A kormányzó helyettesítéséről a kormányzói tisztségről alkotott 1920:I. törvénycikk és az ezt kiegészítő és módosító későbbi törvények (1920:XVII. törvénycikk, 1926:XXII. törvénycikk 48. §-a, 1933:XXIII., 1937:XIX. törvénycikk) nem rendelkeznek. Korábbi törvényeink sem tartalmaznak erre vonatkozó rendelkezéseket s a századok során felmerült esetekből sem állapíthatunk meg a követendő eljárásra irányadónak vehető kétségtelen alkotmányjogi gyakorlatot.
Hunyadi János kormányzósága során, amely az 1920:I. törvénycikk megalkotásában - a törvényjavaslat 13. §-ához fűzött indokolás szerint - szem előtt lebegett, a kormányzó helyettesítéséről intézményesen nem gondoskodtak. Ismeretes ugyan, hogy Ujlaki Miklós erdélyi vajda a „vicarius generalis” címet használta s ez a címe oklevélben (a báni káptalan 1448. évi október hó 18. napján kiállított oklevele, az országos Levéltár diplomatikai osztályában 34,116. szám alatt) is előfordul, de vitás, hogy Ujlaki Miklós mint Hunyadi János kormányzónak a helyettese kapta-e ezt a címet és megbizatást; Werbőczi szerint (Hk. II. r. 14. o. 38. §) ugyanis az országgyűlés Ujlakit még Hunyadi János kormányzóvá választása előtt választotta meg vicarius generalisnak. Hunyadi János kormányzóságának ideje alatt egyébként fennállott az a tizenkéttagú országos tanács, amelyet az 1445. évi országgyűlés a szerencsétlen kimenetelű várnai csata következtében keletkezett válságos időben szervezett.
A kormányzó helyettesítésére tehát sem tételes szabályból, sem a gyakorlatból közvetlen eligazítást nem kaphatunk. Minthogy azonban a kormányzó az 1920:I. törvénycikk értelmében általánosságban a királyt megillető hatalmat gyakorolja (pro rege est), közelfekvő, hogy helyettesítésére is a király helyettesítésére fennálló szabályok legyenek irányadók.
A király helyettesítésére alkotmányunkban csak abban az egy vonatkozásban van tételes szabály, hogy a királyt az országból távolléte alatt a nádor helyettesíti. Az 1485. évben alkotott ú. n. nádori cikkek 10. cikke rendeli, hogy ha a király a hadseregben vagy egyébként az országon kívül van, helyettese tiszténél fogva a nádor. Ezt az évszázadokon át fennállott törvényi szabályt a független magyar felelős minisztériumról alkotott 1848:III. törvénycikk még kifejezetten fenntartotta, az 1867:II. törvénycikk azonban hatályon kívül helyezte.
Ámbár a király, helyettesítésének törvényes módja a nádor útján való helyettesítés volt, nem egyszer találkozunk a helyettesítés más módjával is. Így például I. Ferdinánd az 1527. évi február hó 3. napján Kuttenbergben kelt rendelkezésével csehországi tartózkodásának idejére Mária özvegy királynét rendelte helytartójának; ugyanő Budán, az 1530. évi december hó 26. napján kelt rendeletével Gritti Lajost nevezte ki az ország kormányzójává; majd a Bécsben, az 1532. évi október hó 4. napján kelt rendeletével gróf Thurzó Elek országbírót rendelte helyettesének. Ilyen helyzetek az ausztriai ház uralkodásának ideje alatt többször állottak elő különösen abból az okból, mert a nádori tisztet nem töltötték be. Olyankor, amikor nádor volt, a királyi rendelet inkább csak azt a célt szolgálta, hogy a nádor helytartói működését, annak a kezdetét vagy tartamát közhírré tegye.
Ha tehát a király helyettesítésére fennálló szabályokból kívánnánk kiindulni annak az eldöntésében, hogy alkotmányunknak megfelelően kit kell a kormányzó helyettesének tekinteni, megincsak arra a megállapításra jutunk, hogy hatályban lévő tételes szabályt vagy kétséget kizáró közjogi gyakorlatot a nádor királyi helytartói jogkörének megszüntetése (1867:VII. törvénycikk) után nem vehetünk alapul.
Mindezekből az következik, hogy a kormányzó helyettesítésének kérdése a törvényhozás útján rendezésre váró kérdés.
Az iránt alig lehet kétség, hogy a kérdés rendezése szükséges. Éppen úgy, amint történetünk letűnt századaiban, ma is előállhatnak olyan helyzetek, hogy a királyi hatalom gyakorlóját, azidőszerint a kormányzót, külföldön tartózkodás, hadjárat, betegség, elfáradás kényszerítette pihenés vagy más okok tisztének ellátásában rövidebb-hosszabb időre gátolják. Az előrelátó gondosság megköveteli annak az elhárítását, hogy ilyen esetekben az ország kormányzatának a folytonossága a kormányzói hatalom gyakorlásának hiánya miatt megszakadjon. Különösen a mai nyugtalan időkben, amikor a kormányzás állandó éber figyelést és gyors elhatározásokat kíván, nem lehet fenntartani olyan alkotmányjogi hiányos helyzetet, amely a kormányzói hatalom tényleges gyakorlásának akadályai esetére a kormányzó helyettesítéséről nem gondoskodik, illetőleg a gondoskodást arra az időre halasztja, amikor a helyettesítés szüksége majd felmerül. Ez a törekvés a magyar közjogi felfogásnak megfelel, mert - az 1867. évig a király helyettesítéséről alkotmányunkban intézményes gondoskodás volt.
A kérdés rendezésére a következő megoldások kínálkozhatnának:
a) az 1937:XIX. törvénycikk 3. §-ában szervezett országtanács ruháztatnék fel a kormányzó helyettesítésével.
b) a nádori méltóság a kormányzó helyettesítésére vonatkozó jogkörben felújíttatnék.
c) külön kormányzóhelyettesi tisztség szerveztetnék.
Az első helyen, vagyis az a) pontban megjelölt megoldás mellett azt lehetne felhozni, hogy a kormányzó akadályoztatása esetében is az a testület legyen a kormányzó helyettese, amely a kormányzói szék megüresedése esetében a kormányzói hatalom gyakorlását átveszi. E mellett erre példa is van a Hunyadi János kormányzósága idején fennállott országtanácsban. Ezt a megoldást mégsem lehetne helyesnek elfogadni. Az 1937:XIX. törvénycikk 3. §-ában szervezett, hét tagból álló tanács alkalmas lehet arra, hogy a kormányzói szék megüresedése esetében reá háruló legfőbb feladatot teljesítse, vagyis a kormányzóválasztó országgyűlés összehívásáról gondoskodjék és a kormányzó megválasztásáig, ebben a rövidre szánt időben az elkerülhetetlenül szükséges tennivalókat ellássa, de alig alkalmas arra, hogy esetleg hosszabb időn át kormányozzon. Mind a tudományban, mind a gyakorlatban kialakultnak lehet tekinteni azt az álláspontot, hogy a legfelsőbb fokon való kormányzásra, vagyis az államfői tennivalók ellátására testületi szervezet nem alkalmas. Bármely oldalról tekintjük ugyanis az államfői hatalmat, akár a kormányzat irányításának, akár a végrehajtó hatalom legfőbb vezetésének, a legfelsőbb ügyintézésnek, a fegyveres erő feletti legmagasabb parancsnoklásnak, a belső és külső politikai irány meghatározásának az oldaláról, mindenütt a gyors elhatározás és az erélyes cselekvés követelménye tűnik elő, már pedig nem lehet kétséges, hogy hét tagból álló testületben, bármily magas fokú is a testület tagjainak erkölcsi és szellemi értéke, elhatározások nehézkesebben érlelődhetnek ki, mint egy emberben; erőteljes cselekvési készség pedig hét tagú testületben nincs, mert heten együttesen nem cselekedhetnek, a cselekvést szükségképen más szerveknek kell átengedniök. Ezenfelül, bár kétségtelen, hogy a tanács tagjainak mindegyike a legmagasabb egyházi és állami funkcionáriusok közé tartozik, rendes hivatásuk körében - a miniszterelnököt kivéve - a végrehajtó hatalom legfőbb gyakorlásának minden mozzanatát átfogó országlási tevékenységtől mégis távolabb állanak, nem mindig vannak abban a helyzetben, hogy a kormányzat szempontjából jelentős tényeket közvetlen megfigyeléseik alapján ismerjék és személyes benyomásaik alapján kezdeményezően lépjenek fel. Külföldi példák, de hazai történetünk példái is azt mutatják, hogy efféle államtanácsoknak a szuverén funkciókban tartósan való részesítése kellő eredménnyel nem jár.
Az 1937:XIX. törvénycikk 3. §-ában szervezett országtanácsnak a kormányzó állandó helyettesítésével való megbízása tehát nem mutatkozik helyes megoldásnak.
Első tekintetre tetszetősnek látszik a második helyen, vagyis a b) pontban említett megoldás. A nádori méltóság évszázadokra lenyúló gyökereivel meghonosodott és történetünk viharaiban is helytállott nemzeti intézményünk. A szunnyadásából való életrekeltése bizonyára kedvező fogadtatásra találna a nemzeti közvéleményben. Ámde a nádori méltóságnak a teljességében való életrekeltése ma is ugyanazokba a nehézségekbe ütköznék, amelyek miatt a nádorválasztás annak idején az 1867:VII. törvénycikk 2. §-ával elhalasztatott, jelesül előbb meg kellene teremteni azokat a lehetőségeket, amelyek a nádori méltóság hatáskörét a felelős miniszterális kormányzat elveivel összeegyeztetnék. Előrelátható, hogy ezt az összegyeztetést messzebbre elágazó alkotmányjogi módosítások nélkül nem lehetne keresztülvinni, már pedig erre a mai forrongó idők alig alkalmasak.
Mindezeknek mogfontolása után a leghelyesebbnek az látszik, hogy a kormányzó helyettesítéséről fennálló közjogi intézményeinktől különállóan, sui generis módon kormányzóhelyettesi tisztséggel gondoskodjunk, a fennálló helyzetnek megfelelően, de mégis úgy, hogy a szabályok összhangzóan illeszkedjenek azokba az egyéb közjogi szabályokba, amelyek a kormányzói intézményt az utolsó két évtizedben alkotmányunkban kiépítették.
A kormányzóhelyettest az országgyűlés választja. Ez természetes következménye annak, hogy magát a kormányzót is az országgyűlés választja. Megegyezik régi alkotmányos felfogásunkkal is, mert a király állandó helyettesét, a nádort is az országgyűlés választotta.
Kormányzóhelyettest az országgyűlés a kormányzó kívánságára választ. Felmerülhet a kérdés, nem volna-e helyesebb, hogy az országgyűlés a kormányzó kívánsága nélkül is gondoskodhassék helyettesről? Ha ugyanis a kormányzó helyettesítéséről való gondoskodás az államkormányzat folytonosságának biztosítása érdekében célszerű indokoltnak látszik, hogy a helyettes választásának lehetősége ne függjön a kormányzó kívánságától. Ez kétségtelenül igaz, azonban más oldalról fontolóra kell venni az is, hogy a helyettes megválasztása a kormányzót közvetlenül érinti, neki kell tehát fenntartani annak a megfontolását, hogy a belső és a külső politikai viszonyokat a választás szempontjából számításba vehető személyeket és az összes egyéb körülményeket is figyelembevéve, alkalmas-e az idő a helyettes megválasztására. Egyébként is a minisztérium, amely mind a kormányzó mind az országgyűlés bizalmából intézi a kormányzati politika ügyeit, mindenkor biztosítani tudja, hogy az állam életének ebben a nagy jelentőségű kérdésében a kormányzó és az országgyűlés között eltérés ne támadjon.
A kormányzóhelyettes személyének kiválasztásában a kormányzónak döntő befolyást kell biztosítani. A kormányzóhelyettesi intézmény a kormányzóhelyettes működése csak úgy illeszthető bele eredményesen az államéletbe, ha a kormányzóhelyettes a legteljesebb összhangban működik a kormányzóval. Ellenkező esetben a helyettesi intézmény s a helyettes működése az államfői vezetés egységességét bontaná meg, versengésre, összeütközésekre vezetne. Az összhangot a kormányzó és a helyettese között azonban legfeljebb személyi biztosítékokra lehet alapítani, tárgyi jellegű biztosítékokat aligha lehet felállítani. A legértékesebb személyi természetű biztosíték kétségtelenül a kölcsönös bizalom, ennek az előfeltétele pedig az, hogy a kormányzó helyettese személyének kiválasztásában hathatósan érvényesíthesse kívánságát. Ez a megfontolás az indoka annak, hogy a törvényjavaslat 1. §-a a kormányzónak a helyettes személyét illetően ajánlási jogot biztosít. A kormányzó egy két vagy három jelöltet ajánlhat. Ebben a vonatkozásban a javaslatban két eltérés van az 1937:XIX. törvénycikkel szabályozott utódajánlástól. A javaslat nem szabja meg, hogy a kormányzó három jelöltet ajánljon:szabadságában áll, akár csak egy jelöltet is ajánlani. A másik eltérés az, hogy amíg a kormányzóválasztás esetében az országgyűlést a kormányzó utódajánlása nem köti, mást is megválaszthat, mint akit a kormányzó utódként ajánlott, addig kormányzóhelyettest, ha a kormányzó az ajánlási jogával élt, az országgyűlés csakis azok közül választhat, akiket a kormányzó ajánlott, ha pedig csak egy jelöltet ajánlott, csakis ezt választhatja meg. Mind a két eltérés az országgyűlés szabad elhatározásának bizonyos mértékű korlátozását jelenti. Ezt azonban indokolja a fentebb már nyomatékosan kiemelt az a szempont, hogy a helyettes személyének kiválasztásában döntő jelentősége van a személyes bizalomnak, tehát a kormányzó kívánságának döntő súllyal kell érvényesülnie. Nem kell attól tartani, hogy ez a korlátozás az országgyűlést akaratelhatározásának szabadságában túlságosan megköti. Egyrészt azért nem jelent feltétlen megkötöttséget a korlátozás, mert az országgyűlésnek módja van a helyettesválasztást teljesen elhárítania, ha a kormányzó által ajánlott egyetlen jelöltet vagy több jelölt ajánlása esetében egyik jelöltet sem tartja megfelelőnek, másrészt a kormányzó az ajánlást, mint a végrehajtó hatalom gyakorlása körébe vágó intézkedést miniszteri ellenjegyzéssel teszi meg, a parlamentáris kormányzati rendszer mellett tehát alig lehetséges, hogy az országgyűlésnek felelős s annak a bizalmából működő minisztérium olyan jelöléshez járulna hozzá a miniszteri ellenjegyzéssel, amelyet az országgyűlés egyáltalában nem fogadna el. Az ajánlási rendszer egyébként a nádorválasztásban is érvényesült. Amint ugyanis ismeretes, az 1608. évi koronázás előtti III. törvénycikk szerint az országgyűlés a nádort a király által ajánlott két katolikus és két protestáns jelölt közül választotta.
Nem köti a javaslat a kormányzói ajánlást azokhoz az alakiságokhoz, amelyeket az 1937:XIX. törvénycikk 2. §-a a kormányzó utódajánlási jogának gyakorlása tekintetében megkíván. Kétségtelen azonban, hogy a miniszteri ellenjegyzés megkívánása következtében a kormányzóhelyettes személyére vonatkozó ajánlást is írásban kell megtenni.
Mihelyt a kormányzó a kormányzóhelyettes választása iránt a kívánságát kifejezte, haladéktalanul intézkedni kell a kormányzóhelyettest választó ülés összehívása iránt.
Arra az esetre, ha a kormányzóhelyettes választása iránti legfelsőbb kívánság olyan időben fejeztetnék ki, amikor országgyűlés - akár az előző országgyűlés tartamának lejárta, akár feloszlatása következtében - nincs együtt, az együttes ülés összehívása tekintetében az 1937:XIX. törvénycikk 4. §-ának ötödik bekezdésében foglalt rendelkezéseket kell alkalmazni. Eszerint, ha az új országgyűlési képviselők választása a kormányzói kívánság tudomásulvételétől számított nyolc nap alatt befejeződik, az együttes ülés összehívására megállapított nyolc napot a képviselőválasztások befejezésétől kell számítani és a jogszabályokban meghatározott határidőkre tekintet nélkül minden intézkedést meg lehet tenni avégett, hogy az új országgyűlés idejében megalakulhasson és ennek következtében az együttes ülés az új országgyűlési képviselőválasztások befejezésétől számított nyolc nap alatt összeülhessen. Ha azonban az új országgyűlés együttes ülése ez alatt az idő alatt nem ülhet össze, az együttes ülésre az egyébként feloszlott országgyűlést kell összehívni.
A kormányzóhelyettes-választás nagy közjogi jelentőségének megfelelően gondoskodni kell a választás komolyságának a biztosításáról. Evégből a 2. § a kormányzóhelyettest választó együttes ülés határozóképessége tekintetében is rendelkezik. Míg az 1937:XIX. törvénycikk 5. §-a az országgyűlés mindkét háza részéről kívánja meg száz-száz tag megjelenését, addig a jelen javaslat szerint ilyen megszorítás nincs. Nem volna helyes ugyanis lehetővé tenni azt, hogy az országgyűlés egyik házának kisebb-nagyobb mértékű esetleges tartózkodása lehetetlenné tegye, hogy az országgyűlés egészének akarata a kormányzóhelyettes választása tekintetében megnyilatkozhassék.
Az együttes ülés megtartásához szükséges számú tagnak - a javaslat szerint - csak az ülés megnyitásakor kell jelen lennie. Az együttes ülés elnökének a jelenlévő országgyűlési tagok számát az ülés megnyitása után számszerint meg kell állapítania. Az ülés későbbi szakában az elnök a határozóképességnek a fent ismertetett mértékét nem vizsgálja. Nagyon megnehezítené ugyanis az ülés lefolyását, ha állandóan, az ülés minden mozzanatában vizsgálni kellene, hogy együtt vannak-e az országgyűlés tagjai olyan számban, amilyen számban az ülés megnyitásakor együtt voltak. Arról azonban, hogy a választás az ülés megnyitásakor jelen volt tagok jelentős részének eltávozása következtében komolytalanná ne váljék, a javaslat gondoskodik. Kormányzóhelyettessé megválasztáshoz ugyanis - amint ezt az indokolás alább még kifejti - minden esetben annyi országgyűlési tag «igen» szavazata szükséges, amennyi az ülés megnyitásakor jelenlévő tagok számának kétharmadát meghaladja. A határozóképességnek tehát ebben a korlátozottabb mértékben a szavazáskor is fenn kell állnia.
Az együttes ülésre egyébként a házszabályok rendelkezéseit, különösen azoknak a két ház együttes ülésére vonatkozó szabályait kell alkalmazni.
A szavazás tekintetében szabály a titkosság. Igaz ugyan, hogy a magyar közjogi felfogásnak inkább a nyílt szavazás felel meg, a javaslat mégis a titkosság mellett foglal állást, mert lényegesnek tartja, hogy még a látszata se legyen annak, mintha az országgyűlés tagja meggyőződésük szabad nyilvánításában befolyásoltatnának.
Egyébként az eljárás különbözik a szerint, hogy a kormányzó egy, két vagy három személyt ajánl.
Egy személy ajánlása esetében az országgyűlési tagok egyízben szavaznak, a 3. § második bekezdésében meghatározott módon. Ha a szavazás eredményeként az ajánlott személy megkapta az összes szavazatok többségét és a szavazatszám egyben meghaladja az ülés megnyitásakor jelenlévő tagok számának kétharmadát, az elnök az ajánlott személyt megválasztott kormányzóhelyettesnek jelenti ki. Ellenkező esetben a választást meghiúsultnak kell tekinteni.
Ez a szabály lényegesen eltér az 1937:XIX. törvénycikk 5. §-ának a kormányzóválasztásra vonatkozó szabályától. A kormányzóhelyettes megválasztásához ugyanis nem elégséges a szavazatok általános többsége, hanem még az a további követelmény is fennáll, hogy az igen szavazatok száma meghaladja az ülés megnyitásakor jelenlévő tagok számának kétharmadát. Ezzel a rendelkezéssel a javaslat egyrészt kifejezésre kívánta juttatni, hogy a kormányzóhelyettesnek az ajánlásban megnyilvánult legfelsőbb kormányzói bizalom mellett, feltétlenül bírnia kell még az országgyűlés tagjai jelentős hányadának bizalmát is, másrészt biztosítani kívánja a javaslat az alkotmányos felfogással megegyező kiegyenlítését annak a túlsúlynak, amelyet a kormányzóhelyettes személyének kijelölésében a kormányzónak juttat. A minősített többséget nem volna helyes a szavazásban résztvevők számához mérni. Ilyenképpen lehetséges volna ugyanis, hogy az országgyűlési tagoknak kis töredéke, akár néhány tag is, kormányzóhelyettest választhasson.
Ha a kormányzó két személyt ajánl és a szavazás alkalmával egyik tag sem kapja meg a szavazatoknak a fentiekben ismertetett minősített többségét, új szavazást kell tartani arra a személyre, akire a szavazatok általános többsége esett. Ha az első szavazás alkalmával mindketten egyenlő számú szavazatot kaptak, a sorshúzás jelöli ki a kettő közül azt, akire a második szavazást meg kell tartani. Ha az, akit a sorshúzás kijelölt, az «igen» szavazatok minősített többségét a második szavazás alkalmával sem kapja meg, a választást meghiúsultnak kell tekinteni. Ilyen esetben ugyanis nyilvánvalóvá lett, hogy egyik jelölt sem tudta megszerezni az országgyűlésnek olyan mértékű bizalmát, amilyen a kormányzóhelyettesi nagyjelentőségű közjogi álláshoz szükséges.
Ha a kormányzó három személyt ajánlott, a szavazást mind a három személyre kell elrendelni. Ha az első szavazás során egyik sem kapta meg a megkívánt minősített szavazattöbbséget, arra a kettőre, aki a legtöbb szavazatot kapta, új szavazást kell elrendelni. Lehetséges az is, hogy mind a hárman egyenlő számú szavazatot kaptak. Ilyen esetben sorshúzással kell kijelölni azt a kettőt, akire a három közül a második szavazás során szavazni lehet. Előfordulhat az is, hogy az egyik kapta a legtöbb szavazatot, a másik kettő pedig egyenlő számú szavazatot kapott. Minthogy a második szavazást két személyre kell megtartani, az egyenlő számú szavazatot nyert két személy közül sorshúzás útján ki kell jelölni azt, akire a legtöbb szavazatot nyert személy mellett szavazni lehet. Előfordulhat végül az az eset is, hogy a két legtöbb szavazatot nyert személy egyenlő számú szavazatot kapott. Erre az esetre külön rendelkezés nem szükséges:a második szavazást természetesen erre a két személyre kell elrendelni. - A második szavazás egyébként ugyanúgy megy végbe, mint két jelölt esetében az első szavazás. Ha a második szavazás során sem nyerte el egyik ajánlott személy sem a megkívánt minősített szavazattöbbséget, harmadik szavazást kell elrendelni, éppúgy, mint két személy ajánlása esetében az első sikertelen szavazás után. Ha a harmadik szavazásra csak egyetlen személy bocsáttatott és ő megkapja a minősített szavazattöbbséget, őt megválasztott kormányzóhelyettesnek kell kijelenteni, ellenkező esetben a választás meghiúsultnak tekintendő.
Ha a kormányzó ajánlási jogával nem élt, az országgyűlés jelöli ki azt a személyt, illetőleg azokat a személyeket, akikre a szavazást meg kell tartani.
A jelölés - a szavazással ellentétben - nyílt és jelölési ív sajátkezű aláírása által megy végbe. Itt ugyanis amikor kormányzói ajánlás nincs, nem merülhet fel az az aggály, hogy a nyilvánosság az országgyűlés tagjait meggyőződésük szabad nyilvánításában befolyásolhatná. Másrészt a nyilvánosság ellenőrzésének és bírálatának a felelősségérzetet növelő hatása alkalmas annak a biztosítására, hogy valóban csak olyanok kerülhetnek a jelöltek közé, akik mögött a közvélemény tekintélyes részének bizalma is áll. Ez a szabály éppúgy mint az, amely szerint jelöltnek csak azt lehet tekinteni, akit legalább százötven országgyűlési tag érvényesen jelöl, biztosítani kívánja még azt is, hogy a jelöltek száma ne legyen túlságosan nagy és így a szavazatok a lehetőség szerint ne forgácsolódjanak el.
Ha a jelölési eljárás befejezése után megállapíttatik, hogy csak egyetlen jelölt van és az érvényes jelölő aláírások száma egyszersmind meghaladja az együttes ülés megnyitásakor jelenlévő országgyűlési tagok számának kétharmadát az elnök szavazás elrendelése nélkül megválasztott kormányzóhelyettesnek jelenti ki az egyetlen jelöltet.
Ha a jelölő aláírások száma egyetlen személy tekintetében sem éri el a százötvenet, a kormányzóhelyettesválasztást meghiúsultnak kell tekinteni. Ez a szabály - az eljárás nyíltságát nem tekintve is - lényegesen különbözik az 1937:XIX. törvénycikk 5. §-ának jelölési szabályától. Ott nemcsak hogy kevesebb szavazat szükséges a kijelöléshez, de a jelölést - szükség esetében - mindaddig folytatni is kell, amíg legalább egy jelölt ötven szavazatot nem kap. Az eltérés oka az, hogy kormányzót mindenképpen kell választani, mert nem volna az ország érdekében, hogy a kormányzói szék tartósan üresen maradjon kormányzóhelyettes választása tekintetében azonban helyezkedhetik az országgyűlés arra az álláspontra, hogy kormányzóhelyettes választását nem tartja időszerűnek.
Ha több jelölt van vagy az egyetlen jelöltre eső jelölő aláírások száma nem éri el a megkívánt minősített többséget, szavazást kell elrendelni.
A szavazás ugyanúgy megy végbe, mint a kormányzói ajánlás esetében. Az eltérés mindössze az, hogy országgyűlési jelölés esetében esetleg négy jelölt is lehet, tekintettel arra, hogy egy-egy jelöléshez százötven aláírás szükséges, az országgyűlés tagjainak száma pedig a hatszázat meghaladja. Négy jelölt esetében is azonban csak legfeljebb három szavazásra van szükség, mert az első szavazás után az esetleg szükségessé vált második szavazásban a 3. § rendelkezéseinek alkalmazásához képest már csak a két legtöbb szavazatot kapott jelöltre lehet szavazni, azaz a további eljárás már éppenúgy fog lefolyni, mint három személy kormányzói ajánlása esetében.
Ez a § módot kíván adni arra, hogy az országgyűlés közfelkiáltással is választhasson kormányzóhelyettest. Alkotmányunk történetében több ízben választották meg az ország nádorát is közfelkiáltással. A nádorválasztást becikkelyező 1790:V. törvénycikk örökíti meg a nádorválasztás lefolyását. A karok és rendek mellőzték a kijelölő királyi ajánlólevél felbontását és a főherceget „unanimiter faustosque inter applausus in Palatinum Regni Hungariae elegerunt et ad supremum Regni post Regiam Majestatem dignitatis Honorem communi, concordique consensu sublimarunt.” Csaknem szóról-szóra így írja le a választást a József nádor megválasztását becikkelyező 1796:I. törvénycikk, azzal az eltéréssel, hogy külön is megemlíti a közfelkiáltást (acclamationes). Ugyancsak szavazás nélküli választás emlékét örökíti meg az István főherceg nádorrá választását becikkelyező 1848:II. törvénycikknek a korábbi két hasonló tárgyú törvénycikktől némileg eltérő, de már magyar nyelvű szövege is. A jelen § javasolt rendelkezéseinek alkotmányjogi előzményei tehát nem hiányoznak.
Természetesen az országgyűlés döntésének közfelkiáltással való kinyilvánítására csak akkor kerülhet sor, ha az országgyűlés tagjainak túlnyomó többségében megvan az egyetértés a megválasztandó személy tekintetében és az országgyűlés akaratának egyértelműsége még abban is kétségtelenül megnyilatkozik, hogy nincs olyan országgyűlési tag, aki szavazást, illetőleg jelölést kívánna, vagy csak annyi ilyen tag van, hogy számuk az országgyűlés jelenlévő tagjainak számához viszonyítva jelentéktelen; a javaslat ilyen jelentéktelen töredéknek tekinti az ülés megnyitásakor jelenlévő tagok számának egyötödét meg nem haladó kisebbséget.
Avégből, hogy az országgyűlésnek csak valóban komoly megnyilatkozását lehessen választási ténynek tekinteni, a § az ülés lefolyásának bizonyos ünnepélyes rendjét kívánja meg s ehhez képest megszabja, hogy az együttes ülés megnyittassék, az ülés határozatképessége megállapíttassék és ha a kormányzó ajánlási jogával élt, a kormányzói kézirat felolvastassék.
Ez a § a választás utáni eljárást szabályozza.
Minthogy a fent, az 1. §-nál kifejtettek szerint a kormányzóhelyettesi intézmény csak úgy illeszthető bele államéletünkbe, ha a kormányzó és a kormányzóhelyettes között a legteljesebb egyetértés fennállása biztosíttatik, természetesen nem lehet szó arról, hogy olyan személy lehessen kormányzóhelyettes, akivel a kormányzó nem kíván együttműködni. Éppen ezért a kormányzóhelyettest választó együttes ülésnek kormányzóhelyettest választó határozata csak akkor lehet hatályos, ha a kormányzó a választást megerősítette. A megerősítés megtagadására vonatkozó jognak főként abban az esetben lehet gyakorlati jelentősége, amikor a kormányzó az ajánlási jogával nem él és így a személy kiválasztása tekintetében előzetesen befolyást nem gyakorolt.
Ahhoz, hogy a kormányzóhelyettes tisztét gyakorolhassa, a kormányzói megerősítésen felül még a kormányzóhelyettesi eskü letétele, a kormányzóhelyettes megválasztásának és eskütételének törvénybeiktatása és az erről szóló törvény kihirdetése is szükséges. Ezek a rendelkezések nemcsak a kormányzóhelyettesválasztás ünnepélyességét emelik, hanem egyúttal a kormányzóhelyettesi tiszt alkotmányos gyakorlásának a biztosítékai is.
A kormányzóhelyettes esküjének szövegét a javaslat az 1920:I. törvénycikk 18. §-ának megfelelően állapítja meg azokkal az eltérésekkel, amelyek a két helyzet különbözőségéből önként folynak. Különösen kiemelendő, hogy a kormányzóhelyettes a kormányzó iránti hűségre is esküvel megerősített fogadalmat tesz.
A jelen § szerint a kormányzóhelyettesnek az esküt lehetőleg még a kormányzóhelyettest választó együttes ülésen, tehát a választás napján és lehetőleg a kormányzó jelenlétében kell letennie.
Az az együttes ülés, amelyen a kormányzóhelyettes az esküt leteszi, bizottsági tárgyalás és vita nélkül nyomban határoz a kormányzóhelyettes megválasztásának és eskütételének törvénybe iktatása felől is.
A kormányzóhelyettes jogkörét a kormányzóhelyettesi intézmény neve és célja egymagában is meghatározza: a kormányzóhelyettes a kormányzót helyettesíti, tehát a kormányzói hatalomban foglalt minden jogot gyakorol. Ez az álláspont felel meg alkotmányunknak. Mint királyi helytartót, a nádort is a királyi hatalomban foglalt összes jogok megillették, kivéve azokat amelyeket csakis a megkoronázott király gyakorolhat.
Ezt az általános rendelkezést azonban indokoltnak látszik azzal a korlátozással megszorítani, hogy a kormányzóhelyettest a kormányzó utódajánlási joga ne illesse meg. Ennek a jognak a gyakorlása ugyanis nem tartozik a kormányzói hatalom folytonosságának biztosítása végett szükséges tennivalókhoz, nem volna tehát helyes, hogy ezt a jogot az a helyettes gyakorolja, akit a kormányzói hatalom csupán átmenetileg illet meg.
Hangsúlyozni kell ehelyütt, hogy a kormányzóhelyettesi intézmény nem jelenti az államfői hatalomnak a kormányzóhelyettessel való megosztását vagy éppen a kormányzóhelyettesre átruházását. A kormányzói hatalom, mint az államfői hatalom általában, oszthatatlan és átruházhatatlan. A kormányzói hatalom még a kormányzóhelyettes működése alatt sem vonatik el a kormányzótól:a kormányzóhelyettes a kormányzó utasításának vagy ha kifejezett utasítás nincs is, a kormányzó által képviselt országlási irányzatoknak - hűségi esküjének megfelelően - engedelmeskedni tartozik. Nincs szó hatalomátruházásról, hanem csak arról, hogy az országgyűlés a kormányzó mellé állít valakit, aki szükség esetén a kormányzó helyett és nevében ellátja a kormányzói tennivalókat. Az ilyen intézménynek a súrlódásmentes működését természetesen jogszabállyal tökéletesen biztosítani nem lehet. A jogszabály csak annyiban képes a kérdés megoldását megközelíteni, ha egyfelől a kormányzóhelyettes esküjébe a kormányzó iránti hűség fogadalmát is belefoglalja (6. §), másfelől pedig a kormányzó bizalmát tökéletesen bíró személy megválasztását teszi - a fentebb részletezett szabályok útján - lehetővé.
Hogy kétség ne támadjon abban a tekintetben, hogy a kormányzó helyettesítésének a törvényszerű esete beállott-e és hogy az mikor állott be, szükséges ennek a kétséget kizáró megállapítása és közzététele. Abban a tekintetben, hogy ezt melyik államhatalmi szerv tegye meg, két megoldás vehető szóba:a rendelkezés vagy a végrehajtó hatalomra vagy a törvényhozásra bízathatnék. Az utóbbi, vagyis a törvényhozás azonban nem látszik alkalmasnak erre azért, mert esetleg épen olyankor válik szükségessé a haladéktalan intézkedés, amikor az országgyűlés nincs együtt. Egyébként is ha a végrehajtó hatalom körébe utaltatik is ez a ténykedés, ez nem jelenti azt, hogy az országgyűlés e tekintetben az akaratát nem érvényesítheti. Az országgyűlésnek érintetlenül marad az a joga hogy - mint általában bármely államhatalmi intézkedés megtételét - ennek a megtételét is a kormánynak adott utasítás útján kezdeményezze s ha a kormányzóhelyettes működését nem látja szükségesnek vagy úgy látja, hogy elérkezett az ideje, hogy kormányzóhelyettes működése megszűnjék a kormánynak adott utasítás útján módjában áll, hogy ebben az irányban is kezdeményezően lépjen fel. Erre különösen alkalma van az országgyűlésnek annak következtében, hogy a minisztérium mind a kormányzóhelyettesítés kezdetét, mind a végződését az országgyűlésnek bejelenti.
Helyesebbnek látszik tehát, hogy az intézkedés ebben a vonatkozásban - az országgyűlés befolyásának érintetlenül hagyása mellett - a végrehajtó hatalomra, jelesül: a minisztériumra bízassék.
Ez a § tartalmazza azt a fentebb a 6. §-nál már említett szabályt is, hogy a kormányzóhelyettes kormányzóhelyettesi tisztét a kormányzóhelyettes megválasztásáról és eskütételéről szóló törvény kihirdetése után gyakorolhatja.
A rendelkezés célja mentesíteni a kormányzót a kisebb jelentőségű kormányzati tennivalóknak vagy egy részüknek személyes ellátásával járó munkatehertől.
Az 1920:I. törvénycikk 13. §-ának harmadik bekezdésében foglalt rendelkezésből is következik, de a jelen § külön is kiemeli, hogy a kormányzónak ehhez az intézkedéséhez miniszteri ellenjegyzés is szükséges.
Ennek a §-nak a rendelkezése nem jelent újítást alkotmányos életünkben. A király is egyes királyi tennivalók ellátására (országgyűlés megnyitására, egyházak zsinatára, bel- és külpolitikai tárgyalásokra) maga helyett mást (personalis locumtenens praesentiae regiae, homo regius) rendelt ki.
Minthogy ilyen esetben is a helyettes nem a saját jogán, hanem a kormányzó megbízásából, a kormányzó nevében jár el, ez sem jelenti az államfői hatalom megosztását. Önként értetődik, hogy ennek a §-nak a rendelkezése nem nyujthat alapot arra, hogy a kormányzói hatáskörbe tartozó tennivalók elvégzése olyan széles körben bízassék a helyettesre, hogy annálfogva a kormányzói hatalom személyes gyakorlásának az elve elhomályosuljon.
Ugyanazok az alkotmányjogi szempontok, amelyek szükségessé teszik, hogy a kormányzó fokozottabb büntetőjogi védelemben részesüljön, indokolják a kormányzóhelyettes kiemeltebb büntetőjogi védelmét is. A javaslat tehát a kormányzóhelyettes részére a kormányzót megillető büntetőjogi védelmet biztosítja.
A személyes sérthetetlenség tekintetében azonban a kormányzóhelyettesnek nem lehet ugyanazt az alkotmányjogi helyzetet biztosítani, mint a kormányzónak. A sérthetetlenség ugyanis azt jelenti, hogy az ellen, akit ez a jogállás megillet, sem szorosan vett közjogi, sem büntetőjogi, sem magánjogi vonatkozású eljárást a személye ellen irányulóan indítani nem lehet. Ilyen, ebben a vonatkozásban „legibus solutuso” helyzet csak azt illetheti meg, aki az állam életében a legmagasabb államhatalmi tényező, aki fölött magasabb államhatalmi funkcionárius nem áll, mint amilyen a király, vagy a kormányzó maga. A kormányzóhelyettes alkotmányjogi állása nem ilyen. Fölötte áll a kormányzó, akinek irányában esküjével is hűségre kötelezte magát. Ennek az álláspontnak az elvi helyessége kitűnik akkor, ha az elvont, a tiszta logikai elemzés körében arra a lehetőségre gondolunk, hogy a kormányzóhelyettes éppen a kormányzó iránti hűségi kötelességét szegné meg pártütéssel vagy a büntető törvényeinkbe ütköző más cselekményével; nagyon természetes, hogy ilyen esetekben a büntető igazságszolgáltatás alól nem mentesülhetne.
Másfelől azonban természetesen fontos államérdek fűződik ahhoz is, hogy a kormányzóhelyettes ellen indítható eljárások lehetősége a legszűkebb körre szorítassék. Feltétlenül kívánatos ugyanis, hogy a kormányzóhelyettes minden zaklatástól megkíméltessék és tekintélye csorbítatlanul megóvassék.
A fent ismertetett két szempont összeegyeztetése akként lehetséges, hogy a javaslat ugyan nem zárja ki eljárások indítását a kormányzóhelyettes személye ellen, de az eljárás megindításához a kormányzóhelyettesnek a kormányzót helyettesítő működése ideje alatt az országgyűlés, ezen az időn kívül pedig a kormányzó felhatalmazása szükséges.
Az 1937:XIX. törvénycikk 3. §-a értelmében a kormányzói tiszt megüresedése esetében a kormányzói hatalmat ideiglenesen az országtanács gyakorolja addig, amíg a megválasztott új kormányzó az esküt az országgyűlés színe előtt le nem teszi. A kormányzóhelyettesi tiszt megszervezése után, ha abban az időben, amikor a kormányzói tiszt megüresedik, kormányzóhelyettes van, az országtanács a most említett jogkört nem töltheti be. A kormányzóhelyettesi tisztség éppen azért szerveztetik, hogy a kormányzói hatalom gyakorlásában megszakadás a kormányzó akadályoztatása vagy a kormányzói tiszt megüresedése esetében ne álljon be. Ha tehát akár lemondás, akár haláleset következtében szűnik meg a kormányzói tiszt gyakorlása, ha ebben az időben kormányzóhelyettes van a kormányzói hatalmat a törvény rendelkezéseinél fogva neki kell átvennie és gyakorolnia mindaddig, amíg a megválasztott új kormányzó az esküt le nem teszi. Az üresedés ideje alatt tehát ilyen esetben a kormányzóhelyettesen felül még egy szerv, vagyis az országtanács, a kormányzói hatalmat nem gyakorolhatja. Az országtanácsnak ilyen esetben más feladata és jogköre nem lehet, mint hogy haladéktalanul gondoskodjék mindazoknak a tennivalóknak az ellátásáról, amelyek a kormányzóválasztó együttes ülés összehívása végett szükségesek (1937:XIX. törvénycikk 4. §-ának negyedik és ötödik bekezdése). Felmerülhetne ugyan az a gondolat is, hogy ennek a feladatkörnek az ellátására nem szükséges az országtanács fenntartása, mert ezt is elláthatná a kormányzóhelyettes, illetőleg a minisztérium, mégis helyesebbnek látszik az említett jogkort se országtanácsnak tartani fenn azért, hogy bizalmatlanság ne támadjon a kormányzóhelyettes ellen. Helyet foglalhatna ugyanis, az a feltevés, hogy a kormányzóhelyettesnek esetleg érdekében fog állani, hogy a kormányzóválasztás elhalasztassék s ilyenkor az együttes ülés összehívása iránt az intézkedés késedelmet szenvedne. Ez okból tehát helyesebb, ha ebben a vonatkozásban az országtanács a kormányzóhelyettestől függetlenül áll fenn s abban a kormányzóhelyettes még mint elnök sem vesz részt.
Kérdéses lehet, vajjon kinek a hatáskörébe tartozik az új kormányzó megválasztásáról és eskütételéről szóló törvény kihirdetése ebben az esetben. Tekintettel arra, hogy a fentebb ismertetett 11. § szerint az új kormányzó esküjének letételével a kormányzóhelyettes tiszte megszűnik, a kormányzóhelyettesi tiszt megüresedésével nyomban alkalmazást nyerhet az 1937:XIX. törvénycikk 4. §-ának második bekezdése, amely szerint a kormányzó megválasztásáról és eskütételéről szóló törvényt az országtanács hirdeti ki.
