A jogalkotással okozott károkat tárgyaló ügyekben a magyar bíróságok a közelmúltig egységesen elutasító álláspontot foglaltak el, ugyanakkor az elmúlt években több olyan ítélet született, amely megállapította a magyar állam felelősségét a károkozó jogalkotásért. A széttartó álláspontokat mi sem jelzi jobban, mint hogy 2017-ben a Kúria IV. tanácsa megállapította, míg a Kúria III. tanácsa elutasította az állam felelősségét a szerencsejátékgépek betiltása miatt. A fentiek fényében aligha vitatható, hogy a jogbiztonság érvényesülése érdekében világos törvényi szabályozásra van szükség. Tanulmányomban az ezzel kapcsolatban felmerülő kérdések rendezésére teszek javaslatot.
Címkék: jogalkotással okozott kár; jogalkotással okozott kárért való felelősség; állami immunitás; állam magánjogi jogalanyisága; közhatalom gyakorlásával okozott kárért való felelősség; uniós jogharmonizációs kötelezettség elmulasztásával okozott kár; általános deliktuális felelősségi alakzat; alaptörvény-ellenes jogszabály által okozott kár; jogági jogellenesség függetlensége; jogalap nélküli gazdagodás; látszatjogszabály; jogalkotó kárfelelőssége.
[1] A tanulmány célja, hogy bemutassa a jogalkotással okozott kárért való felelősség magyar bíróságok általi megítélését közelmúltbeli határozatok alapján, megfogalmazza egy esetleges jövőbeni szabályozás legfontosabb kérdéseit, és ezek megoldására javaslatot tegyen. A téma azért rendkívül aktuális, mert az elmúlt években több nemzetközi fórumon is marasztalták a magyar államot olyan kár miatt, amelyet jogalkotásával okozott, utalhatunk például a nyerőgépek vagy az étkezési utalványok szabályozásával kapcsolatos döntésekre. Ezenkívül az új Polgári Törvénykönyvhöz fűzött miniszteri indokolás szerint elvileg a magyar polgári jog alapján is megállapítható a jogalkotó kárfelelőssége. A jogalkotói kárfelelősség továbbá számos kérdést felvet kártérítési jogi szempontból a jogellenesség, a felróhatóság, a kár és az okozati összefüggés kapcsán, míg közjogi szempontból a hatalmi ágak szétválasztása, az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok viszonya tekintetében merülnek fel problémák.
[2] Az utóbbi években egyre több olyan bírósági döntés született, amelyben a bíróság a törvényhozó vagy a végrehajtó hatalmi ágat marasztalta, vagy arra kötelezte, hogy valamit tegyen vagy ne tegyen. Így például Hollandiában az Urgenda Foundation v. State of the Netherlands (2015) ügyben a bíróság arra kötelezte a holland államot, hogy 2020-ig 25%-kal csökkentse az ország szén-dioxid-kibocsátását az 1990-es szinthez viszonyítva. * 2018 októberében a fellebbviteli bíróság a döntést helybenhagyta. * Hazai példát említve, 2018 áprilisában a Fővárosi Törvényszék arra kötelezte az Emberi Erőforrások Minisztériumát, hogy konkrét lépéseket tegyen a szegregáció megszüntetése érdekében, például tizenhárom szegregált iskolában a következő tanévtől kezdve ne indítson első osztályt. * Az említett ügyekben közös elem, hogy azokban felmerült a kérdés: milyen mértékben szólhatnak bele a bíróságok a törvényhozó és a végrehajtó hatalom feladatainak ellátásába, nem sérül-e ilyenkor a hatalmi ágak elválasztásának elve. Ez a probléma közvetett módon a jogalkotással okozott károk megítélésénél is felvetődik.
[3] Az alábbiakban először röviden áttekintem, hogyan jelenik meg ez a fajta kárfelelősség nemzetközi egyezmények, illetve az Európai Unió joga alapján.
[4] A magyar állam több nemzetközi egyezmény ratifikálásával vállalta, hogy bizonyos kérdésekben lemond az immunitásáról, s ez adott esetben azt is jelentheti, hogy a jogalkotással okozott károkért is felelnie kell.
[5] Magyarország az 1993. évi XXXI. törvénnyel ratifikálta az Emberi Jogok Európai Egyezményét (a továbbiakban: EJEE), melynek megsértése esetén az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) igazságos elégtételt ítélhet meg a sértett félnek, ez pedig pénzben való marasztalást jelent a jogsértő állam terhére. Az EJEB joggyakorlata szerint az EJEE nemcsak egyedi aktusokkal, hanem jogszabály által is megsérthető, ezzel szemben pedig a részes állam nem hivatkozhat az immunitására. *
[6] További példaként említhetők a külföldi beruházásokat védő multilaterális és bilaterális egyezmények, amelyek azzal a következménnyel járnak, hogy nemzetközi választottbíróság is marasztalhatja a magyar államot. 2016-ban például a Beruházási Viták Rendezésének Nemzetközi Központja (International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID) kötelezte Magyarországot huszonhárom millió euró megfizetésére azért, mert az étkezési utalványokra vonatkozó szabályozási és adózási környezet megváltoztatásával (azaz jogalkotással) kárt okozott a felperesnek. *
[7] A legfontosabb nemzetközi példa minden kétséget kizáróan az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EUB) gyakorlata, amely először a Francovich-ügyben * mondta ki, hogy a tagállamok kötelesek megtéríteni azokat a magánszemélyeket ért károkat, amelyek irányelv átültetésének elmaradásából erednek. A Brasserie du Pêcheur v Germany és R (Factortame) v SS for Transport (No 3) C-46/93. és C-48/93. számú egyesített ügyekben hozott döntésével az EUB tovább finomította a tagállamok jogalkotásért való felelősségét az alábbiak kimondásával:
- az az elv, amely szerint a tagállamok kötelesek megtéríteni a közösségi jog nekik betudható megsértésével a magányszemélyeknek okozott károkat, alkalmazandó abban az esetben is, ha a felrótt kötelezettségszegés a nemzeti jogalkotónak tudható be;
- ha a közösségi jog egy tagállam általi megsértése a nemzeti jogalkotónak tudható be, amely olyan területen jár el, ahol jogalkotási döntései vonatkozásában széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik, a jogsérelmet szenvedő magánszemélyeknek joguk van a kártérítésre, amennyiben a megsértett közösségi szabály célja, hogy őket jogokkal ruházza fel, a jogsértés kellően súlyos, és fennáll a közvetlen okozati összefüggés a jogsértés és a magánszemélyek által elszenvedett kár között;
- a nemzeti bíróság az általa alkalmazandó nemzeti jogszabály alapján nem teheti függővé a kártérítéshez való jogot a kötelezettségszegést elkövető állami szerv szándékosságból vagy gondatlanságból eredő vétkességétől, amely túlmutat a közösségi jog kellően súlyos megsértésén;
- a közösségi jog megsértésével általuk a magánszemélyeknek okozott károk vonatkozásában a tagállamokat terhelő kártérítésnek arányosnak kell lennie az elszenvedett kárral;
- a tagállamok kötelezettsége a magánszemélyeknek okozott azon károk megtérítésére, amelyek a közösségi jog nekik betudható megsértéséből származnak, nem korlátozható a Bíróságnak a felrótt kötelezettségszegést megállapító ítélete kihirdetését követően elszenvedett károkra. *
[8] A fentiek alapján jól látható, hogy nemzetközi jogviszonyokban az állam akár kártérítésre is kötelezhető a jogalkotással okozott károk miatt.
[9] A magyar bírói gyakorlat a kezdetektől fogva elzárkózott a jogalkotással okozott kár megállapításától. Bár a BH1994.31. számon közzétett döntés nem tartotta volna kizártnak a jogalkotásért való kárfelelősség megállapítását, ha az Alkotmánybíróság a jogszabályt ex tunc hatállyal semmisítette volna meg, ugyanebben az ügyben a felülvizsgálati bíróság másként döntött (BH1994.312.). A felülvizsgálati bíróság álláspontja szerint „[a] jogszabály általános érvényű és elvontan megfogalmazott magatartásszabályokat állapít meg, ezért a jogalkotásra - beleértve a hozzá kötődő felelősséget is - a közjog szabályai az irányadók, amelyek alkotmánysértés esetén még akkor is védelmet biztosítanak a jogalkotó számára, ha az Alkotmánybíróság a jogszabályt hatálybalépésének időpontjára visszamenő hatállyal semmisíti meg. A végrehajtó hatalom normaalkotásban megjelenő tevékenysége alkotmánybírósági kontroll alatt áll, de a normatív általánosságot megfogalmazó jogszabály hatálybalépésével esetleg bekövetkezett károsodás nem keletkeztet a jogalkotó és a károsult között polgári jogi jogviszonyt, következésképpen a polgári jogi kárfelelősségnek a szabályai sem alkalmazhatók.” *
[10] A bírói gyakorlatban ezt követően a fenti álláspont gyökeresedett meg. Ez eddig annyiban tört meg, hogy ha a szóban forgó normáról az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az jogszabályi formába öltöztetett, de tartalmilag jogalkalmazói egyedi aktus, akkor a diszfunkcionális működés polgári jogilag is jogellenessé teszi a jogalkotó magatartását. (ÍH 2013. 20.) *
[11] A következőkben a jogalkotással okozott kárral kapcsolatban a közelmúltban hozott ítéleteket fogom elemezni a következő szempontok alapján. Megvizsgálom, hogy a bíróságok az uniós és/vagy a magyar jog alapján megállapíthatónak tartják-e (legalább elviekben) az állam jogalkotási kárfelelősségét. Szemügyre veszem, mit mondanak a bíróságok a jogalkotó immunitásáról, az Országgyűlés és az állam magánjogi jogalanyiságáról, ezek hiányáról. Ennek körében megnézem, hogyan értékelik a jogalkotásért való felelősség szabályozásának hiányát a bíróságok. Ezenkívül a deliktuális kártérítési felelősség egyes feltételeit veszem górcső alá, úgymint: jogellenesség (tekintettel az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok viszonyára is), felróhatóság, kár és okozati összefüggés.
[12] Az általam elemzett ítéletek: Berlington (1-2. fok, Kúria), Laurus (1-2. fok, Kúria), pénznyerő automaták ügye (Kúria), Csárdaszállási Zrt. (2. fok), magán-nyugdíjpénztári önkéntes tagdíjhozam ügye (2. fok), Budaörs szolidaritási hozzájárulása (1-2. fok, Kúria).
[13] A Berlington- és a Laurus-ügyben a felperesek egyrészt az államháztartás stabilitását elősegítő egyes adótörvények módosításáról szóló 2011. évi CXXV. törvény 27. §-án, az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CLVI. törvény 393. § (14) bekezdésén, valamint a Magyarország 2012. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXVI. törvény 30. § (13) bekezdésének 6. pontján alapuló játékadó-emelés miatt nyújtottak be keresetet, másrészt a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXLIV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 5. és 8. §-ában foglalt tiltás miatt. * A Módtv. 5. §-a alapján pénznyerő automata kizárólag játékkaszinóban üzemeltethető, míg 8. §-a szerint a Módtv. hatálybalépését megelőzően kiállított játékterem-engedélyek, valamint a pénznyerő automata üzemeltetésére jogosító engedélyek a Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztik. *
[14] A Berlington- és a Laurus-ügyben első fokon ítéletet hozó Fővárosi Törvényszék szerint az uniós jog alapján felelősségre lehet vonni az államot a jogalkotásával okozott károkért, pusztán a magyar jog alapján azonban a jogalkotó immunitást élvez.
[15] A Berlington-ügy elsőfokú ítéletében a bíróság kijelentette, a perben nem volt vitás, hogy a jogalkotó, az Országgyűlés nem jogi személy, jogképességgel nem rendelkezik, míg az alperes, a Magyar Állam mint a vagyoni jogviszonyok alanya jogi személy. Az államszervezet jogi személyiséggel nem rendelkező szervének tevékenységét pedig a Brasserie-ügyben * hozott EUB ítélet alapján az államnak kell betudni. *
[16] A bíróság kifejtette, hogy az állam mint magánjogi jogalany van jelen a perben, mivel a károkozás magánjogi jogviszonyt hozott létre a felek között. * Végül mégis arra az álláspontra jutott, miszerint a magyar jog alapján nem lehet megállapítani az állam jogalkotással okozott kárért való polgári jogi felelősségét, még akkor sem, ha a tényállásbeli feltételek fennállnak, mivel ilyenkor „belép” az immunitás. *
[17] Ezzel kapcsolatban a Fővárosi Törvényszék azt vizsgálta, hogy a károkozó jogszabály normatív vagy egyedi aktusnak minősül-e, utóbbi esetben tartotta volna elképzelhetőnek a kárfelelősség megállapítását (közigazgatási jogkörben okozott kárért). * Ítéletében a Fővárosi Törvényszék megállapította, hogy a bírósági gyakorlat jogellenesség hiányában zárja ki a jogalkotó polgári jogi felelősségét a jogalkotással vagy annak elmulasztásával okozott károk esetén, azzal az indokolással, hogy a jogalkotásért való felelősségre a közjog, az alkotmányjog szabályai irányadók, polgári jogi jogviszony és ilyen értelmű jogszabályi rendelkezés hiányában a sérelmek jóvátételére a polgári jogi kárfelelősség szabályai nem alkalmazhatók. * A bíróság ezután felvetette, hogy a fenti érvelés nem ad magyarázatot arra az általánosan elfogadott tételre, hogy minden károkozás jogellenes és tiltott - kivéve ha fennáll valamilyen konkrét, jogellenességet kizáró ok -, továbbá arra sem, hogy a károkozás ténye miért nem keletkeztet polgári jogi jogviszonyt a károkozó és a károsult között. Megfontolást érdemlőnek tartotta azt az álláspontot, hogy a jogalkotás jogellenességének lehetősége csak akkor vethető fel, ha a jogszabály alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság vagy uniós jogba ütközését az EUB megállapította. Végül azonban arra jutott, hogy a magyar bírói gyakorlatban következetesen érvényesül a jogalkotó immunitása, a magyar jog alapján nem tett tehát kísérletet ennek áttörésére. *
[18] A bíróság arra jutott, hogy az uniós jogi kárfelelősség (Brasserie-felelősség) megállapításához kizárólag a tiltás alapján hiányzik a közvetlen okozati összefüggés, amennyiben „nem a szolgáltatásnyújtás szabadságának megsértéséből, a Magyarországon kívüli tagállamból származó játékosok elmaradásából erednek, hanem abból, hogy egyáltalán nem lehet játékteremben automatát üzemeltetni”. *
[19] Ezt követően azonban megállapította, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozását úgy kell tekinteni a Pfleger-ügyben * hozott döntés szerint, mintha a tagállam ilyenkor végrehajtaná az uniós jogot, így ezekben az esetekben az Alapjogi Chartát köteles betartani a tagállam. * Ez a jelen esetben nem történt meg, ugyanis sérült a bizalomvédelem elve és a tulajdonhoz való jog is a tiltás esetében, ezért az alperest kártérítésre kötelezte. A bizalomvédelem elve azért sérült, mert a játékterem-engedélyek és a pénznyerő automata üzemeltetésére jogosító engedélyek a Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztették, az alperes az ehhez való alkalmazkodáshoz szükséges átmeneti időszakot nem biztosított, és semmiféle kártalanítást nem írt elő. * A tulajdonhoz való jog pedig azért sérült, mert a pénznyerő automaták játékteremben való működtetésének az uniós jog által elfogadott közérdekből való betiltása és ezzel egyidejűleg a tevékenység gyakorlásához jogszerűen megszerzett engedélyek visszavonása csak akkor fogadható el a Charta és általános uniós jogelvek tükrében, ha a jogalkotó ezzel egyidejűleg kártalanítja az engedélyek jogosultjait. * A bíróság a jogsértést kellően komolynak és súlyosnak ítélte, mivel az „alperesnek tisztában kellett lenni azzal, hogy bármely uniós alanyi jog korlátozása összhangban kell, hogy legyen az unió és valamennyi tagállam alkotmányos hagyományát képező jogbiztonság elvével, és tiszteletben kell tartania a tulajdonhoz való jogot, vagy ha azt korlátozza, azért megfelelő kompenzációt kell nyújtania és/vagy átmeneti időt biztosítani.” * A bíróság az alperesi jogsértés szándékosságát is megállapította, mert a törvényjavaslat Kormány által írt expozéja kifejezetten rögzítette, hogy az érintett szektorban befektetni, üzemeltetni szándékozókat biztatási kár érheti. A bíróság hivatkozott az Alkotmánybíróság perbeli üggyel kapcsolatos határozatára is, amely szerint a kártalanítás biztosítása a jogállamiságból eredő elvárás. * A bíróság tehát a fentiek miatt mégis alkalmazhatónak tartotta a Brasserie-felelősséget az ügyben, utolsó elemként már csak azt vizsgálta, hogy a felperes által megtéríttetni kért károk közvetlen okozati összefüggésben vannak-e azzal a jogsértéssel, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozására a tulajdonhoz való jog és a bizalomvédelem elvének megsértésével került sor.
[20] A bíróság szerint a perbeli esetben a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: 1959-es Ptk.) 339. §-a nem volt alkalmazható, amely kiterjed a második mondatban írt károkozói mentesülés szabályára is. * Osztotta a bíróság azt a felperesi álláspontot, hogy a kellően súlyos jogsértés szükségessége ekvivalens az 1959-es Ptk. 339. § (1) bekezdésében írt felróhatóságon alapuló mentesülési teszttel. Ebben a körben azokat a tényeket, körülményeket, bizonyítékokat kellett figyelembe venni, amelyeket a magyar jog a kimentés körében akként szabályoz, hogy a károkozó úgy járt-e el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható volt. A bizonyítás pedig a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: 1952-es Pp.) 164. § (1) bekezdése alapján az alperest terhelte, aki azzal azonban nem élt, a szakértői bizonyítás iránti indítvány a korlátozás igazolását célozta, nem pedig a tulajdonjog és a bizalomvédelem megtartásának alátámasztására szolgált volna. A bíróság álláspontja szerint az 1959-es Ptk. 340. § (1) bekezdése * sem alkalmazható, az EUB gyakorlata a kármegosztás, károsulti közrehatás esetét nem ismeri. Szintén a jogsértés súlyossága, valamint a közvetlen okozati összefüggés és az összegszerűség körében vehetők figyelembe azok a tényezők és elemek, amelyek az alperesi kárfelelősség mértékét, a megtérítendő károk körét esetlegesen csökkentik. *
[21] Ítéletében a bíróság megállapította, hogy az alperes teljes kártérítési felelősséggel tartozik a különböző felperesekkel szemben a kivezetett pénznyerő automaták és a bezárt játéktermeken végzett beruházások értékvesztése, és 2012. december 31-ig a kivezetett pénznyerő automaták elmaradt haszna címén felmerült káraik megtérítéséért amiatt, hogy a Módtv. 5. és 8. §-ába foglalt korlátozás sérti a tulajdonhoz való jogot és a bizalomvédelem elvét. *
[22] A bíróság a 2012. december 31. napját követő időszakra előterjesztett elmaradt haszon iránti kereseti kérelmeket elutasította. Ezeket azért nem tartotta megítélhetőnek, mert a felperesek kizárólag 2012. december 31-ig számolhattak megalapozottan azzal, hogy tevékenységüket gyakorolhatják a meglévő engedélyeik alapján. Továbbá a bíróság kizárólag polgári jogi kártérítés megítélésére rendelkezik hatáskörrel. Ha a bíróság a bizalomvédelem elvének megfelelő hosszúságú kivezető időszakot alkalmazva nem vagyoni előnyt állapítana meg a szerver alapú működésen alapuló felperesi gazdasági, pénzügyi adatok nélkül, azzal áttételesen - a jogalkotó helyett eljárva - kvázi kártalanítást ítélne meg, ami nem lehetséges. *
[23] A Berlington-ügyben másodfokon eljáró Fővárosi Ítélőtábla szerint uniós jogi alapon nem létezik olyan önálló kártérítési tényállás, amelyre az 1959-es Ptk. 339. §-át nem kell alkalmazni, miközben a kártérítés módjára és terjedelmére változatlanul az 1959-es Ptk. 355. §-a * lenne irányadó, mert az uniós jogból, illetve az EUB ítélkezési gyakorlatából ilyen tartalmú következtetés nem vonható le. A közösségi jog tagállami jogalkotással történő megsértésére alapított kárfelelősség feltételeit és a kártérítésre irányadó szempontokat az EUB a Brasserie-ügyben fejtette ki, amelyekből önálló uniós kártérítési jog létezése nem következik. A Brasserie ítélet rendelkező részének 2. pontja értelmében a közösségi jog megsértésével okozott károk következményeit a nemzeti jog felelősségi szabályainak keretei között kell orvosolni, tehát a perbeli esetben az 1959-es Ptk. 339. §-át kellett alkalmazni az EUB által kifejtett szempontok figyelembevétele mellett. Az uniós jogot sértő tagállami jogalkotást a jogellenesség körében kell értékelni, ebben a körben a bíróságot kötik az EUB uniós jogot értelmező ítéletei. A kárfelelősség többi elemére az 1959-es Ptk. irányadó. *
[24] Ezzel szemben felhozhatók olyan jogirodalmi álláspontok, mint például Lajer Zsolté, amely szerint az EUB gyakorlatában használt „jogellenesség” * (objektív elem) fogalma nem hagy helyet a felróhatóság (szubjektív elem) vizsgálatának. * Jójárt Eszter is rámutatott, hogy a Brasserie-formulában említett „kellően súlyos jogsértés” megállapítása esetén nem lehet vizsgálni a felróhatóságot. Jójárt Eszter arra is felhívta a figyelmet, miszerint kérdéses lehet, hogy a Brasserie-formula alapján milyen körben kell mögöttesen alkalmazni a belső jogot, csak az eljárásjogot vagy az anyagi jogot is alkalmazni kell-e ilyen esetben. * Az elsőre az a válasz adható az EUB Brasserie/Factortame ítélet alapján, hogy „a magánszemélyeknek okozott károk megtérítésének kötelezettsége nem tehető függővé olyan, a vétkesség fogalmán alapuló feltételtől, amely túlmutat a közösségi jog kellően súlyos megsértésen. Ilyen kiegészítő feltétel előírása ugyanis megkérdőjelezné a közösségi jogrenden alapuló kártérítéshez való jogot.” * A bíróság ugyanis a kellően súlyos jogsértés körében olyan objektív és szubjektív tényezőket értékel, amelyek egy jogrendszerben a vétkesség fogalmához kapcsolódhatnak. * A második kérdésre a fenti ítéletben a következő választ adta az EUB: „Vonatkozó közösségi rendelkezések hiányában, a tagállamok nemzeti jogrendszerének feladata azon kritériumok meghatározása, amelyek lehetővé teszik a kártérítés mértékének megállapítását azzal a feltétellel, hogy e kritériumok nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonló jellegű, nemzeti jogon alapuló igényekre vonatkoznak, valamint nem lehetnek olyanok, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegyék a kártérítés elérését.” *
[25] Az ítélőtábla a perbelihez hasonló tényállású Anomar-ügyben * hozott EUB-ítéletre hivatkozott, amely „a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó korlátozás tilalmát akként értelmezte, hogy a diszkriminatív szabályok tilalmát kiegészíti az olyan, nondiszkriminatív szabályok tilalmával, amelyeknek az a hatása, hogy más tagállamban korlátozzák vagy akadályozzák a másik tagállam polgára által nyújtott hasonló szolgáltatás kifejtését. A nondiszkriminatív korlátozás lényege, hogy nem tesz különbséget a különböző tagállamok polgárai között, de hatásában mégis ezt éri el. Az EUB ide sorolja az úgynevezett fordított diszkrimináció tilalmának esetét is, amely szerint ha a nemzeti jog az adott tagállam tagjának hasonló tényállású ügyében ugyanazon rendelkezések, jogok és kötelezettségek alkalmazását írja elő, mint amelyeket egy más uniós tagállam polgárára alkalmaz, akkor az uniós jog abban az értelemben, ahogyan azt az EUB értelmezi, a hazai polgárokra, tehát adott esetben a magyar természetes és jogi személyekre is alkalmazandó. Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 56. cikkének szó szerinti értelmezéséből az következne, hogy más tagállambéli sérelmet szenvedett személyek az adott perbeli törvényhozással okozott hátrányok megtérítése iránt alappal léphetnének fel az alperessel szemben, míg az azonos tevékenységi körben működő magyar jogi személyek ilyen kártérítésre senkivel szemben nem tarthatnának igényt. Ez diszkriminatív helyzetet jelentene a más tagállami és a magyar személyek között. Az EUB az Anomar-ügy 41. pontjában úgy foglalt állást, hogy ha van a nemzeti jognak olyan szabálya, amely az ilyen diszkriminációt kizárja, azaz az adott tagállam polgáraira ugyanazokat a jogokat rendeli alkalmazni, mint a más tagállam polgáraira, akkor az uniós jogra való hivatkozás a hazai polgárokat is megilleti.” * Ez utóbbi feltétel az ítélőtábla szerint a magyar jogrendben teljesül, hiszen az Alaptörvény XV. cikke kimondja a törvény előtti egyenlőség elvét, E) cikke pedig arról rendelkezik, hogy Magyarország egyes hatásköröket a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorol. Az átadott hatáskörök keretei között az uniós jog általános, kötelező magatartási szabályokat állapíthat meg. Az ítélőtábla szerint tehát „a törvény előtti egyenlőség elvének és az uniós jog elsőbbségének alkotmányos elismeréséből az következik, hogy nem állhat elő olyan helyzet, hogy az EUMSZ 56. cikkének megsértésére a felperesek mint magyar jogi személyek ne hivatkozhassanak akkor, amikor az azonos tevékenységű külföldi jogi személyek azonos helyzetben ezt nem vitásan megtehetik.” * Az ítélőtábla megemlítette továbbá az ügyben alkalmazandó 1959-es Ptk. 2. § (2) bekezdését, amely nem tesz különbséget a személyek között, hanem mindenkinek egyformán biztosítja a jogok szabad gyakorlását, értve ez alatt adott esetben az 1959-es Ptk. 339. § (1) bekezdésében szabályozott kártérítéshez való jogot. *
[26] Az ítélőtábla az Anomar ítélet alapján azt is kifejtette, miszerint az uniós jog alkalmazását illetően nincs jelentősége, hogy az adott tényállásnak van-e határon átnyúló tényleges eleme, mert elég a potenciális határon átnyúló tényállási elem. Ennek is csak abból a szempontból van relevanciája, hogy az EUB hatáskörét az előzetes döntéshozatali eljárásban megalapozza. Az EUB ugyanis az előzetes döntéshozatali eljárásban a válaszadást akkor tagadja meg, ha a potenciális külföldi tényállási elem léte is kizárható. „Az adott perbeli esetben az EUB a hatáskörét arra tekintettel állapította meg, hogy külföldi állampolgárok is igénybe vehették a játéktermeket, illetve, hogy más tagállambéli személyek is érdekeltek lehetnek magyarországi játéktermek üzemeltetésében. Az uniós jognak a jelen kártérítési perben való alkalmazhatóságát azonban a fentebb kifejtettek szerint a fordított diszkrimináció tilalmának elve alapozza meg.” *
[27] Ezzel szemben Jójárt Eszter rámutatott, hogy az Anomar ítélet 41. pontja alapján az, hogy az EUB megállapítja a hatáskörét, nem jelenti automatikusan a tagállami felelősség megállapítását is. Továbbá kérdésesnek tartotta, hogy kifejezett belső jogi norma hiányában az Alaptörvény diszkriminációtilalomra vonatkozó rendelkezése önmagában elég lenne a fordított diszkrimináció tilalmának elvére való hivatkozáshoz. Ehhez kapcsolódóan azt is vitás pontnak tekintette, hogy a fenti kérdés az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik-e, vagy rendes bíróság is dönthet benne. *
[28] A Laurus-ügyben másodfokú ítéletet hozó Fővárosi Ítélőtábla szerint a törvényszék helytelenül vizsgálta, hogy a felpereseknek ténylegesen felmerült-e kára abból következően, hogy nem tudtak Magyarországon kívüli tagállambeli játékosokat játéktermeikben kiszolgálni. Az uniós jog sérelmének elvi lehetősége elegendő az uniós tényállás megvalósulásához, az ennek következtében felmerült károk vizsgálata során már nem lehet a keresetet további uniós tényállási elem megvalósulása hiányában elutasítani. *
[29] A Berlington-ügyben másodfokon meghozott döntésében a Fővárosi Ítélőtábla kiemelte, hogy a bíróságnak nemcsak az EUB uniós jogra vonatkozó értelmezését kellett figyelembe vennie, hanem az Alkotmánybíróság vonatkozó határozatát is, és az abban foglalt kérdéseket illetően nem juthatott más eredményre, mivel az Alkotmánybíróság határozatát nem bírálhatja fölül. * Ezért a kártérítési perben a bíróság azt a többlettényt állapította meg, hogy a kártalanításról jogszabály utóbb sem született, és az alperes még csak nem is hivatkozott arra, hogy szándékában állna ilyen kártalanításra vonatkozó jogszabályt megalkotni. Az alperes ebben a körben nem hivatkozhatott eredménnyel arra, hogy a jogalkotásra csak az Országgyűlésnek lett volna lehetősége, mert az Országgyűlés mulasztását a Brasserie ítélet rendelkező részének 1. pontja alapján az alperesnek kell betudni. Az alperes annak ellenére nem gondoskodott jogalkotási úton a kártalanítási szabályok megalkotásáról, hogy az Alkotmánybíróság a jogbiztonság, jogállamiság követelményének teljesülése érdekében ennek szükségességére felhívta a figyelmét. „Az ítélőtábla álláspontja szerint ez a többlettényállás olyan jogalkotási diszfunkcióra utal, amely az alperesnek betudható jogalkotói magatartást polgári jogi értelemben is jogellenessé teszi, ezért nincs akadálya annak, hogy a felperesek erre a mulasztásra hivatkozzanak a jogalkotással eredetileg bekövetkezett káraik megtérítése érdekében. A kártérítés terjedelme tekintetében abból kell kiindulni, hogy a kártalanítási jogszabálynak is teljes körű kártalanításról kellett volna rendelkeznie.” * Az ítélőtábla tehát amellett foglalt állást, hogy a jogalkotó károkozása csupán azért lesz polgári jogilag is jogellenes, mert a jogalkotó nem teljesítette az Alkotmánybíróság határozatában foglalt (a nemzetbiztonsági kockázattal kapcsolatos eljárás miatt nem azonnali) kártalanítási kötelezettségét. * Figyelemre méltó azonban, hogy az ítélőtábla az Alkotmánybíróság határozatára hivatkozva annak ellenére állapította meg a károkozó jogalkotás jogellenességét, hogy az Alkotmánybíróság nem állapította meg a vizsgált törvény Alaptörvény-ellenességét, csupán felhívta a jogalkotó figyelmét, hogy a kártalanítás elmaradása sérti a jogállamiság és jogbiztonság elvét. *
[30] A Kúria IV. tanácsa azt a következtetést vonta le az EUB gyakorlatából, hogy „konkrét határon átnyúló tényállási elem hiányában általában a fordított diszkrimináció tilalmára való (automatikus) hivatkozás önmagában még nem teremthet jogalapot az uniós jog megsértésének vizsgálatára és ezen keresztül a tagállam jogalkotással okozott kárért fennálló uniós kárfelelősségének megállapítására.” A Berlington-ügyben a Kúria a szerencsejáték-szolgáltatás szabályozásának sajátos jellegére tekintettel fogadta el az uniós jog sérelmére való hivatkozás jogalapjaként a fordított diszkrimináció tilalmának elvét. Az EUB ugyanis „számos határozatában megállapította, hogy az olyan jogszabályi környezetben, ahol az unió szabályozási rendszerében nem harmonizált szerencsejáték-szolgáltatás nyújtását az állam széles körű mérlegelési jogosultsága alapján korlátozhatja, e hatáskörének gyakorlása során sem sérthet igazolatlanul alapvető jogokat. Ebben az esetben az alapvető jogok jogalkotással történő korlátozásának igazolása az uniós kárfelelősség feltételeit meghatározó Brasserie-teszt és a Berlington ítéletben - a Chartában lefektetett alapvető jogokra is kitérően - kifejtett szempontok alapján vizsgálható. A Kúria megítélése szerint ennyiben mutat kapcsolatot belső jellege ellenére a jogvita az uniós jog alapvető szabadságokra vonatkozó rendelkezéseivel.” *
[31] „Az adóemelésre alapított kárigények tekintetében a Kúria egyetértett az eljárt bíróságoknak azzal az álláspontjával, hogy a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 56. cikkében biztosított szabadságának korlátozása a Berlington ítéletben kifejtett szempontok szerint nem állapítható meg, mert az adóemelés önmagában nem járt azzal a hatással, hogy a játékautomaták üzemeltetését a kaszinókra korlátozta volna.” *
[32] A Kúria III. tanácsa ezzel szemben a Laurus-ügyben arra jutott, hogy „tagállamközi elem hiányában az Európai Bíróság gyakorlata szerint sincs uniós jogvédelmet élvező szabadság. Az első- és másodfokú bíróság a felperesek hivatkozásával ellentétben nem állapított meg olyan tényt, amely szerint a felperesek bármelyike a keresetének tárgyává tett szolgáltatást tagállamközi viszonylatban nyújtotta volna. A játékautomaták beszerzése nem a felperesek által nyújtott szolgáltatás része, hanem annak gazdasági előfeltétele, azt pedig nem bizonyították a perben a felperesek, hogy ténylegesen külföldi honosságú uniós állampolgárok vették volna igénybe a szolgáltatásaikat. Ez utóbbi körülményre a felülvizsgálati eljárásban már nem is hivatkoztak. Tisztán tagállami hatáskörbe tartozó szabályozási tárgykörbe eső, belföldi szolgáltatás nyújtása esetén nincs olyan uniós alanyi jog, amely sérülne.” *
[33] A fordított diszkrimináció kérdésével kapcsolatban a Kúria III. tanácsa rámutatott, hogy „az Anomar-ügyben hozott ítélete indokolásának 41. pontja szerint az Európai Bíróság az olyan ügyekre nézve, amelyeknek minden tényállási eleme egyetlen tagállamra korlátozódik, a közösségi jog relevanciáját a nemzeti bíróság számára csak azzal a megszorítással tételezte, ha maga a nemzeti jog a saját állampolgárai részére ugyanazokat a jogokat biztosítja, mint amelyeket egy másik tagállam állampolgára ugyanazon helyzetben a közösségi jog alapján élvezne. Ilyen belső jogszabály viszont nincs. A Berlington-ügyben pedig az Európai Bíróság a hatáskörét az előzetes döntéshozatali eljárásban az azt kezdeményező bíróságnak arra a tájékoztatására alapította, hogy az alapügy felperesei vendégeinek egy része magyarországi nyaraláson tartózkodó uniós polgár volt. Ilyen tényállási elem megállapítására a Kúria előtt lévő ügyben nem került sor.” * A Kúria tehát az Alaptörvény XV. cikkét tehát nem tekintette olyan belső jogszabálynak, amely az ún. fordított diszkriminációt megtiltaná, amennyiben nincs határon átnyúló tényállási elem. Mivel uniós alanyi jog sérelme hiányában a Kúria nem tartotta alkalmazhatónak az uniós jogot, korábbi határozataira utalva megismételte, hogy „a - közösségi jogot nem sértő tagállami - jogszabály hatálybalépésével összefüggésben bekövetkezett károsodás nem keletkeztet a jogalkotó és a károsult között kötelmi jogviszonyt, és ilyen értelmű jogszabályi rendelkezés hiányában a polgári jogi kárfelelősség szabályai sem alkalmazhatók (EBH1999.14.).” *
[34] 2018 nyarán a Kúria IV. tanácsa egy újabb pénznyerő automatákkal kapcsolatos ügyben már a III. tanács álláspontját tette magáévá, amikor ítéletében úgy rendelkezett, hogy határon átnyúló tényállási elem hiányában az uniós jog nem alkalmazható. A kártérítési felelősséget a Ptk. alapján sem látta megállapíthatónak (szintén az EBH1999.14. számú határozatra hivatkozva), a jogalkotással okozott károk megtérítését csak az 1/2014. számú polgári elvi döntésben kifejtettek szerint, tehát látszatjogszabály esetén látta lehetségesnek, amely azonban az adott ügyben nem volt megállapítható. *
[35] A Csárdaszállási Zrt. ügyében a felperes jogelődje 1995 és 2001 között mintegy 272,33 hektár termőföld haszonélvezeti jogát szerezte meg ellenérték fejében ötven évre. A jogalkotó a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény 37. § (1) bekezdésében 2014. január 1-jei hatállyal úgy rendelkezett, hogy semmis a haszonélvezeti jog, illetve a használat jogának szerződéssel történő alapítása, kivéve, ha a szerződés közeli hozzátartozó javára alapít ilyen jogot. A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (a továbbiakban: Ámt.) a 2014. április 30-án fennálló, határozatlan időre, vagy 2014. április 30. után lejáró, határozott időtartamra nem közeli hozzátartozó javára alapított haszonélvezeti jog, illetve használat joga 2014. május 1-jén ex lege megszűnt. Ennek következtében az ingatlanügyi hatóság törölte az ingatlan-nyilvántartásból a felperes termőföldekre bejegyzett haszonélvezeti jogát. Az Alkotmánybíróság IV/348/2014. számú határozatában megállapította, hogy a törvényalkotó Alaptörvény-ellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy az Ámt. alapján megszűnt haszonélvezeti és használati jogokhoz kapcsolódóan nem alkotta meg a kivételes, a szerződő felek közötti elszámolás során nem érvényesíthető, de érvényes szerződésekkel összefüggő vagyoni hátrányok kiegyenlítését lehetővé tevő szabályokat. Ezért felhívta az Országgyűlést, hogy 2015. december 1-ig szüntesse meg az Alaptörvény-ellenes mulasztást. A jogszabály megalkotására azonban az ítélet meghozataláig nem került sor. *
[36] A Csárdaszállási Zrt. ügyében eljáró Szegedi Ítélőtábla tényként rögzítette, hogy az EUB gyakorlata szerint a tagállamoknak felelniük kell az uniós jog megsértését eredményező jogalkotási anomáliákért, adott esetben a jogalkotás elmulasztásáért, így például a magánszemélyeket ért azon károkért, amelyek irányelv átültetésének elmaradásából származnak (Francovich-ügy, Brasserie-ügy). Márpedig az ítélőtábla szerint nem igazán lehet alátámasztani az államnak az alkotmányellenes jogalkotás miatti felelősség alóli mentességét, ha az uniós jogba ütköző jogalkotással okozott károkért felelnie kell. *
[37] A Szegedi Ítélőtábla szerint tehát az államot a jogalkotásával okozott károkért az uniós és a magyar jog alapján is felelősségre lehet vonni. A belső jogi tényállásra a Ptk. általános deliktuális felelősségi alakzatát kell alkalmazni. *
[38] A Csárdaszállási Zrt. ügyében az elsőfokú bíróság rész- és közbenső ítéletében megállapította, hogy a magyar állammal szemben a kereset jogalapja fennáll, a Földművelésügyi Minisztériummal szemben előterjesztett keresetet pedig elutasította. Határozatának indokolásában hivatkozott az új Polgári Törvénykönyv koncepciójára, a Kodifikációs Bizottság Szakértői Javaslatára, amelyek egyaránt indokoltnak tartották a jogalkotással okozott kárért való felelősség megállapíthatóságát, valamint arra, miszerint bár az új Ptk. konkrétan nem tartalmazza ezt a felelősségi formát, a miniszteri indokolás lehetségesnek tartja a jogalkotó felelősségét azzal, hogy a jogalkotó az így okozott károkért az általános felelősségi alakzat alapján felelős. *
[39] Kiemelte, miszerint az alperesek által hivatkozott állami immunitás azt eredményezné, hogy a jogalkotó kiléphetne a jogállamiság kereteiből, figyelmen kívül hagyhatná az Alkotmánybíróság határozatait, mindez viszont ellentétes az Alaptörvénnyel és a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvénnyel (a továbbiakban: Jat.). A törvények előkészítése a Kormány feladata, ezért a mulasztást az önálló jogalanyisággal nem rendelkező Országgyűlés és Kormány követte el, amely szervek magatartásáért a magyar állam tartozik helytállni. *
[40] A Szegedi Ítélőtábla az alperes fellebbezését elutasította, az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta.
[41] Az ítélőtábla szerint az Alaptörvény alapján törvénykezdeményezésre jogosultak közül ez csupán a Kormánynak egyben kötelessége is, így az Alkotmánybíróság által előírt törvény megalkotását a Kormánynak kellett volna kezdeményeznie az Országgyűlés előtt. Mivel a Kormány a kártalanítási törvény megalkotását jogalkotási tervébe sem vette fel, a mulasztást a törvényalkotásra jogosult Országgyűlés és a törvény kezdeményezésére jogosult és köteles Kormány követte el. *
[42] Az Országgyűlés és a Kormány az Alaptörvényből is levezethetően az államhatalom letéteményesei, az állam szervei, ezért tevékenységüket, köztük a jogalkotás terén kifejtett magatartásukat vagy mulasztásukat is az államnak kell betudni (BDT2013. 2869). Ilyen tartalmú megállapítást tett az EUB is a Brasserie-ügyben. *
[43] Az Ítélőtábla egyetértett az elsőfokú bírósággal abban is, hogy a jogalkotót nem illeti meg feltétlen immunitás a jogalkotással (illetve annak elmulasztásával) okozott károkért. Az Ítélőtábla felidézte, miszerint az alperes által hivatkozott és a közelmúltig töretlen bírói gyakorlat szerint a jogalkotásra mint az általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására irányuló tevékenységre a közjog (alkotmányjog) szabályai vonatkoznak, amelyek jelenlegi jogunkban immunitást biztosítanak a jogalkotó számára. A jogszabály hatálybalépésével esetleg bekövetkezett károsodás pedig önmagában nem keletkeztet a jogalkotó és a károsult között kötelmi jogviszonyt, és ilyen értelmű jogszabályi rendelkezés hiányában a sérelmek jóvátételére (a jogalanyok kárpótlására) a polgári jogi kárfelelősség szabályai sem alkalmazhatók (EBH2010. 2130., EBH1999. 14.). Valójában azonban a jogalkotó immunitását kimondó jogszabályi rendelkezés sem a korábbi, sem a hatályos jogunkban nem található. Tény ugyanakkor, hogy az EUB gyakorlata szerint a tagállamoknak felelniük kell az uniós jog megsértését eredményező jogalkotási anomáliákért, adott esetben a jogalkotás elmulasztásáért, így például a magánszemélyeket ért azon károkért, amelyek irányelv átültetésének elmaradásából származnak (Francovich-ügy, Brasserie-ügy). Márpedig az Ítélőtábla szerint nem igazán lehet alátámasztani az államnak az alkotmányellenes jogalkotás miatti felelősség alóli mentességét, ha az uniós jogba ütköző jogalkotással okozott károkért viszont felelnie kell. *
[44] Az Ítélőtábla hivatkozott a jogalkotó felelőtlenségének elvét kritizáló jogirodalmi álláspontokra, valamint utalt arra, hogy a bírói gyakorlat is elmozdult a jogalkotói felelősség irányába (Fővárosi Ítélőtábla 3.Pf.20.182/2014/2.). *
[45] Utalt továbbá arra, hogy a miniszteri indokolás alapján a jogalkotó szándékával sem ellentétes, hogy az alkotmányellenes jogszabályokkal okozott károkért a jogalkotó kártérítési felelőssége megállapítható legyen (az általános felelősségi alakzat alapján). * ; *
[46] Mivel az 1959-es Ptk. perbeli ügyben releváns rendelkezései lényeges eltérést nem mutatnak a hatályos Ptk. normáihoz képest, ezért az Ítélőtábla nem tulajdonított ügydöntő jelentőséget annak, hogy a bíróság melyikre alapozva hozza meg ítéletét. *
[47] A bíróság a jogalkotó felelősségét az általános deliktuális alakzat alapján vizsgálta, amely szerint a kártérítési felelősségnek négy feltétele van: jogellenesség, felróhatóság, kár, okozati összefüggés a felróható magatartás és a kár között. *
[48] A Szegedi Ítélőtábla a Csárdaszállási Zrt. ügyében másodfokon eljárva megállapította, hogy a jogellenesség a Ptk. 6:520. § alapján nem igényel külön bizonyítást, ugyanis főszabály szerint minden károkozás jogellenes, kivéve, ha a károkozó magatartás jogellenességét kizáró ok áll fenn. Jelen ügyben a Ptk. 6:520. § d) pontjában foglalt körülményt kellett vizsgálnia a bíróságnak, azaz hogy jogszabály által megengedett magatartásnak minősül-e a jogalkotással vagy annak elmulasztásával okozott kár. *
[49] A bíróság leszögezte, hogy a jogszabályalkotás az állami szervek legfontosabb közhatalmi jogosítványa. Az Alaptörvény [T) cikk (1) bekezdés] és a Jat. [2. § (4) bekezdés] rendelkezéseinek vizsgálata után arra jutott, hogy a jogalkotással történő károkozás jogellenességét kizárja, ha a jogalkotó szerv az Alaptörvényben biztosított jogalkotói hatáskörében eljárva, a Jat. szabályainak betartásával alkotja meg az adott jogszabályt. * , *
[50] Az Ítélőtábla a jogalkotás elmaradását a következőképpen ítélte meg a kárfelelősség szempontjából. A passzív magatartás jogellenességét valamely tevési kötelezettség nem teljesítése alapozhatja meg. Főszabály szerint az Országgyűlésnek diszkrecionális joga eldönteni, hogy valamely tárgykörben alkot-e törvényt vagy sem, és ha igen, mikor, milyen tartalommal. Kivételesen azonban az Országgyűlés nemcsak jogosult, hanem kötelezett is törvényt alkotni. Ez a kötelezettsége alapulhat nemzetközi jogi kötelezettségvállaláson, az EU-tagállamra nézve kötelező aktusán vagy az Alaptörvényen. Az Alaptörvényből fakadó jogalkotási kötelezettség akkor terheli a jogalkotót, ha a jogalkotás elmulasztása Alaptörvény-ellenes helyzetet idézne elő. Ezt az Alkotmánybíróság jogosult megállapítani. Ha viszont az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó elmulasztotta jogalkotási kötelezettségét, és ezzel Alaptörvény-ellenes helyzetet idézett elő, a jogalkotói mulasztás jogellenessége - tekintettel az alkotmánybírósági határozatok erga omnes jellegére, valamint arra, hogy a Ptk. 6:520. § a), b), c) pontjában meghatározott jogellenességet kizáró okok fogalmilag kizártak - nem vitatható. *
[51] Jelen esetben az Alkotmánybíróság határozatában megállapította, hogy a jogalkotó Alaptörvény-ellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy az Ámt. alapján megszűnt haszonélvezeti és használati jogokhoz kapcsolódóan nem alkotta meg a kivételes, a szerződő felek közötti elszámolás során nem érvényesíthető, de érvényes szerződésekkel összefüggő vagyoni hátrányok kiegyenlítését lehetővé tevő szabályokat. Ezért az alkotmánybírósági határozat alapján megállapítható az állam mulasztásban megnyilvánuló jogellenes magatartása. *
[52] A Szegedi Ítélőtábla a Csárdaszállási Zrt. ügyében arra jutott, hogy a törvényalkotó jogellenes mulasztásával okozati összefüggésben a felperest kár érte, az alperes pedig nem bizonyított, sőt nem is jelölt meg olyan körülményt, amely alapján mulasztása felróhatóságának hiányára figyelemmel mentesülhetne a kártérítési felelősség alól. Ezért a jogellenesség mellett a másik három kárfelelősségi feltétel is megvalósult az Ítélőtábla szerint. *
[53] A BDT2017. 3737. számon közzétett ügyben a felperes keresetét elsődlegesen arra alapította, hogy az alperes a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvénnyel (a továbbiakban: Nymódtv.) a magánnyugdíj-pénztári önkéntes tagdíj-kiegészítés hozamát jogtalanul elvonta, amellyel megsértette a tulajdonjogát. A magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Mny. tv.) 5. § (4) bekezdése szerint ugyanis mind a kötelező, mind az önkéntes tagdíj-kiegészítések a pénztártagok tulajdonát képezik. Másodlagos keresetét az 1959-es Ptk. 349. § (1) bekezdésére és 339. § (1) bekezdésére alapította azzal, hogy az alperes jogellenes jogalkotási tevékenysége következtében kár érte. Kifejtette, hogy a Nymódtv. 16. §-a az Mny. tv. 4. § (2) bekezdés zs) pontját olyan tartalmú zsk) alponttal egészítette ki, amely alapján a magánnyugdíj-pénztárakban lévő, a tagok önkéntes befizetéseinek inflációs hozamát a tagoknak nem fizették ki. *
[54] Az ügyben első fokon eljáró bíróság a felperesnek az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére irányuló kérelmét elutasította, mivel álláspontja szerint a közösségi jog értelmezésére a perben nem volt szükség. Az elsőfokú bíróság egyebekben kifejtette, hogy az 1959-es Ptk. 28. § (1) bekezdése alapján kialakult egységes bírói gyakorlat szerint a jogalkotással összefüggésben - kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányában - nem keletkezik a jogalkotó és a károsult között kötelmi jogviszony, így a polgári jogi kárfelelősség szabályai sem alkalmazhatók. Emiatt az elsőfokú bíróság a felperes keresetét elutasította. *
[55] A Fővárosi Ítélőtábla szerint az uniós jog relevanciája akkor merült volna fel, ha lenne a magánnyugdíj-pénztárakra vonatkozó uniós szabályozás, vagy ha a kifogásolt törvényalkotás az EUMSZ által biztosított valamely alapjogot érintette volna. A Chartának csak annyiban címzettjei a tagállamok, amennyiben az uniós jogot hajtják végre. * Az ítélőtábla amellett foglalt állást, hogy a jogalkotásért való állami felelőtlenség tételét az EUB gyakorlata áttörte, és az Alaptörvény 28. cikkére * figyelemmel a kártérítési jogban nem lehet olyan diszkriminatív álláspontot elfogadni, hogy míg uniós jogot érintő ügyekben az EUB döntései alapján lehetséges az állam kártérítési felelősségének megállapítása, addig belső jogalkotást érintő ügyekben ez kizárt. *
[56] Az elsőfokú bíróság a keresetet az 1952-es Pp. 3. § (2) bekezdése alapján értékelve jogalkotással okozott kár megtérítésére irányuló kérelemként bírálta el, függetlenül attól, hogy a felperes az elsődleges kereseti kérelmében tulajdonjog érvényesítése iránti igényt jelölt meg, mivel az elsődleges kereseti kérelem alapja is a perbeli törvénymódosítás jogellenessége volt. Az elsőfokú bíróság kifejtette, hogy az 1959-es Ptk. 28. § (1) bekezdése alapján kialakult egységes bírói gyakorlat szerint a jogalkotással összefüggésben - kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányában - nem keletkezik a jogalkotó és a károsult között kötelmi jogviszony, így a polgári jogi kárfelelősség szabályai sem alkalmazhatók. Emiatt az elsőfokú bíróság a felperes keresetét elutasította. *
[57] Ezzel szemben másodfokon a Fővárosi Ítélőtábla amellett foglalt állást, hogy a jogalkotásért való állami felelőtlenség tételét az EUB gyakorlata áttörte, és az Alaptörvény 28. cikkére figyelemmel a kártérítési jogban nem lehet olyan diszkriminatív álláspontot elfogadni, hogy míg uniós jogot érintő ügyekben az EUB döntései alapján lehetséges az állam kártérítési felelősségének megállapítása, addig belső jogalkotást érintő ügyekben ez kizárt. *
[58] Az Ítélőtábla megállapította, hogy a jogalkotással okozott kár megtérítésére irányuló igényt az 1959-es Ptk. szerződésen kívül okozott károkért való felelősségre irányadó általános szabályai alapján kell elbírálni. *
[59] Az ügyben a Fővárosi Ítélőtábla az 1959-es Ptk. 342. § (2) bekezdését * alkalmazta, amely szerint nem jár kártérítés, ha a kárt a károsult beleegyezésével okozták. Az Mny. tv. módosított 24. § (10) bekezdése a tagoknak választási lehetőséget biztosított arra nézve, hogy maradnak a magánnyugdíj-pénztári rendszerben, vagy átlépnek az állami rendszerbe. A felperes saját döntése alapján jogfenntartás mellett az állami rendszert választotta, miközben az Mny. tv. 4. § (2) bekezdés zs) pont zsk) alpontja egyértelmű rendelkezést tartalmazott a tag javára jóváírandó összegek köréről. Amennyiben tehát a felperest kár érte, azt saját döntése okozta, az az alperesnek nem tudható be, és annak következményeit nem lehet az alperesre hárítani. Az Ítélőtábla szerint tehát az alperes kártérítési felelősségének megállapítását az 1959-es Ptk. 342. § (2) bekezdése * kizárja. *
[60] Az Ítélőtábla továbbá „megjegyezte”, hogy az Alkotmánybíróság a Módtv. érintett rendelkezése Alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasította, így a jogalkotás jogellenessége sem állapítható meg. Mivel az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 39. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező, így a rendes bíróság az Alkotmánybíróság által már vizsgált jogszabály Alaptörvénybe ütközését nem állapíthatja meg. *
[61] Véleményem szerint némileg ellentmondásos az Ítélőtábla álláspontja, hiszen amennyiben az Alkotmánybíróság döntésére hivatkozva nem tekintette jogellenesnek a jogalkotással való károkozást, nem lett volna szükséges vizsgálnia a károsult beleegyezését mint jogellenességet kizáró okot. Az Ítélőtábla ebben az ítéletében elmozdult a jogalkotó immunitását axiómaként kezelő „töretlen bírói gyakorlattól”, azonban a jogalkotó károkozó magatartását „negatív többlet-tényállási elemtől” tette függővé, amikor kimondta, hogy nem állapítható meg a jogalkotás jogellenessége, amennyiben az Alkotmánybíróság a károkozó jogszabályi rendelkezés Alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
[62] A 27 000 fős lakossággal rendelkező Budaörsöt 2017-ben 455,2 millió forint központi költségvetési támogatás illette meg. Ehhez képest a 2017. évben április végéig a Magyar Államkincstár szolidaritási hozzájárulás címén összesen 765 260 050 forintot vont le azonnali beszedési megbízással a felperes folyószámlájáról. A felperes keresetében azt kérte a bíróságtól, hogy kötelezze az alperest kártérítés címén a fenti összeg (valamint a törvényes késedelmi kamatok és a perköltség) megfizetésére. *
[63] Budaörs szolidaritási hozzájárulása ügyében a Fővárosi Törvényszék kifejtette, miszerint a bírói gyakorlat szerint a jogalkotó azért nem felel a jogalkotással okozott kárért, mert a közjog szabályai alapján immunitás illeti meg. Egyik ítéletből sem állapítható azonban meg, hogy milyen közjogi szabály alapján illeti meg immunitás a jogalkotót. A törvényszék Hobbes-ra utalt, aki a főhatalom korlátlanságából vezette le annak számonkérhetetlenségét, valamint a népszuverenitás elvére, melynek alapján a közhatalom forrása a nép, amely hatalmát választott képviselői útján gyakorolja. A törvényszék szerint ez lehet az alapja a jogalkotó immunitását megállapító bírói gyakorlatnak.
[64] A bíróság azonban megállapította, hogy a jogállam csak a jog által meghatározott keretek között avatkozhat be a polgárok életébe. Az ebből eredő hátrány elviselése közjogi kötelezettség, mivel az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdése szerint a jogszabályok mindenkire kötelezőek. Eszerint tehát a jogszabályok alkalmazásából eredő hátrányt is kötelesek viselni a jogalanyok. Nem állhat fenn ez a kötelezettség, ha valaki érvénytelen vagy hatálytalan jogszabály alkalmazásából eredően szenved el hátrányt, például ha az Alkotmánybíróság visszamenőleges hatállyal megsemmisít egy jogszabályt, vagy tévesen kihirdetett jogszabály alkalmazásából ered a károsodás. Ilyen esetben a jogszabály erejénél fogva beálló vagyoneltolódásokat jogcím hiányában vissza kell fizetni, amennyiben pedig irreverzibilis a károsodás, felmerülhet a felróhatóan eljáró személy vagy jogalkotó felelőssége. A törvényszék szerint a közjogi kötelezettség hiányában elszenvedett hátrány szükségképpen kötelmet, azaz polgári jogi jogviszonyt eredményez, ha az tényállásszerű.
[65] A bíróság az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdése alapján kifejtette, hogy a jogszabályok mindenkire, így az államra is kötelezőek. Az állam a Ptk. 3:405. § (1) bekezdése szerint a polgári jogi jogviszonyokban jogi személyként vesz részt. A károkozás a Ptk. 6:2. § (1) bekezdése alapján kötelemkeletkeztető tény. A kötelem polgári jogi jogviszony. Amennyiben tehát az állam vagy a helytállási körébe tartozó jogalkotó kárt okoz, úgy kárkötelem jön létre, amelynek a törvény erejénél fogva az állam is alanya. * Az Országgyűlés hiányzó magánjogi jogalanyiságának problémáját tehát így oldotta fel a törvényszék.
[66] Bár a Fővárosi Törvényszék a budaörsi ügyben nem említette a jogellenességet, a kár fogalmával összefüggésben azt fejtette ki, hogy milyen jogviszony fennállása esetén milyen magatartásból eredő vagyoni hátrány eredményez kárkötelmet, azaz deliktuális jogviszonyt. A bíróság szerint a jogszerű magatartással oksági összefüggésben elszenvedett vagyoncsökkenés nem polgári jogi kár, hanem a felek jogviszonyából eredő kötelezettség eredménye. Ez a kötelezettség alapulhat közjogi jogviszonyon (például adófizetés) vagy szerződésen (például a szolgáltatás ellenértékének megfizetése). Ha nem volt jogviszony a felek között, akkor minden felróható károkozás deliktuális jogviszonyt keletkeztet, míg ha szerződéses jogviszony volt, akkor csak a szerződésszegő magatartás, ha pedig közjogi jogviszony volt a felek között, akkor csak a közjogot sértő magatartás. Abban az esetben is polgári jogi jogviszony jön létre a felek között, ha a jogalany vagyonában beálló értékcsökkenés olyan személynél eredményez korábbi jogviszony nélkül vagyoni előnyt, akinek ez nem felróható. Ez azonban már nem kárkötelem, hanem jogalap nélküli gazdagodás. *
[67] Ezt követően a bíróság azt tartotta vizsgálandónak, hogy közjogi vagy polgári jogi jogviszony volt-e a felek között. * A bíróság kimondta, miszerint a szolidaritási hozzájárulásnak az önkormányzatok saját bevételei terhére, közteher jelleggel történő érvényesítésének közjogi alapja nincs, ezért az nem közjogi jogviszony. Az elszámolási jogviszony viszont ipso facto létrejön. Amennyiben ez közjogi norma hiányában nem minősíthető közjogi jogviszonynak, úgy szükségképpen polgári jogi jogviszonynak kell minősíteni, mivel más típusú jogviszonyt nem ismer a jog. *
[68] Ezt követően a Fővárosi Törvényszék arra jutott, hogy a Ptk. 6:2. § (1) bekezdésében felsorolt kötelemkeletkeztető tények közül a jogalap nélküli gazdagodásból és a károkozásból származó kötelem merülhet fel. A bíróság a fentiek szerint aggálytalanul megállapította, hogy az alperes felperes rovására történő gazdagodásának nincs jogalapja, így a vagyoni előnyt a jogalap nélküli gazdagodás szabályai szerint feltétlenül köteles visszatéríteni. Ezen a bíróság szerint az sem változtatna, ha az alperes gazdagodása felróható lenne, így ennek a körülménynek a vizsgálata szükségtelen. *
[69] A bíróság ítélete több kérdést is felvet. Nem világos, hogy a bíróság miként jutott arra a következtetésre a teleologikus értelmezéssel kapcsolatban, hogy az nem vezethet a szolidaritási hozzájárulás közteherként történő értelmezéséhez, amikor az alperes (azaz az állam) ellenkérelmében maga is „közteher jellegű elszámolási kötelezettségnek” nevezte az intézményt. Véleményem szerint az ítélet indokolása arra emlékeztet, mintha a bíróság „félretételi jogával” élve nem alkalmazná az általa alkotmányosan aggályosnak tartott jogszabályi rendelkezést - a probléma csupán az, hogy ilyen joga a magyar rendes bíróságoknak nincsen, az alkotmányos normakontroll az Alkotmánybíróság monopóliuma. *
[70] Véleményem szerint a bíróság érvelése nem teljesen logikus abban a tekintetben, hogy nem vizsgálta a felróhatóságot, hiszen egy kártérítés iránt indított perben a kérelemhez kötöttség elve miatt nem dönthet úgy, hogy a kárfelelősség feltételei helyett a jogalap nélküli gazdagodás megállapíthatóságát vizsgálja. A jogalap nélküli gazdagodásnak meglátásom szerint más a funkciója, nem ilyen helyzetekre hozta létre a jogalkotó, hiszen az egy szubszidiárius tényállás, ahogy a BH2010.39. számon közzétett határozat is kimondja: „[j]ogalap nélküli gazdagodásra alapított követelés csak akkor tekinthető alaposnak, ha a jogosult más jogcímen a kötelezettel szemben igényét nem érvényesítheti.” * A bíróságnak tehát a kártérítési felelősség feltételeit: a jogellenességet, a felróhatóságot, a kárt és az okozati összefüggést kellett volna vizsgálnia. A felróhatóságot pedig a bíróságnak annyiban kell vizsgálnia, amennyiben a károkozó megpróbálja kimenteni magát, ahogy erre a Szegedi Ítélőtábla Pf.II.20.329/2017/10. számú ítélete is rámutatott.
[71] A Fővárosi Ítélőtábla a törvényszék ítéletét hatályon kívül helyezte, arra hivatkozva, hogy a jogszabály jogellenessége csak akkor állapítható meg, ha Alaptörvény-ellenes, ezt pedig kizárólag az Alkotmánybíróság megsemmisítő határozatával lehet alátámasztani. * Ez D. Tóth Balázs szerint abszurd feltétel, hiszen a központi adók felülvizsgálatát kizárja az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése. *
[72] A másodfokon eljáró Fővárosi Ítélőtábla azt is megállapított, hogy a törvényszék az eljárási szabályok megsértésével járt el, amikor a felperes keresetét jogalap nélküli gazdagodás címén bírálta el. Az Ítélőtábla szerint a törvényszék megsértette az 1952-es Pp. 215. §-át, amely szerint a bíróság kötve van a kereseti kérelemhez, azaz az 1952-es Pp. 121. § (1) bekezdés c) pontja szerint meghatározott ténybeli alaphoz és érvényesített joghoz. *
[73] A Kúria felülvizsgálati bíróságként helybenhagyta az ítélőtábla ítéletét. Rámutatott, hogy „a polgári perben eljáró bíróságnak nincs felhatalmazása a jogszabályok alkotmányossági szempontú megítélésére, és azok Alaptörvénybe ütközésének kimondásával - a közjogi jogviszonyt nem létezőnek tekintve - az érdeksérelem magánjogi alapú elbírálására. A polgári bíróság jogosult értelmezni és alkalmazni az Alaptörvényt, de nem jogosult a jogszabályok Alaptörvénybe ütközését ítéletben kimondani, arra kizárólag az Alkotmánybíróság rendelkezik felhatalmazással az Alaptörvény és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény alapján.
[74] Amennyiben az Alkotmánybíróság az Alaptörvénnyel való kollíziója miatt megsemmisíti a megalkotott és kihirdetett jogszabályt, ezzel a döntésével deklarálja, hogy az nem hordoz közjogi kötőerőt, nem volt alkalmas az állam és a jogalkotó tevékenységének alávetett jogalanyok között közjogi jogviszony létrehozására. Az ilyen jogalkotói cselekvéssel okozott érdeksérelem közjogi jogviszony hiányában polgári jogilag értékelhető.
[75] Mivel az ügyben az adott jogszabály vonatkozásában nem áll rendelkezésre olyan közjogi döntés, a kifogásolt jogszabályt megsemmisítő alkotmánybírósági határozat, ami ezt lehetővé tenné, ezért az ítélőtábla jogszabálysértés nélkül utasította el a jogalkotással okozott kár megtérítésére irányuló keresetet.” *
[76] A Kúria tehát láthatólag egyetértett az elsőfokú bírósággal abban, hogy közjogi jogviszony hiányában lenne polgári jogilag értékelhető a jogalkotással okozott kár, azonban a közjogi jogviszony hiányának megállapítását az Alkotmánybíróság kizárólagos jogkörének tekintette.
[77] Mindent összegezve látható, hogy az állam jogalkotással okozott károkért való felelőssége bizonytalan pontot jelent az újabb magyar bírói gyakorlatban. Ezt egyrészt az okozza, hogy érezhetően egyre kevésbé tartják fenntarthatónak a bíróságok a jogalkotó eddigi abszolút immunitását, például az uniós jogi kártérítési tényállás miatt. * Másrészt pedig az, hogy ha el-vetik is a jogalkotó teljes immunitását, nem találnak biztos támpontot, amely eligazítaná őket, például abban, hogy milyen esetekben tekinthető jogellenesnek a jogalkotás, kell-e egyáltalán külön kvalifikáló tényező. Egy törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indokolás nem bír jogi kötőerővel, a Kúria pedig még nem hozott olyan határozatot, amely arra utalna, hogy változott a véleménye a jogalkotó magyar jog szerinti immunitásáról.
[78] Pozitív elem, hogy a bíróságok nem tekintették perakadálynak az Országgyűlés jogi személyiségének hiányát, a jogalkotó tevékenységét az államnak tudták be. A Berlington-ügyben az is kimondásra került, hogy az állam a perben magánjogi jogalanyként vesz részt. *
[79] Szemmel láthatóan a jogellenesség megállapítása jelenti a legnagyobb problémát a bíróságoknak. A legtöbb bíróság abból indult ki, hogy a jogalkotás nem lehet jogellenes, csak ha megvalósul valamilyen többlettényállási elem. Ezek szinte kivétel nélkül az Alkotmánybíróság döntéséhez kötötték a károkozó jogalkotás jogellenességének megállapítását. A bíróságok tehát a jogalkotás esetében jellemzően nem különböztették meg a közjogi és magánjogi jogellenességet, a legtöbb esetben nem történt hivatkozás a jogági jogellenesség függetlenségének elvére. Kivételt jelentett a Szegedi Ítélőtábla Pf.II.20.329/2017/10. számú, valamint a BDT2017. 3737. számú ítéletek, amennyiben abból indultak ki, hogy polgári jogilag minden károkozás jogellenes, és a jogellenességet kizáró okokat vizsgálták. Az utóbbi álláspontot elfoglaló bíróságok is kijelentik azonban, hogy ha az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotó a jogalkotás elmulasztásával Alaptörvény-ellenes helyzetet idézett elő, a jogellenesség nem vitatható, valamint hogy az Alkotmánybíróságnak a felperes alkotmányjogi panaszát visszautasító határozatát követően a jogalkotás jogellenessége nem állapítható meg. A polgári bíróságok nyilvánvalóan attól is tartanak, hogy a jogalkotás minősítésével az Alkotmánybírósággal támadna hatásköri összeütközésük.
[80] A fentiek következtében kevés szó esik a jogalkotó felróhatóságáról, amely pedig talán még a jogellenességnél is keményebb dió a jogalkotó kárfelelősségét illetően.
[81] A kár és az okozati összefüggés megállapítása véleményem szerint általában nem okozott különösebben nagy problémát a bíróságoknak, ugyanakkor a kár összegszerűsége esetén felmerülhet a kérdés, vajon az elmaradt kártalanítás helyetti kártérítés esetén nem vonja-e el a bíróság a törvényhozó jogkörét, továbbá a szerencsejátékgépek ügyében igen kérdéses volt, hogy mivel kapcsolatban áll fenn az okozati összefüggés, és így mekkora mértékű a kár. A kárfogalom kapcsán érdemes kiemelni a Fővárosi Törvényszéknek a budaörsi ügyben hozott döntését, amely szerint az adó például nem lehet kár, hiszen az adófizetés közjogi kötelezettségen alapul. Az adott ügyben mégis egy adószerű hozzájárulásról volt szó, amit ha nem is kártérítés, de jogalap nélküli gazdagodás címén rendelt visszatéríteni az elsőfokú bíróság. *
[82] Egyetértek Lábady Tamással, * Menyhárd Attilával * és Jójárt Eszterrel * abban, hogy az optimális megoldás a törvényi rendezés volna. Addig a bíróságoknak két lehetőségük van: vagy folytatják a jogalkotói immunitást rögzítő gyakorlatot, a károsult személyekre telepítve a kárt, vagy pedig megpróbálják a jogalkotó marasztalhatóságát az általános deliktuális felelősségi alakzat alapján vizsgálni, illetve amennyiben lehetséges, uniós jogi tényállás alapján. Az általános deliktuális alakzat alkalmazása azonban csupán sajátosan alkalmazható a jogalkotói károkozásra, ez főleg a jogellenességnél és a felróhatóságnál szembetűnő, de a kár és az okozati összefüggés esetén is igaz az állítás. A jogbiztonságot tehát véleményem szerint az biztosítaná, ha az Országgyűlés törvényben szabályozná a jogalkotással okozott kárért való felelősséget, világos és egyértelmű keretek közé terelve azt.
[83] A továbbiakban a jogalkotással okozott kár esetleges törvényi szabályozásának legfontosabb kérdéseit kívánom áttekinteni.
[84] Az első kérdés, ami felmerül, hogy a különböző jogalkotó szervek (például Országgyűlés, Kormány, helyi önkormányzatok) felelősségére egyforma szabályozás vonatkozzon-e.
[85] Másodszor, az is kérdésként vetődik föl, hogy mikor tekinthető polgári jogi értelemben jogellenesnek a jogalkotás, szükséges-e ehhez alkotmánybírósági határozat.
[86] Harmadszor, amennyiben megállapítható, hogy az állam jogalkotásával jogellenesen kárt okoz, legyen-e lehetőség e magatartás kimentésére, vagy helyesebb objektív szankció alkalmazása.
[87] Negyedszer, az is kérdésként vethető fel, hogy a jogalkotó felelőssége csak tevés esetén, vagy mulasztással okozott kár tekintetében is megállapítható-e.
[88] Végül azt is érdemes megvizsgálni, hogy uniós jogharmonizáció elmulasztása, illetve uniós jogot sértő jogalkotás esetén mikor áll fenn az állam felelőssége.
[89] Felmerül a kérdés, hogy a különböző típusú jogalkotókra azonos vagy eltérő szabályozás indokolt-e a jogalkotással okozott kárért való felelősséget illetően.
[90] A jogalkotói hatalommal való visszaéléssel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 31/1998. (VI.25.) AB határozatban kifejtette, hogy a törvényhozónak még a jogintézmények céljának meghatározásában is összehasonlíthatatlanul szélesebb körű alkotmányos mozgástere van, mint egy helyi önkormányzatnak, ugyanakkor a jogalkotással való visszaélés tilalma a törvényalkotót is köti. * Ez alapján felvethető, hogy a helyi önkormányzat jogalkotása esetén szigorúbb feltételek érvényesüljenek a felelősség vizsgálatánál, mint a törvényhozóénál.
[91] Az elhatárolást az is indokolja, hogy helyi önkormányzati rendelet nemcsak Alaptörvény-ellenessége, hanem más jogszabályba ütközése esetén is megsemmisíthető, ráadásul utóbbi esetben nem az Alkotmánybíróság, hanem a Kúria Önkormányzati Tanácsa által. Mivel az Országgyűlés és a Kormány nem rendelkezik önálló jogi személyiséggel, általuk alkotott jogszabály esetén az állam az alperes, míg helyi önkormányzat jogalkotása esetén véleményem szerint a helyi önkormányzat perelhető, hiszen jogi személy. A fentiek alapján véleményem szerint indokolt lehet, hogy a helyi önkormányzatok jogalkotása szigorúbb felelősségi rezsim alá tartozzon.
[92] A jogalkotó kártérítési felelősségét elutasító bírósági döntések közül több is (például a budaörsi ügyben másodfokon hozott ítélet * ) arra az álláspontra helyezkedett, hogy a károkozó jogszabály jogellenességét csak az Alkotmánybíróság Alaptörvény-ellenességet kimondó határozata után lehet megállapítani.
[93] Ugyanakkor volt olyan döntés is, amely szerint a Ptk. 6:520. §-a szerint minden károkozás jogellenes, kivéve, ha valamilyen jogellenességet kizáró ok áll fenn. Ilyen például, ha a károkozó magatartást jogszabály megengedi, és a magatartás más személy jogilag védett érdekét nem sérti, vagy a jogszabály a károkozót kártalanításra kötelezi. A Szegedi Ítélőtábla BDT2018. 3816. számon közzétett döntésében arra jutott, hogy a jogalkotással történő károkozás jogellenességét kizárja, ha a jogalkotó szerv az Alaptörvényben biztosított jogalkotói hatáskörében eljárva, a Jat. szabályainak betartásával alkotja meg az adott jogszabályt.
[94] Itt utalnék arra, hogy az Alkotmánybíróság a közjogi jogellenességet, míg a rendesbíróság a polgári jogi jogellenességet vizsgálja, amely kettő nem azonos egymással. Ezt juttatja kifejezésre a jogellenesség jogági függetlenségének elve is, amely szerint egy károkozó magatartás lehet polgári jogilag jogellenes akkor is, ha a közjog szabályai alapján nem az.
[95] Azt mindenesetre kijelenthetjük, hogy amennyiben alkotmánybírósági határozat mondja ki a jogszabály Alaptörvény-ellenességét, az polgári jogilag is biztosan jogellenes lesz. Ugyanez mondható el akkor is, ha a Kúria Önkormányzati Tanácsa semmisíti meg helyi önkormányzat rendeletét.
[96] A jogalkotással okozott kárért való felelősséget a Szakértői Javaslat és a Bizottsági Javaslat akkor tartotta megállapíthatónak, ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályt hatálybalépésének időpontjára visszamenőleges hatállyal semmisítette meg. * ; * Ezzel szemben Fuglinszky Ádám szerint a jogellenesség fennállását nem szabad mechanikusan attól függővé tenni, hogy ex tunc, ex nunc vagy pro futuro történt a megsemmisítés, hanem azt kell vizsgálni, hogy a kár bekövetkeztének időpontjában fennállt-e az alkotmányellenesség az Alkotmánybíróság utóbb meghozott határozata értelmében. * Álláspontom szerint a jogellenességet mind a visszamenőleges hatályú, mind a jövőre nézve történő megsemmisítés esetén meg kellene állapítani, mert nem visszamenőleges hatályú megsemmisítésnél is előfordulhat, hogy a károsult kára a megsemmisítés előtt keletkezik. Könnyen lehet, hogy az Alkotmánybíróság nem kívánja egy jogszabály visszamenőleges hatályú megsemmisítésével szükségtelenül megbolygatni az az alapján létrejött jogviszonyokat, azonban méltánytalan volna a károsultakkal szemben, ha csak amiatt nem tarthatnának igényt kártérítésre az Alaptörvény-ellenesnek minősített jogalkotás után, mert a jogszabály megsemmisítése nem ex tunc történt. A károsultak állammal szembeni igényérvényesítése továbbá nem sérthetné más személyek jóhiszeműen szerzett jogait.
[97] A Ptk. 6:519. § második mondata szerint jogellenes károkozás esetén is kimentheti magát a károkozó, amennyiben bizonyítja, hogy magatartása nem volt felróható.
[98] Tőkey Balázs szerint ugyanúgy kell eljárni ilyenkor, mint amikor jogi személy deliktuális kártérítési felelősségét kell megállapítani, tehát azt kell vizsgálni, hogy a jogalkotásban részt vevő személyek úgy jártak-e el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható. * A szerző egyetért Lajer Zsolttal * és Karsai Dániellel, * akik szerint ezt a mércét magasra kell tenni, figyelembe véve azt, hogy testületi döntések születnek, és a jogalkotás előkészítését jelentős apparátus segíti. * Tőkey Balázs szerint felróhatónak minősül a jogalkotó részéről, ha: formai jellegű, közjogi szabályt (például Jat.) sért meg; a kárt okozó jogszabály alkotmányellenes, és a jogalkotónak egyértelműen észlelnie kellett volna az alkotmányellenességet; látszatjogszabályt alkot; jogalkotói mérlegelése során kirívóan észszerűtlen döntést hoz; nem biztosít kártalanítást az érintettek számára, holott az indokolt lett volna; nem adott elég időt az érintetteknek a károk megelőzésére és elhárítására. * Ezzel szemben felvethető, hogy az országgyűlési képviselők könnyen kimenthetnék magatartásukat, ha arra hivatkoznának, hogy úgy látták, a döntésük az ország érdekét szolgálná. Felhozhatnák továbbá a szabad mandátum elvét, amely alapján a képviselők a saját lelkiismeretük szerint járnak el, képviselői tevékenységükben nem utasíthatók. * Lajer Zsolt is rámutatott, hogy a felróhatóság megállapítása nehéz feladatot ró a jogalkalmazóra, hiszen elkerülhetetlen és alkotmányosan nem is kifogásolható, hogy a jogalkotásban politikai motívumok is szerepet kapjanak. Lajer Zsolt szerint a jogszabály tervezetéről folytatott vita jegyzőkönyve alapján nagy valószínűséggel rekonstruálható, hogy valaki felhívta-e a figyelmet a tervezet hibáira, és ezeket az ellenérveket a többség az elvárható gondossággal vizsgálta-e meg. *
[99] Felmerül a kérdés, hogy amennyiben alkotmánybírósági határozat mondja ki a jogszabály Alaptörvény-ellenességét, érdemes-e vizsgálni a felróhatóságot vagy objektív szankció indokolt. Egyes szerzők szerint a jogalkotó magatartása ebben az esetben akkor lenne felróható, ha a jogszabály Alaptörvény-ellenessége egyértelműen észlelhető volt, akár azért, mert arra a jogalkotó figyelmét nyilvánosan felhívták, akár azért, mert az az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatából egyértelműen következik. *
[100] Amellett is felhozhatók azonban érvek, hogy Alaptörvény-ellenességet megállapító alkotmánybírósági határozat esetén ne menthesse ki magát az állam. Nehezen képzelhető el ugyanis olyan eset, amelyben a jogalkotó az adott helyzetben általában elvárható magatartás tanúsításával ne érzékelné a jogszabály Alaptörvény-ellenességét. Ezért azt javaslom, hogy ebben az esetben a jogalkotónak ne legyen lehetősége kimentésre, hanem objektív szankció terhelje. Ez arra a problémára is megoldást adna, hogy a felróhatóságot igen nehéz értelmezni a jogalkotásra vonatkozóan.
[101] Véleményem szerint a fentiek alkalmazandók arra az esetre is, ha kúriai határozat mondja ki a helyi önkormányzati rendelet jogszabályellenességét.
[102] A fentiek csak arra az esetre nyújtanak megoldást, amennyiben születik alkotmánybírósági határozat az érintett jogszabályról.
[103] Franciaországban a La Fleurette-ügy óta ismeri el a bírói gyakorlat a jogalkotással okozott károkért való felelősséget. Eszerint a felelősség megállapításának legfontosabb feltételei a következők: 1. a károk jelentős mértékűek, 2. meghatározott személyt vagy személyek meghatározott csoportját érik, 3. az adott jogalkotási aktus maga nem zárta ki a felelősséget. *
[104] Véleményem szerint egy ehhez hasonló felelősségi alakzat alkalmas lehet arra, hogy a bíróságok alkotmánybírósági határozat hiányában is vizsgálhassák a jogalkotó kárfelelősségét. Így elképzelhető lenne egy olyan feltételrendszer bevezetése, amely szerint a jogalkotó akkor felelne a jogalkotással okozott károkért, ha a károk jelentős mértékűek, és meghatározott személyt vagy személyek meghatározott csoportját érintik.
[105] Hollandiában 2003 előtt évente körülbelül tizenöt gyalogos és kerékpáros szenvedett halálos balesetet abból az okból, hogy a teherautókon nem volt olyan visszapillantó tükör, amely a kamion holtterét is láthatóvá tette volna. Bár az összefüggés korábban is ismert volt a holland közlekedésügyi minisztérium számára, csak 2003-tól lett kötelező ellátni a teherautókat olyan speciális tükrökkel, amelyek megakadályozzák az ilyen baleseteket. *
[106] Felvetődik a kérdés, hogy ha ebben az esetben minden elhunyt hozzátartozója beperelhetné kártérítésért az államot, az nem jelentene-e túlzott terhet az államháztartás számára. Általánosabban, eltúlzottnak tűnik, ha minden jogalkotói mulasztás után kártérítésre lenne kötelezhető az állam, ugyanis nem várható el a jogalkotótól, hogy konkrétan meg nem határozott jogszabályok meg nem alkotásával okozott károkat felmérje, ez teljesíthetetlen feladatot róna rá. Az erőforrások a jogalkotó számára is csupán korlátozottan állnak rendelkezésre, így az is előfordulhat, hogy egyes jogszabályokat csak később vagy egyáltalán nem fogadnak el. Ezzel szemben egy konkrét jogszabály megalkotásánál elvárható, sőt általánosan elvárt - gondoljunk csak az előzetes hatásvizsgálatra -, hogy a jogalkotó számításba vegye a bevezetendő szabályozás várható következményeit.
[107] Véleményem szerint ezt a kérdést úgy lehet rendezni, ha a jogalkotó csak abban az esetben kötelezhető kártérítésre, amennyiben a káresemény bekövetkeztét tevőleges magatartással, azaz jogszabály alkotásával idézte elő. Jogalkotás elmulasztásával okozott károkért tehát nem lenne felelősségre vonható a jogalkotó. Ez alól természetesen kivétel az az eset, ha a jogalkotó károkozó jogalkotását az tenné jogszerűvé, ha rendelkezne a kártalanításról, és ezt elmulasztja. Ebben az esetben is felelnie kell a jogalkotónak, hiszen a kár bekövetkeztét a jogalkotás idézte elő. Az is kivételt jelentene, ha a jogalkotási kötelezettséget az Alkotmánybíróság írná elő, és ezt mulasztaná el a jogalkotó, hiszen ebben az esetben a jogalkotó pontosan tisztában van a rá rótt kötelezettséggel, amelyet teljesítenie kell.
[108] Már a Szakértői Javaslat és a Bizottsági Javaslat is felvetette, hogy az állam feleljen azokért a károkért, amelyeket európai uniós jogharmonizációs kötelezettsége elmulasztásával vagy nem megfelelő teljesítésével okozott. * ; * Ez az EUB gyakorlatából is következik. Véleményem szerint is indokolt ezt törvényi szinten rögzíteni, azzal a kiegészítéssel, hogy ebben az esetben is objektív szankció terhelné az államot, amennyiben a jogharmonizációs kötelezettség elmulasztását az EUB mondja ki.
[109] Az EUB gyakorlatával összhangban szintén érdemes lehet az állam felelősségét rögzíteni az uniós jog megsértése esetén, ha a megsértett uniós jogszabály célja az volt, hogy az adott személyt jogokkal ruházza fel. Ebben az esetben is objektív szankció terhelné az államot, ha az uniós jog sérelmét az EUB állapítja meg.
[110] Meglátásom szerint a feltett kérdésekre tehát a következő válaszok adhatók.
[111] A különböző típusú jogalkotók felelősségénél eltérően alakul a jogellenesség megállapítása, valamint az alperesként perelhető jogi személy kiléte is.
[112] A jogellenesség megállapításához az Alaptörvény-ellenességet kimondó alkotmánybírósági határozatnak (jogszabályellenességet kimondó kúriai határozatnak) mindenképpen elegendőnek kellene lennie.
[113] Alaptörvény-ellenességet kimondó alkotmánybírósági határozat esetén az államnak ne legyen lehetősége kimentésre, objektív szankció terhelje.
[114] Alkotmánybírósági határozat hiányában a jogalkotó akkor lenne marasztalható, ha a jogalkotással okozott kár jelentős mértékű, és meghatározott személyt vagy személyek meghatározott csoportját érinti.
[115] A jogalkotó csak tevőleges jogalkotással okozott károk esetén lenne kártérítésre kötelezhető, jogalkotás elmulasztásával okozott károkért csak kivételesen felelne.
[116] Az államot felelősség terhelné az uniós jogharmonizációs kötelezettség elmulasztásáért, valamint az uniós jogot sértő jogalkotásért.
[117] A fentiek alapján a következő de lege ferenda javaslatot fogalmazom meg, amely a Ptk. Hatodik Könyv, Negyedik Rész, XXVII. Cím, LXXI. Fejezetébe (Felelősség közhatalom gyakorlásával okozott kárért) épülhetne be az alábbiak szerint:
6:549/A. § [Felelősség jogalkotással okozott kárért]
(1) Az Alaptörvény-ellenes vagy magasabb szintű jogszabályba ütköző jogszabály által okozott kárért a jogi személyiséggel rendelkező jogalkotó tartozik felelősséggel. Ha a jogalkotó nem jogi személy, a károsulttal szemben az állam a felelős. A jogszabálysértő önkormányzati rendelet által okozott kárért a helyi önkormányzat tartozik felelősséggel. Nincs helye kimentésnek, ha az Alaptörvény-ellenességet vagy a magasabb szintű jogszabályba ütközést alkotmánybírósági határozat, illetve a jogszabálysértést kúriai határozat állapítja meg. A felelősség megállapítása független attól, hogy az Alkotmánybíróság, illetve a Kúria az érintett jogszabályt a hatálybalépésének időpontjára visszamenőleges hatállyal vagy a jövőre nézve semmisíti meg.
(2) Ha az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogi személy jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, ezzel Alaptörvény-ellenességet idézett elő, és jogalkotási kötelezettségét az Alkotmánybíróság határozatában megállapított határidőig nem teljesíti, a mulasztással okozott kárért felelősséggel tartozik. Ha a jogalkotó nem jogi személy, a károsulttal szemben az állam a felelős. Ha a Kúria megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és jogalkotási kötelezettségét a Kúria határozatában megállapított határidőig nem teljesíti, a mulasztással okozott kárért felelősséggel tartozik. Nincs helye kimentésnek a határidő elmulasztása esetén.
(3) Az Alaptörvény-ellenességet vagy magasabb szintű jogszabályba ütközést megállapító alkotmánybírósági határozat hiányában a jogi személy jogalkotó akkor felel a jogalkotással okozott kárért, ha az jelentős mértékű, és meghatározott személyt vagy személyek meghatározott csoportját éri. Ha a jogalkotó nem jogi személy, a károsulttal szemben az állam a felelős. A jogszabálysértést megállapító kúriai határozat hiányában a helyi önkormányzat akkor felel a jogalkotással okozott kárért, ha az jelentős mértékű, és meghatározott személyt vagy személyek meghatározott csoportját érinti.
(4) Az állam felelősséggel tartozik azért a kárért, amelyet európai uniós jogharmonizációs kötelezettség elmulasztásával vagy nem megfelelő teljesítésével okozott, amennyiben a mulasztást az Európai Unió Bírósága megállapítja. Az állam felelősséggel tartozik azért a kárért, amelyet olyan európai uniós jogszabály megsértésével okozott, amelynek célja, hogy a károsult személyt jogokkal ruházza fel, feltéve, hogy a jogsértés kellően súlyos, és a jogsértést az Európai Uniós Bírósága megállapítja. Az e bekezdésben foglalt esetekben nincs lehetőség kimentésre.
(Megjelent: Polgári Jog, 2019/5-6. sz.)
