1938. évi II. törvénycikk indokolása

a városi számvevőségi szolgálatról * 

Általános indokolás

A városok háztartásának vitele, gazdálkodása, pénz- és vagyonkezelése körül az utóbbi évek során mind gyakrabban mutatkoztak súlyos megítélés alá eső jelenségek.

Az okok vizsgálata azt a megállapítást eredményezte, hogy ezeknek a jelenségeknek egyik, mondhatni főforrása: a városok számvitelének, illetve a városi pénz- és vagyonkezelés ellenőrzésének jelenlegi rendszere.

Ennek a megállapításnak helytállóságát különösen szembeszökővé teszi a városok háztartásvitelének a vármegyékével való összehasonlítása, ahol a számviteli és általában a vagyonkezeléssel kapcsolatos ellenőrzési tennivalókat állami szervek látják el.

A vármegyék számvevőségi teendőinek ellátását az 1902:III. tc. tette állami feladattá és ezt a reformot, ennek a rendelkezésnek helyes voltát - amelynek alapelvét a 160,224/1924. B. M. rendelet nem érintette, csak szervezeti szempontól változtatott rajta - az azóta eltelt több mint három évtized tapasztalatai is igazolták.

Amikor tehát az előbb említett megállapítás feltétlenül időszerűvé és szükségessé teszi a városok számvevőségi szolgálatának új alapra fektetését, ez utóbb felhozott körülményben mindjárt adva is van az új szabályozásnak irányvonala.

Már maga az a tény, hogy a vármegyei számvitelnek és a vagyonkezelés ellenőrzésének az 1902:III. törvénycikkben lefektetett és lényegében ma is változatlan rendszere minden tekintetben bevált, viszont a városi önkormányzatok akkor nem érintett számviteli és vagyonkezelési rendszere meg nem felelőnek bizonyult, - egymagában indokolja, hogy az utóbbi rendszer helyébe a már kipróbált és jónak bizonyult rendszer tétessék.

Ettől függetlenül azonban önálló okokat is fel lehet hozni a törvényjavaslat 1. §-ában kimondott szabályozás helyes és indokolt volta mellett.

Ezek az okok a számvevőségi szolgálatnak lényegéből és erősen szakszolgálati természetéből adódnak.

Tapasztalati tény, hogy a városok háztartásvitelével kapcsolatban észlelt rendellenességek egyik főoka az, hogy a városi számvevőségi tisztviselők - a mai rendszer mellett - nem válogathatók ki a szakképzettség és rátermettség követelményeinek megfelelően.

A szakértelem fontosságát ma nem kell különösebben kiemelni és nem kell hangsúlyozni azt sem, hogy a pénz- és vagyonkezelés ellenőrzését szolgáló számvevőségi teendőknek megfelelő ellátásához is nemcsak szakképzettség, hanem különleges rátermettség is szükséges.

Ezt nem biztosítja az a körülmény, hogy a városi számvevőségek személyzetét az 1929:XXX. tc. 68. §-ának (1) bekezdése értelmében a főispán nevezi ki.

Kétségtelen ugyanis, hogy országos létszám mellett nagyobb a választék és így inkább megvan annak a lehetősége, hogy a legjobb felkészültséggel rendelkező és a legjobban rátermett egyén neveztessék ki. E mellett több biztosíték van arra is, hogy a kinevezéseknél csak a közérdek szempontjai fognak érvényesülni, mert a kormányhatóságig a helyi érdekek, helyi társadalmi stb. kapcsolatok már nem hatnak fel.

De nem hagyható figyelmen kívül az a tapasztalati igazság sem, hogy egységes, országos szervezetnél már csak azért is inkább megvan a lehetősége a szakértelmi követelmények tökéletesebb kielégítésének, mert a nagyobb létszámban sokkal könnyebb mindenkit a megfelelő helyre állítani.

E tekintetben az egyetlen ellenérv az lehet, hogy a helyi viszonyok ismeretének ugyancsak fontos szempontjai sérelmet szenvedhetnek. Ezt azonban erősen gyengíti az a tény, hogy a jó tisztviselő a helyi sajátos viszonyokat rövid idő alatt megismerheti, viszont, éppen azokkal szembeni elfogulatlansága folytán, talán helyesebben is értékeli azokat, ami pedig éppen a számvevői szolgálatnak igen fontos követelménye.

Egy másik, nem kevésbbé nyomós indok, amely a javaslatban tervezett új rendszer mellett szól, az az általánosan elfogadott elv, hogy minden ellenőrzés csak akkor lehet igazán hatályos, ha az ellenőrzésre rendelt szervek teljesen függetlenek azoktól a szervektől, amelyeknek ellenőrzésére hivatottak.

A számvevői feladatokat ellátó tisztviselők munkája csak akkor lehet igazán eredményes, véleményüknek csak akkor lehet igazi értéke, ha egyedül a hatályos jogszabályok és határozatok irányítják őket és más tekintetek egyáltalán nem gyakorolhatnak rájuk befolyást.

Ezt a mai rendszer nem biztosítja.

A tervezett reform ezt a helyzetet változtatja meg és ezzel biztosságot teremt a városi közpénzek kezelésében; megvalósítja a szigorúan a jogszabályok, a városi költségvetések és jogerős határozatok korlátai közé szorított gazdálkodást; és biztosítja azt, hogy a városi számvevőségek új szervezetükben igazi értelemben vett ellenőrzést gyakorolhassanak, tennivalóik ellátása tekintetében az állami számviteli szabályok lévén rájuk az irányadók.

Ezen túlmenően eredményessé teszi a kormányhatósági felügyelet gyakorlását is, aminek szükségességét törvényi rendelkezések - legutóbb az 1927:V. t. c. 48. §-a - bizonyítják; amely felügyelet azonban a jelenlegi rendszer mellett igazán hatályosan nem gyakorolható.

Tapasztalati igazság, hogy minden ellenőrzés csak akkor lehet igazán eredményes, ha tartósan, a maga összefüggésében kíséri figyelemmel a kezelést. A vagyonkezelésről igazi képet nyerni csak állandóan és közvetlenül gyakorolt helyi ellenőrzés útján lehet. Éppen ezért a miniszteri kiküldöttek által foganatosított vizsgálatok hasznosak ugyan abból a szempontból, hogy a bajokat feltárják, azokat megállapítsák és a javításra irányuló intézkedéseket megjelöljék, azonban szórványos jellegüknél fogva ezek a vizsgálatok inkább csak a kormányhatósági felügyelet segédeszközének tekinthetők, már csak azért is, mert csupán korlátolt mértékben foganatosíthatók.

Ezek után már csak az a kérdés merülhet fel a tervezett szabályozással kapcsolatban, hogy nem jelenti-e az az önkormányzati jogkör csorbítását.

Erre a kérdésre határozott nem a felelet.

A törvényjavaslatban lefektetett szabályozás csak a vagyonkezelés alakiságaiban tesz változtatást, a vagyon felett való rendelkezés továbbra is megmarad az önkormányzati jogkörben.

Már pedig az önkormányzati jogkör lényege, igazi tartalma, a vagyon és pénzek feletti szabad rendelkezésben van.

A tervezett változtatás bevezetése következtében az önkormányzatnak a számadások megvizsgálása és jóváhagyása tekintetében fennálló jogköre tartalmasabbá fog válni, mert az a szervezet, amely a vagyonkezelés ellenőrzésére és a közvetlen számvitelre van hivatva, ezt a munkáját nagyobb szakértelemmel és szabatosabban fogja teljesíteni és a számadások megvizsgálására hivatott önkormányzati szerveknek minden tekintettől függetlenül megszerkesztett, hű képet fog adni a gazdálkodásról és vagyonkezelésről.

Egyébként is, nem egy új - az önkormányzati igazgatásban teljesen ismeretlen - rendszer bevezetéséről van szó, hanem egy már jónak bizonyult szervezeti és rendszerbeli változtatásnak - értve alatta a vármegyéknél tett változtatást - a városi önkormányzatokban való bevezetéséről.

Végül az új szabályozás a törvényjavaslat 4. §-ában foglalt rendelkezésből kifolyólag az államkincstárnak különösebb megterhelést nem fog jelenteni és a városokra sem fog a jelenleginél nagyobb terheket róni.

Részletes indokolás

Az 1. §-hoz

Az (1) bekezdés a törvény alapvető rendelkezését tartalmazza.

Ezidő szerint a városok számvevőségi teendőit ellátó tisztviselők önkormányzati alkalmazottak és jogállásra nézve egyedül csak alkalmazásuk módja tekintetében van alapvető különbség köztük és a városi önkormányzatok egyéb tisztviselői között: az, hogy őket az 1929:XXX. tc. 68. §-ának (1) bekezdése értelmében a főispán nevezi ki.

Ezt a jogállapotot változtatja meg az (1) bekezdésbe foglalt rendelkezés.

A (2) bekezdésnek az a rendelkezése, mely szerint a városi számvevőségi tisztviselők „kinevezésére, elméleti és gyakorlati képesítésére, szolgálati viszonyaira, felelősségére és szolgálati kötelességeire a vármegyei számvevőségi tisztviselőkre vonatkozó jogszabályok irányadók”, - a legtermészetesebb megoldásként kínálkozott.

A vármegyei számvevőségi tisztviselők alkalmazása, szolgálati viszonya és felelőssége tekintetében ma az 1924:IV. tc. 2. §-ához fűzött a) melléklet B. V. 1. pontja alapján kiadott 160,224/1924. B. M. számú rendelet az irányadó jogszabály.

Az idézett rendelet 20. §-ának (2) bekezdése szerint: „A vármegyei számvevőségi tisztviselők alkalmazására, szolgálati viszonyaira és felelősségére vonatkozóan az állami tisztviselőkre érvényben álló törvények és szabályok irányadók. Azonban mind személyi, mind fegyelmi szempontból, úgyszintén tennivalóik ellátása tekintetében a belügyminiszter rendelkezése alá tartoznak.”

A jövőben tehát a városi számvevőségi tisztviselőket a belügyminiszter fogja kinevezni és reájuk általában az állami tisztviselőkre érvényes szabályok lesznek irányadók.

A vármegyei számvevőségi tisztviselők ezidő szerint a belügyminisztérium és a m. kir. rendőrség számvevőségének tisztviselőivel egységes létszámot alkotnak.

A városi számvevőségi tisztviselők nem kerülnek bele ebbe a létszámba, hanem egyelőre - országosan egyesített - városi számvevőségi létszámba (státus) fognak tartozni. Az előbb említett létszámba sorozásuk ugyanis az új rendszerre való átmenet időszakában, több szempontból is nehézségeket támasztana és így nem célszerű.

A 2. §-hoz

A 2. § a városi számvevőségi tisztviselőknek az utalványozás jogával felruházott városi hatóságokhoz való viszonyát szabályozza.

A vármegyei számvevőségi tisztviselőknek az alispánhoz és a vármegyei árvaszékhez való viszonyára nézve ugyancsak a már említett 160,224/1924. B. M. számú rendelet tartalmaz rendelkezést 20. §-ának (3) bekezdésében. E szerint: „A vármegyei számvevőségek mind az előzetes, mind az utólagos számviteli ellenőrzés tekintetében önállóan működnek az alispánnal és az árvaszékkel szemben... Ellenben a jelentéstétel és a közigazgatási segédszolgálat tekintetében a vármegye alispánjának és az árvaszéknek vannak alárendelve és ezeknek ebben az irányban kiadott rendelkezéseit teljesíteni tartoznak.”

A jövőben tehát a városi számvevőségi tisztviselőket illetőleg is ez a rendelkezés lesz irányadó.

A 3. §-hoz

A törvényhatósági jogú város számvevőségének főnöke: a „főszámvevő”, az 1929:XXX. tc. 6. §-ának (1) bek. B) pontja értelmében, ma is tagja a törvényhatósági bizottságnak „hivatali állásánál fogva.”

Ezt a tényleges állapotot tartja fenn a 3. § (1) bekezdése: de, minthogy a városi számvevőségek főnökei a jövőben állami tisztviselők lesznek, tagságuk jogcímét meg kellett változtatni. Ezért szól úgy a szöveg, - az 1929:XXX. tc. 2. §-a (1) bek. 3. - a) pontjának megfelelően - hogy a városi számvevőség főnöke „szakszerűség képviselete” címén tagja a törvényhatósági bizottságnak.

A megyei városi számvevőség főnöke: „a számvevő”, mint a községi előljáróságnak - az 1886:XXII. tc. 58. §-ának (1) bekezdése szerint - szavazati joggal bíró tagja, az idézett törvénycikk 32. §-ának (4) bekezdése értelmében tagja a képviselőtestületnek is.

Feltétlenül kívánatos, hogy a megyei városi számvevőségek vezetője, állami tisztviselői minőségében is tagja maradjon a képviselőtestületnek; ezt kívánja biztosítani a (2) bekezdésbe foglalt rendelkezés.

A 4. §-hoz

Az (1) bekezdés a városi számvevőségi tisztviselők illetményeivel kapcsolatos alaprendezéseket tartalmazza.

Ezek értelmében a városok számvevőségi tisztviselői illetményeiket - éppen úgy, mint az állami tisztviselők általában - a m. kir. központi illetményhivatal útján, az államtól fogják kapni. A városok azonban ezeket az illetményeket az államnak meg fogják téríteni. Az állam tehát a kérdéses illetményeket csak mintegy előlegezi.

Az illetmények viselésére nézve ez a mód látszott minden tekintetben a legmegfelelőbbnek. Egyrészt, mert biztosítja, hogy az új szabályozás az államra nem ró újabb terheket, amit - tekintettel arra, hogy az állam mai és várható pénzügyi helyzete semmi esetre sem engedi meg, hogy kiadási terhei emeltessenek - feltétlenül el kellett kerülni; másrészt, mert végeredményben a városok háztartási helyzetében sem jelent változást, hiszen a szóbanforgó illetményeket eddig is viselték.

A városok által viselt ilyen illetmények ma összesen 1.059,080 pengőt tesznek ki, amely összegből 491,749 pengő esik a törvényhatósági jogú városokra és 567,332 pengő a megyei városokra.

Az (1) bekezdés második mondata értelmében a jövőben a kötelező megtérítés révén a városok által viselendő összeget az állami költségvetésbe kell beállítani és így a törvényhozásnak mindenkor módjában lesz az összegek mérvét ellenőrizni.

A (2) bekezdésbe foglalt rendelkezés az államnak a városok által megtérítendő összegek esetleges késedelmes befizetése folytán előállható átmeneti megterhelését van hivatva kiküszöbölni. A beszolgáltatásnál nem lehet a közadók kezelésénél használatos megosztási kulcsot alkalmazni, mert ennek alkalmazása mellett az államot károsodás érhetné.

A (3) és (4) bekezdésekben rendelkezések a jelenlegi elrendezésnek megfelelően azt a rendszert tartják fenn, hogy a kiküldetési járandóságok, hivatali elhelyezési költségek és egyéb dologi szükségletek a város, vagyis ama közület által viseltessenek, amelynek érdekében a szóbanlevő kiadások felmerülnek.

A számvevőségi szolgálat ellátásához a szaktisztviselőkön kívül - csak ezek lesznek állami tisztviselők - egyéb személyzetre is szükség van. Ezzel kapcsolatos, a (4) bekezdésnek az a rendelkezése, mely szerint a „számvevőségi szolgálatban szükséges kezelő- és segédszemélyzetről a város köteles gondoskodni.” Kezelő- és segédszemélyzete az egyes városi számvevőségeknek ma is van, az idézett rendelkezés tehát nem jelent változtatást a jelenlegi helyzettel szemben s természetesen nem jelent a városra újabb terheket sem.

Az (5) bekezdés rendelkezése okszerű következménye az államosításnak. A városi számvevőségi tisztviselők a jövőben állami tisztviselők, természetes tehát, hogy esetleges átköltözködési illetményeiket az államnak kell viselni.

Az 5. §-hoz

Az olyan mélyreható változásnál, mint aminőt a városi számvevőségi szolgálatot illetően e törvényjavaslat tesz, elkerülhetetlenül szükséges, hogy az alkalmazó kormányhatóságnak biztosíttassék a kiválasztás joga. A kiválasztással szorosan összefügg, hogy mindazoknak a számvevőségi tisztviselőknek, akik az állami szolgálatba nem vétetnek át, illetve nem neveztetnek ki, ellátásra való jogosultsága megfelelően biztosíttassék. Ez történik e szakasz (1) bekezdésében.

A városi számvevőségi tisztviselők államosításában összesen 298 egyén érdekelt, akik közül 136 a thj. városok, 162 egyén pedig a megyei városok alkalmazásában áll.

Az 5. § (2) bekezdésébe foglalt rendelkezés arra az esetre szól, ha az érdekelt tisztviselő az állami tisztviselői kinevezést nem volna hajlandó elfogadni.

A 6. §-hoz

Az 1912:LVIII. tc. 14. §-a, valamint az 1927:V. tc. 49. §-a lehetőséget adott arra, hogy a városi tisztviselők a mindenkor járó fizetésen felül felsőbb hatósági jóváhagyás mellett pótilletményben részesüljenek, amely a nyugdíjba is beszámítható. Gondoskodni kellett tehát arról, hogy a városi számvevőségi tisztviselőket az állami szolgálatba való átvételből kifolyólag károsodás ne érje, illetve, hogy senki se szenvedjen jogsérelmet.

Egyébként az állami szolgálatban hasonló rendelkezés van hatályban (7,000/1925. M. E. 43. p. (2) bek.).

A 7. §-hoz

Az (1) bekezdésbe foglalt rendelkezés okszerű folyománya a városi számvevőségi szolgálat államosításának. Az államosítás ugyanis egyenesen parancsoló szükségessé teszi a városok számvitele és pénzkezelése terén az egységességet, amit az (1) bekezdésben foglalt rendelkezés meg is valósít.

A részletes szabályoknak megállapítása természetszerűen már rendeleti útra tartozik. Az ehhez szükséges felhatalmazást tartalmazza a (2) bekezdés.

A 8. §-hoz

Budapest székesfővárost illetően a vagyonkezelés ellenőrzésének kérdését az 1930:XVIII., illetve az 1934:XII. törvénycikk, a székesfővárosi számszék felállításával, már kielégítően rendezte. E téren tehát újabb szabályozás nem szükséges.


  Vissza az oldal tetejére