jelentősége kívánja meg az arról való gondoskodást, hogy a kormányzóválasztó együttes ülésen az országgyűlés tagjainak minél nagyobb száma legyen jelen és vegyen részt a kormányzó megválasztásában. Ezért a javaslat a kormányzóválasztást a következő napra halasztja, ha megnyitásakor mind a felsőház, mind a képviselőház tagjainak legalább háromötöd része nincs jelen. Nehogy azonban az országgyűlési tagok nagyobb számának elmaradása a kormányzóválasztást meghiusíthassa, a javaslat azt javasolja, hogy a következő napra halasztott együttes ülés már akkor is határozatképes legyen, ha azon mind a felsőház, mind a képviselőház tagjai közül legalább száz-száz tag jelen van.
A házszabályoknak vonatkozó rendelkezései ugyanis e tekintetben nem mutatkoznak megfelelőknek.
A képviselőház házszabályai 222. §-ának c) pontja és a felsőház házszabályaihoz csatolt függelék 3. §-ának c) pontja értelmében az országgyűlés két házának együttes ülésében érvényes határozathozatalra legalább összesen annyi tagnak jelenléte szükséges, amennyit a felsőház és a képviselőház házszabályai mindkét házra nézve külön-külön meghatároznak. A képviselőház házszabályai szerint (128. § második bek.) határozathozatalhoz ötven képviselő, a felsőház házszabályai szerint (79. § első bek.) határozathozatalhoz és választáshoz ötven tag jelenléte szükséges.
A javaslat a kormányzóválasztó együttes ülés határozatképességéhez tehát ennek a számnak kétszeresét kívánja meg, amely szám megközelíti az országgyűlés tagjainak fele részét.
Az országgyűlésnek a kormányzóválasztásban való teljes függetlenségét és szuverénitását kívánja biztosítani a javaslat egyfelől abban, hogy minden esetben - tehát akkor is, ha a kormányzó utódajánlási jogával élt is - az együttes ülésnek szavaznia kell, mégpedig titkosan abban a kérdésben, hogy kit kíván jelölni, illetőleg abban, hogy kíván-e jelölni a kormányzó ajánlottain kívül mást is kormányzóul megválasztásra, másfelől pedig abban, hogy az országgyűlés tagjaitól távol akar tartani minden idegen befolyásolást a kormányzóválasztás tartama alatt. Ezért megtiltja, hogy a kormányzóválasztó együttes ülés tartama alatt az országgyűlés tagjai az országgyűlés épületéből eltávozhassanak; ez a tilalom természetesen nem vonatkozhatik az országtanács és a m. kir. kormány tagjaira is, mert halaszthatatlan természetű államügyeknek kellő időben elintézése szenvedhetne ezzel sérelmet s a javaslat ebben az irányban kifejezett rendelkezést is tartalmaz.
Ezután a javaslat szabályozza a kormányzó megválasztásának elvi jelentőségű kérdéseit, amelyekben a titkosságot mindvégig megóvja; tudatosan kerüli azonban a javaslat a kevéssé jelentős részleteknek és a felmerülhető esetlegességeknek szabályozását mert ezek tekintetében a szuverén országgyűlés mindenkor meg fogja találni a helyes megoldást.
Az általános indokolásban kifejtett okokból nem látszik helyénvalónak, hogy a jelen törvényjavaslat értelmében hatályon kívül helyeztessék az 1920:I. tc. 13. §-ának nyolcadik bekezdésében foglalt az a korlátozás, amely szerint a kormányzó a főkegyúri jogot nem gyakorolhatja, vagy hogy a törvényjavaslat a főkegyúri jognak gyakorlására vonatkozó egyéb érdemleges rendelkezést tartalmazzon. Bármily kívánatos volna is ez magyar közjogi szempontból, a magyar kormány a kérdésnek minden irányban megnyugtató megoldását kellő módon elő akarja készíteni. Az ország minden rétege felekezeti különbség nélkül felismerte ugyanis azokat a hátrányokat, amelyeket a mai helyzet magyar közjogi szempontból magában rejt, aminek folyományaként mind a jelen, mind a megelőző kormányok irányában igen jelentős kívánságok merültek fel a kérdésnek mai közjogi berendezésünkben is a kellő módon elrendezése érdekében.
Nehogy azonban a hallgatásból bárki is helytelen következtetést vonjon le, szükségesnek mutatkozik, hogy a jelen törvényjavaslat a főkegyúri jog tekintetében olyan elvi kijelentést tegyen, amelyből világosan kitűnik a magyar törvényhozásnak az a változatlan álláspontja, miszerint: az a körülmény, hogy ezidőszerint a főkegyúri jogot a kormányzó nem gyakorolja, semmiben sem érinti és különösen nem csorbítja a magyar királyi főkegyúri jog fennállását és tartalmát.
