A demokratikus szellemben újjáéledő Magyarországban az államhatalom kizárólagos forrása és birtokosa a magyar nép, amely ezt a hatalmat az általános, titkos, egyenlő és közvetlen választójog alapján összeült Nemzetgyűlés útján gyakorolja. A Nemzetgyűlés főleg és elsősorban törvényhozó szerv, de a parlamentáris kormányzati elvnek megfelelően, döntő befolyása van az államügyek vitelére egyéb vonatkozásban is, különösen azáltal, hogy ellenőrzi, sőt felelősségre is vonhatja a köztársasági elnököt és az általa kinevezett kormányt. A demokratikus államrend elsőrangú fontosságú követelménye ehhez képest a Nemzetgyűlés függetlenségének és minden illetéktelen befolyástól mentes működésének biztosítása, ennek pedig egyik legjelentősebb eszköze a képviselői összeférhetetlenség körültekintő szabályozása.
A nemzetgyűlési képviselők összeférhetetlenségének szabályozását időszerűvé teszi, hogy a nemzetgyűlés tagjaira az országgyűlési képviselőkre vonatkozó törvényes rendelkezések hatálya nem terjed ki, ezidőszerint tehát a Nemzetgyűlés tagjaira nézve még a letűnt uralmi rendszer idején érvényben volt és sok tekintetben alapos kifogás alá eső összeférhetetlenségi rendelkezések sem kerülhetnek alkalmazásra.
Az összeférhetetlenség nem volt ismeretlen fogalom a rendi Magyarország idejében sem. Az 1649:XLIV. törvénycikk kizárta az országgyűlésből az ügyvédeket, a harmincad-tisztviselőket és a vámszedőket, egyben megtiltotta, hogy az országgyűlés tagjai bárkitől ajándékot fogadjanak el. Az 1670. évi országgyűlésen a követek esküt tettek arra, hogy az országgyűlés tartama alatt, sőt azután sem fogadnak el címeket, hivatalokat és egyéb kedvezményeket. A mult század negyvenes éveiben maguk a megyék eskették meg erre követeiket.
Első átfogó szabályozásban az összeférhetetlenség kérdése az 1875:I. törvénycikkel részesült. Ez a törvény a tisztult közjogi felfogásnak megfelelően már részletesen szabályozza a hivatali, érdekeltségi és büntetőjogi összeférhetetlenség különböző eseteit. Mintegy negyedszázaddal később került megalkotásra az 1901:XXIV. törvénycikk, szintén „az összeférhetetlenségről”, amely voltaképpen nem más, mint az előbbi törvénynek bővített változata. Az összeférhetetlenségnek eddig szabályozott nemei az új törvényben a közbenjárási összeférhetetlenség csoportjával egészültek ki; a többi összeférhetetlenségi eset lényegében változatlan maradt, csak azokat a törvény szerkesztői az eddigieknél lényegesen körültekintőbb módon, jogászi szabatossággal szövegezték meg, viszont a sok betoldás, kivétel és utalás használatával, általában pedig a kazuisztikus módszer túlzott alkalmazásával az egyes rendelkezéseknek a gyakorlatba való átültetését tetemesen megnehezítették. A törvény eme fogyatkozásai is kétségtelenül hozzájárultak az elmult korszakban az összeférhetetlenség lanyha kezeléséhez, bár abban a vezérszerepet az álparlamentarizmussal járó egészségtelen közfelfogás vitte.
Az 1901:XXIV. törvénycikk lényegében a legutóbbi időkig irányadó volt az országgyűlés tagjainak összeférhetetlensége tekintetében, nem látszik tehát feleslegesnek alapvető rendelkezéseit ezen a helyen röviden összefoglalni. A hivatali, más szóval függőségi (közjogi) összeférhetetlenséget a törvény akként szabályozta, hogy a képviselőséggel összeférhetetlennek nyilvánította a korona kijelölésétől, a korona, a kormány, vagy a kormányközegek kinevezésétől függő és fizetéssel vagy díjazással járó minden hivatalt és állást, a hadsereg és a honvédség kötelékében való tényleges szolgálatot, a közjegyzőséget, a törvényhatósági, valamint községi tisztséget és hivatalt, ideértve a tanítókat és tanerőket is. Kivétel volt megállapítva a miniszterek, minden minisztériumban egy-egy államtitkár, a budapesti országos intézetek igazgatói, a budapesti egyetemi tanárok és különböző tanácsok tagjai, úgyszintén a fegyvergyakorlatot teljesítők javára. Az ú. n. érdekeltségi összeférhetetlenség eseteit nagy körültekintéssel és széles kazuisztikával állapítja meg a törvény, lényegében úgy, hogy a képviselő engedélyesi minősége vagy bizonyos üzleti vállalati állásai, illetőleg üzleti ügyletei okoznak összeférhetetlenséget, ha a nyereség vagy haszon akár közvetlenül, akár közvetve a kormány befolyásától függ. A büntetőjogi vagy méltatlansági összeférhetetlenséget bizonyos súlyos bűncselekmények miatt való elítélés, a politikai jogok gyakorlatának jogerős felfüggesztése, a csődnyitás és a gondnokság alá helyezés vonja maga után. Közbenjárási összeférhetetlenségbe akkor kerül a képviselő, ha anyagi előnyökért jár közbe a kormánynál a törvényben kimerítően felsorolt, főleg lukrativ természetű (üzleti) ügyekben.
Az 1920. évben összeült Nemzetgyűlés tagjaira nézve az 5986/1919. M. E. számú rendelet szabályozta az összeférhetetlenség kérdését. E rendelet az 1901:XXIV. törvénycikk szabályait általában fenntartja, a közszolgálati összeférhetetlenséget azonban teljesen átalakítja. A közszolgálat most már a nemzetgyűlési tagság elnyerésének nem akadálya, sőt a nemzetgyűlési képviselővé választott közalkalmazottak hivatali állásukat néhány kivétellel általában megtarthatják, illetményeiket tovább élvezik, csak szolgálatukat nem tölthetik be a megállapított kivételekkel; viszont képviselőt hivatali állásra - meghatározott állások kivételével - kinevezni vagy előléptetni nem lehet.
A második nemzetgyűlésre vonatkozó 2200/1922. M. E. számú rendelet csaknem változatlanul átveszi az előbbi rendeletből a közszolgálati és a büntetőjogi összeférhetetlenséget tárgyazó szabályokat. Egyéb rendelkezést ez a rendelet az összeférhetetlenségre nem tartalmaz, amiből a gyakorlat azt a következtetést vonta, hogy a második nemzetgyűlés tagjaira az 1901:XXIV. törvénycikknek az érdekeltségi és a közbenjárási összeférhetetlenségre vonatkozó szabályai nem voltak kötelezők.
Az országgyűlés működésének visszaállításával egyidejűleg az 1925:XXVI. törvénycikk a közszolgálati összeférhetetlenséget újra szabályozta, egyébként hatályban tartotta az 1901:XXIV. törvénycikk rendelkezéseit. Az állami, törvényhatósági és községi közszolgálat a törvény értelmében a választhatóságnak nem akadálya, de a képviselővé választott köztisztviselő hivatali szolgálatát képviselősége alatt a régebben is összeférő állások kivételével nem láthatja el és állását be lehet tölteni. A közszolgálati alkalmazott a képviselőség tartama alatt a nyugdíjnak megfelelő illetményeket élvezi és a képviselőség tartama a nyugdíj szempontjából a szolgálat idejébe beszámít. Magasabb állásba a tisztviselő elő nem léptethető, de az automatikus előlépéshez szükséges idő betöltése illetményei megállapításánál figyelembe jön. A képviselőség megszűnésével a közszolgálati alkalmazott teljes illetményei élvezetébe lép és az ilyen alkalmazottat lehetőleg korábbi állásába kell visszahelyezni; a visszahelyezett tisztviselő rangsorozása visszamenő hatállyal történik. Végkielégítés mellett megszűnik szolgálati viszonya annak a képviselővé választott közszolgálati alkalmazottnak, aki a nyugdíjra jogosító szolgálati időt még nem töltötte be.
Az 1938:XIX. törvénycikk azután - az 1901:XXIV. törvénycikk egyéb rendelkezéseinek hasonló érintetlenül hagyásával - a közszolgálati összeférhetetlenség terén azt a változtatást eszközölte, hogy a képviselővé választott közszolgálati alkalmazottat a közalkalmazottak ellátására vonatkozó szabályok szerint nyugdíjazni kell, illetőleg végkielégítésben kell részesíteni. Ez a rendelkezés nem vonatkozott azokra, akiknek állása a fennálló jogszabályok értelmében a képviselői megbízatással nem összeférhetetlen.
Mind az 1925:XXVI. törvénycikk, mind pedig az 1938:XIX. törvénycikk fenntartja az 5986/1919. M. E. számú rendeletben kifejezésre juttatott jogelvet, hogy az országgyűlési képviselőt e minőségének tartama alatt - az összeférő állások kivételével - a kormány vagy a kormányközegek részéről fizetéssel vagy díjazással járó hivatalra vagy állásra jogérvényesen kinevezni, illetőleg megválasztani nem lehet.
Az összeférhetetlenségre vonatkozó multbeli jogszabályainknak ez a rövid áttekinthetősége is meggyőzhet arról, hogy a letűnt uralmi rendszer idején érvényben volt összeférhetetlenségi szabályoknak egyszerű átvétele és a Nemzetgyűlés tagjaira való megfelelő alkalmazása a változott viszonyokkal és a tisztult demokratikus felfogással nem volna összeegyeztethető.
A közszolgálati összeférhetetlenségnek az 1938:XIX. törvénycikkben megvalósított alakját a mai viszonyok között aligha volna célszerű alkalmazni. A nemzetgyűlési választásokról szóló 1945:VIII. törvénycikk a demokratikus felfogásnak megfelelően - a honvédség és a rendőrség tényleges szolgálatot teljesítő hivatásos állományú tagjai kivételével - valamennyi foglalkozási ág előtt megnyitotta a Nemzetgyűlésbe bejutás útját. Ennekfolytán számos közszolgálati alkalmazott is mandátumot nyert, akikre nézve felette méltánytalan volna, ha most választaniok kellene élethivatásuk és nemzetgyűlési tagságuk között, másfelől a Nemzetgyűlés színvonalát is hátrányosan érintené, ha az értékes közszolgálati alkalmazotti réteg képviselet nélkül maradna. Az összeférhetetlenség követelményeinek maradéktalanul eleget tesz a legtöbb európai államban elfogadott az a megoldás, amelynek értelmében a képviselővé választott közszolgálati alkalmazott a közszolgálat kötelékében marad ugyan, tényleges szolgálatot azonban nem teljesíthet, hanem képviselősége alatt szabadságon van. Sok szól ugyanis amellett, hogy a közalkalmazott-képviselő inkább független a kormánytól akkor, ha törvény biztosítja számára mandátumának lejárta után a közszolgálatba való visszatérést, mintha közszolgálati viszonya a képviselői megbízatás elnyerése után megszűnik és így a kormány kegyétől függ, hogy megbízatásának megszűnése után visszatérhet-e közszolgálati állásába. E megfontolás alapján helyesebbnek mutatkozik a közszolgálati összeférhetetlenség tekintetében az 1925:XXVI. törvénycikk által követett megoldást elfogadni, mindenesetre azonban azzal a lényeges eltéréssel, hogy az alkalmazott képviselősége alatt közszolgálati állásával egybekötött illetményeket nem élvezhet.
Az érdekeltségi összeférhetetlenség terén nem lehet többé irányadókul tekinteni az 1901:XXIV. törvénycikknek túlságosan részletező és formalisztikus tényállásait, amelyek a törvény szándékának meghamisítását elsősorban lehetővé tették, hanem a szabályozást általános elvi alapra kell helyezni.
Ugyanez vonatkozik a közbenjárási összeférhetetlenségre is. Az idevonatkozó multbeli jogszabályok ezenfelül még azért is átdolgozásra szorulnak, mert megszegésükhöz részben semmiféle jogkövetkezmény nem fűződött.
Átdolgozásra szorulnak a méltatlansági összeférhetetlenség esetei is, különösen abból a célból, hogy a választójogi törvénnyel való összhang megfelelően biztosíttassék.
Végül az összeférhetetlenségi eljárás módosítása sem kerülhető el. Az 1901:XXIV. törvénycikkel szervezett zsürirendszer, úgyszintén az eljárás kettéválasztása az összeférhetetlenségi bizottság és a zsűri között nem vált be és nagy mértékben hozzájárult a multban az összeférhetetlenség könnyelmű, komolytalan kezeléséhez.
Mindezek a szempontok arra indították a kormányzatot, hogy amikor a demokratikus államrend követelményeinek, a közvélemény sürgető óhajának és a nemzetgyűlés tagjai körében is felmerült általános kívánságnak megfelelően az összeférhetetlenség kérdésében törvényjavaslattal lép a Nemzetgyűlés elé, ez a törvényjavaslat ugyan kis terjedelemben, mégis az összeférhetetlenség egész területére kiterjedve - az erre vonatkozó évtizedes tapasztalatok és az idevágó törvényhozási előmunkálatok eredményeinek felhasználásával - a demokratikus felfogásnak megfelelő, általános elvi alapokon nyugvó szabályozást foglaljon magában.
Mégis tisztában kell lenni azzal, hogy az összeférhetetlenség kérdését minden tekintetben megnyugtató módon, minden igényt kielégítően, minden előfordulható esetet előrelátva, kimerítően szabályozni lehetetlen. Az összeférhetetlenségi törvény nem más, mint általános keret, amelybe életet az összeférhetetlenségi gyakorlat lehel. Ennek kialakítása során kell az igazi demokrácia és a tisztult közéleti felfogás szellemében őrködni azon, hogy a Nemzetgyűlés minden tagja hivatását illetéktelen hatásoktól függetlenül, a magyar nép érdekében, lelkiismeretesen, önzetlenül és a közéleti erkölcs iratlan szabályai szerint lássa el.
Az előrebocsátottaknak megfelelően a jelen törvényjavaslat 1-5. §-ai olyan helyzeteket, cselekményeket és magatartást nyilvánítanak összeférhetetlennek, amelyek a Nemzetgyűlés tagját akadályozhatják hivatásának minden illetéktelen hatástól független ellátásában (közszolgálat, egyéb alkalmazás és megbízás vagy foglalkozás, gazdasági érdekeltség), 6-9. §-ai pedig olyanokat, amelyek a képviselőt méltatlanná vagy alkalmatlanná teszik a törvényhozásban való részvételre (a nemzetgyűlési tagságnak a köztisztességbe ütköző felhasználása, kijárás, törvényhozói kötelesség megszegése, a képviselő személyében rejlő érdemtelenség). A 10-14. §-ok szabályozzák az összeférhetetlenség bejelentését és eldöntését, a 15. § pedig az összeférhetetlenség következtében a törvényhozásból kivált képviselők pótlása felől rendelkezik.
Annak biztosítása, hogy a nemzetgyűlés tagjai függetlenül, minden illetéktelen befolyástól mentesen, a törvényhozói önzetlenség és a közéleti tisztesség követelményeinek megfelelően teljesíthessék fontos közéleti tisztségüket, a demokratikus államrend legfontosabb kívánalmai közé tartozik. Nyilvánvaló tehát, hogy a képviselői összeférhetetlenség körültekintő és fontos szabályozásához nagyfontosságú közérdek fűződik. Kétségtelen azonban az is, hogy ennek a fontos kérdésnek a szabályozása nem tartozik a könnyen megoldható törvényhozási feladatok közé. Amennyire fontos ugyanis egyfelől az, hogy az alkotmányos élet fentebb kiemelt követelményei érvényesüljenek, éppen olyan lényeges másfelől az is, hogy az összeférhetetlenség szabályozása - az említett kívánalmak egyoldalú és merev szolgálatával - ne rekessze ki a törvényhozás munkájából azokat a személyeket, akiknek élethivatásuk gyakorlásában szerzett különleges látóköre, tájékozottsága és képzettsége szinte nélkülözhetetlen a törvényhozó testület színvonalának fenntartása és emelése szempontjából. Ez az utóbbi meggondolás különös óvatos szabályozást igényel a fiatal magyar demokráciában, amelynek csak korlátozott számban állnak rendelkezésére azok az elemek, akik mind a nemzetgyűlés munkája szempontjából, mind pedig más fontos hivatás betöltése végett, úgyszólván nélkülözhetetlenek.
Ebből a megfontolásból kiindulva az összeférhetetlenség szabályozása terén ezidőszerint nem mehetünk olyan messze, amennyire ez a törvényhozás tagjainak teljes függetlenítése érdekében kívánatos volna, hanem a két egymással bizonyos mértékben szembenálló érdek kiegyenlítése szükséges.
Ezeknek az elveknek a figyelembevételével készült a jelen törvényjavaslat, amelynek alapelveit és főbb rendelkezéseit a bizottság a maga részéről is helyeseknek találta.
Az összeférhetetlenség fajai közül elsőnek a törvényjavaslat a közszolgálati összeférhetetlenséget teszi szabályozás tárgyává, amely a történelmi fejlődés során eleinte az összeférhetetlenségnek egyedüli, majd legjobban kiképzett típusa volt.
Valóban a kormány ellenőrzésére, esetleg felelősségre vonására is hivatott Nemzetgyűlés semmiképpen sem felelhet meg feladatának, ha tagjai között helyet foglalhatnak a kormányhatóságtól függő, annak engedelmeskedni köteles tényleges szolgálatot teljesítő alkalmazottak. De a közszolgálat zavartalanságához fűződő érdekek is azt kívánják, hogy közalkalmazott ne tölthessen be nemzetgyűlési tagságot, mert a két munkakört egyidőben megfelelően ellátni nem lehet; másrészről a képviselő közalkalmazott kiváltságos helyzetbe kerül feletteseivel és hivatalnoktársaival szemben, ami azután a munkafegyelem jelentős rovására megy. A törvényjavaslat 1. §-a ezért általános szabályként kimondja, hogy a közszolgálat a nemzetgyűlési tagsággal összeférhetetlen.
Az összeférhetetlenség szempontjából közszolgálat alatt elsősorban természetesen az állami és - minthogy a kormányhatóságnak végeredményben az önkormányzati testületeknél működő alkalmazottak is alá vannak vetve - a törvényhatósági és községi alkalmazást kell érteni. A kormánytól való függés tekintetében hasonló a helyzetük az említett közületek különböző vállalatainál (üzemeinél, intézeteinél vagy egyéb intézményeinél), nemkülönben az állami, törvényhatósági vagy községi kezelésben álló alapítványoknál vagy alapoknál és a Fővárosi Közmunkák Tanácsánál alkalmazott személyeknek, akiket a törvényjavaslat épp ezért a fentebbi csoportba sorolható közalkalmazottakkal egy tekintet alá von. Az alkalmazás módja (kinevezés, választás, szerződtetés avagy éppen egyszerű felfogadás) az összeférhetetlenség szempontjából közömbös. Minthogy pedig a közszolgálati viszony jellemzője a függőségen és az állandó jellegű lekötöttségen felül az ellenszolgáltatás is, szükséges, hogy az alkalmazás fizetéssel vagy más rendszeres javadalmazással járjon. Nincs jelentősége viszont annak, hogy az illetményeket az alkalmazott tényleg felveszi-e vagy sem.
A törvényjavaslat előkészítése során felmerült az az elgondolás, hogy az olyan vállalat, üzem stb., amelynek az állam vagy az említett közületek legalább felerészben tulajdonosai vagy amelyben a közület legalább ugyanilyen mérvű érdekeltséget vállal és ez az érdekeltség a közület részére az ügyvitelben való részvételt is biztosítja: az összeférhetetlenség szempontjából egy tekintet alá kell hogy essék a közületi vállalatokkal, mert az ilyen vállalatok is túlnyomóan a közület befolyása alatt állanak. Minthogy azonban közgazdasági életünknek általános jelensége és különösen a kötött gazdálkodási rendszer velejárója az, hogy a közületek mind nagyobb részt kérnek maguknak a legkülönbözőbb gazdasági vállalkozásokban - ami nemcsak abban nyilvánul meg, hogy a közület maga alapít vagy a maga részére tulajdonul megszerez valamely vállalatot, hanem abban is, hogy a közület csupán mint tulajdonostárs lép be bizonyos vállalatba avagy abban egyéb módon, pl. részvények, üzletrészek stb. egy részének megszerzésével vagy jelentősebb hitel nyujtásával érdekeltséget vállal: a törvényjavaslat felfogása szerint túlságosan messzire menne a (2) bekezdésben megállapított fogalmi körnek a jelzett irányban való kiterjesztése. Ez ugyanis azzal a kedvezőtlen következménnyel járna, hogy a gazdasági élet széles területe képviselet nélkül maradna a parlamentben, ami azután a törvényhozás színvonalát érintené hátrányosan.
Az 1. § (2) bekezdésében foglalt felsorolás kimerítő. Az összeférhetetlenség szempontjából tehát nem jönnek figyelembe más jogszabályoknak azok a rendelkezései, amelyek a közszolgálati alkalmazottak fogalmi körét egyéb szempontból eltérően állapítják meg. Igy például az Országos Társadalombiztosító Intézetnél vagy a Magánalkalmazottak Biztosító Intézeténél való alkalmazás a törvényjavaslat értelmében nem összeférhetetlen, bár az ilyen alkalmazottak a rájuk vonatkozó különös szabályoknál fogva egyébként az állami alkalmazottakkal esnének is egy tekintet alá.
Megállapítja a törvényjavaslat a közszolgálati összeférhetetlenség kezdőpontját is, ami a közalkalmazottnak képviselővé választása esetében a nemzetgyűlési tagság igazolásával, képviselőnek közszolgálati állásra való alkalmazása esetében pedig az alkalmazás időpontjával esik egybe.
A közszolgálati összeférhetetlenség megállapítása céljának tulajdonképpen csak akkor felelhet meg, ha kivétel nélkül érvényesül. Bizonyos szűkkörű kivételektől a gyakorlati szükségesség követelményei folytán még sem lehet elzárkózni. Igy például a miniszterek állását a parlamentáris kormányzati elv természetes folyamányaként elkerülhetetlenül ki kell venni az összeférhetetlenség alól. Ugyanez áll az államtitkárokra, akik a közszolgálat hierarchiájában a miniszterek helyettesei. Szakszempontból kívánatosnak mutatkozik, hogy az említett kivételek mellett a Budapesten működő egyetemek tanárainak állása is összeférőnek nyilváníttassék a képviselőséggel, ami annál is inkább megengedhető, mert állásuk természete őket a kormánytól függetlenné teszi, a tanári munka és a képviselőség egyidőben való ellátása pedig nem ütközik nehézségbe. Ugyancsak szakszempontok indokolják azt, hogy Budapest székesfőváros polgármesterének és alpolgármestereinek, valamint a Fővárosi Közmunkák Tanácsa elnökének, valamint a Gazdasági Főtanács főtitkárának állása a nemzetgyűlési tagsággal szintén összeférő állásnak tekintessék. E szempontok gondos mérlegelésével vonja meg az 1. § (4) bekezdése a közszolgálati összeférhetetlenség alól tett kivételek körét.
A közszolgálati összeférhetetlenség következményeit a törvényjavaslat 2. §-a - amint az az általános indokolásban már említést nyert - lényegében az 1925:XXVI. tc. 182. §-ában megállapított elvek értelmében vonja le. Ehhez képest a képviselővé választott közszolgálati alkalmazott megbízatásának tartama alatt megmarad ugyan a közszolgálat kötelékében, de hivatását el nem láthatja, hanem őt erre az időre szabadságolni kell, sőt állását be is lehet tölteni. Minthogy azonban a törvényjavaslat felfogása szerint a képviselőnek a közszolgálati állással egybekötött illetmények élvezetében való meghagyása visszás volna, az (1) bekezdés intézkedik aziránt, hogy a képviselő mandátumának tartama alatt illetményeket ne kaphasson. Mindez természetesen nem vonatkozik az 1. § (4) bekezdése szerint a képviselőséggel összeférőnek nyilvánított állásokra. A miniszter, az államtitkár, a Budapesten működő egyetemi tanár, a székesfővárosi polgármester és alpolgármester, valamint a közmunkatanácsi elnök, úgyszintén a Gazdasági Főtanács főtitkára, tehát állását képviselőségének tartama alatt is betöltheti és az állásával egybekötött illetményeket is élvezheti.
Hogy a közalkalmazott-képviselő a hivatali pályán való emelkedés lehetősége révén a kormánytól függő helyzetbe ne kerülhessen, a § (2) bekezdése kimondja, hogy őt megbízatásának tartama alatt - az összeférő állások kivételével - magasabb állásba előléptetni nem lehet. A méltányosság követelményeinek viszont megfelel és - mivel csupán a képviselőség megszűnése után bír jelentőséggel - a képviselő függetlensége szempontjából sem aggályos annak kimondása, hogy az automatikus előlépéshez szükséges idő számításánál a mandátum időtartama a tényleges szolgálattal essék egy tekintet alá.
Az általános indokolásban érintett megfontolás alapján a törvényjavaslat biztosítja a közalkalmazott-képviselő számára megbízatásának lejárta után a tényleges szolgálatba való visszatérést. Evégből a (3) és (4) bekezdés elrendeli, hogy a mandátum megszűnése után a képviselő közalkalmazotti illetményeit ismét folyósítani kell és őt korábbi állásába vissza kell helyezni, ha pedig az a létszámviszonyok vagy egyéb körülmények folytán nem volna lehetséges, a képesítésének megfelelő más állásba kell elhelyezni. Ez utóbbi intézkedést a törvényjavaslat - hogy a képviselőt hosszabb időn át bizonytalanságban ne tartsák - egyévi határidőhöz köti. Természetesen nem alkalmazható az említett rendelkezés, ha az alkalmazott szolgálati jogviszonya jogszabály értelmében már előbb megszűnt, például a közszolgálati alkalmazott szolgálati ideje letelt, a bíró elérte a törvényes korhatárt, választott tisztviselőnél még a képviselőség tartama alatt lejárt az az idő, amelyre a tisztviselőt megválasztották. Biztosítja másrészről a törvényjavaslat a képviselő számára azt a kedvezményt, hogy - tekintet nélkül a hatályos jogszabályokban egyébként megkívánt előfeltételek (pl. szolgálatképtelenség, szolgálati idő betöltése stb.) fennállására - megválhasson a közszolgálattól és végelbánás alá vonását kérhesse. A kérelemre eszközölt nyugalomba helyezés viszont - megegyezően az 1925:XXVI. tc. 182. § (10) bekezdésének rendelkezéseivel - végleges lesz; a képviselő tehát utóbb az 1912:LXV. tc. 33. §-a alapján nem kérheti a közszolgálat kötelékébe való visszavételét. A méltányosság követeli meg azt a rendelkezést is, hogy az ellátási igény megállapítása szempontjából a képviselőség idejét mint tényleges szolgálatban töltött időt kell számításba venni.
Ez a § a közszolgálaton kívül nyert alkalmazásokról és megbízásokról rendelkezik. A függő helyzet ugyanis nemcsak a közszolgálat körében állhat elő, hanem a kormány ezen a körön kívül is függőségbe hozhatja a Nemzetgyűlés tagját, ha olyan alkalmazást vagy megbízást juttat neki, amelynek a függetlenséget korlátozó jellege kézenfekvő. A megbízás esetében a § értelmében nem állandó jellegű alkalmazásról, hanem átmeneti jellegű felkérésről van szó. Az összeférhetetlenséget előidéző alkalmazásnak vagy megbízásnak a köztársasági elnök vagy a minisztérium, a miniszter, avagy valamely alájuk rendelt hatóság kinevezésétől kell függnie, illetőleg azok valamelyikétől kell származnia és fizetéssel, díjazással, más jövedelemmel vagy bárminő anyagi előnnyel kell járnia.
E § rendelkezései alá esik a közjegyző, akinek összeférhetetlenségét az 1901:XXIV. tc. 3. §-ának 3. pontja külön kimondta. Ide tartozik pl. a bírósági végrehajtó és az állandó bírósági szakértő. Ide esnek azok a megbízások és kiküldések, amelyek a kormányhatóságok részéről történnek és díjazással járnak, pl. a kormánybiztosi vagy miniszteri biztosi megbízatás is, hacsak nem vonhatók a § (2) bekezdése alá.
A § (2) és (3) bekezdése a kivételeket állapítja meg.
Nem összeférhetetlen eszerint az a megbízás, amely a Nemzetgyűléstől vagy annak valamely bizottságától származik és nem összeférhetetlen a bár a kormányhatóságtól eredő, de a Nemzetgyűlés hozzájárulásával adott olyan megbízás sem, amely a nemzetközi bíráskodásban vagy meghatározott kormányzati feladatok ellátásában való közreműködésre vonatkozik. Ez a rendelkezés gyakorlati követelményeket kíván kielégíteni és lehetővé kívánja tenni azt, hogy kivételesen - ha a közérdek valóban indokolja - a Nemzetgyűlés tagja is elfogadhasson különben összeférhetetlenséget okozó megbízást, így kormánybiztosi megbízást is, de csupán akkor, ha a megbízás ellátásáért a költség megtérítésén és a szokásos napidíjon felül más javadalmazás nem jár.
Kívánatosnak mutatkozik továbbá, hogy az ország gazdasági életének irányításával és ellenőrzésével megbízott közintézmények egyes vezető tisztségei kivétessenek az (1) bekezdésben megállapított összeférhetetlenség alól, ami egyfelől lehetővé teszi, hogy e tisztségek viselői a legjelesebb közéleti személyiségek közül kerüljenek ki, másfelől kedvező befolyással lehet a Nemzetgyűlés színvonalára is. A jelzett kivételeket a § (3) bekezdése állapítja meg.
A törvényjavaslat előkészítése során felmerült az a kívánalom, hogy az e §-ban foglalt összeférhetetlenség ne szoríttassék csupán a kormányhatóságok kinevezésétől függő alkalmazásokra és megbízásokra, hanem terjeszkedjék ki az olyan alkalmazásokra, illetőleg megbízatásokra is, amelyek a kormányhatóságok jelölésétől vagy ajánlásától vannak függővé téve. Mégis, minthogy ez utóbbi esetekben az alkalmazás (megbízás) végső fokon nem a kormány döntésétől függ, a törvényjavaslat az összeférhetetlenségnek a jelzett irányban való kiterjesztésétől eltekintett.
Az a kérdés, hogy az ügyvédek mennyiben lehetnek a törvényhozás tagjai, jogtörténeti multra tekinthet vissza. Már az 1649:XLIV. tc. 2. §-a foglalkozott az ügyvédeknek az országgyűlés tanácskozásain való részvételével. Részletes rendelkezést az ügyvédek országgyűlési szereplésére az 1655:LXI. törvénycikk tartalmazott, amely azokat az ügyvédeket, akik "követi tisztükkel mit sem törődve, különféle folyamodók különböző ügyeiben a többi országlakósok közibül ismét és ismét felkelve ugyanott ügyvédi tisztet végeznek", eltiltja a követségtől és az országgyűlési üléstől. 1655 óta - ugyan az említett korlátozásokkal - általában meg volt engedve, hogy az ügyvédek az országgyűlés tagjai legyenek. Ezen a helyzeten sem az ügyvédi rendtartás, sem az 1875. évi, sem az 1901. évi összeférhetetlenségi törvény nem változtatott, csupán az utóbbi törvény korlátozta némileg közbenjárási tevékenységüket.
Kétségtelen, hogy az ügyvédi kar képviselői a törvényhozásban értékes működést fejtenek ki és így egyáltalában nem indokolt, hogy részvételük a Nemzetgyűlésen korlátoztassék vagy abból éppen kizárassanak. Kétségtelen viszont, hogy felmerülhetnek bizonyos visszásságok. A képviselő-ügyvéd kartársaival szemben előnyös helyzetben van, mert védi a mentelmi jog, aminek következtében szabadabban léphet fel; nemzetgyűlési tagsága olyan tekintélyt biztosít neki, amelyet ügyfelei érdekében érvényesíthet; törvényhozói függetlenségét is befolyásolhatja az, ha a kormányhatóságoknál való eljárásainak sikeressége érdekében igyekszik a kormánnyal lehetőleg jóviszonyt fenntartani.
Mindezeket a jelenségeket kiküszöbölni nehéz, az összeférhetetlenség szempontjából aggályos helyzeteket azonban mindenképpen meg kell szüntetni. Evégből a törvényjavaslat 6. §-a eltiltja az ügyvédi érdekből a Nemzetgyűlésen való felszólalást, a jelen § pedig az ügyvédeknek a közigazgatási hatóságok előtt való eljárását korlátozza.
A közigazgatási hatóságok előtt ugyanis nincs ügyvédi kényszer, a felek tehát beadványaikat ügyvédi ellenjegyzés nélkül is előterjeszthetik. Ha valaki mégis súlyt helyez az ügyvédi ellenjegyzésre, forduljon ebből a célból olyan ügyvédhez, aki nem képviselő; ha pedig ügyvédképviselőt vesz igénybe, mondjon le arról, hogy az ügyvéd-képviselő az ügyében készített beadványt ellenjegyezze és hogy az ügyben a közigazgatási hatóságnál eljárjon. Mindenesetre meg kell szüntetni azt a látszatot, hogy a képviselő a közigazgatási hatóságokra akárcsak nevének ellenjegyzése útján is befolyást gyakorolhasson.
Nem terjed ki a tilalom a bíróság előtt való képviseletre, mert a bíróság törvényben biztosított függetlensége, a bírói eljárás kontradiktórius természete és szabálykénti nyilvánossága a nemzetgyűlési tagságon alapuló befolyás illetéktelen érvényesítésének lehetőségét úgyszólván kizárja. Sőt megengedi a § az ügyvéd-képviselőknek, hogy feleiket közigazgatási hatóságok előtt olyan ügyekben képviseljék, amely ügyek hivatalból vagy jogorvoslat következtében a rendes bírósághoz mennek át, vagy amelyekben a közigazgatási bírósághoz van helye panasznak. Feltehető ugyanis, hogy az ilyen ügyekben a nemzetgyűlési tag közbenjárása nem fog az ügy érdemére indokolatlan befolyást gyakorolni, minthogy a rendelkezésre álló bírói út a befolyás következményeit úgy is kiküszöbölné. Ellenben azokban a közigazgatási ügyekben, amelyek a közigazgatási hatóság előtt szükségképpen végérvényes elintézést nyernek, a nemzetgyűlési tag közbenjárása el van tiltva és összeférhetetlenséget eredményez.
A törvényjavaslat 5. §-a az érdekeltségi összeférhetetlenség eseteit szabályozza. Az összeférhetetlenségnek ez a válfaja azt kívánja megakadályozni, hogy a Nemzetgyűlés tagja gazdasági téren függő helyzetbe kerüljön a kormányhatóságtól.
Az (1) bekezdés szerint a képviselő összeférhetetlen helyzetbe jut, ha a hatóságtól hasznothajtó jogosítványt vagy vagyoni természetű kedvezményt kap. Ez a rendelkezés az 1901:XXIV. tc. 5. §-a 6. és 7. pontjának, valamint 8. §-ának rendelkezéseit foglalja össze és általánosítja. A most említett rendelkezések ugyanis az egy gondolatkörbe tartozó összeférhetetlenségi típusnak különféle eseteit elszórva és nem egységesen szabályozták.
Hasznothajtó jognak tekintendő a javaslat szempontjából nemcsak a vasútengedély és a dohánytermelési engedély, amelyeket az 1901. évi törvény külön említ, hanem ezeken felül természetesen az italmérési, dohányeladási, mozgófényképszínház - és más hasonló engedélyek is, amelyek hasznot hajtanak. Az (1) bekezdés alá esnek továbbá a hasznothajtó jogokon felül egyéb vagyoni természetű kedvezmények is, így különösen az iparvállalatoknak az iparfejlesztési törvény alapján adott kedvezmények és segélyek.
Az 5. § (1) bekezdése a hasznothajtó jogokra és kedvezményekre az összeférhetetlenséget abban az esetben állapítja meg, ha ezek adományozása vagy engedélyezése a hatóság szabad mérlegelésétől függ, mert ilyen esetben abban a folyamodó nemzetgyűlési tagságára való tekintet érvényesülhet és az eljárt hatóság kedvezése szerepet játszhat. Önként folyik ebből a rendelkezésből, hogy tehát az olyan kedvezmények, amelyek jogszabály értelmében mindenkit megilletnek (pl. adófizetési halasztás stb.), összeférhetetlenséget nem okoznak. Nem okoz ezidőszerint összeférhetetlenséget a dohánytermelési engedély megadása sem, ha abban olyan személy részesül, aki a hatályban lévő jogszabályok értelmében dohánytermelésre köteles, mert ilyen személy irányában az engedély nem függ a hatóság szabad mérlegelésétől és így a nemzetgyűlési taggal való kivételes elbánás lehetősége sem áll fenn. Ez utóbbi tétel mindamellett természetesen csak arra az időre érvényes, amíg a dohány kötelező termelésére vonatkozó jogszabályok hatálya fennáll. Nyilvánvalóan nincs függő helyzet a kormánnyal szemben abban az esetben sem, ha a jogot vagy kedvezményt az illető még nemzetgyűlési tagsága előtt szerezte és bár annak hatályát a képviselőség tartama alatt meghosszabbították, de tartalma a képviselő javára nem módosult. Ezért az ilyen eset összeférhetetlen helyzetet sem von maga után.
Az 1901:XXIV. tc. 5. §-a egyenként sorolta fel az állammal való üzleti viszony egyes formáit. Az országgyűlési képviselő eszerint nem lehet a kormány vállalkozója vagy szállítója (1. pont), a kormány és mások közötti ügyletek közvetítője vagy bizományosa (2. pont), állami javak és jogok vevője (3. pont), ilyen javak és jogok bérlője és haszonbérlője (4. pont), végre olyan szerződési viszonyban álló fél, amelyben a kormány a szállító vagy bérbevevő (5. pont).
Ez a felsorolás elsősorban nem kimerítő, minthogy az üzleti viszonynak más formái is vannak; másodszor a felsorolás nem áll elvi alapon, amennyiben az egyes összeköttetési formákat nem egyöntetűen szabályozza.
A jelen törvényjavaslat 5. §-ának (2) bekezdése elvileg mondja ki, hogy az állammal való szerződéses vagy üzleti viszony vagy összeköttetés a képviselőre összeférhetetlenséget okoz. Az állam irányában fennálló szerződéses (üzleti) viszonnyal egyenértékű a javaslat felfogása szerint a (2) bekezdésben felsorolt más közületekkel és intézményekkel való ilyen összeköttetés is, mert - bár közvetve - szintén gazdasági függésbe hozza a képviselőt a kormányhatóságtól.
Méltánytalan volna viszont, ha a szóbanlévő összeférhetetlenség kivétel nélkül érvényesülne. A jelenlegi nehéz lakásviszonyok között pl. nem volna méltányos az állam vagy más közület tulajdonát képező házban lakó képviselőt arra kényszeríteni, hogy más lakásba költözzék. Nem célja továbbá a törvényjavaslatnak, hogy jelentéktelen és nagyobb nyereséget amúgy sem biztosító ügyletek esetében összeférhetetlen helyzetet teremtsen; hasonló felfogás vezette különben az 1901:XXIV. tc. 5. §-át is, amikor a kormánnyal való szerződéses viszonynál ismételten értékhatárokat említ. A törvényjavaslat bár a határesetekkel járó visszás helyzetek elkerülése végett elejti az értékhatárokat, a jelentéktelen ügyletek körét mégis megvonja, mégpedig akként, hogy idesorozza a mezőgazdasági termények adásvételét és a kisipar körét meg nem haladó ipari vagy kereskedelmi vállalkozással járó ügyleteket.
A mezőgazdasági termények adásvételére vonatkozó kivétel tárgyi alapon nyugszik, ily ügyleteket tehát az a képviselő is köthet a közülettel, aki foglalkozásánál vagy hivatásánál fogva nem foglalkozik mezőgazdasági termények adásvételével. Kiterjesztő értelmezést azonban ez a rendelkezés - kivételes természeténél fogva - nem tűr, ennélfogva nem teszi lehetővé mezőgazdasági termények adásvételének közvetítését. Ami a kisipar körét meg nem haladó kereskedelmi vagy ipari vállalkozással járó ügyleteket illeti, ez a kivétel alanyi jellegű; a szóbanforgó ügyletek tehát összeférhetetlenséget eredményeznek, ha a közülettel azokat megkötő nemzetgyűlési tag nem foglalkozik hivatásszerűen ily ügyletek kötésével. Hogy valamely kereskedelmi üzem meghaladja-e a kisipar körét, azt az e tárgyban kialakult bírói gyakorlat értelmében az eset összes körülményeinek figyelembevételével kell eldönteni. Tekintetbe jön ebből a szempontból az üzlet minősége, berendezése, forgalmának nagysága, a készletben levő áruk mennyisége és értéke, a segédszemélyzet száma, a fizetendő adó nagysága stb. Az iparüzemet illetően tájékoztatásul szolgálhat a 78.000/1923. K. M. számú rendelet 4. §-a, amely szerint a kézműves jellegű iparűzés, tehát a kisipar körét meghaladónak, azaz gyárszerűnek kell tekinteni az olyan üzemet, amelyben elemi erővel hajtott munkagépet használnak és állandóan legalább tíz alkalmazottat foglalkoztatnak, feltéve, hogy a termelés kizárólag továbbeladók részére történik, vagy amely nem csupán továbbeladók részére, hanem a fogyasztók közvetlen kielégítésére is dolgozik ugyan, de elemi erővel hajtott munkagépet használ és állandóan legalább húsz alkalmazottat foglalkoztat, avagy amely elemi erővel hajtott munkagépet nem használ ugyan, de állandóan legalább huszonöt alkalmazottat foglalkoztat.
A kötött gazdálkodási rendszer velejárója végül, hogy különösen a beszolgáltatási kötelezettség szabályozásának körében bizonyos idevágó jogügyletek megkötését jogszabály írja elő, amelyeknek esetében összeférhetetlenséget megállapítani nyilván visszás volna. Nem lehet szó összeférhetetlenségről abban az esetben sem, ha a nemzetgyűlés tagja pl. vasúti jegyet vált, árut ad fel vagy levelet ad postára. Minthogy ugyanis a jogszabályi jelleggel bíró vasúti üzletszabályzat és postai szabályok ezekre az intézményekre fuvarozási kényszert rónak, nyilvánvaló, hogy a felhozott esetekben a szerződés megkötését szintén jogszabály teszi kötelezővé. Az említett és még nagyszámban felhozható eseteket, mint a jogszabályon alapuló ügyletkötési kényszer eseteit tehát a javaslat 5. §-ának (2) bekezdésében foglalt kivétel szintén felöleli.
Ezek a szempontok teszik indokolttá a (2) bekezdés alól tett kivételek meghatározását.
Az 5. § (3) bekezdése viszont kitágítja az összeférhetetlenség körét és részletesen megállapítja, hogy bizonyos esetekben a képviselő vállalata, házastársa vagy rokona, sőt kijátszás céljából bármely más személy tekintetében keletkezett érdekeltségi helyzet ugyanolyan értékelés alá esik, mintha maga a képviselő kapta volna a jogot vagy a kedvezményt, illetőleg a szerződéses vagy üzleti viszonyba maga a képviselő lépett volna. A törvényjavaslat ebben a tekintetben lényegében átveszi az 1901:XXIV. tc. 5. és 7. §-ainak megfelelő rendelkezéseit, de azokat elvi alapra helyezi.
Az összeférhetetlenség kimondása az (1) és (2) bekezdésekben megállapított esetekre a törvényjavaslat felfogása szerint azonban nem elegendő jogkövetkezmény. Előfordulhat ugyanis, hogy - amennyiben az tetemes anyagi előnnyel van összekötve - a képviselő az összeférhetetlen helyzet bekövetkezése után inkább a nemzetgyűlési tagságáról való lemondást választja csak azért, hogy az összeférhetetlenséget előidéző jog, kedvezmény vagy szerződés folytán előálló haszon élvezetében maradhasson. A közélet tisztaságának biztosítását és a visszaélések megelőzését célozza azért a (4) bekezdésben megállapított az a további jogkövetkezmény, hogy az összeférhetetlenséget eredményező hatósági, ügyleti vagy egyéb rendelkezés hatálytalan. Már az 1901:XXIV. tc. 8. §-ának utolsó bekezdése korlátozott körben megállapított érvénytelenséget. A hatálytalanságot azonban a javaslat csupán a képviselő irányában állapítja meg, ami annyit jelent, hogy a nemzetgyűlési tag nem gyakorolhat olyan jogot, nem vehet igénybe olyan kedvezményt és nem érvényesíthet olyan szerződésen alapuló igényt, amely az (1) és (2) bekezdés értelmében összeférhetetlenség alapjául szolgál. A másik szerződő fél irányában a hatálytalanság nem érvényesül, azaz a képviselő az összeférhetetlenséget előidéző rendelkezéshez kötve van, tehát pl. szerződéses kötelezettséget teljesíteni tartozik. Az 1901:XXIV. tc. 4. §-ában foglalt szabályozáshoz hasonló ez a megoldás a kérdéses ügyletet a magánjogban sántító ügyletnek (negotium claudicans) néven ismert ügyletté minősíti. Ez az adott esetben azzal az előnnyel jár, hogy a képviselő nem érvényesítheti ugyan a kérdéses ügyleti rendelkezést, a vele szerződő közület azonban annak teljesítését követelheti, ha az reá nézve előnyösnek mutatkozik, holott a jogügylet semmissé nyilvánítása esetén erre nem volna lehetőség. Méltánytalanságok elkerülése végett a most említett hatálytalanság a képviselő irányában is csupán a törvényjavaslat rendelkezéseinek hatálybalépése után létrejött jogra, kedvezményre vagy szerződésre vonatkozik.
Ugyancsak a képviselői függetlenség biztosítását célozza a § (5) bekezdése akkor, amikor megtiltja, hogy képviselőt közszolgálati állásra alkalmazzanak. Visszás volna és függő helyzetet idézne elő ugyanis, ha a képviselő e hivatásával járó befolyását a közalkalmazotti pályán való elhelyezkedésre használhatná fel. Minthogy pedig a tilalmat könnyű volna kijátszani akként, hogy a mandátumról való lemondást előbb közlik, mint a kinevezést (választást stb.), a törvényjavaslat kimondja, hogy a közszolgálatra való alkalmazás sem a képviselőség tartama alatt, sem pedig annak megszűnésétől számított egy esztendőn belül nem történhetik meg.
Nem vonatkozhatik azonban ez a tilalom természetesen azokra, akik már képviselőségük előtt közalkalmazottak voltak és megbizatásuk idejét az (1) bekezdés rendelkezéséhez képest szabadságon töltik, akiket tehát a (4) bekezdés értelmében korábbi állásukba vissza kell helyezni; ellenkező esetben ugyanis elesnének a (4) bekezdésben megállapított kedvezménytől. Nem vonatkozhatik továbbá a tilalom az 1. § (4) bekezdése szerint a képviselőséggel összeférő állásokra sem. De indokoltnak mutatkozik az is, hogy a Nemzetgyűlés tagjai ne zárassanak el a főispáni állás elnyerésétől, mert a főispáni állás politikai és bizalmi jellegénél fogva módot kell adni arra, hogy a kormány ezeket a tisztségeket az ő politikai bizalmát élvező személyekkel tölthesse be még abban az esetben is, ha az illetők a Nemzetgyűlés tagjai. Célszerű végül lehetővé tenni, hogy amennyiben hasonló bizalmi állásról van szó, vagy a szakszerűség, a helyesen mérlegelt személyi kiválasztás szempontjából, avagy más fontos okok alapján komoly szüksége merül fel annak, hogy valamely közszolgálati állást képviselővel töltsenek be, a kormány a tilalomtól eltekinthessen. A javaslat ennélfogva megengedi, hogy a minisztérium az (5) bekezdésben foglalt tilalom alól fontos okból kivételt tegyen; hogy azonban a kormány részére biztosított ez a jog ne válhasson a politikai jutalmazás eszközévé, az ilyen alkalmazást a Nemzetgyűlésnek be kell jelenteni.
A törvényjavaslat rendszeréből önként következik, hogy ha a Nemzetgyűlés tagját főispánná kinevezik vagy kivételesen más közszolgálati állásra alkalmazzák, összeférhetetlen helyzetbe jut. Ha tehát a főispáni állással, illetőleg az egyéb közszolgálati állással, egybekötött szolgálatot ténylegesen ellátni kívánja: képviselői megbizatásáról le kell mondania, még mielőtt a Nemzetgyűlés az összeférhetetlenség fennállását megállapítaná, mert különben a Nemzetgyűlés vele szemben a 14. § (2) bekezdése értelmében jár el.
Ez a § - a 7-9. §-okkal egyetemben - a méltatlansági összeférhetetlenség eseteit szabályozza.
Nem méltó a nemzetgyűlés tagságára az a képviselő, aki kötelességének teljesítéséért vagy megszegéséért bármely előnyt köt ki vagy fogad el. Hasonló tényállás mellett a közhivatalnok az 1942:X. törvénycikk értelmében súlyos büntetés alá esik, a közélet tisztaságának szempontjai tehát annyit mindenesetre megkövetelnek, hogy az ilyen képviselőt az összeférhetetlenség jogkövetkezménye sujtsa.
Hasonlóképpen nem fér össze a törvényhozói önzetlenség követelményeivel, ha a képviselő díjazásért vagy más előnyért szólal fel akármilyen ügyben a nemzetgyűlésen. De joggal kelthet visszatetszést az is, ha valamely képviselő - bár ellenszolgáltatás vagy más előny nélkül - folyamatban lévő olyan ügyben szólal fel, amelyet hivatása vagy foglalkozása körében vállalt, pl. amikor ügyvéd-képviselő interpelláció alakjában bírálat tárgyává teszi a bíróság eljárását olyan ügyben, amelyben a felet ő képviseli. A nemzetgyűlést nem szabad önös érdekek érvényesítésének előmozdítására felhasználni, a törvényjavaslat ezért azt is megtiltja, hogy a képviselő olyan ügyben szólaljon fel, amelyben akár sajátmaga, akár pedig hozzátartozója anyagilag érdekelt.
Az utóbbi két esetben mégis méltánytalan volna a képviselőt a felszólalástól olyankor is eltiltani, ha a felszólalás közérdeket szolgál, vagy ha személyes megtámadás visszautasítására irányul; ezért a törvényjavaslat az ilyen felszólalásokat kiveszi a tilalom hatálya alól.
Nem méltó a nemzetgyűlési tagságra az a képviselő sem, aki a képviselői hivatást a közerkölcsiségbe ütköző kijárásokra használja fel.
A közbenjárási összeférhetetlenséget az 1901:XXIV. törvénycikk is szabályozta, ez azonban a gyakorlatban nem mutatkozott kielégítőnek. Az e tekintetben irányadó 11., 13. és 14. §-okban megállapított szabályok áthágása nehezen volt bizonyítható, aminek következtében e §-ok alapján összeférhetetlenségi eset alig néhány merült fel. Ezenfelül a 13. § tilalmához a törvény nem fűzött szankciót és így a tilalom megszegése nem járt a mandátum elvesztésével. Pedig a közvéleményben állandó a kívánság, hogy ennek a visszaélésnek a lehetőségét közéletünktől távol kell tartani.
A jelen törvényjavaslat 7. §-a az összeférhetetlenség megállapítását két előfeltételhez köti: nevezetesen, hogy a közbenjárás egyfelől a közéleti erkölcs és a törvényhozói önzetlenség követelményeivel össze nem egyeztethető módon, másfelől bármely ellenszolgáltatásért történjék. Egyébként közömbös, hogy a nemzetgyűlés tagja hatóságnál járt-e közbe, vagy más testület, intézmény stb. ügyintéző szervénél; közömbös az is, hogy a képviselő a saját ügyét szorgalmazza-e vagy másét és hogy a közbenjárás szóval vagy írásban történik-e, avagy végül, hogy a képviselő személyesen jár-e el, vagy megbízott útján. A lényeges csupán az, hogy a közbenjárást ellenszolgáltatás fejében eszközölje és hogy ezenfelül a közéleti erkölcs és törvényhozói önzetlenség követelményeivel össze nem férő módon járjon el. Az ellenszolgáltatás a § értelmében bármilyen lehet nem kell okvetlenül vagyoni természetű ellenszolgáltatásnak lennie, így összeférhetetlenség keletkezik akkor is, ha a képviselő például valamely tudományos intézet ügyében végez kijárást annak fejében, hogy az intézet tagjává választják. A közéleti erkölcsbe ütköző módon jár el pl. a képviselő akkor, ha a hatóság vagy más intéző szerv közegét meg akarja félemlíteni vagy jogtalan módon befolyásolni igyekszik stb. Nem kétséges hogy nem válik összeférhetetlenné a képviselő-ügyvéd, ha a szokásos mértéket meg nem haladó ügyvédi honoráriumért jár el ügyfele érdekében a hatóságnál vagy más intéző szervnél, mert ilyen esetben nem sérti meg sem a közéleti erkölcs, sem a törvényhozói összeférhetetlenség követelményeit. Meg kell mégis jegyezni, hogy ügyvéd-képviselőnek közigazgatási hatóság előtt való eljárása a 4. § rendelkezéseibe ütközhetik.
A 7. § (2) bekezdése semmissé nyilvánítja a közbenjárás fejében járó bármely ellenszolgáltatás kikötését. Ez a rendelkezés - magánjogi szabályainkkal összhangban - az összeférhetetlenség szóbanlévő esetének szabályozását szigorúbbá és hatályosabbá kívánja tenni. Ehelyütt - a dolog természeténél fogva - nem lett volna értelme egyoldalú hatálytalanság megállapításának.
Méltatlan a választóközönség bizalmára az olyan képviselő, aki törvényhozói kötelességét huzamos időn át nem teljesíti.
A nemzetgyűlési házszabályok a képviselő mulasztása esetére a képviselői tiszteletdíj bizonyos időre való elvonását állapítják meg; e következmény azonban csak akkor érvényesül, ha a képviselő a névsorolvasásnál volt igazolatlanul távol. (L. a Házszabályok 70. §-át.)
A törvényjavaslat 8. §-a kimondja, hogy az ülésekről legalább egy fél éven át elfogadható ok nélkül való távolmaradás a nemzetgyűlés tagjára nézve összeférhetetlenséget okoz. Indokolt ugyanis, hogy a Nemzetgyűlésből ki lehessen rekeszteni az olyan tagot, aki a Nemzetgyűléstől hosszabb időn át távol marad és lehetővé kell tenni, hogy helyébe olyan személy kerüljön a törvényhozásba, aki kötelességének lelkiismeretesen eleget tesz. A távolmaradás elfogadható oka lehet pl. a Nemzetgyűlés megbízásából való távollét, engedélyezett szabadságidő, igazolt betegség stb.
Méltatlan a Nemzetgyűlés tagságára az olyan képviselő is, akinek személyére nézve derülnek ki vagy állanak elő olyan okok, amelyek őt a képviselői megbizatás alapjául szolgáló bizalomra érdemtelenné vagy a törvényhozásban való részvételre alkalmatlanná teszik.
A törvényjavaslat felfogása szerint ezt az összeférhetetlenségi esetet általában a nemzetgyűlési választásokról szóló 1945:VIII. tc. 5. és 6. §-ainak szellemében és azokkal összhangban kell szabályozni, mert aki alkalmatlan arra, hogy a Nemzetgyűlés tagjává váljék, nyilvánvalóan alkalmatlan arra is, hogy a Nemzetgyűlés tagja maradhasson. Kimondja ennélfogva a törvényjavaslat 9. §-a, hogy összeférhetetlen helyzetbe jut a képviselő, ha reá nézve a nemzetgyűlési tagság tartama alatt áll elő vagy derül ki olyan ok, amely miatt az említett rendelkezések értelmében a tagságot el nem nyerhetné. Két vonatkozásban a törvényjavaslat mégis eltér az 1945:VIII. törvénycikk rendelkezéseitől. Egyfelől - minthogy a választójogi törvénynek errevonatkozó rendelkezései nem kielégítőek - a büntetőjogi összeférhetetlenség eseteit a törvényjavaslat részben külön teszi szabályozás tárgyává és ebben követi az 1901:XXIV. tc. 12. §-ának példáját; másfelől nem veszi át az 1945:VIII. tc. 5. §-a 6. pontjának az internálásra vonatkozó rendelkezését. Ez utóbbi rendelkezés fenntartásának ugyanis az volna végső eredményben a következménye, hogy képviselőt közigazgatási úton meg lehetne fosztani mandátumától, ami a törvényhozói függetlenség súlyos sérelmét jelentené. Nem követi viszont a törvényjavaslat az 1901:XXIV. tc. 12. §-át a csődbejutás tekintetében, mert az 1945:VIII. törvénycikk felfogása szerint ez nem akadálya a választhatóságnak, nem volna tehát helyénvaló a csődbejutást a képviselőséggel összeférhetetlen helyzetnek nyilvánítani.
A § (1) bekezdésének szövege nem hagy fenn kétséget abban a tekintetben, hogy a képviselő által elkövetett bűncselekmény esetében nem annak törvényi minősítése, hanem a bíróság által jogerősen megállapított büntetés irányadó az összeférhetetlenség szempontjából. Ha tehát a bíróság bűntett miatt vádolt képviselő cselekményét vétséggé minősíti le, - hacsak az az 1946:VIII. törvénycikk rendelkezései alá nem esik, vagy nem nyereségvágyból követték el - összeférhetetlen helyzet nem áll elő.
Szükségesnek mutatkozott az 1945:VIII. törvénycikk rendelkezéseinek kiegészítése. Az említett törvény 5. §-ának 9. pontja az ú. n. nyilaspártoknak csak tisztségviselőit zárta ki a választójogból. A törvény hatálybalépése óta eltelt idő azonban kimutatta ennek a különben demokratikus szellemtől vezérelt rendelkezésnek elégtelenségét, legalábbis a passzív választójog szempontjából és parancsolólag megköveteli, hogy ne vehessen részt a törvényhozásban az, aki az ilyen pártnak - bár tisztséget nem viselő - tagja volt. Ugyanez vonatkozik azokra is, akik az ország szellemi megfertőzésében a vezérszerepet vitték: a fasiszta irányú hírlapoknak és folyóiratoknak szerkesztőire és kiadóira. Ezeket a személyeket ennélfogva a törvényjavaslat 9. §-ának (3) bekezdése külön rendelkezéssel összeférhetetlen helyzetben lévőknek nyilvánítja.
A 10-12. §-okhoz
A 10-12. §-ok a törvényjavaslat rendelkezéseiben összeférhetetlennek nyilvánított helyzetek felderítését célozzák.
Az összeférhetetlen helyzetét - hasonlóan az 1901:XXIV. tc. 21. és 22. §-aihoz - maga az érintett képviselő köteles a Nemzetgyűlés elnökének bejelenteni, mégpedig akkor is, ha véleménye szerint az összeférhetetlenség fennállása kétséges. Míg azonban az utóbbi esetben az összeférhetetlenségi bejelentés a képviselői jogok gyakorlását nem akadályozza, az előbbi esetben a képviselő nem vehet részt a tárgyalásokban és a szavazásban mindaddig, amíg az összeférhetetlen helyzet fennáll.
A 11. § a törvény alkalmazásának hatályosságát hivatott szolgálni azzal a rendelkezésével, hogy minden hatóság köteles a Nemzetgyűlés elnökével közölni az olyan határozatot, intézkedést vagy szerződést, amely a hatóság megítélése szerint összeférhetetlenséget idéz elő. Nyilvánvaló alaptalanság esetét kivéve, az elnök ezeket az adatokat az eljárás megindítása végett közli az összeférhetetlenségi bizottsággal.
A felesleges zaklatás és az alaptalan összeférhetetlenségi bejelentések megakadályozását célozzák a 12. § rendelkezései, amikor egyfelől az összeférhetetlenség bejelentésének jogát a Nemzetgyűlés tagjaira korlátozzák, másfelől pontosan meghatározzák a bejelentések anyagi és alaki kellékeit, úgyszintén a bejelentés egyéb módozatait.
A 13. és 14. §-ok az összeférhetetlenség tárgyában való döntés kérdését szabályozzák.
Ami az összeférhetetlenségi bíráskodás kérdését illeti, a számbajövő különböző megoldási lehetőségek közül a törvényjavaslat azt az egyszerű és természetes megoldást tette magáévá, hogy az összeférhetetlenségi esetekben maga a Nemzetgyűlés plénuma döntsön. E megoldás elfogadásánál a törvényjavaslatot nem csupán az összeférhetetlenség tárgyában a multban ítélkező parlamenti bizottságok működésével kapcsolatban felmerült számos panasz vezérelte, hanem az az elvi álláspont is, amely szerint a Nemzetgyűlés egy tagját sem lehet jogosan elzárni attól, hogy a Nemzetgyűlés független és minden befolyástól mentes működésének kérdésébe közvetlen beleszólása legyen. A javasolt rendelkezéssel szemben aligha lehet alaposan felhozni azt a kifogást, hogy a Nemzetgyűlés, mint nagyszámú tagokból alakult testület, kevéssé alkalmas a bíráskodásra, mert itt szoros értelemben vett bíráskodásról tulajdonképpen nincs is szó; a törvényjavaslat egyszerűségre törekvő rendelkezései mellett pedig bonyolult esetek csak ritkábban kerülhetnek döntés alá; nem kétséges továbbá, hogy az alapos bizottsági előkészítés az ilyen kivételes alkalmakkor is megkönnyíti majd az eset elbírálását.
Ebből az alapelvből kiindulva a 13. § mindenekelőtt kimondja, hogy az összeférhetetlenség tárgyában a Nemzetgyűlésnek az összeférhetetlenségi bizottság tesz javaslatot. A javaslat megalkotása végett a bizottság meghallgatja a képviselőt, beszerzi a szükségesnek látszó bizonyítékokat, mégpedig általában közvetlenül, ha azonban tanuk vagy szakértők meghallgatása válik szükségessé, evégből az illetékes járásbírósághoz intéz megkeresést. A bíróságok és egyéb hatóságok a megkeresést haladéktalanul teljesíteni kötelesek. A bizottság eljárására nézve egyébként a házszabályok rendelkezései irányadók.
A 14. § a fentebb kifejtettek szellemében az összeférhetetlenség tárgyában való döntésre magát a Nemzetgyűlést jogosítja fel.
Részletesen szabályozza a 14. § (2)-(5) bekezdése a Nemzetgyűlésnek ebben a tárgyban hozandó határozatait. Az összeférhetetlenség egyes eseteinek különböző természetéből önként folyik, hogy e nemzetgyűlési határozatoknak is különböző intézkedéseket kell magukban foglalniok. A közszolgálati összeférhetetlenség megállapítása esetében ehhez képest a Nemzetgyűlés az érintett képviselő szabadságolása és illetményeinek beszüntetése iránt teszi meg a szükséges intézkedést; az összeférhetetlenséget előidéző egyéb alkalmazás vagy megbízás esetében felhívja a képviselőt, hogy az összeférhetetlen helyzetet szüntesse meg, azaz vagy alkalmazásáról (megbizatásáról), vagy képviselői mandátumáról mondjon le; az összeférhetetlenség egyéb eseteiben pedig egyszerűen megszűntnek mondja ki a képviselői megbizatást. Nyilván ugyanígy kell szólnia a Nemzetgyűlés határozatának akkor is, ha a képviselő az összeférhetetlen helyzet megszüntetésére irányuló felhívásnak a kitűzött határidő alatt nem tesz eleget.
A törvényjavaslat 4. és 5. §-aiban meghatározott összeférhetetlenségi esetekben elképzelhető olyan megoldás is, amely mellett a képviselő megbizatása nem szűnik meg azonnal, hanem előbb a Nemzetgyűlés ebben az esetben is felhívja a képviselőt az összeférhetetlen helyzet megszüntetésére és a nemzetgyűlési tagság megszűnése csak akkor áll be, ha a képviselő a felhívásnak a megállapított határidőben nem tesz eleget. Minthogy azonban a közéleti tisztaság megóvásának szempontjai ennek a megoldásnak ellene szólnak, a törvényjavaslat a szigorúbb álláspontot tette általában magáévá. Megerősíti a törvényjavaslat álláspontját az a megfontolás is, hogy az ilyen helyzet esetében a képviselő többnyire még a határozathozatal előtt az összeférhetetlen helyzettel járó haszonnak élvezetébe lép, és mivel azt felderíteni sokszor alig lehetséges, a közéleti erkölcsbe ütköző módon elnyert hasznot illetéktelenül és büntetés nélkül tovább élvezhetné. Tekintve mégis, hogy a jelen törvényjavaslat hatálybalépése előtti időben összeférhetetlenségi szabályok a Nemzetgyűlés tagjára nézve nem voltak érvényben, a javaslat méltányosságból az életbelépése előtt keletkezett ilyen helyzetek tekintetében a fentebb említett megoldást tette magáévá.
Az 1945:VIII. tc. 77. §-a csupán arra az esetre rendezi a Nemzetgyűlés kiegészítésének kérdését, ha valamely képviselő megbizatása halál vagy lemondás következtében szűnik meg. Rendelkezni kell márpedig az összeférhetetlenség okából megszűnő mandátumok betöltése iránt is. Ez az indoka a törvényjavaslat 15. §-ában foglalt szabályozásnak.
