(az EUMSZ 287. cikkének (4) bekezdése és 322. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján)
(2020/C 350/01)
TARTALOMJEGYZÉK
| Bekezdés | ||
| Összefoglaló | I-V | |
| Bevezetés | 1-6 | |
| Általános észrevételek - az eszköz felépítése | 7-23 | |
| Célkitűzések és a különböző finanszírozási források összehangolása | 7-14 | |
| A javasolt támogatási összeg megfelelősége | 15-18 | |
| Irányítási és ellenőrzési rendelkezések | 19-23 | |
| Pénzügyi hozzájárulás és forráselosztási folyamat | 24-36 | |
| Maximális pénzügyi hozzájárulás | 24-30 | |
| A pénzügyi hozzájárulás kiosztása | 31-33 | |
| Hitelfelvételi műveletek | 34-36 | |
| Helyreállítási és rezilienciaépítési tervek | 37-46 | |
| Helyreállítási és rezilienciaépítési tervek kidolgozása és elfogadása | 37-41 | |
| A helyreállítási és rezilienciaépítési tervek értékelése | 42-44 | |
| Kapcsolódás az európai szemeszterhez | 45-46 | |
| Pénzügyi rendelkezések | 47-50 | |
| A kifizetési kérelmekre vonatkozó döntéshozatali eljárás | 47-50 | |
| Jelentéstétel, nyomon követés és értékelések | 51-59 | |
| A tagállamok által a Bizottságnak küldött jelentések | 51-52 | |
| A teljesítmény nyomon követése és mérése | 53-57 | |
| Értékelések | 58-59 | |
| Záró megjegyzések | 60-63 | |
| I. melléklet - Az NGEU-programok költségvetésének áttekintése a Bizottság javaslatának és az Európai Tanács következtetéseinek alapján | 23 | |
| II. melléklet - Az Európai Bizottság és az Európai Tanács javaslatának összehasonlítása | 24 | |
| III. melléklet - Egyéb releváns számvevőszéki vélemények | 27 | |
| IV. melléklet - A RRP-k értékelése | 28 |
Összefoglaló
I. 2020 májusában a Bizottság javaslatot terjesztett elő egy Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz (RRF) létrehozásáról szóló rendeletre. Az eszköz célja, hogy vissza nem térítendő pénzügyi támogatást és hiteleket nyújtson a tagállamoknak a COVID-19 válság hatásainak mérséklésére és reziliensebbé tegye őket a jövőre nézve.
II. Az Európai Parlament Költségvetési Ellenőrző Bizottságának kérésével összhangban a jelen vélemény értékelést kíván nyújtani az RRF általános felépítéséről, a javasolt instrumentumok megfelelőségéről és az eszköz végrehajtásával, megfelelésével és gondos pénzgazdálkodásával kapcsolatos lehetséges kockázatokról, valamint a jelentéstételi és ellenőrzési mechanizmusairól. A vélemény csak a Bizottság javaslatára terjed ki, de figyelembe veszi az Európai Tanács július 21-i ülésén elért kapcsolódó politikai megállapodást is.
III. Megállapításunk szerint az RRF alkalmas arra, hogy támogassa a tagállamokat a világjárvány gazdasági és pénzügyi hatásainak enyhítésében. Üdvözöljük, hogy a javaslat olyan meglévő mechanizmusokra épül, mint a közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR) és az európai szemeszter, ezáltal mind uniós, mind tagállami szinten segíti a szinergiák megvalósítását és csökkenti az adminisztratív terheket. Emellett a tagállamok javaslat szerinti bevonása várhatóan növelni fogja azok felelősségvállalását, és lehetőséget kínál az országspecifikus körülmények figyelembevételére.
IV. Észrevételezzük azonban, hogy az RRF hatóköre és célkitűzései meglehetősen széles körűek, részben átfedés mutatnak más finanszírozási eszközökkel és nem tükröződnek teljes mértékben a pénzügyi hozzájárulás elosztásában sem. A kellő időben történő végrehajtást nehezíthetik a tagállami szintű támogatás-felhasználási problémák, valamint a helyreállítási és rezilienciaépítési tervek (RRP) értékelésére szolgáló összetett eljárások. Ebben az összefüggésben hangsúlyozni kívánjuk a csalás és szabálytalanságok elleni eredményes intézkedések fontosságát a rövid időn belül elköltendő jelentős többletforrásokból eredő, az RRF esetében is jelentkező kockázatok elhárításához. Ezen túlmenően az eszköz teljesítményének nyomon követését hátráltathatják annak keretében meghatározott széles körű és magas szintű célkitűzések, amihez a beszámolási rendszer hiányosságai társulnak. Végezetül a javaslat nem határozza meg egyértelműen az Európai Parlament szerepét a költségvetési folyamatban, illetve az Európai Számvevőszék ellenőrzési jogait.
V. Észrevételeink alapján úgy véljük, hogy a javaslatot tovább lehetne javítani az alábbiak révén:
- megfelelő mechanizmusok kidolgozása az egyéb uniós finanszírozási forrásokkal való összehangolás és az addicionalitás biztosítása érdekében,
- az RRF helyreállítási és rezilienciacéljainak szorosabb összekapcsolása az elosztási kulcsokkal,
- az RRP-kre és a kifizetési kérelmekre vonatkozó eljárások lehető legnagyobb mértékű egyszerűsítése az adminisztratív terhek csökkentése és a támogatásfelhasználás elősegítése érdekében,
- a beszámolás és az értékelés gyakoriságának és ütemtervének felülvizsgálata, valamint az RRF általános eredményeire vonatkozó megfelelő mutatók meghatározása,
- a Parlament költségvetési folyamatban betöltött szerepének meghatározása és a Számvevőszék ellenőrzési jogainak egyértelművé tétele.
Bevezetés
1. A COVID-19 világjárvány év eleji kitörése óta hozott korlátozó intézkedések Unió-szerte számos vállalkozás számára jelentős bevételkiesést, a munkanélküliség növekedését és a nemteljesítő hitelek számának emelkedését eredményezték. E kihívásokra válaszul a tagállamok és az Európai Unió több olyan intézkedést hoztak, amelyek támogatást nyújtanak a háztartások jövedelméhez és az egészségügyi kiadásokhoz, fenntartják a foglalkoztatást és védik a vállalkozásokat.
2. Május végén a Bizottság egy olyan széles körű eszközcsomagra * tett javaslatot, amely ötvözi a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó, új többéves pénzügyi keretet, amelyben 1 100 milliárd EUR áll rendelkezésre, és a Next Generation EU (NGEU) egyszeri szükséghelyzeti eszközt, amely 750 milliárd EUR-ról rendelkezik (lásd: I. melléklet). Az NGEU célja, hogy támogassa a tagállamokat a pandémia társadalmi-gazdasági hatásának mérséklésében, a helyreállításban és a fenntartható növekedés újraindításában.
3. E vélemény tárgyát az NGEU részét alkotó RRF * képezi. A folyó árakon több mint 600 milliárd EUR-s összköltségvetéssel rendelkező RRF az NGEU költségvetésének mintegy 80%-át teszi ki, és az újonnan javasolt többéves pénzügyi keret több mint felének felel meg. Az eszköz nagyszabású pénzügyi támogatást nyújt majd a közberuházásokhoz és a reformokhoz, amelyek által a tagállamok gazdaságai reziliensebbé válnak és felkészültebbek lesznek a jövőre. A tagállamoknak nyújtott támogatásokat és hiteleket (1. ábra) foglal magában.
1. ábra
RRF: A Bizottság javaslata és az Európai Tanács következtetései
Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság RRF-javaslata (folyó árakon; 2018. évi árakon az összeg a támogatások esetében 310,0 milliárd EUR, míg a hitelek esetében 250,0 milliárd EUR), illetve a helyreállítási tervről és a 2021-2027-re szóló többéves pénzügyi keretről szóló 2020. július 21-i európai tanácsi következtetések (2018. évi árakon) alapján.
4. Az RRF végrehajtására az NGEU más programjaival (a strukturális és kohéziós alapok keretében megvalósuló REACT EU, az ESBA-ra és az InvestEU programra irányuló módosított javaslatok) és a COVID-19 válságra adott válaszhoz kapcsolódó egyéb uniós eszközökkel (pl. szükséghelyzeti munkanélküliségi kockázatokat mérséklő ideiglenes támogatást nyújtó európai eszköz [SURE], az Európai Beruházási Bank és az Európai Stabilitási Mechanizmus által a vállalkozások és a tagállamok számára nyújtott finanszírozás, valamint az EKB pandémiás vészhelyzeti vásárlási programja) együtt kerül sor.
5. 2020. július 17-én az Európai Parlament CONT bizottsága felkérte a Számvevőszéket, hogy adjon ki véleményt az RRF létrehozására irányuló bizottsági javaslatról. A jelen vélemény értékelést kíván nyújtani az RRF általános felépítéséről, a javasolt instrumentumok megfelelőségéről és a lehetséges kockázatokról, valamint a jelentéstételi és ellenőrzési mechanizmusairól. A vélemény csak a Bizottság javaslatára terjed ki, de figyelembe veszi az Európai Tanács július 21-i ülésén elért kapcsolódó politikai megállapodást * is (lásd: II. melléklet).
6. Ez a vélemény kiegészíti a jogállamiságról, a közös rendelkezésekről szóló rendeletről (CPR), a REACT-EU-ról, a Méltányos Átállást Támogató Alapról és a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközről szóló egyéb véleményeinket (lásd: III. melléklet).
Általános észrevételek - az eszköz felépítése
Célkitűzések és a különböző finanszírozási források összehangolása
| A bizottsági javaslat 3., 4., 6., 8. és 22. cikke | |
| Főbb észrevételek: | |
| - az RRF hatóköre és célkitűzései átfedésben vannak más uniós programokkal, ami a kettős finanszírozás és a verseny kockázatát hordozza magában | |
| - világosabb kapcsolatot kell kialakítani az Unió célkitűzéseivel és kulcskérdéseivel | |
| - az uniós finanszírozási források addicionalitását és komplementaritását tovább lehetne erősíteni |
7. Az NGEU - az RRF-t is beleértve - célja, hogy hozzájáruljon az Unió kohéziós, fenntarthatósági és a digitalizációs célkitűzéseihez. Az eszköz a többéves pénzügyi keret „Kohézió és értékek”, valamint az „Egységes piac, innováció és digitális gazdaság” és a „Természeti erőforrások és környezet” fejezete alá tartozó műveletekhez fog majd támogatást nyújtani (2. ábra).
2. ábra
A 2021-2027-es többéves pénzügyi keret NGEU forrásokkal megerősített fejezetei (milliárd euró, 2018-as árakon)
Forrás: Európai Parlament, EPRS.
8. A Bizottság javaslata meghatározza az RRF alkalmazási körét * , valamint az általános és egyedi célkitűzéseket * . Az alkalmazási körbe a gazdasági, társadalmi és területi kohézióval, a zöld és digitális átállással, az egészségüggyel, a versenyképességgel, a rezilienciával, a termelékenységgel, az oktatással és a készségekkel, a kutatással és innovációval, az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedéssel, a munkahelyteremtéssel és a beruházásokkal, valamint a pénzügyi rendszerek stabilitásával összefüggő szakpolitikai területek tartoznak. Az RRF általános célkitűzése az, hogy „előmozdítsa a gazdasági, társadalmi és területi kohéziót. Ennek érdekében az eszköznek hozzá kell járulna a tagállamok rezilienciájának és alkalmazkodóképességének javításához, a válság gazdasági és társadalmi hatásának enyhítéséhez, valamint a zöld és digitális átállás támogatásához” * .
9. Az alkalmazási kör és a célkitűzések egyaránt meglehetősen széles körűek, és a szakpolitikai területek széles körét fedik le. Ezért nem minden célkitűzés megvalósítása juthat el ugyanarra a szintre, és előfordulhat, hogy egyes célkitűzések megvalósítása másikak kárára történik (pl. a gazdasági kohézió és a zöld átmenet esetében). Ezenkívül nem végeztek számszerűsítést sem az uniós szinten várt eredményekről, sem a különböző célkitűzésekhez rendelt forrásokról, ami potenciálisan csökkentheti az RRF hatékonyságát.
10. A javaslat az RRF-et olyan magas szintű uniós célkitűzésekkel kapcsolja össze, mint a fenntartható helyreállítás és a gazdasági és társadalmi konvergencia * , valamint a zöld megállapodás és a digitális átalakulás * . Ezt a kapcsolatot azonban a gyakorlatban szorosabbra lehetne fűzni, például kötelező közös mutatók révén. Ez csökkentené annak a kockázatát, hogy az egyes helyreállítási és rezilienciaépítési tervekben (RRP) meghatározott mérföldkövek és célok, valamint az RRF vagy az Unió szintjén megfogalmazott általánosabb célkitűzések között gyenge kapcsolat alakuljon ki.
11. Az RRF keretében a reform- és beruházási projektek finanszírozására nyújtott támogatásnak nem szabadna átfedésben lennie más uniós alapokkal és programokkal, és nem szabadna fedeznie ugyanazokat a költségeket * . Az RRF célkitűzései feltűnnek más uniós programokban is, ami előnyös az addicionalitás és a szinergia szempontjából. Ez növeli azonban a kettős finanszírozás és a különböző programok közötti verseny kialakulásának kockázatát, különösen mivel a program olyan projekteket fog érinteni, amelyek más szakpolitikai területeken - például a kohézió, a közlekedés, az energiaügy és a kutatás - is támogatásra jogosultak lehetnek.
12. Ezért alapvető fontosságúak a különböző uniós programokat és eszközöket eredményesen összehangoló mechanizmusok, amelyek többek között biztosítják a kiegészítő jelleget, a következetességet és a szoros együttműködést a javaslatban előírt célkitűzések * elérése érdekében. Üdvözöljük a Bizottság azon szándékát, hogy e mechanizmusok kidolgozását a tagállamokkal konzultálva végezze.
13. A Bizottság javaslata lehetőséget biztosít források átcsoportosítására az RRF-be olyan megosztott irányítású programokból * , amelyekre a javaslat értelmében nem vonatkoznak feltételek és korlátozások, ám a vonatkozó rendeleteik- például az európai strukturális és beruházási alapokra (esb-alapok) vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról szóló rendelet (CPR) - előírhatnak azokat érintő feltételeket és korlátozásokat. Az átcsoportosítások lehetősége azt eredményezheti, hogy a források olyan programokhoz kerülnek át, amelyek kevesebb feltételt szabnak vagy a költségek tekintetében előnyösebbnek tekinthetőek. A pénzeszközök átcsoportosítása például csorbíthatja a megosztott irányítás alá tartozó operatív programokban foglalt biztosítékokat, vagy utat engedhet annak, hogy a tagállamok elkerüljék a tőlük egyébként megkövetelt társfinanszírozást. Helyénvaló ezért fontolóra venni azt, hogy az RRF-rendeletben írjanak elő az ilyen pénzátutalásokra vonatkozó konkrét feltételeket, valamint szabják meg ezek maximális összegét.
14. Az RRF-nek és a TPK strukturális alapjainak ugyan vannak közös célkitűzései, de az RRF rendeltetése és kiadási logikája is eltérő. Az előbbi az előrehaladást mérő mérföldköveken alapuló, széles körű reform- és beruházási programok támogatására irányul, míg az utóbbi az egyedi programokhoz vagy projektekhez kapcsolódó költségek visszatérítésének lehetőségét kínálja. Ez a gyakorlatban gondot okozhat, mivel különböző cél- és mutatórendszerek ötvözését teszi szükségessé, ami csökkentheti a tagállamok hajlandóságát arra, hogy eredményesen összehangolják a két finanszírozási forrást.
A javasolt támogatási összeg megfelelősége
| A bizottsági javaslat 5. cikke. | |
| Főbb észrevételek: | |
| - az RRF révén jelentősen növekedni fog a rendelkezésre álló források összege, különösen 2021-2022-ben | |
| - a javasolt összeg megfelelő voltát nehéz felmérni, mivel a célkitűzések meglehetősen széles körűek, és a COVID-19 gazdasági hatása még csak most van kibontakozóban |
15. Az új Bizottság által 2020 májusában előterjesztett TPK-javaslat értelmében az Unió több mint 1 800 milliárd EUR-t bocsát rendelkezésre a 2021-2027-es időszakban (az új TPK és az NGEU együttvéve). Az NGEU 750 milliárd EUR összegű kiegészítő finanszírozást biztosít, míg a TPK teljes összege a Bizottság 2018. májusi javaslatához képest csaknem 35 milliárd EUR-val, az Európai Parlament által 2018 novemberében előterjesztett javaslathoz * képest pedig csaknem 224 milliárd EUR-val csökkent.
16. Tekintettel arra, hogy a RRF-ből nyújtott támogatások 60%-át (illetve a Tanács következtetései szerint 70%-át) 2021-2022-ben kell lekötni, az ebben az időszakban rendelkezésre álló források csaknem meg fogják kettőzni a TPK évi rendes 150 milliárd EUR-s finanszírozását (lásd: 3. ábra).
3. ábra
Az RRF-alapok becsült éves kifizetése (milliárd EUR, folyó érakon)
Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság RRF-javaslata (40. o.) alapján.
17. Észrevételezzük, hogy nem szabad elszigetelten vizsgálni azt, hogy milyen mértékben alkalmas az RRF a COVID-19 válság következményeinek kezelésére, mivel az egy uniós és nemzeti szintű intézkedéssorozat részét képezi, és a válság által a tagállamok gazdaságára gyakorolt hatást egyelőre nem lehet felmérni. Tisztában vagyunk azzal, hogy az RRF létrehozásáról szóló bizottsági javaslatot nem vetették alá célzott hatásvizsgálatnak vagy annak kapcsán nem folytattak konzultációt az érdekelt felekkel, mivel a COVID-19-helyzetre való mihamarabbi reagálás érdekében a jogalkotási aktust sürgősen kellett kidolgozni.
18. A Bizottság egyik szolgálati munkadokumentumában * kísérletet tesz a COVID-19 válságot követő uniós helyreállítási szükségletek azonosítására. Ebben azonban nincs elegendő információ arra vonatkozóan, hogy a Bizottság hogyan határozta meg az RRF-hez szükséges teljes összeget, illetve a hitelekhez és támogatásokhoz rendelt egyes összegeket. Ezen túlmenően az eszköz meglehetősen széles alkalmazási köre és a széles körű általános célkitűzések megnehezítik az e célkitűzések megvalósításához szükséges támogatás számszerűsítését. Ez fokozhatja annak kockázatát, hogy az érdekelt felek indokolatlanul magas elvárásokat fogalmazzanak meg.
Irányítási és ellenőrzési rendelkezések
| A bizottsági javaslat 7. és 9. cikke | |
| Főbb észrevételek: | |
| - az RRF-re a CPR rendeletben meghatározott, gondos gazdasági kormányzásra vonatkozó szabályok az irányadóak, tehát az eszköz már létező mechanizmusokra épül | |
| - az Európai Parlament költségvetési folyamatban betöltött szerepe nincs egyértelműen körülhatárolva | |
| - a rendeletjavaslat nem határozza meg kifejezetten a Számvevőszék ellenőrzési jogát | |
| - az új kockázatok eredményes leküzdése érdekében meg kell erősíteni a csalás és szabálytalanságok elleni intézkedéseket |
19. A Bizottság javaslata értelmében az RRF a strukturális és kohéziós alapokra vonatkozó CPR rendeletben meghatározott gondos gazdasági kormányzási szabályok hatálya alá tartozik * , és azt a költségvetési rendelettel összhangban közvetlen irányítással a Bizottság hajtja végre * . Következésképpen az RRF már meglévő elemeket foglal magában, és így kialakításából adódóan a költségvetési rendeletben meghatározott mechanizmusokat alkalmazza.
20. Mivel azonban az RRF finanszírozása az Európai Uniós Helyreállítási Eszközből történik, és így az EUMSZ 311. cikkének (2) bekezdése értelmében „egyéb bevételnek” minősül, nem képezi az uniós költségvetés részét. Ez mutatja, hogy a következő TPK időszakában mennyire meg fog változni az uniós kiadások finanszírozása.
21. A javaslat kimondja, hogy az RRF eszközt a költségvetési rendelettel összhangban közvetlen irányítással a Bizottság hajtja végre, de nem tesz konkrét említést arról, hogy a költségvetési rendeletnek a költségvetés megállapítására és a mentesítési eljárásokra vonatkozó rendelkezései alkalmazandók-e az eszközre. Korábban többször rámutattunk arra, hogy az Unió különféle pénzügyi eszközeire ugyanazokat az elszámoltathatósági és átláthatósági elveket kellene alkalmazni * . Ezért úgy véljük, hogy a rendeletben egyértelműen meg kell határozni az Európai Parlamentnek a költségvetési és mentesítési eljárásban betöltött szerepét.
22. Értelmezésünk szerint az EUMSZ 287. cikkének (1) bekezdésével összhangban a Számvevőszék jogosult az RRF keretében megvalósuló valamennyi uniós bevétel vagy kiadás ellenőrzésére. Mivel az RRF végrehajtására az uniós költségvetésen kívül kerül sor, ezért az egyértelműség érdekében azt javasoljuk, hogy a rendeletjavaslatba iktassanak be egy olyan külön rendelkezést, amely az RRF támogatási és kölcsönkomponensére nézve is egyértelműen megállapítja a Számvevőszék ellenőrzési jogát.
23. Ahogy azt korábban észrevételeztük, a rövid időszak alatt elköltendő, jelentős összegű kiegészítő finanszírozás nyújtása fokozza a kontrollrendszerekre nehezedő nyomást * . Egy korábbi jelentésünkben több, a csaláskezelési folyamatot érintő hiányosságot azonosítottunk, és felszólítottuk a Bizottságot és az irányító hatóságokat, hogy erősítsék meg a csalásfelderítést, a csaláselhárítást és a tagállami szervek közötti koordinációt * . Ennek fényében üdvözöljük a Bizottság azon szándékát, hogy tovább erősítse a csalás és a szabálytalanság elleni intézkedéseket * , de ebben a szakaszban nem áll módunkban következtetést levonni arról, hogy az intézkedések alkalmasnak ígérkeznek-e a szabálytalanság és a csalás kockázatának kezelésére. Hangsúlyoznunk kell tehát, hogy mennyire fontosak az eredményes belső kontrollok és a csalás elleni intézkedések az RRF-hez hasonlatos gazdasági ösztönzőkből eredő új kockázatok leküzdésében.
Pénzügyi hozzájárulás és forráselosztási folyamat
Maximális pénzügyi hozzájárulás
| A bizottsági javaslat 10. cikke | |
| Főbb észrevételek: | |
| - a pénzügyi hozzájárulás (támogatások) csak részben tükrözi a COVID-19 hatását | |
| - a javaslatban szereplő képlet nem áll teljes mértékben összhangban az RRF-ben a reziliencia javítására és a helyreállítás támogatására nézve kitűzött célokkal |
24. A támogatások esetében a maximális pénzügyi hozzájárulás kiszámításának bizottsági módszertana a tagállamok népességén, az egy főre jutó bruttó hazai termék (GDP) reciprok értékén és a 2015-2019-es időszak relatív munkanélküliségi rátáján alapul.
25. Bár az RRF-et a COVID-19 válság közép- és hosszú távú következményeire válaszul vezették be, ez mégis csak részben mutatkozik meg a pénzügyi hozzájárulásban, mivel a forráselosztás inkább a válság előtti, mintsem a COVID-19-hez kapcsolódó hiányosságokon alapul. Így a legnagyobb RRF-támogatásban részesülő tíz tagállam közül négy esetében a GDP várhatóan - a 7% körüli uniós átlag alatti mértékben - csökkenni fog 2020-ban (lásd: 4. ábra)
26. Bár az Európai Tanács következtetéseiben a COVID-19 hatásának figyelembevétele céljából felülvizsgálja a pénzügyi hozzájárulás legnagyobb összegét, a felülvizsgált érték csak a 2023-ban lekötendő források 30%-ára lesz alkalmazandó.
4. ábra
Az RRF maximális pénzügyi hozzájárulása a 2020. évi GDP-előrejelzéshez viszonyítva, tagállami bontásban
Megjegyzés: A szürkével jelzett tagállamokban az Európai Bizottság tavaszi előrejelzése szerint várhatóan legalább 7%-os GDP-csökkenés fog bekövetkezni.
Források:
1 Az RRF-javaslat I. melléklete.
2 2020. évi tavaszi előrejelzés, Európai Bizottság
27. A COVID-19 járvány hatásainak mérséklésére irányuló célkitűzés mellett az RRF célja az is, hogy a reziliencia javítása és a helyreállítás támogatása révén előmozdítsa az Unió gazdasági, társadalmi és területi kohézióját. Ez azonban továbbra is csak részben tükröződik az allokációs mechanizmusban. Az RRF-ből nyújtandó vissza nem térítendő támogatások több mint kétharmadát annak a tizennégy tagállamnak juttatnák, amelyek esetében az egy főre jutó GDP 2019-ben elérte vagy meghaladta az uniós átlag 90%-át; ezzel szemben az ilyen támogatásoknak csak az egynegyede jutna annak a nyolc tagállamnak, ahol az egy főre jutó GDP 2019-ben nem érte el az uniós átlag 75%-át (lásd: 5. ábra).
28. Ez a különbség nagyrészt az országok népességének nagyságára (lásd: 5. ábra), valamint arra a tényre vezethető vissza, hogy a támogatások esetén a maximális pénzügyi hozzájárulás kiszámítása során a népesség ugyanolyan súllyal esik latba, mint az egy főre jutó GDP reciproka.
5. ábra
Az RRF maximális pénzügyi hozzájárulása a 2019. évi egy főre jutó teljes GDP-hez és a népességhez viszonyítva, tagállami bontásban
Megjegyzés: A szürke színnel jelölt tagállamok 2019-ben az EU-27 egy főre jutó teljes GDP-jének legfeljebb 75%-át érték el.
Források:
1 A Bizottság RRF-javaslatának I. melléklete.
2 Eurostat, [nama_10_pc], legutóbbi frissítés: 2020. augusztus 4.
3 Eurostat, internetes adatkód: TPS00001.
29. Ezenkívül a hitelek maximális összegét az érintett tagállamok GNI-jének százalékában számítják ki. Ez a fejlettebb tagállamok számára ugyan lehetővé teszi, hogy magasabb összegű hiteleket vegyenek fel, de a hitel maximális összege valamennyi tagállam esetében is jelentős szintet - a GNI legfeljebb 6,8%-át - ér el.
30. Megjegyezzük továbbá, hogy a GDP módosításai miatt idővel az allokációs kulcs is változhat. Ez különösen fontos a jelenlegi, gazdaságilag nehéz időszakban, amelynek következtében megnő a valószínűsége a 2020-2021-es GDP 2022 utáni felülvizsgálatának, és így az allokációs kulcs kiigazításának.
A pénzügyi hozzájárulás kiosztása
| A bizottsági javaslat 11. cikke | |
| Főbb észrevételek: | |
| - a források lekötésére alkalmazott szigorú határidők biztosítják a gyors reagálás lehetőségét, de ronthatják az RRF általános eredményességét | |
| - a támogatás-felvevő képességgel kapcsolatos problémák szűk keresztmetszetet jelenthetnek a tagállamok számára |
31. A Bizottság javaslata szerint a vissza nem térítendő pénzügyi támogatást illetően a teljes forrás legalább 60%-ára vonatkozó szükséges jogi kötelezettségvállalásokat 2022. december 31-ig kell megtenni. A fennmaradó összegre vonatkozó jogi kötelezettségvállalásokat 2024. december 31-ig kell megtenni. Az Európai Tanács javaslata szerint a támogatások 70%-ára 2022 végéig, a fennmaradó részre pedig 2023 végéig kell kötelezettségvállalást tenni.
32. Amint azt már korábban megállapítottuk * , a tagállamoknak elegendő idővel és megfelelő adminisztratív kapacitással kell rendelkezniük ahhoz, hogy a Bizottság által különböző programokon keresztül juttatott forrásokat fel tudják használni. A jelenlegi programozási időszakban a legalacsonyabb felhasználási arányt felmutató tagállamok némelyike valószínűleg jelentős támogatáshoz fog jutni az RRF-ből (lásd: 6. ábra).
33. Ez súlyos adminisztratív terhet róhat rájuk, és kockázatot jelenthet az RRP-k sikeres végrehajtására, ami - megfelelő beavatkozás hiányában - veszélyeztetheti a kohéziós politika előkészítését és végrehajtását is.
6. ábra
Az esb-alapok 2014-2020-as támogatásfelhasználási aránya a 2014-2020-as és 2021-2027-es időszakra vonatkozó kohéziós allokációkhoz és az RRF maximális pénzügyi hozzájárulásához viszonyítva
Források:
1 Kohéziós adatok (https://cohesiondata.ec.europa.eu/overview), 2020. augusztus 11., Európai Bizottság. Megjegyzés: Támogatásfelhasználási arány: az adott tagállamnak kiosztott teljes forrásból kifizetett összeg százalékos aránya.
2 Európai Számvevőszék, gyorsjelentés: „A kohéziós politika forrásainak elosztása a tagállamok körében a 2021-2027-es időszakban”.
3 Európai Bizottság: „EU budget: Regional Development and Cohesion Policy beyond 2020” (Uniós költségvetés: Regionális fejlesztési és kohéziós politika 2020 után).
4 A Bizottság RRF-javaslatának I. melléklete.
Hitelfelvételi műveletek
| A bizottsági javaslat 12. és 13. cikke | |
| Főbb észrevételek: | |
| - a Bizottság jártas a pénzügyi piacokon történő hitelfelvétel terén, de gyors forrásnövelésre van szüksége, hogy meg tudjon birkózni a hitelfelvétel gyakoriságával és nagyságrendjével | |
| - a javaslat nem tartalmazza kifejezetten azt a tényt, hogy a kamatlábkockázatot a kedvezményezett tagállamok fogják viselni |
34. A Bizottság jártas az Unió nevében a pénzügyi piacokon történő hitelfelvételben, és rendelkezik az ehhez szükséges kapacitással * . E javaslat értelmében azonban a Bizottság minden eddiginél nagyobb nagyságrendű hitelt fog felvenni, és humán erőforrásai gyors fejlesztésére van szüksége ahhoz, hogy meg tudjon birkózni a kedvezményezett tagállamoknak történő hitelnyújtás és -kifizetés gyakoriságával.
35. A javaslat továbbá lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy eltérjen attól a korábbi gyakorlattól, hogy azonos lejárattal hitelt vegyen fel és továbbkölcsönözzön. Ez egyrészt előnyös lehet, ha a Bizottság így képes lesz kihasználni a piaci feltételeket és a kedvezményezett tagállamok finanszírozási ütemterveit. Másrészt kamatkockázatot rejt magában, amely akkor lép fel, ha a hitelfelvétel költségei eltérőek kölcsönnyújtás, illetve folyósítás esetén.
36. A Bizottság javaslat szerint * a kedvezményezett tagállamoknak kellene viselniük a hitelfelvétellel kapcsolatos költségeket. A javaslat ezenkívül nem tér ki arra, hogy nyomon fogják-e követni a tagállamok törlesztési kapacitását a hitelekre vonatkozó rész tekintetében. A rendelet végleges változatában vagy a tagállamokkal kötött hitelszerződésekben egyértelműbbé lehetne tenni, hogy a lejárati transzformációból eredő kamatlábkockázatot a kedvezményezett tagállamoknak kell viselniük.
Helyreállítási és rezilienciaépítési tervek
| A bizottsági javaslat 14-18. cikke | |
| Főbb észrevételek: | |
| - az egyes RRP-k kidolgozása és elfogadása feltehetőleg időigényes folyamat lesz | |
| - az RRP-k értékelése átfogó, de tovább lehetne pontosítani és esetleg egyszerűsíteni azt | |
| - az európai szemeszterhez való kapcsolódás elősegíti az adminisztratív terhek csökkentését, de kihívásokkal is járhat | |
| - a helyreállítási és rezilienciaépítési tervek, az operatív programok és a nemzeti reformprogramok egyidejű kidolgozása problémát jelenthet a tagállamok számára |
Helyreállítási és rezilienciaépítési tervek kidolgozása és elfogadása
37. Az RRP-k képezik majd a pénzügyi hozzájárulás kifizetésének alapját, és olyan intézkedéseket kell meghatározniuk, amelyek kezelik az európai szemeszter keretében azonosított országspecifikus kihívásokat és prioritásokat, és elősegítik a zöld és a digitális átállást * . Emellett szerepelniük kell benne a következő négy évre nézve meghatározott mérföldköveknek, célértékeknek, indikatív ütemtervnek és a reformok becsült összköltségének, a következő hét évre nézve pedig az időszak során megvalósítandó beruházásoknak.
38. Mivel az RRF célkitűzése az, hogy mérsékelje a COVID-19 válság gazdasági hatását, elengedhetetlen, hogy az RRP-ket időben értékeljék és jóváhagyják. Támogatjuk tehát, hogy a Bizottság szervezésében a tagállamok között lehetőség nyíljon a bevált gyakorlatok cseréjére * .
39. A Bizottság javaslata kimondja, hogy a tagállamoknak a helyreállítási és rezilienciaépítési tervüket április 30-ig kell benyújtaniuk a Bizottsághoz, annak előzetes tervezetét pedig az előző év október 15-jétől kezdődően nyújthatják be a költségvetés-tervezettel együtt. A Bizottság négy hónapon belül értékeli a tervet * . A Tanács következtetései két hónapra csökkentik az értékelésre rendelkezésre álló időt, és előírják, hogy a Tanácsnak törekednie kell arra, hogy a bizottsági javaslatot négy héten belül elfogadja * , de nem írják le azt az eljárást, amelyet abban az esetben kell követni, ha a Tanács nem fogadja el a javaslatot (lásd: 7. ábra). A Bizottság javaslatát és a tanácsi következtetésekben javasolt változtatásokat is számításba véve valószínűsíthető, hogy az RRP-ket csak 2021 második felében fogják elfogadni.
7. ábra
Az RRP értékelési és elfogadási folyamatának ütemterve: A Bizottság javaslata és az Európai Tanács következtetései
Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság RRF-javaslata és az Európai Tanács következtetései alapján.
40. A lehetséges intézkedések a következők:
- az RRP-tervezetek 2020. évi benyújtásának határozott ösztönzése,
- a Bizottság iránymutatást nyújt a tagállamoknak az RRP-k elkészítéséről és a gazdasági helyreállítás támogatása szempontjából legeredményesebbnek ítélt beruházási típusokról,
- törekvés arra, hogy a Bizottság a tervek tervezeteinek előzetes elemzésére építve gyorsabban értekelje a végleges RRP-ket,
- annak felmérése, hogy a szűk keresztmetszetek elkerülése érdekében lehetőség van-e az RRP-k időben egyenletesen elosztott benyújtására.
41. Az RRP-k kidolgozása és végrehajtása átfedésben lesz a 2021-2027-es új operatív programok kidolgozásával és végrehajtásával, és hozzáadódik az európai szemeszter keretében tervezett nemzeti reformprogramok kidolgozásához. Mivel az ezek mindegyikében foglalt intézkedések célkitűzései hasonlatosak lesznek egymáshoz, az adminisztratív terhek csökkentése és időmegtakarítás céljából a Bizottságnak fontolóra kellene vennie a szinergiák és az összehangolás megvalósítási lehetőségét. Ezenkívül a Bizottságnak és a tagállamoknak minden lehetséges módon ki kell használniuk a digitalizációban és az információtechnológiában rejlő előnyöket.
A helyreállítási és rezilienciaépítési tervek értékelése
42. A harmonizált értékelés biztosítása és a jó minőségű RRP-k kidolgozása nem egyszerű feladat. Ez főként az RRF széles körű és meglehetősen magas szintű célkitűzéseinek tudható be, ami azt eredményezheti, hogy az RRP-k számos kérdésre kitérnek ugyan, de nem eléggé célirányosak és nem veszik figyelembe a sajátosságokat.
43. A RRP-k és későbbi értékelésük nagyrészt a Bizottság és a szóban forgó tagállam közötti párbeszéden alapul. Jóllehet kedvezően értékeljük ezt a megközelítést, mivel előmozdíthatja a tagállami szintű felelősségvállalást, ám ahhoz, hogy a tervek kellően ambiciózusak legyenek a célkitűzések, illetve a mérföldkövek és a mutatók tekintetében, megfelelő mechanizmusokat kell életbe léptetni.
44. Az RRP-k bizottsági értékelése a bizottsági javaslat II. mellékletében meghatározott kritériumokat követi. Véleményünk szerint ezeket a kritériumokat és a minősítést tovább lehetne egyszerűsíteni vagy pontosítani (lásd: IV. melléklet).
- Néhány kritérium átfedésben lehet egymással, kiváltképp azért, mert az országspecifikus ajánlások (CSR; 2.1. kritérium) valószínűleg érintik a többi kritériumot is, például a zöld és digitális átállást (2.2. kritérium), a növekedési potenciált és a munkahelyteremtést (2.4. kritérium), és várható, hogy tartós hatás elérésére törekszenek (2.3. kritérium).
- Egyes kritériumok („hatékonyan hozzájárul” vagy „tartós hatás”) és a minősítés (pl. „nagymértékben/mérsékelten/kismértékben”) teret engednek a minőségi mérlegelésnek.
- A közös mutatók, valamint egyes intézkedések standard költségei esetlegesen megkönnyíthetnék és javíthatnák az értékelési folyamatot. A javaslat erre nézve azonban nem tartalmaz rendelkezést.
- Több kritérium nemcsak egy szempontot ölel fel, ami nagy valószínűséggel nehezíti a szóban forgó kritérium minősítését (pl. 2.2. kritérium: „zöld és digitális átállás”).
- Az átfogó értékelésen belüli súlyát tekintve az egyik legfontosabb kritérium az országspecifikus ajánlásokkal való összehangolás (2.1. kritérium), amely csak részben tudja figyelembe venni a válság kibontakozó jellegét és kihívásait, mivel a szóban forgó országspecifikus ajánlásokat 2020 májusában fogalmazták meg.
Kapcsolódás az európai szemeszterhez
45. Általában véve üdvözöljük az európai szemeszterhez és az ennek keretében meghatározott országspecifikus ajánlásokhoz való szoros kapcsolódást, mivel így hasonló célok kitűzésére kerül sor és lehetőség nyílik az adminisztratív terhek csökkentésére. Az RRF és az európai szemeszter összekapcsolása azonban jelentősen megváltoztatja az utóbbi jellegét és pénzügyi következményeit.
46. Ellenőrzésünk során az országspecifikus ajánlásokkal és az európai szemeszterrel * kapcsolatban az alábbi, esetlegesen az RRF-re is hatással bíró hiányosságokat állapítottuk meg:
- Nem minden tagállam hajtja végre teljes mértékben az országspecifikus ajánlásokat, és a Bizottság nem mindig vagy nem kellő mértékben használta ki azt a hatáskörét, hogy külön intézkedéseket javasolhat az országspecifikus ajánlásoknak eleget nem tevő tagállamoknak.
- Az országjelentések (CR) képezik általában az országspecifikus ajánlások kiválasztásának és megfogalmazásának az alapját, de a reformokat támogató uniós források felhasználása és az országspecifikus ajánlások még nem kapcsolódnak össze kellően szorosan.
- Egyes esetekben az országspecifikus ajánlások több, egymástól független kérdésekre irányulnak, és általában nem szabnak meg egyértelmű időkereteket és költségeket.
- Az országspecifikus ajánlások az országjelentésekben azonosított kockázatokat tükrözik, de néhány esetben nem fejtik ki eléggé, hogyan határozzák meg a prioritásokat.
- A nemzeti reformprogramok gyakran nem fejtik ki a hatóságok által tervezett intézkedések pontos tartalmát, várt ütemezésüket, a végrehajtás mérföldköveit és az intézkedések becsült költségét, illetve hatását. Ezek csak igen általános formában kerülnek bemutatásra.
Pénzügyi rendelkezések
| A bizottsági javaslat 19. cikke | |
| Főbb észrevételek: | |
| - a kifizetési kérelmekre vonatkozó összetett és hosszadalmas döntéshozatal lassíthatja a folyamatot | |
| - a Bizottság javaslata nem tartalmaz a pénzeszközök visszafizettetésére vonatkozó rendelkezéseket |
A kifizetési kérelmekre vonatkozó döntéshozatali eljárás
47. A tagállamok félévente, a helyreállítási és rezilienciaépítési tervben elfogadott vonatkozó mérföldkövek és célok teljesítését követően nyújthatnak be kifizetési kérelmet. A Bizottság ezt követően két hónapon belül értékeli a kérelmet.
48. Következtetéseiben a Tanács előírja, hogy a Tanács Gazdasági és Pénzügyi Bizottságának (EFC) véleményét kötelezően ki kell kérni. Ugyanitt bevezeti azt is, hogy amennyiben egy tagállam úgy véli, hogy jelentős eltérés tapasztalható egy adott tagállam terve mérföldköveinek és céljainak kielégítő teljesítésétől, az ügyet az Európai Tanács elé terjesztheti. Ez Európai Tanácsnak három hónapon belül meg kell vitatnia az ügyet azt követően, hogy a Bizottság a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság véleményét kérte. Még el kell válnia, hogy ezt a „felfüggesztő eljárást” mennyire alkalmazzák majd a gyakorlatban.
49. Ezért ez az egész folyamat - a tagállam kifizetési kérelmétől a bizottsági kifizetésig - erősen elhúzódhat ahhoz képest, hogy milyen fontos időben reagálni a jelenlegi válságra. A rendelet gyakorlatba való átültetése során ezért meg kell vizsgálni az eljárás egyszerűsítésének és egyes lépések párhuzamos megvalósításának lehetőségét.
50. A források időben történő rendelkezésre bocsátásának kérdésével a Tanács bizonyos mértékben szembenézett következtetéseiben, amikor 10%-os előfinanszírozási lehetőséget vezetett be A rendeletbe foglalt előfinanszírozási lehetőséget azonban a pénzeszközök visszafizettetésére vonatkozó konkrétabb szabályoknak kellene kísérniük. A Bizottság javaslatában csak arról tesz említést, hogy „a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás érdekében egyedi szabályokat kell megállapítani a törlésre és a pénzeszközök visszafizettetésére”, de nem pontosítja azokat.
Jelentéstétel, nyomon követés és értékelések
| A bizottsági javaslat 20., 21., és 23-25. cikke | |
| Főbb észrevételek: | |
| - a tagállamok által a Bizottságnak benyújtandó jelentések gyakorisága nincs összhangban a félévente benyújtható kifizetési kérelmekkel | |
| - a javaslatban nincsenek az RRF jobb nyomon követésére és teljesítménymérésére irányuló RACER-kritériumokon alapuló közös mutatók |
A tagállamok által a Bizottságnak küldött jelentések
51. A Bizottság javaslata szerint a tagállamok negyedévente számoljanak be a helyreállítási és rezilienciaépítési tervekben meghatározott célkitűzések megvalósítása terén elért haladásról. A jelentések tartalmát megfelelően tükrözni kell és össze kell foglalni a nemzeti reformprogramokban, amelyeket évente nyújtanak be, és amelyek az elért eredményekről szóló jelentéstétel eszközeként szolgálnak majd.
52. A javaslat nem határozza meg e negyedéves jelentések rendeltetését és tartalmát, és a tervek szerint az ellenőrző vizsgálatokat a Bizottság egyelőre csak a tagállamok félévenkénti kifizetési kérelmei esetében végezné el. A tagállamok és a Bizottság adminisztratív terheinek csökkentése érdekében mérlegelni kell annak lehetőségét, hogy a jelentéstétel gyakoriságát a kifizetési kérelmeket kísérő féléves jelentésekre korlátozzák. Ezen túlmenően a Bizottságnak további iránymutatást kell nyújtania a jelentések tartalmára, valamint a bennük foglalt információk összegyűjtésére, elemzésére és ellenőrzésére vonatkozóan.
A teljesítmény nyomon követése és mérése
53. Annak értékeléséhez, hogy az RRF-ből nyújtott hiteleket és támogatásokat a célkitűzések teljesítésére, az esetlegesen fellépő végrehajtási problémák kezelésére, illetve szükség esetén korrekciós intézkedések meghozatalára használják-e fel, egy megbízható nyomonkövetési rendszerre van szükség. A nyomonkövetési rendszernek egyértelműen össze kell kapcsolnia a célkitűzéseket és a vonatkozó mutatókat * . Ezek a mutatók segítenek a teljesítmény elemzésében és összehasonlításában, és hasznosak lehetnek a prioritások meghatározásánál. E mutatóknak lehetőség szerint a RACER-kritériumokat (releváns, elfogadott, hiteles, könnyen megvalósítható és megbízható) kell követniük, és meg kell felelniük a minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatásokban meghatározott jellemzőknek.
54. A javaslat előírja * a Bizottság számára, hogy kövesse nyomon az eszköz végrehajtását és mérje a célkitűzések megvalósulását, amihez a III. mellékletben szereplő teljesítménymutatókat kell használnia:
- a jóváhagyott RRP-k száma (output),
- az RRP-hez allokált pénzügyi hozzájárulás összesen (output),
- a végrehajtott RRP-k száma (eredmény),
- az egyes tagállamok számára az RRP-kben meghatározott olyan célkitűzések, amelyeket az átfogó pénzügyi támogatás révén sikerült megvalósítani (hatás).
55. Megjegyezzük, hogy az első két mutató olyan outputmutató, amely nem kapcsolódik közvetlenül az RRF célkitűzéseihez. A harmadik mutató ugyan méri az RRF eredményét, de csak közvetetten kapcsolódik a célkitűzésekhez. Az RRF célkitűzéseihez tehát egyedül az utolsó mutató kapcsolódik közvetlenül, de ennek értékelése nehézségekbe fog ütközni, mivel ez a mutató igyekszik összekapcsolni a célkitűzések megvalósítását a pénzügyi támogatással, vagyis olyan egyszerű ok-okozati viszonyt feltételez, amely a valóságban nem áll fenn.
56. Tekintettel a javaslat egyedi célkitűzésére * , egyetértünk a Bizottsággal abban, hogy a mutatókat és célokat az egyes országok sajátosságainak figyelembe véve, tagállami szinten kell meghatározni. A javaslatban meghatározott általános célkitűzésekről és a valamennyi tagállam RRP-jének jóváhagyására vonatkozó közös értékelési kritériumokról sem megfeledkezve azonban a Bizottságnak közös mutatókat kell kidolgoznia, és - adott esetben - egyedi uniós szintű célokat kell meghatároznia. Ez uniós szinten megkönnyítené az RRF végrehajtásának jobb nyomon követését és mérését, és iránymutatással szolgálna a tagállamok számára ahhoz, hogy erőforrásaikat eredményesebben tudják felhasználni az uniós célok elérésére. Közös mutatók vagy közös módszertan alkalmazása nélkül nehezen megvalósítható a - például a zöld átállásra fordított - kiadások nyomon követése és ellenőrzése. A Méltányos Átállást Támogató Alapról szóló véleményünkben * felhívtuk a figyelmet azon teljesítménymutatók fontosságára, amelyek a zöld átállás összefüggésében egyértelműen megragadják a magas karbonkibocsátású ágazatok fokozatos átállására irányuló célkitűzés lényegét.
57. Az európai szemeszterről szóló közelmúltbeli különjelentésünkben kiemeltük, hogy nehéz mérni a szakpolitikai beavatkozás eredményességét, ha több egyidejű célkitűzés van érvényben, valamint azt, hogy a célkitűzések lépcsőzetes megvalósítása (a Szerződésen alapuló átfogó célkitűzésektől az éves országspecifikus ajánlásokig) gyakran nem követhető nyomon, sem előzetesen, sem utólag. Az előrehaladás nyomon követésének fel kell tárnia a országspecifikus ajánlások szintjén mutatkozó relevanciát és elért haladást, valamint a beavatkozás hozzájárulását a szélesebb körű uniós szintű célkitűzések eléréséhez.
Értékelések
58. A javaslat előírja, hogy négy évvel a rendelet hatálybalépését követően el kell végezni az RRF végrehajtásának független értékelését * . Konkrétan az értékelő jelentésnek értékelnie kell a célkitűzések megvalósulásának mértékét, az erőforrások felhasználásának hatékonyságát és az uniós hozzáadott értéket. Az értékelés emellett adott esetben javasolhatja a rendelet módosítását.
59. Megjegyezzük, hogy az RRF kiadásait az időszak elejére ütemezik, így az értékelés közzétételéig a kiadások zömét már végre fogják hajtani. Az értékelésből levonható tanulságok ezért kevésé lennének hasznosak az RRF hátralévő időszakára nézve. Elfogadjuk a Bizottság azon érvét, hogy gondosan egyensúlyban kell tartani egyrészt azt, hogy érdemi következtetéseket levonva értékelnek egy megfelelő mértékben végrehajtott programot, illetve azt, hogy az értékelés tanulságai hasznosulnak a program irányításában. Megjegyezzük továbbá, hogy az értékelést hasznosítani lehet az azzal kapcsolatos esetleges viták során, hogy a jelenlegi program felhasználható-e modellként a 2028-2034-es többéves pénzügyi keret akkor megvalósuló programjaihoz. Rá kell mutatnunk továbbá arra, hogy megbízhatóbb mutatók kidolgozása nélkül az utólagos és félidős értékelések nagyon nehezen tudnak érdemi értékelést adni az eredményességről.
Záró megjegyzések
60. A Bizottság által 2020 májusában javasolt RRF célja, hogy segítséget nyújtson a tagállamoknak a COVID-19 válság hatásaiból utáni helyreállításban, és reziliensebbé tegye őket a jövőre nézve. A kiegészítő források gyors mozgósításának lehetővé tételével az eszköz hozzájárulhat a közös uniós célkitűzések eléréséhez a következő többéves pénzügyi keret időszakában.
61. Üdvözöljük a javaslat azon alapelvét, hogy az RRF olyan meglévő mechanizmusokra épül, mint a CPR rendelet és az európai szemeszter, mivel így mind uniós, mind tagállami szinten segíti a szinergiák megvalósítását és csökkenti az adminisztratív terheket. Emellett a tagállamokkal tervezett párbeszéd növelheti a felelősségvállalást, ugyanakkor rugalmasságot biztosít az egyes tagállamok sajátos helyzetéből fakadó szükségletek kielégítéséhez. Hangsúlyozni kívánjuk a csalás és szabálytalanságok elleni eredményes intézkedések fontosságát a rövid időn belül elköltendő, jelentős többletforrásokból eredő kockázatokkal szembeni fellépésben, és örömmel látjuk a Bizottság erre irányuló erőfeszítéseit.
62. Megítélésünk szerint azonban a javaslat tovább javítható az alábbiak révén:
- megfelelő mechanizmusok bevezetése az egyéb uniós finanszírozási forrásokkal való összehangolás és az addicionalitás biztosítása érdekében,
- az elosztási kulcsok szorosabb összekapcsolása a helyreállítás és rezilienciaépítés átfogó célkitűzésével,
- az RRP-kre és a kifizetési kérelmekre vonatkozó eljárások lehető legnagyobb mértékű egyszerűsítése az adminisztratív terhek csökkentése és a támogatásfelhasználás elősegítése érdekében,
- a beszámolás és az értékelés gyakoriságának és ütemtervének felülvizsgálata, valamint az RRF általános eredményeire vonatkozó megfelelő mutatók meghatározása,
- az Európai Parlament költségvetési folyamatban betöltött szerepének meghatározása és a Számvevőszék ellenőrzési jogainak kifejezett meghatározása.
63. Észrevételezzük továbbá, hogy bizonyos szempontok nem szerepelnek a javaslatban, mivel azokat a tagállamokkal együttműködésben dolgozzák ki. Annak érdekében, hogy az RRF teljes mértékben ki tudja aknázni a helyreállítás és a reziliencia előmozdítása tekintetében meglévő potenciálját, különös figyelmet kell fordítani arra, hogy az RRP-k kellően ambiciózusak és koherensek legyenek, és végrehajtásukat megfelelően értékeljék.
A véleményt 2020. szeptember 7-i luxembourgi ülésén fogadta el a Számvevőszék.
a Számvevőszék nevében
Klaus-Heiner LEHNE
elnök
I. MELLÉKLET
Az NGEU-programok költségvetésének áttekintése a Bizottság javaslatának és az Európai Tanács következtetéseinek alapján
| Program (2018-as árak, milliárd euró) | A Bizottság javaslata (2018-as árak, milliárd euró) | Az Európai Tanács következtetései (2018-as árak, milliárd euró) | Különbözet (2018-as árak, milliárd euró) | |
| ReactEU (a 2014-2020 TPK, esb-alapok) | 50,0 | 47,5 | -2,5 | |
| RRF - vissza nem térítendő támogatások | 310,0 | 312,5 | 2,5 | |
| RRF - kölcsönök | 250,0 | 360,0 | 110,0 | |
| Egészségügy | 7,7 | 0,0 | -7,7 | |
| RescEU (polgári védelem) | 2,0 | 1,9 | -0,1 | |
| Horizont Európa (kutatás és innováció) | 13,5 | 5,0 | -8,5 | |
| Méltányos átállás a klímasemlegességre | 30,0 | 10,0 | -20,0 | |
| Vidékfejlesztés | 15,0 | 7,5 | -7,5 | |
| Humanitárius segítségnyújtás | 5,0 | 0,0 | -5,0 | |
| ESBA/InvestEU (Belső politikákba történő beruházás támogatása) | 30,3 | 5,6 | -24,7 | |
| Fizetőképesség-támogatási Eszköz | 26,0 | 0,0 | -26,0 | |
| EFFA (Fenntartható és inkluzív növekedés az Unión kívül) | 10,5 | 0,0 | -10,5 | |
| Összesen | 750,0 | 750,0 | 0,0 | |
| Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság május 27-i javaslata és az Európai Tanács 2020. július 21-i következtetései alapján. | ||||
II. MELLÉKLET
Az Európai Bizottság és az Európai Tanács javaslatának összehasonlítása
| Az Európai Bizottság javaslatának cikke | Az Európai Bizottság javaslatában szereplő cikk szövege | Az Európai Tanács által javasolt változtatás | |
| 5. cikk (1) bekezdése Az Európai Uniós Helyreállítási Eszközből származó források | (1)Az [EURI] rendelet 2. cikkében említett intézkedések ezen eszköz keretében valósulnak meg a következőképpen: a) az [EURI] rendelet 3. cikke (2) bekezdése a) pontjának ii. pontjában említett, vissza nem térítendő támogatásra rendelkezésre álló 334 950 000 000 EUR összegből folyó áron, az [EURI] rendelet 4. cikkének (4) és (8) bekezdésében meghatározott feltételek mellett. Ezek az összegek a költségvetési rendelet 21. cikkének (5) bekezdésével összhangban címzett bevételnek minősülnek. b) az [EURI] rendelet 3. cikke (2) bekezdése b) pontjában említett, a tagállamok számára a 12. és 13. cikk rendelkezései szerint hiteltámogatásra rendelkezésre álló 267 955 000 000 EUR összegből folyó áron, az [EURI] rendelet 4. cikkének (5) bekezdésében meghatározott feltételek mellett. | A 5. cikk (1) bekezdésének a) pontja a következőképpen módosult: 312 500 000 000 EUR összegből A 5. cikk (1) bekezdésének b) pontja a következőképpen módosult: 360 000 000 000 EUR összegből | |
| 10. cikk Maximális pénzügyi hozzájárulás | Az 5. cikk (1) bekezdésének a) pontjában említett összeg allokációjához a maximális pénzügyi hozzájárulást minden egyes tagállam esetében az I. mellékletben meghatározott módszertan alkalmazásával kell kiszámítani az egyes tagállamok népessége, egy főre jutó bruttó hazai termékének (GDP) reciproka és relatív munkanélküliségi rátája alapján. | A 10. cikk a következőképpen módosult: A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközben a 2021-2022-re vonatkozó kötelezettségvállalás felosztási kulcsát a bizottsági javaslatnak megfelelően fogjuk megállapítani. A 2023-as felosztási kulcs esetében a 2015-2019-es munkanélküliségi adatok helyett egyenlő arányban a reál-GDP 2020-ban tapasztalt visszaesését és a reál-GDP 2020-2021-es időszakban tapasztalt és 2022. június 30-ig kiszámításra kerülő kumulatív visszaesését vesszük majd figyelembe kritériumként. | |
| 11. cikk A pénzügyi hozzájárulás allokációja | (1) A Bizottság a 2022. december 31-ig tartó időszakra allokáció céljából rendelkezésre bocsátja az 5. cikk (1) bekezdésének a) pontjában említett 334 950 000 000 EUR-t. Mindegyik tagállam a rendelkezésére álló, 10. cikkben említett maximális pénzügyi hozzájárulás összegéig terjedően nyújthat be kérelmeket a helyreállítási és rezilienciaépítési terveik végrehajtása céljából. | A 11. cikk (1) bekezdése a következőképpen módosult: A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz által nyújtott vissza nem térítendő támogatások 70%-ára 2021-ben és 2022-ben kell kötelezettséget vállalni. A fennmaradó 30%-ra 2023 végéig kell teljes egészében kötelezettséget vállalni. A szöveg a következő (3) bekezdéssel egészült ki: A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz előfinanszírozását 2021-ben kell befizetni és annak mértéke 10%. | |
| (2) A 2022. december 31-ével kezdődő, 2024. december 31-ig tartó időszakra vonatkozóan a pénzügyi források rendelkezésre állása esetén a Bizottság az európai szemeszter ütemtervével összhangban pályázati felhívásokat szervezhet. Ebből a célból a Bizottság közzéteszi az ezen időszakban sorra kerülő pályázati felhívások indikatív ütemezését, és minden felhívásnál közli az allokációra rendelkezésre álló összeget. Mindegyik tagállam az I. mellékletben említett, allokációra rendelkezésre álló összeg rá jutó részének megfelelő maximális összegig nyújthat be javaslatot a helyreállítási és rezilienciaépítési terv végrehajtásához kért támogatásra. | |||
| 12. cikk (4) bekezdése Hitelek | (4) Az érintett tagállam helyreállítási és rezilienciaépítési tervéhez nyújtott hiteltámogatás nem lehet magasabb, mint a helyreállítási és rezilienciaépítési terv - adott esetben módosított - teljes költségének és a 10. cikkben említett maximális pénzügyi hozzájárulás összegének különbözete. Az egyes tagállamoknak nyújtott hitel maximális összege nem haladhatja meg az adott tagállam bruttó nemzeti jövedelmének 4,7%-át. | A 12. cikk (4) bekezdése a következőképpen módosult: Az egyes tagállamok által felvehető kölcsönök maximális volumene főszabályként align=”justified” egfeljebb a GNI-jük 6,8%-a lehet majd. | |
| 14. cikk (1) bekezdése Támogathatóság | (1) A 4. cikkben meghatározott célkitűzések teljesítése érdekében a tagállamok nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési terveket dolgoznak ki. Ezek a tervek meghatározzák az adott tagállam következő négy évrevonatkozó reform- és beruházási programját. Az ezen eszköz keretében finanszírozásra jogosult helyreállítási és rezilienciaépítési tervek egy koherens csomag formájában strukturális reformok és a közberuházási projektek végrehajtására irányuló intézkedéseket foglalnak magukban. | A 14. cikk (1) bekezdése a következőképpen módosult: A tagállamok nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési terveket készítenek, amelyekben meghatározzák az érintett tagállam 2021-2023-as reform- és beruházási programját. A terveket 2022-ben szükség szerint felülvizsgálják és kiigazítják a 2023-ra vonatkozó végleges forráselosztás figyelembevétele érdekében. | |
| 16. cikk (1) bekezdése Bizottság értékelése | (1) A Bizottság a helyreállítási és rezilienciaépítési terv értékelése során az érintett tagállammal szorosan együttműködve jár el. A Bizottság észrevételeket tehet vagy további információkat kérhet. Az érintett tagállam rendelkezésre bocsátja a kért kiegészítő információkat, és szükség esetén módosíthatja a tervet annak hivatalos benyújtása előtt. | A szöveg a következő bekezdéssel egészült ki: Az értékeléskor a következő kritériumok tekintetében kell a legmagasabb pontszámot elérni: az országspecifikus ajánlásokkal való összhang, valamint a növekedési potenciál erősítése, a munkahelyteremtés, és a tagállam gazdasági és társadalmi rezilienciája. A zöld és a digitális átálláshoz való hatékony hozzájárulás szintén előfeltétele a kedvező értékelésnek. | |
| 17. cikk (1) bekezdése A Bizottság határozata | (1) A Bizottság a helyreállítási és rezilienciaépítési terv tagállam általi hivatalos benyújtását követő négy hónapon belül végrehajtási jogi aktus útján határozatot fogad el. Abban az esetben, ha a Bizottság pozitív értékelést ad a tagállam által benyújtott helyreállítási és rezilienciaépítési tervről, a határozat meghatározza a tagállam által végrehajtandó reformokat és beruházási terveket, beleértve a mérföldköveket és a célokat, valamint a 11. cikknek megfelelően allokált pénzügyi hozzájárulást. | A 17. cikk (1) bekezdése a következőképpen módosult: A Bizottság a benyújtásuktól számított két hónapon belül értékeli a helyreállítási és rezilienciaépítési terveket. A szöveg a következő bekezdéssel egészült ki: A helyreállítási és rezilienciaépítési tervek értékelését a Tanács a Bizottság javaslata alapján, minősített többséggel hagyja jóvá egy végrehajtási jogi aktus révén, törekedve arra, hogy a végrehajtási jogi aktust a javaslattól számított négy héten belül elfogadja. | |
| 19. cikk (3) bekezdése A pénzügyi hozzájárulások kifizetésére, felfüggesztésére és törlésére vonatkozó szabályok | (3) A bizottsági végrehajtási jogi aktussal jóváhagyott helyreállítási és rezilienciaépítési tervben foglalt, elfogadott vonatkozó mérföldkövek és célok teljesítését követően az érintett tagállam a pénzügyi hozzájárulás és adott esetben a hitelrészlet kifizetésére irányuló, kellően indokolt kérelmet nyújt be a Bizottságnak. Ilyen kifizetési kérelmeket a tagállamok félévente nyújthatnak be a Bizottsághoz. A Bizottság a kérelem kézhezvételétől számított két hónapon belül értékeli, hogy a 17. cikk (1) bekezdésében említett határozatban előírt vonatkozó mérföldköveket és célokat kielégítő módon végrehajtották-e. Az értékelés során a 17. cikk (6) bekezdésében említett operatív megállapodást is figyelembe kell venni. A Bizottságot munkájában szakértők segíthetik. Amennyiben a Bizottság pozitív értékelést ad, határozatot kell elfogadnia a pénzügyi hozzájárulás költségvetési rendeletnek megfelelő folyósításáról. | A szöveg a következő bekezdéssel egészült ki: A kifizetési kérelmek kedvező elbírálásának előfeltétele a vonatkozó mérföldkövek és célok kielégítő teljesítése. A Bizottság kikéri a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság véleményét a vonatkozó mérföldkövek és célok kielégítő teljesítéséről. A Gazdasági és Pénzügyi Bizottságnak konszenzusra kell törekednie. Amennyiben kivételes esetben egy vagy több tagállam úgy véli, hogy jelentős eltérés tapasztalható a vonatkozó mérföldkövek és célok kielégítő teljesítésétől, kérheti az Európai Tanács elnökét, hogy az ügyet utalja az Európai Tanács következő ülése elé. A Bizottság a vizsgálóbizottsági eljárásnak megfelelően fogadja el a vonatkozó mérföldkövek és célok kielégítő teljesítésének értékeléséről és a kifizetések jóváhagyásáról szóló határozatát. Amennyiben az ügyet az Európai Tanács elé utalták, a Bizottság mindaddig nem hozhat határozatot a vonatkozó mérföldkövek és célok kielégítő teljesítéséről és a kifizetések jóváhagyásáról, ameddig az Európai Tanács a következő ülésén kimerítően meg nem tárgyalta a kérdést. Ez az eljárás főszabályként nem tarthat három hónapnál hosszabb ideig azt követően, hogy a Bizottság a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság véleményét kérte. Ez az eljárás összhangban lesz az EUSZ 17. cikkével és az EUMSZ 317. cikkével. | |
| Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság RRF-javaslata és az Európai Tanács RRF-javaslatról szóló 2020. július 21-i következtetései alapján. | |||
III. MELLÉKLET
Egyéb releváns számvevőszéki vélemények
- 1/2018. sz. vélemény a tagállamokban a jogállamiság tekintetében fennálló, általánossá vált hiányosságok esetén az Unió költségvetésének védelméről szóló, 2018. május 2-i rendeletjavaslatról,
- 6/2018. sz. vélemény a közös rendelkezésről szóló rendeletre irányuló, 2018. május 29-i COM(2018) 375 final bizottsági javaslatról,
- 10/2018. sz. vélemény a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló COM(2018) 460 final javaslatról,
- 2/2020. sz. vélemény a közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló, 2020. január 14-i COM(2020) 23 final módosított bizottsági javaslatról,
- 4/2020. sz. vélemény a REACT-EU rendeletre és az esb-alapokra vonatkozó közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló javaslatról,
- 5/2020. sz. vélemény a Méltányos Átállást Támogató Alap létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló, 2020. január 14-i és 2020. május 28-i 2020/0006 (COD) bizottsági javaslatról.
IV. MELLÉKLET
A RRP-k értékelése
| Kritérium | Minősítés | Észrevételek | |||
| 2.1. | A helyreállítási és rezilienciaépítési terv várhatóan hozzájárul az (...) országspecifikus ajánlásokban vagy a Bizottság által az európai szemeszter keretében elfogadott (...) kihívások hatékony kezeléséhez. | A: a terv hatékonyan kezeli a kihívásokat és megfelelő választ jelent ____________ B: a terv részben kezeli a kihívásokat és részben megfelelő választ jelent _______________ C: a terv nem kezeli a kihívásokat és nem jelent megfelelő választ | Lehetséges átfedések különösen a következő kritériumokkal: - Zöld átállás - Digitális átállás - Növekedési potenciál - Munkahelyteremtés - Gazdasági és társadalmi reziliencia | ||
| 2.2. | A terv magában foglal olyan intézkedéseket, amelyek hatékonyan hozzájárulnak a zöld és digitális átálláshoz, illetve az azokból eredő kihívások kezeléséhez. | A: nagymértékben ___________ B: mérsékelten ___________ C: kismértékben | Lehetséges átfedés a 2.1. kritériummal | ||
| 2.3. | A helyreállítási és rezilienciaépítési terv várhatóan tartós hatást gyakorol az érintett tagállamra. | A: nagymértékben ___________ B: mérsékelten ___________ C: kismértékben | Lehetséges átfedés a 2.1. kritériummal (az országspecifikus ajánlások jellegüknél fogva inkább hosszú távúak) | ||
| 2.4. | A helyreállítási és rezilienciaépítési terv várhatóan hatékonyan segíti a növekedési potenciálerősítését, a munkahelyteremtést, valamint a gazdasági és társadalmi reziliencia fokozását az érintett tagállamban, enyhíti a válság gazdasági és társadalmi hatásait, valamint hozzájárul a gazdasági, társadalmi és területi kohézió javításához. | A: nagy várható hatás ___________ B: közepes várható hatás ___________ C: alacsony várható hatás | Lehetséges átfedés a 2.1. kritériummal | ||
| 2.5. | A helyreállítási és rezilienciaépítési terv becsült összköltségére vonatkozóan a tagállam által benyújtott indokolás észszerű és valószerű, valamint az összköltség arányos a gazdaságra és a foglalkoztatásra gyakorolt várható hatással. | A: nagymértékben ___________ B: közepes mértékben ___________ C: kismértékben | Ez inkább feltétel, mint értékelési szempont | ||
| 2.6. | A helyreállítási és rezilienciaépítési terv olyan intézkedéseket tartalmaz a reformok és a közberuházási projektek végrehajtására vonatkozóan, amelyek koherens intézkedéseket jelentenek. | A: nagymértékben ___________ B: közepes mértékben ___________ C: kismértékben | Lehetséges átfedés a 2.1. kritériummal | ||
| 2.7. | Az érintett tagállamok által javasolt intézkedések várhatóan biztosítják a helyreállítási és rezilienciaépítési terv eredményes végrehajtását, a javasolt mérföldkövekre és célokra, valamint a kapcsolódó mutatókra is kiterjedően. | A: megfelelő intézkedések ___________ B: minimumintézkedések ___________ C: elégtelen intézkedések | Ez inkább feltétel, mint értékelési szempont | ||
| Az átfogó értékelésre vonatkozó jelenlegi javaslat | Javaslat | ||||
| A helyreállítási és rezilienciaépítési terv kielégítő: | A helyreállítási és rezilienciaépítési terv nem kielégítő: | A helyreállítási és rezilienciaépítési terv kielégítő: | A helyreállítási és rezilienciaépítési terv nem kielégítő: | ||
| - ha a 2.1. és 2.2. kritérium szerinti minősítés „A” és | - ha a 2.1. és 2.2. kritérium szerinti minősítés nem „A” és | - ha a 2.1. és 2.2. kritérium szerinti minősítés „A” és | - ha a 2.1. és vagy 2.2. kritérium szerinti minősítés nem „A”és vagy | ||
| - a többi kritérium esetében a minősítés „A”, vagy több az „A”, mint a „B” és nincs „C” | - a többi kritérium esetében több a „B” minősítés, mint az „A”, vagy van legalább egy „C” | - A többi kritérium esetében a minősítés „A”, vagy több az „A” minősítés, mint a „B” és nincs „C”. | - a többi kritérium esetében több a „B” minősítés, mint az „A”, vagy van legalább egy „C” | ||
| Forrás: Európai Számvevőszék, a Bizottság RRF-javaslata alapján. | |||||
