A Kúria Közigazgatási Jogegységi Tanácsa a Kúria Közigazgatási Kollégiumának kollégiumvezetője által indítványozott jogegységi eljárásban a Budapesten, 2020. szeptember 3. napján megtartott ülésen meghozta az alábbi
jogegységi határozatot:
Az országos illetékességgel eljáró közigazgatási szerv közigazgatási tevékenységének felülvizsgálata során a közigazgatási bíróság illetékességét (egyéb különös vagy kizárólagos illetékesség hiányában) a felperes lakóhelye, tartózkodási helye, székhelye alapítja meg.
A Kúria Közigazgatási Kollégiumának kollégiumvezetője 2020. június 20. napján a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 32. § (1) bekezdés a) pontja és 33. § (1) bekezdés a) pontja alapján jogegységi eljárás lefolytatását és jogegységi határozat meghozatalát indítványozta a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 13. § (1) bekezdése szerinti, 2020. április 1. napjától hatályos illetékességi szabályok alkalmazásának értelmezésére, országos illetékességű közigazgatási szerv eljárása esetén.
A jogegységi indítvány szerint a Kúria Kpkf.VI.39.105/2020/3., Kpkf.VI.39.148/2020/3., Kpkf.VI.39.167/2020/3., Kpkf.VI.39.168/2020/3., Kpkf.VI.39.169/2020/3. és Kpkf.VI.39.138/2020/2. számú végzéseiben kifejtett álláspontjai nem egységesek a tekintetben, hogy a másodfokon eljáró, országos illetékességű közigazgatási szerv döntésének felülvizsgálatakor a közigazgatási bíróság illetékességét a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja alapján a felperes lakóhelye, tartózkodási helye, székhelye, avagy a Kp. 13. § (1) bekezdés e) pontja szerint az elsőfokú közigazgatási cselekmény megvalósulásának helye alapozza-e meg. Kifejtette, hogy a végzések egységesek a körben, hogy a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja szerinti illetékességi szabály a többfokú eljárásokban is alkalmazható, továbbá hogy az illetékességet az alperes és nem az elsőfokú szerv vonatkozásában kell vizsgálni, mert a jogvita tárgya a másodfokú szerv közigazgatási tevékenysége. Abban a kérdésben azonban, hogy amennyiben a másodfokon eljáró közigazgatási szerv országos illetékességű, akkor az megfeleltethető-e a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontjában meghatározott, több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szervnek, és ez alapján a közigazgatási bíróság illetékességét a Kp. 13. § (1) bekezdés c) vagy e) pontjai alapján kell-e megállapítani, a végzések ellentétes következtetésre jutottak. Kiemelte, hogy az eljárt fellebbezési tanácsok a meghozott végzésekben többfokú közigazgatási eljárás esetén sem tartották a Kp. 13. § (1) bekezdés e) pontja szerinti illetékességi okot kizárólagosnak, az eljárás többfokú jellege tehát önmagában nem zárja ki a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja szerinti illetékességi szabály alkalmazását. Az eljárt tanácsok abban a kérdésben foglaltak eltérően állást, hogy az országos illetékességű közigazgatási szerv tevékenységének felülvizsgálata esetén alkalmazható-e a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja szerinti illetékességi szabály. Az egyik álláspont szerint a másodfokon országos illetékességgel eljáró közigazgatási szerv közigazgatási tevékenységének bírósági felülvizsgálatakor a bíróság illetékességét a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja alapozza meg, mert az országos illetékességű közigazgatási szerv a több mint egy megyére kiterjedő illetékességű közigazgatási szervek közé sorolandó, mivel illetékessége több megyére terjed ki, amelyre figyelemmel a bíróság illetékességét a felperes lakóhelye, tartózkodási helye, illetőleg székhelye alapozza meg. A másik álláspont szerint azonban a több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szerv fogalmába az országos illetékességgel eljáró szerv nem értendő bele. E körben a Kpkf.VI.39.138/2020/2. számú végzés utalt a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (2) bekezdésére, a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény IV. fejezetére, továbbá a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvényre, és ennek alapján arra, hogy a központi igazgatás helyi-területi szerveiként a központi közigazgatási szerveknek dekoncentrált szervei működnek, amelyek különös hatáskörrel, területi (vagy helyi) szinten működnek. Ezen szervek lehetnek megyei szinten vagy regionális, illetve helyi szinten működő szervezetek is. A dekoncentrált szervek illetékességi területe lehet egy megyére vagy több megyére kiterjedő is. Az illetékesség kétféle: országos vagy területi illetékesség, az országos szinten megállapított illetékességet nem lehet megyére vagy több megyére kiterjedő illetékességként értelmezni, a kétféle illetékesség két külön fogalom, kétféle területi kiterjedésű illetékességet jelent. Az eljáró tanács álláspontja szerint a megyére, több megyére kiterjedő illetékesség csak a dekoncentrált szervekre értelmezhető, így a több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szerv alatt nem lehet az országos illetékességű szerveket érteni. A bíróság illetékességét ennek megfelelően az országos illetékességű közigazgatási szerv esetében a Kp. 13. § (1) bekezdés e) pontja szerinti általános illetékesség, vagyis a per tárgyává tett közigazgatási cselekmény, többfokú eljárásban megvalósított cselekmény esetén az elsőfokú közigazgatási cselekmény megvalósulásának helye alapozza meg.
A legfőbb ügyész a jogegységi indítványra tett nyilatkozatában utalt a Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pontjára, amely kizárólag a közigazgatási szerv fogalmát határozza meg, nem tartalmaz azonban arra vonatkozóan értelmező rendelkezést, hogy mely közigazgatási szervek minősülnek a Kp. alkalmazásában több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szervnek. Kifejtette, hogy az illetékesség alapvetően kétféle lehet: az ország egész területére vagy annak csak meghatározott területi egységére kiterjedő. Idézte az Alaptörvény 28. cikkét és a Kp. 13. §-ának 2020. április 1. napjától hatályos szövegéhez fűzött jogalkotói indokolást. Arra az álláspontra helyezkedett, hogy a több mint egy megyére kiterjedő illetékességű közigazgatási szerv fogalma - ezzel ellentétes, a fogalom tartalmát korlátozó kifejezett törvényi rendelkezés hiányában - magában foglalja az országos illetékességgel eljáró közigazgatási szervet is, hiszen utóbbi illetékessége szükségszerűen egynél több megyére terjed ki, a törvényi szabályozás pedig kizárólag ezt a feltételt szabja meg a szóban forgó fogalom hatálya alá tartozás tekintetében. Ha tehát a jogalkotó az említett halmazt szűkíteni kívánta volna annak érdekében, hogy eltérő szabályok érvényesüljenek az országos illetékességű közigazgatási szervekre, akkor ezeket a közigazgatási szerveket kivette volna a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja szerinti illetékességi szabályok hatálya alól. Rámutatott arra, hogy a nyelvtani értelmezés is ugyanerre az eredményre vezet, mert a normaszöveg megfogalmazása a több mint egy megyére kiterjedő illetékességű közigazgatási szerv definícióját gyűjtőfogalomként használja, és ezen belül nem nevesíti külön az országos illetékességgel eljáró közigazgatási szervet. Kiemelte, hogy e fogalommeghatározás az országos illetékességű szervet éppen úgy felöleli, mint az egy megye határait meghaladó, de az ország teljes területét nem lefedő (például regionális) illetékességű közigazgatási szervet. Érvelése szerint a jogi kategorizálás szempontjából ugyan különbség tehető az országos és a területi illetékesség között, azonban a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja szerinti, a több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szerv fogalmába az országos illetékességű közigazgatási szerv is beleértendő, ezért a másodfokon eljáró országos illetékességű közigazgatási szerv döntésének bírósági felülvizsgálatakor - a Kp. 13. (1) bekezdés c) pontjára figyelemmel - a felperes lakóhelye, tartózkodási helye, székhelye alapozza meg a bíróság illetékességét. Emellett akként foglalt állást, hogy a Kp. 13. § (1) bekezdés e) pontja szerinti illetékességi ok fennállása esetén mindig az elsőfokú közigazgatási cselekmény megvalósulásának helye szerinti bíróság jár el a közigazgatási perben, akkor is, ha a támadott közigazgatási döntés másodfokon vált véglegessé, és emiatt a másodfokon eljáró közigazgatási szerv az alperes.
A Kp. illetékességi szabályait tartalmazó 13. §-ának rendelkezéseit a 2020. április 1. napjával hatályba lépett, az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény 206. §-a állapította meg. A módosítás indoka a szervezetrendszer megváltozása, a közigazgatási eljárások egyfokúvá tétele volt. A módosító rendelkezéshez fűzött jogalkotói indokolás értelmében: „az illetékességi okok rendszerében továbbra is az általános illetékességi ok a tevékenység megvalósulásának helye. [...] Az általános illetékességi okot megelőzi több különös illetékességi ok, hiszen szükséges bizonyos esetkörökre az egyenletes ügyeloszlás érdekében eltérő szabályokat alkotni. Így, ha más bíróság kizárólagos illetékessége megállapítva nincs, a perre az a bíróság illetékes, amelynek illetékességi területén ingatlanhoz kapcsolódó jog vagy kötelezettség, illetve ingatlanra vonatkozó jogviszony esetében az ingatlan fekszik, tevékenység bejelentése vagy engedélyezése esetében a tevékenység gyakorolásának helye, vagy tervezett helye található, az előbbi két esetkör kivételével a több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szerv közigazgatási tevékenysége esetében a felperes lakóhelye, tartózkodási helye, székhelye található. Mulasztás esetén különös illetékességi ok a mulasztó közigazgatási szerv székhelye. E különös illetékességi okok hiányában az illetékességet a per tárgyává tett közigazgatási cselekmény - többfokú eljárásban megvalósított cselekmény esetén az elsőfokú közigazgatási cselekmény - megvalósulásának a helye alapítja meg.”
A Kúria Kpkf.VI.39.105/2020/3., Kpkf.VI.39.148/2020/3., Kpkf.VI.39.167/2020/3., Kpkf.VI.39.168/2020/3., Kpkf.VI.39.169/2020/3., Kpkf.VI.39.138/2020/2. számú végzéseiben kifejtett álláspontjai egységesek a tekintetben, hogy a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja szerinti illetékességi szabály a többfokú eljárásokra is alkalmazható, ahogyan abban sem mutatkozik eltérés a végzések között, hogy az illetékességi okot az alperes és nem az elsőfokú közigazgatási szerv vonatkozásában kell vizsgálni.
A jogegységi indítvány a körben látta szükségesnek az ítélkezési gyakorlat egységesítését, hogy a másodfokon eljáró, országos illetékességű közigazgatási szerv döntésének felülvizsgálatakor a közigazgatási bíróság illetékességét a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja alapján a felperes lakóhelye, tartózkodási helye, székhelye vagy a Kp. 13. § (1) bekezdés e) pontja szerint az elsőfokú közigazgatási cselekmény megvalósulásának helye alapján kell-e megállapítani. A jogegységi eljárás keretében eldöntendő kérdést tehát az képezte, hogy a másodfokon eljáró, országos illetékességű közigazgatási szerv tevékenységének felülvizsgálatakor alkalmazható-e a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja szerinti különös illetékességi szabály, ezen belül hogy az országos illetékességű közigazgatási szerv több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szervnek minősül-e a Kp. 13. § (1) bekezdésének c) pontjában.
A Kp. illetékességi szabályairól rendelkező 13. § (1) bekezdése akként épül fel, hogy az e) pont határozza meg az általános illetékességi okot, az ezen pont szerinti illetékességi ok alkalmazására csak a Kp. 13. § (1) bekezdés a)-d) pontjai szerinti különös illetékességi okok hiányában kerül sor. A Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja szerinti különös illetékességi ok az a) és a b) pontok hiányában alkalmazandó, és aszerint a perre az a bíróság illetékes, amelynek illetékességi területén a több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szerv közigazgatási tevékenysége esetében a felperes lakóhelye, tartózkodási helye, székhelye található.
A Kp. 4. § (7) bekezdés 1. pontja határozza meg a közigazgatási szerv fogalmát, azonban sem ezen rendelkezés, sem a Kp. egyéb rendelkezése nem határozza meg, hogy mit kell érteni a több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szerv fogalmán, így, hogy abba az országos illetékességgel eljáró közigazgatási szerv beleértendő-e.
Az Alaptörvény F) cikk (2) bekezdése szerint Magyarország területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. A fővárosban és a városokban kerületek alakíthatók.
A Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja szerinti illetékességi oknál a jogalkotó a „több mint egy megyére kiterjedő” kifejezést használja, amiből az következik, hogy a jogalkotó ezen illetékességi ok esetében az Alaptörvény F) cikk (2) bekezdése szerinti területi egységekből (főváros, megyék, városok, községek, kerületek) a megyékhez igazította az illetékességet. A Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja szerinti szövegezésből („több mint egy megyére kiterjedő”) az a következtetés vonható le, hogy a jogalkotó illetékességi szempontból az egy megyére kiterjedő és a több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szerveket különböztette meg. Egyéb, illetékesség szempontjából figyelembe vehető és veendő területi egységet a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja nem tartalmaz.
Az országos illetékességgel eljáró közigazgatási szerv illetékességi területe az összes megyére és a fővárosra terjed ki, az országos illetékességű közigazgatási szerv illetékességi területe tehát több mint egy megyét foglal magában.
A több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szerv mint nagyobb halmaz magában foglalja az országos illetékességgel eljáró közigazgatási szervet is, figyelemmel arra is, hogy a Kp. ezzel ellentétes rendelkezést nem tartalmaz. A Kp. nem tartalmaz ugyanis olyan rendelkezést, amely szerint a több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szerv alatt az országos illetékességű közigazgatási szervet nem kell érteni, erre figyelemmel az összes megyét (és a fővárost) felölelő illetékesség a több mint egy megye illetékességi körébe esik. Erre tekintettel minden olyan közigazgatási tevékenység, amelyet olyan közigazgatási szerv foganatosított, amelynek illetékességi területe nem egy, hanem több megyére terjed ki, beleértve az országos illetékességgel eljáró közigazgatási szervet is, illetékesség szempontjából a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja alá tartozik. Így az országos illetékességű, másodfokon eljáró közigazgatási szerv közigazgatási tevékenységének felülvizsgálata során az a bíróság rendelkezik illetékességgel (egyéb különös vagy kizárólagos illetékesség hiányában), ahol a felperes lakóhelye, tartózkodási helye, székhelye található.
A Kúria Kpkf.VI.39.138/2020/2. számú végzésében hivatkozott, a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény szintén nem használja a több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel eljáró közigazgatási szerv fogalmát. Ezen jogszabály központi és területi jelleg szerint különíti el a kormányzati igazgatási szerveket (lásd 2. §), amely felosztás a kormányzati igazgatásban betöltött szerep, irányításfelügyelet, feladatellátás szerinti tagozódást jelenti, nem pedig az a szerinti felosztást, hogy az ország mely területén látja el az adott közigazgatási szerv a közigazgatási feladatait. Ugyanez a megállapítás tehető a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvénnyel kapcsolatban. Megjegyzendő, hogy az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény sem használja a több mint egy megyére kiterjedő illetékesség fogalmát, mindamellett, hogy illetékességi szabályai nagy fokú hasonlóságot mutatnak a Kp. illetékességi szabályaival.
Sem jogszabályi rendelkezés, sem zárt logikai érvelés nem támasztja tehát alá, hogy a több mint egy megyére kiterjedő illetékességgel rendelkező közigazgatási szervek fogalma esetén - a Kp. utaló rendelkezésének hiányában - a központi és területi jelleghez igazodó, kormányzati igazgatási szabályozás legyen figyelembe veendő, arra is figyelemmel, hogy az illetékességi szabályok meghatározásakor a jogalkotó akarata nem lehet más, mint hogy egyszerűen és világosan értelmezhető szabályokat állapítson meg, elősegítve ezzel is az egységes jogalkalmazást. Mindez pedig a nyelvtani értelmezés szerinti jogalkalmazást erősíti.
A Kp. 13. §-ában foglalt illetékességi szabályokat módosító, az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról szóló 2019. évi CXXVII. törvény 206. §-ához fűzött, fent idézett jogalkotói indokolás a módosítás okaként az egyenletes ügyelosztásra is kitért, rámutatva, hogy „az általános illetékességi okot megelőzi több különös illetékességi ok, hiszen szükséges bizonyos esetkörökre az egyenletes ügyeloszlás érdekében eltérő szabályokat alkotni”. A több mint egy megyére kiterjedő és az országos illetékességgel eljáró közigazgatási szerv fogalmának illetékességi szempontú vizsgálata során nem lehet különbséget tenni az egyfokú és a többfokú közigazgatási eljárásokat követő esetleges közigazgatási perekben alkalmazandó illetékességi szabályok között, a Kp. 13. §-ában található illetékességi szabályokat ugyanis egységesen kell értelmezni. Amennyiben az egyfokú közigazgatási eljárásban országos illetékességgel eljáró közigazgatási szervet úgy tekintjük, mint amelynek az illetékessége több mint egy megyére terjed ki, a közigazgatási bíróság illetékességét (egyéb különös vagy kizárólagos illetékesség hiányában) a Kp. 13. § (1) bekezdés c) pontja fogja megalapítani. Amennyiben azonban az egyfokú eljárásban országos illetékességgel eljáró közigazgatási szervet nem tekintjük úgy, mint amelynek illetékessége több mint egy megyére terjed ki, a közigazgatási perben az illetékességet (egyéb különös vagy kizárólagos illetékesség hiányában) a Kp. 13. § (1) bekezdés e) pontja fogja megalapítani. Tekintettel arra, hogy az országos illetékességgel eljáró közigazgatási szervek döntő többségének székhelye Budapesten található, mindez azt eredményezné, hogy a Kp. 13. § (3) és (4) bekezdése alapján amúgy is több, kizárólagos illetékességgel rendelkező Fővárosi Törvényszék ügyterhe a többi közigazgatási kollégiummal rendelkező törvényszék ügyterhéhez képest aránytalanul megnövekedne, ami egyértelműen ellentétes az egyenletes ügyterhet megvalósítani kívánó jogalkotói céllal. Márpedig az Alaptörvény 28. cikkének első fordulata értelmében a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni.
A fentiekre figyelemmel a Kúria Jogegységi Tanácsa a jogegységi indítvány alapján eljárva a Bszi. 40. § (1) és (2) bekezdése alapján a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
A jogegységi tanács a határozatát a Bszi. 42. § (1) bekezdésére figyelemmel a Magyar Közlönyben, a központi honlapon és a Kúria honlapján közzéteszi.
Budapest, 2020. szeptember 3.
| Dr. Darák Péter s. k., | |||
| a jogegységi tanács elnöke | |||
| Dr. Bögös Fruzsina s. k., | Dr. Fekete Ildikó s. k., | ||
| előadó bíró | bíró | ||
| Dr. Márton Gizella s. k., | Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s. k., | ||
| bíró | bíró | ||
| Dr. Patyi András s. k., | Dr. Sperka Kálmán s. k., | ||
| bíró | bíró |
