AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁG (2021/C 517/01) VÉLEMÉNYE

a kohéziós politika szerepéről az egyenlőtlenségek elleni küzdelemben a Covid19-válságot követő új programozási időszakban. Kiegészítő jelleg és lehetséges átfedések a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközzel és a nemzeti helyreállítási tervekkel ^* 

(saját kezdeményezésű vélemény)

Előadó: Ioannis VARDAKASTANIS

Társelőadó: Judith VORBACH

1. Következtetések és ajánlások

1.1. A Next Generation EU (NGEU) eszköz, amellett, hogy a tagállamok közötti szolidaritáson alapul, azt is jelképezi, hogy a tagállamok közös jövőképpel rendelkeznek. Bizalomerősítő hatása máris hozzájárult ahhoz, hogy egyes országokban csökkenjen a mély válság kialakulásának valószínűsége, pozitív hatása pedig akkor fog teljes mértékben érvényesülni, amikor kezdetét veszik a tényleges kiadások. Habár az EGSZB nagyra értékeli, hogy az EU-nak sikerült ilyen rövid idő alatt ilyen széles körű mechanizmust kidolgoznia és elfogadnia, azt is kéri, hogy tegyenek meg minden erőfeszítést e mechanizmus további javítása és az esetleges hiányosságok kiküszöbölése érdekében.

1.2. Általánosságban az EGSZB olyan, jólétre összpontosító gazdaság- és szociálpolitikát javasol, amely az emberek jóllétét helyezi előtérbe, és amely senkit sem hagy magára. E véleményben arra összpontosítunk, hogy a kohéziós politika és az NGEU - elsősorban a vezérprogramján, a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközön ^*  keresztül - milyen módon javasolja az egyenlőtlenségek orvoslását. Az NGEU valóban elősegíti a tagállamok közötti felfelé irányuló konvergenciát, és akár a szociálpolitikai intézkedések költségvetési mozgásterét is növelheti. Az elkövetkező évek nagy kihívása azonban végső soron az, hogy milyen mértékben és módon lehet az NGEU révén leküzdeni az országokon belüli és a régiók közötti egyenlőtlenségeket.

1.3. Az egyenlőtlenségek már a Covid19-világjárvány előtt is hatalmas problémát jelentettek. A válság még inkább kiemelte és súlyosbította ezeket a társadalmainkban már régóta fennálló különbségeket, ideértve a jövedelem és a javak egyenlőtlen elosztását, valamint az egészségügyi ellátáshoz és az oktatáshoz való egyenlőtlen hozzáférést is. Ezek az egyenlőtlenségek nemtől, életkortól, iskolai tanulmányoktól és fogyatékosságtól függően, valamint régiónként, ágazatonként és szakmánként is eltérőek. A világjárvány aránytalan mértékben sújtotta a nőket és a fiatalokat. A Covid19-fertőzés a leginkább rászoruló személyek körében fordul elő a leggyakrabban, ami viszont hátrányosan érintheti a jövedelmüket. A szegényebbek ezenkívül kisebb eséllyel tudnak távmunkát végezni, ami a munkahelyek elvesztése egyik fő tényezőjének bizonyult.

1.4. Az Uniónak ki kellene használnia az NGEU által kínált egyedülálló lehetőséget arra, hogy orvosolja a szociál-, a gazdaság- és a környezetvédelmi politikák terén meglévő hiányosságokat, valamint hogy a jólétre összpontosító megközelítést alkalmazzon. Az EGSZB üdvözli, hogy a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz hat pillérébe szociális célok - különösen a gazdasági, társadalmi és területi kohézió célja - is beágyazódnak, valamint hogy a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek értékelési kritériumai között szerepel társadalmi hatásaik értékelése is. Helyénvaló, hogy a tagállamoknak azt is ki kell fejteniük, hogy a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek hogyan járulnak hozzá a nemek közötti egyenlőséghez és a mindenki számára biztosítandó esélyegyenlőséghez. Az EGSZB azonban úgy véli, hogy a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési terveken és az NGEU eszköz egészén belül sokkal nagyobb hangsúlyt kell helyezni az igazságos elosztásra, valamint azt részletesebben meg kell határozni.

1.5. Annak biztosítása érdekében, hogy a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek erősebb szociális dimenzióval rendelkezzenek, az EGSZB azt javasolja, hogy az Európai Bizottság ne csak a szociális kiadásokról szóló jelentéstételhez dolgozzon ki módszertant, ahogyan azt a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközről szóló rendelet 29. cikkének (4) bekezdése előírja, hanem a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervben javasolt strukturális reformok társadalmi hatásának értékeléséhez is. Ezzel kapcsolatban erősen vitatható, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktus, amely a szociális dimenzióra vonatkozó előírásokat fogja tartalmazni, a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek kidolgozását, sőt jóváhagyását követően lesz csak elérhető.

1.6. Az egyik nagy kihívást a kohéziós politika és az NGEU, különösen a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz és a REACT-EU közötti koherencia és szinergiák biztosítása jelenti. Jóllehet fontos, hogy a programok végrehajtása során kerüljük az átfedéseket és a zavart, de annak biztosítása is döntő jelentőséggel bír, hogy a programok ne mondjanak ellent egymásnak, illetve ne akadályozzák egymást. Ezen túlmenően az, hogy a gyors felhasználásra irányuló nyomás miatt esetleg a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz által biztosított finanszírozás helyeződik előtérbe a kohéziós politikával szemben, csökkentheti a 2021-2027-es kohéziós politikai finanszírozás programozásával és végrehajtásával kapcsolatos figyelmet és kapacitást, ami további késedelmekhez és a kohéziós források felhasználásával kapcsolatos problémákhoz vezethet.

1.7. Az EGSZB aggodalmát fejezi ki amiatt, hogy az eltérő jogalap miatt (lásd a 3.4. pontot) a kohéziós politikában foglalt, az egyenlőtlenségek csökkentésére vonatkozó rendelkezések nem tükröződnek megfelelően az NGEU és a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz felhasználására vonatkozó szabályokban. Fontos, hogy a szociális dimenzió kohéziós politikán belüli terjedelme és egyértelműsége mintaként szolgáljon az NGEU és a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz számára. Ezenkívül a kohéziós politika érdekelt felekkel folytatott konzultációra vonatkozó szigorú szabályait és különösen a partnerség elvét legalább mintaként kellene használni a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz eljárásaihoz annak érdekében, hogy a beruházásokat hatékonyan a társadalmi befogadásra és az egyenlőtlenségek elleni küzdelemre irányuló intézkedésekhez lehessen irányítani.

1.8. Mivel a pénzeszközök folyósításának feltétele az országspecifikus ajánlások végrehajtása, még fontosabb az európai szemeszter megreformálása, belefoglalva abba a szociális partnerekkel és a civil társadalommal folytatott konzultációra vonatkozó minimumszabályokat is, miként azt az EGSZB a szervezett civil társadalom helyreállítási és rezilienciaépítési tervekbe való bevonásáról szóló állásfoglalásában is felvázolta ^* . A kohéziós politikával, az NGEU eszközzel és az országspecifikus ajánlásokkal összefüggésben az EGSZB határozottan azt javasolja, hogy fordítsanak kiemelt figyelmet az egyenlőtlenségek valamennyi szempontjára, fenntartható és inkluzív növekedésre törekedjenek, valamint szorosan kövessék nyomon a pénzeszközök felhasználását.

1.9. Az EGSZB szorgalmazza továbbá, hogy az NGEU eszközbe és a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek értékelésébe módszeresen építsék be a szociális jogok európai pillérét és a szociális eredménytáblát. A beépítés során meg kell bizonyosodni arról, hogy az NGEU eszköz összhangban van-e a tisztességes munkahelyek létrehozásával. Ezért a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz alapjainak vállalatokhoz történő szétosztását olyan kritériumokhoz kell kötni, mint például a kollektív szerződések alkalmazása vagy a magas színvonalú munkahelyek biztosítása a tagállami szociális partnerekkel kötött megállapodásokból következő nemzeti törvények és szabályozások alapján. Biztosítani kell, hogy az Európai Unióban élő minden ember egyaránt részesüljön a helyreállítás, valamint a zöld és digitális átállás előnyeiből.

2. Általános megjegyzések

2.1. Az EU a tagállamok közötti és a tagállamokon belüli egyenlőtlenségek csökkentése érdekében hosszú időn keresztül a kohéziós politikára és különösen az olyan alapokra támaszkodott, mint az Európai Regionális Fejlesztési Alap és az Európai Szociális Alap. 2020-ban a Covid19-világjárvány rendkívüli rendszerszintű és gazdasági sokkot okozott, és oly mértékben súlyosbította a tagállamok közötti egyenlőtlenségeket, amivel a kohéziós alapok egyedül már nem tudtak megbirkózni. Ez vezetett a Next Generation EU (NGEU) néven ismert új finanszírozási kezdeményezés - egy 750 milliárd EUR összegű és a tagállamok között szétosztandó helyreállítási csomag - létrehozásához.

2.2. Az NGEU, amellett, hogy a tagállamok közötti szolidaritáson alapul, egyúttal jelentős áttörést is jelent az európai integrációs folyamaton belül, például a kölcsönösségi alapú adósságkezelés szempontjából is. Ez utóbbi alatt közös kötvénykibocsátást és kollektív adósságvállalást értünk. Az NGEU bizalomerősítő hatása máris hozzájárult ahhoz, hogy egyes országokban csökkenjen a mély válság kialakulásának valószínűsége, pozitív hatása pedig akkor fog teljes mértékben érvényesülni, amikor kezdetét veszik a tényleges kiadások. A gazdasági növekedésre gyakorolt ösztönző hatásának köszönhetően az NGEU hozzájárul majd a munkanélküliség csökkentéséhez is. Hosszú távon az NGEU várhatóan nagymértékben elősegíti a környezeti, gazdasági és társadalmi fenntarthatóságot. Az EGSZB úgy véli, hogy az NGEU azáltal, hogy hozzájárul a gyors, méltányos és fenntartható gazdasági helyreállításhoz, egyedülálló lehetőséget jelent az európai szociális modell megerősítésére, valamint a versenyképes és integrált EU kiépítésére. Végső soron valószínűleg minden tagállam nettó haszonélvezővé válik ^* . Végezetül az EGSZB úgy véli, hogy az európai alapok nem pusztán számokból, célkitűzésekből és határidőkből állnak, hanem egyúttal azt is jelképezik, hogy az uniós tagállamok közös jövőképpel rendelkeznek.

2.3. Az NGEU központi eleme a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz, amely 672,5 milliárd EUR összegű kölcsön és támogatás formájában áll rendelkezésre az uniós tagállamok által végrehajtott reformok és beruházások támogatására. A cél a koronavírus-világjárvány gazdasági és társadalmi hatásainak enyhítése, valamint az európai gazdaságok és társadalmak fenntarthatóbbá, inkluzívabbá és ellenállóbbá tétele és annak elérése, hogy felkészültebbek legyenek a zöld és digitális átállással kapcsolatos kihívásokra és lehetőségekre.

2.3.1. Az NGEU hat „pillér” - többek között a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, az egészségügy és a társadalmi reziliencia, valamint a következő generációra, a gyermekekre és a fiatalokra vonatkozó szakpolitikák - köré szerveződik. A tagállamoknak elő kell segíteniük a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek és a kohéziós politika programozása közötti szinergiákat, továbbá elő kell mozdítaniuk azok szoros összehangolását. Ezen túlmenően a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési terveknek hatékonyan kezelniük kell az egyre inkább eltérő gazdasági fejlődés és a különféle helyreállítási módszerek jelentette - az európai szemeszter által közvetlenül nem azonosított - kihívásokat. Különösen fontosak a 2019-re és 2020-ra vonatkozó országspecifikus ajánlások.

2.4. Csakúgy, mint Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz, az NGEU is tartalmaz kohéziós célú és az európai területeknek nyújtott helyreállítási támogatást (REACT-EU), amelyre 47,5 milliárd EUR-t különítettek el. Ez egy új kezdeményezés, amelynek célja a koronavírusra való reagálást célzó beruházási kezdeményezés és a koronavírusra való reagálást célzó, kiterjesztett beruházási kezdeményezés keretében megvalósított válságkezelési és válságelhárítási intézkedések kiterjesztése. Más intézkedésekhez képest azonban a rendelkezésre álló költségvetés meglehetősen csekély, ezért csak korlátozottan járulhat hozzá a zöld, digitális, fenntartható, inkluzív és reziliens gazdasági helyreállításhoz. A REACT-EU forrásait az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA), valamint a leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap rendelkezésére fogják bocsátani.

2.5. Emellett a 2021-2027-es programozási időszak kohéziós programjain keresztül a tagállamok összesen 377,8 milliárd EUR-t kaphatnak. Ezt az összeget a következő alapokon keresztül osztják szét:

- az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), amelynek célja a régiók közötti fejlődésbeli egyenlőtlenségek kiküszöbölése,

- a Kohéziós Alap, amely az olyan területeken megvalósuló uniós projekteket támogatja, mint a transzeurópai közlekedési hálózatok, a környezetvédelmi infrastruktúra, az energiahatékonyság és a megújuló energiaforrások hasznosítása, illetve a fenntartható városi mobilitás,

- Európai Szociális Alap (ESZA), és

- az újonnan létrehozott Igazságos Átmenet Alap.

3. A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz és a kohéziós politika közötti kiegészítő jelleg, szinergiák és hiányosságok

3.1. Általánosságban az EGSZB olyan, jólétre összpontosító gazdaság- és szociálpolitikát javasol, amely az emberek jóllétét helyezi előtérbe, és amely senkit sem hagy magára. A legfontosabb szakpolitikai célkitűzések közé kell tartoznia többek között a fenntartható és inkluzív növekedésnek, az életminőségnek, valamint az egyenlőtlenség csökkentésének. Az EGSZB kéri, hogy e célkitűzéseket építsék be a különböző szakpolitikai területekbe, ideértve az adó-, a munkaerőpiaci, az ipar- és a monetáris politikát is. Az európai szemeszteren, a gazdasági kormányzási kereten és a többéves pénzügyi kereten belül határozottan ajánlott nagyobb hangsúlyt helyezni a növekvő egyenlőtlenség problémájának megoldására. E véleményben arra összpontosítunk, hogy a kohéziós politika és az NGEU - elsősorban a vezérprogramján, a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközön keresztül - milyen módon javasolja ezen egyenlőtlenségek orvoslását.

3.2. Az NGEU bruttó kifizetéseinek alapját képező kritériumok nem igazán egyértelműek. Az NGEU így nagy valószínűséggel lehetővé teszi, hogy az EU gyengébb gazdaságai gyorsabban talpra álljanak, és hozzájáruljanak a felfelé irányuló reálértéken mért konvergenciához, amit az EGSZB igen örvendetesnek tart. Az azonban nem teljesen világos, hogy milyen mértékben és módon lehet az NGEU révén leküzdeni az országokon belüli és a régiók közötti egyenlőtlenségeket. Mindenesetre a kohéziós politika és az NGEU közötti átfedések miatt nagy valószínűséggel akár még kedvezőtlen hatások is előfordulhatnak.

3.2.1. A szociál- és a foglalkoztatáspolitikában kulcsfontosságú az egyenlő versenyfeltételek megteremtése, és az NGEU rendelkezéseinek ilyen irányú reformokat kell előírniuk. Az EGSZB felhívja a figyelmet az arra irányuló különböző javaslataira, hogy az országokon belüli egyenlőtlenségeket például a közbeszerzési rendszernek bizonyos kritériumokkal való összekapcsolása és a veszélyeztetett csoportoknak szóló támogatási programok (pl. az ifjúsági garancia) révén kellene kezelni. E tekintetben a munkahelyek minőségét és a kollektív tárgyalási rendszereket is fejleszteni kell.

3.2.2. Az NGEU eszköz forrásaiból nyújtott támogatás - különösen az eladósodottabb országokban - enyhítheti az államháztartásokra nehezedő nyomást és növelheti a költségvetési mozgásteret, amit az egyenlőtlenségek mérséklését célzó szociálpolitikai intézkedések javítására is ki lehetne használni. Az EGSZB azt ajánlja továbbá, hogy elemezzék azokat a tényezőket, amelyek egyes tagállamokban jelentős szerepet játszottak az államháztartásnak a Covid19-válsággal összefüggő romlásában.

3.3. Az egyik nagy kihívást a kohéziós politika és az NGEU, különösen a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz és a REACT-EU közötti koherencia és szinergiák biztosítása jelenti. A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközhöz kapcsolódó folyamat keretében benyújtott és nyilvánosságra hozott nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek alapján első pillantásra úgy tűnik, hogy a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz és a kohéziós politika programjainak céljai számos esetben megegyeznek ^* . A beruházások céljának meghatározására használt eljárások azonban nagymértékben különböznek, ami felveti a kérdést, hogy e két eszköz működése összehangolható-e. Jóllehet fontos, hogy a programok végrehajtása során kerüljük az átfedéseket és a zavart, de annak biztosítása is döntő jelentőséggel bír, hogy a programok ne mondjanak ellent egymásnak, illetve ne akadályozzák egymást. A kohéziós politika elveit, valamint az érdekelt felekkel folytatott konzultációra vonatkozó szigorú szabályait is be kell építeni a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz eljárásaiba annak érdekében, hogy a beruházásokat hatékonyan a társadalmi befogadást célzó intézkedésekhez irányítsák.

3.4. A kohéziós politika nagy hagyományokkal rendelkezik a pénzeszközök és a források szociális célokra történő stratégiai célú elkülönítését és a partnerségek, valamint az érdekelt felek és a szociális partnerek széles körét képviselő monitoringbizottságok kiválasztott projekteken belüli kötelező létrehozását illetően. Habár ezen elvek nem biztosítják maradéktalanul a minőségi beruházásokat, az ellenőrzések és az utólagos értékelések általánosságban bizonyították a hatékonyságukat. Sajnos e bevált gyakorlatokat csak részben alkalmazták a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek kidolgozásakor. Az EGSZB arra kéri a tagállamokat, hogy a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek végrehajtási szakaszában vezessenek be a monitoringbizottságok létrehozásához hasonló gyakorlatokat. A monitoringbizottságokban a szociális partnerek és a civil társadalmi szervezetek képviselőinek is részt kellene venniük.

3.5. Ha megnézzük a kohéziós alapok felhasználását szabályozó, közös rendelkezésekről szóló legújabb rendeletet (CPR) ^* , akkor elég egyértelműek azok a szabályok, amelyek meghatározzák, hogy az intézkedések jogosultak-e finanszírozásra. A 73. cikk például kimondja, hogy „[a] műveletek kiválasztásakor az irányító hatóságnak olyan kritériumokat és eljárásokat kell megállapítania és alkalmaznia, amelyek megkülönböztetésmentesek, átláthatók, biztosítják a hozzáférhetőséget a fogyatékossággal élő személyek számára és a nemek közötti egyenlőséget [...]”. Az EGSZB aggódik amiatt, hogy az eltérő jogalap miatt (lásd a 3.4. pontot) a kohéziós politikában foglalt, az egyenlőtlenségek csökkentésére vonatkozó rendelkezések nem tükröződnek megfelelően az NGEU és a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz felhasználására vonatkozó szabályokban. Fontos, hogy a szociális dimenzió kohéziós politikán belüli terjedelme és egyértelműsége mintaként szolgáljon az NGEU és a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz számára.

3.6. Ami a partnerséget illeti, a 8. cikk kimondja, hogy „a partnerségi megállapodás és az egyes programok esetében minden tagállam átfogó partnerséget szervez és hajt végre”, amely magában foglalja a következőket: „a civil társadalmat képviselő érintett szervezetek, például környezetvédelmi partnerek, nem kormányzati szervezetek, valamint a társadalmi befogadás, az alapvető jogok, a fogyatékossággal élő személyek jogai, a nemek közötti egyenlőség és a megkülönböztetésmentesség elősegítéséért felelős szervezetek”. A rendelet mellékletében szereplő feljogosító feltételek azt is szigorúan előírják, hogy az uniós finanszírozás nem járulhat hozzá az intézményi ellátásban részesülő személyek szegregációjához.

3.7. A kohéziós politikához hasonlóan a gazdasági, társadalmi és területi kohézió a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz alkalmazási körében és célkitűzései között is kifejezetten megjelenik. Mivel azonban az NGEU az EUMSZ 122. cikke szerinti előre nem látható, súlyos gazdasági nehézségeket kiváltó szükséghelyzeten alapul, a fő elv ebben az esetben a szolidaritás. A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz ezzel szemben az EUMSZ 175. cikkén alapul, ami azt jelenti, hogy a kohéziónak a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervekben tükröződő célkitűzésnek kell lennie ^* . A nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek gyenge területi dimenziója esetlegesen hatással lehet a kohéziós politikára és a területi kohézióra, ezen belül is a belső egyenlőtlenségek csökkentésére, a szubnacionális szintek szerepére és a többszintű kormányzás elvére.

3.8. A kohéziós politika és a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz között néhány területen, többek között a zöld és a digitális átállás terén átfedések vannak, ami különös aggodalomra ad okot. Ezenfelül a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz különböző területek széles körére kiterjedő hatálya a kohéziós politika különböző forrásainak elhatárolása szempontjából megnehezíti a fókuszpont egyértelmű meghatározását és a kohéziós politikai beavatkozásokkal végzett koordináció biztosítását, ami az alábbiakban ismertetett okok miatt kiemelten fontos. Ez a másik ok, amiért a nyomon követés és a szervezett civil társadalom részvétele oly nagy jelentőséggel bír.

3.9. Az, hogy a gyors végrehajtásra/felhasználásra irányuló nyomás (pl. a sürgősségi jelleg, a rövidebb életciklus és a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési terv szoros ütemezése) miatt esetleg a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz által biztosított finanszírozás helyeződik előtérbe a kohéziós politikával szemben, csökkentheti a 2021-2027-es kohéziós politikai finanszírozás programozásával és végrehajtásával kapcsolatos figyelmet és kapacitást, ami további késedelmekhez és a kohéziós források felhasználásával kapcsolatos problémákhoz vezethet.

3.10. A civil társadalom és a szociális partnerek fáradhatatlanul dolgoztak azon, hogy biztosítsák a kohéziós alapok és más uniós finanszírozás felhasználását szabályozó, közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR) határozott megfogalmazását. A 2021-2027-es időszakra vonatkozó rendelet egyértelműen meghatározza, hogyan kell felhasználni a forrásokat a marginalizált csoportok társadalmi befogadásának - nem pedig további szegregációjának - előmozdítására. Egyértelmű szabályokat állapít meg továbbá a civil társadalom és a szociális partnerek uniós finanszírozású műveletek kiválasztásába, irányításába és nyomon követésébe való bevonását illetően is. Ez éles ellentétben áll a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközzel. A 18. cikk (4) bekezdésének q) pontja csupán azt írja elő, hogy a nemzeti hatóságoknak összefoglalót kell készíteniük a konzultációs folyamatról. A gyakorlatban a szociális partnerek és a civil társadalom bevonására vonatkozó részletesebb jogi rendelkezések hiánya a tagállamok részéről teljesen elégtelen nyilvános konzultációt és rendkívül alacsony szintű átláthatóságot eredményezett, mivel sok tagállam egyáltalán nem tette nyilvánosan hozzáférhetővé a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervük tervezetét.

3.10.1. Az EGSZB megérti, hogy az NGEU jóváhagyása és a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek benyújtásának határideje között rövid idő állt rendelkezésre. Mégis úgy véli, hogy a tagállamoknak inkább meg kellett volna ragadniuk a lehetőséget, hogy teljeskörű és érdemi konzultációt folytassanak a civil társadalommal és a szociális partnerekkel - lévén ez megkönnyíthette volna a színvonalas nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek kidolgozását -, mintsem tehernek tekintsék azt, amelynek sok tagállam inkább ellenállt.

3.11. A tervek kidolgozása során nem került sor a nyilvános ellenőrzésre, ezért aggasztó, hogy a tagállamok a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközt esetleg arra fogják használni, hogy megkerüljék azokat a szabályokat, amelyek megakadályozzák, hogy a kohéziós alapokat bizonyos típusú beruházásokra használják fel. Éppen ez történt a nyilvánosság számára hozzáférhetővé tett kisszámú nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési terv tervezetének némelyikében, különösen a társadalmi befogadást célzó beruházásokra vonatkozó szabályok tekintetében. A közös rendelkezésekről szóló rendeletben, különösen annak feljogosító feltételeiben meghatározott szabályokat a civil társadalom és a szociális partnerek kérésére vezették be. Ha a jóváhagyáshoz nem kell bizonyítani, hogy a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz által párhuzamosan finanszírozott intézkedések tiszteletben tartják a közös rendelkezésekről szóló rendeletben foglalt szigorú elveket, akkor sokkal kevésbé lehetünk biztosak abban, hogy ezeket az elveket tiszteletben is tartják. Tagadhatatlan, hogy magának a közös rendelkezésekről szóló rendeletnek sem mindig sikerült megakadályoznia a pénzeszközökkel való visszaélést, de e rendelet legalább egy olyan alapot kínál, amelyre támaszkodva vitatni lehet az olyan finanszírozást, illetve kérni lehet az olyan finanszírozás leállítását, amely nem felel meg a feljogosító feltételeknek. A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz esetében továbbra is bizonytalan, hogy a pénzeszközök visszaélésszerű felhasználását lehet-e vitatni vagy le lehet-e állítani.

3.12. Az EGSZB bírálja, hogy számos nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési terv kidolgozása során nem tartották tiszteletben a partnerség elvét. Az EGSZB szerint a partnerség elve és a szervezett civil társadalom bevonása kulcsfontosságú a hatékony politikák és a felelősségvállalás szempontjából. A partnerség elve a kohéziós politika szerves részét képezi. Jó példákat láttunk a polgárok, a helyi közösségek és a civil társadalom aktív részvételére. A nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek végrehajtásához és esetleges újratervezéséhez a partnerség elvét alapul véve ambiciózusabb rendszert kellene bevezetni az érdekelt felekkel folytatott konzultáció tekintetében. Ami a helyi ügyeket illeti, a közösségvezérelt fejlesztési stratégiák, a városokban megvalósuló integrált területi beruházások, az innovatív városfejlesztési tevékenységek és az Interreg határokon átnyúló együttműködési programjai Unió-szerte számos projektpéldával szolgálnak, és ennek a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek végrehajtásában is tükröződnie kellene.

4. Az egyenlőtlenségek elleni küzdelem a kohéziós politika, a Next Generation EU és a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz segítségével

4.1. A szakpolitikai döntéshozóknak még mindig magas szintű bizonytalansággal kell szembenézniük a világjárvány alakulását illetően. A 2019 és 2023 közötti időszakra vonatkozó növekedési előrejelzéseket több országban lefelé módosították. Az Unión belül jelentős és egyre fokozódó eltérések lesznek a növekedésben, ami nagyrészt a világjárvány különböző gazdasági ágazatokra gyakorolt eltérő hatásaival magyarázható. Például a nagy idegenforgalmi ágazattal rendelkező országok komoly veszteségeket szenvedtek el, de ez a művészeteket és a szórakoztatást, a kereskedelmet, az utazást és a szállásadást, a kiskereskedelmi ágazatot és a közlekedést is súlyosan érintette ^* .

4.1.1. Emellett a világjárvány súlyosbította a társadalmainkban már régóta fennálló különbségeket, ideértve a jövedelem és a javak egyenlőtlen elosztását, az egészségügyi ellátáshoz és az oktatáshoz való egyenlőtlen hozzáférést, valamint a környezeti károknak való eltérő kitettséget is, továbbá társadalmi és pénzügyi kirekesztést eredményezett. Németországban például több mint 1 millióra nőtt a tartósan munkanélküliek száma. Különösen a bizonytalan helyzetű munkavállalók veszítették el állásukat: 40%-kal nőtt azon bizonytalan helyzetű munkavállalók - többségükben fiatalok és nők - száma, akik munkanélkülivé váltak. Az egyenlőtlenségek általában nemtől, életkortól és iskolai tanulmányoktól függően, valamint régiónként, ágazatonként és szakmánként is eltérőek. A veszélyeztetett csoportok, például a fogyatékossággal élő személyek és a migránsok szenvednek a leginkább az egészségügyi válság következményeitől.

4.2. Általában a recessziók nagyobb valószínűséggel okoznak nehézségeket a jövedelemcsökkenés miatt a szegényebbek, mint a gazdagabbak számára. Amikor azonban bekövetkezik a gazdasági fellendülés, a szegényebbek nem az elsők között lábalnak ki a válságból, ami azt jelenti, hogy a - például pénzügyi válság okozta - társadalmi egyenlőtlenségek évtizedekig érzékelhetők. A jelenlegi válságból eredő egyenlőtlenségek növekedése a világjárvány kedvezőtlen hatása miatt még erőteljesebb lehet. Láttuk, hogy a Covid19-fertőzés a leginkább rászoruló személyek körében fordul elő a leggyakrabban, ami viszont hátrányosan érintheti a jövedelmüket. A szegényebbek ezenkívül kisebb eséllyel tudnak távmunkát végezni, ami a munkahelyek elvesztése egyik fő tényezőjének bizonyult.

4.2.1. Ezenfelül az alacsony jövedelmű munkavállalók által ellátott ágazatokat (pl. az éttermeket, a turizmust, a szórakoztatást) a válság különösen súlyosan érintette ^* . Mivel a világjárvány felgyorsította az automatizálást és a digitalizációt - ezen belül a mesterséges intelligencia terjedését -, megnőtt a magasan képzett munkaerő iránti kereslet, ugyanakkor az alacsonyan képzett munkavállalók kiestek a munkaerőpiacról ^* . Az is valószínű, hogy a tartós munkanélküliségnek hosszú távú hatásai lesznek, például a készségek elvesztése, ami akadályozhatja a munkaerőpiacra való visszailleszkedést. Az iskolák és egyetemek bezárása ráadásul a társadalom kiszolgáltatott helyzetben lévő rétegeit érintette a leginkább.

4.3. Az EGSZB azt is hangsúlyozni szeretné, hogy a világjárvány az anyagi jólét mellett az emberek biztonságára és alapvető jogaik gyakorlására is aránytalan hatást fejtett ki. Nem titok, hogy az egészségügyi és gondozási intézmények a fertőzések melegágyaivá váltak, ami nagyon sokak életét követelte, különösen az idősebbek és a fogyatékossággal élő személyek körében.

4.3.1. Néhány tagállamban a túlterhelt kórházak betegosztályozási rendszert is bevezettek annak megállapításához, hogy ki kaphat sürgősségi ellátást és ki nem. Bizonyos esetekben súlyos hátrányos megkülönböztetésre került sor. Az életkorral és a fogyatékossággal indokolták a betegek elutasítását, ami egyértelműen rávilágított arra, hogy a kormányok milyen prioritások alapján mérik a különböző állampolgárok értékét. Rendkívül fontos, hogy ez soha többé ne fordulhasson elő, és hogy a kiszolgáltatott embereket ne kezeljék másodrendű állampolgárként.

4.4. Az EGSZB arra is rámutat, hogy hiányoznak a javak eloszlására vonatkozó jó minőségű adatok. Az EKB azonban a háztartások pénzügyi helyzetéről és fogyasztási szokásairól szóló felmérésében a háztartások magán nettó vagyonának eloszlását illetően már 2016-ban arra a következtetésre jutott, hogy az euróövezetben jelentős egyensúlytalanságok vannak, mivel a leggazdagabb 10% rendelkezik a teljes nettó vagyon 51,2%-ával ^* . Más előrejelzések becslései szerint még ennél is egyenlőtlenebb a javak elosztása: ezek arra engednek következtetni, hogy a háztartások leggazdagabb egy százaléka rendelkezik a teljes vagyon akár 32%-ával. A Covid19 nagy valószínűséggel tovább mélyíti a vagyoni egyenlőtlenségeket.

Összességében úgy tűnik, hogy a válság a megtakarítások terén növekedést idézett elő. Az alacsony jövedelmű háztartások azonban kisebb mértékben csökkentették kiadásaikat, mint a magas jövedelműek. A létfenntartási szükségletek kielégítésének szükségessége miatt az alacsony jövedelmű háztartások gyorsabban tértek vissza a válság előtti kiadási szintre, mint a magasabb jövedelműek ^* .

4.5. A világjárvány aránytalan mértékben érintette a nőket. A nőket nagyobb valószínűséggel bocsátották el vagy küldték kényszerszabadságra, illetve a nőknek nagyobb valószínűséggel kellett csökkenteniük hivatalos munkaidejüket. Ennek különféle okai vannak. A nők bizonyos - a kijárási korlátozások által a leginkább érintett - foglalkozásokban nagyobb arányban képviseltetik magukat, és nagyobb arányban rendelkeztek részmunkaidős vagy alternatív munkaszerződésekkel. A cégek inkább a határozatlan idejű munkaszerződéssel rendelkező munkavállalókat védték. Ezenkívül a nők az iskolák bezárása miatt megnövekedett gyermekgondozási kötelezettségek miatt is otthagyták munkahelyüket vagy csökkentették munkaidejüket. Emellett a világjárvány a fizetetlen otthoni munkavégzés terén is növelte a nemek közötti szakadékot ^* .

4.6. Az NGEU-t a válság kedvezőtlen társadalmi hatásainak enyhítésére, a társadalmi reziliencia erősítésére és a foglalkoztatás javítására szolgáló egyik fő uniós eszköznek szánták. Sikere azonban a végrehajtás módjától függ. Fontos, hogy a különböző forrásokat hatékonyan és időben költsék el, hogy a helyreállítás megvalósítható legyen. A források hatékony felhasználása emellett a tagállamok közötti bizalom légkörét is meg fogja teremteni. Mindent egybevetve alapvető fontosságú lesz, hogy az NGEU-t ne egyszerűen a már a világjárvány előtt tervezett beruházások folytatására használják fel, hanem arra, hogy nagyon egyértelműen reagáljanak az arra irányuló reformok bevezetésére, hogy segítsenek megelőzni a Covid19 által társadalmainkra gyakorolt legsúlyosabb hatások megismétlődését.

4.7. Az EGSZB üdvözli, hogy az NGEU hat pillérébe szociális célok - különösen a gazdasági, társadalmi és területi kohézió célja - is beágyazódnak, hogy a helyreállítási és rezilienciaépítési tervek értékelési kritériumai között szerepel társadalmi hatásaik értékelése is, valamint hogy a tagállamoknak ki kell fejteniük, hogy a helyreállítási és rezilienciaépítési tervek hogyan segítik elő a nemek közötti egyenlőséget és a mindenki számára biztosítandó esélyegyenlőséget. Az EGSZB azonban aggódik amiatt, hogy a szociális dimenzió esetleg nem jelenik meg megfelelően a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervekben, vagy hogy egyes intézkedéseket „szociális” jelzővel címkéznek fel, holott azok nem járulnak hozzá a rendeletben meghatározott szociális célokhoz. Eddig nem tűnik valószínűnek, hogy a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek hatékonyan kezelnék a társadalmi egyenlőtlenségeket. Annak biztosítása érdekében, hogy minden egyes nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési terv erős szociális dimenzióval rendelkezzen, az EGSZB azt javasolja, hogy az Európai Bizottság ne csak a szociális kiadásokról szóló jelentéstételhez dolgozzon ki módszertant, ahogyan azt a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközről szóló rendelet 29. cikkének (4) bekezdése előírja, hanem a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervben javasolt strukturális reformok társadalmi hatásának értékeléséhez is. Ezenkívül még nagyobb hangsúlyt kell helyezni az igazságos elosztásra, valamint azt részletesebben meg kell határozni.

4.8. A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközt olyan reformokhoz kell felhasználni, amelyek segítenek a tagállamoknak kilábalni a világjárvány hatásaiból. Az EGSZB olyan beruházásokat szorgalmaz, amelyek elsősorban a Covid19 által legsúlyosabban érintett csoportokat támogatják. Le kell továbbá vonni a tanulságot abból, hogy mely területeken szenvedtek az emberek a leginkább az egészségügyi válság során. Külön beruházásokat kell indítani azzal a céllal, hogy segítsük az embereket - kiváltképp a nőket, a fiatalokat, a tartósan munkanélkülieket, az etnikai kisebbségekhez tartozó személyeket, a fogyatékossággal élőket és az idősebbeket (akiknek a részaránya valószínűleg a társadalom egészében növekedni fog) - visszatérni a minőségi foglalkoztatásba. Végül pedig a nyugdíjrendszerek fenntarthatóságát is biztosítani kell.

4.8.1. Feltétlenül meg kell erősíteni a népegészségügyi és az állami gondozási szolgáltatásokat, különösen azokban a tagállamokban, ahol a Covid19-válság következtében súlyos hiányosságokra derült fény. Az EGSZB véleménye szerint a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz egyedülálló lehetőséget kínál a tagállamok számára az ilyen típusú szolgáltatások megreformálására, valamint arra, hogy személyre szabott támogatási ajánlatokat dolgozzanak ki a közösségükben élők számára, beleértve a személyi segítségnyújtás és az otthoni segítségnyújtás támogatását is.

4.9. Meg kell továbbá bizonyosodni arról, hogy az NGEU eszköz összhangban van-e a tisztességes munkahelyek létrehozásával. Az EGSZB olyan szakpolitikai megközelítés alkalmazását ajánlja, amely az európai strukturális alapok keretében már bizonyított: nevezetesen azt, hogy a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz alapjainak folyósítását kössék bizonyos kritériumokhoz. A vállalatok például csak akkor részesülhetnének a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz forrásaiból, ha kollektív szerződéseket alkalmaznak vagy - a tagállami szociális partnerekkel kötött megállapodásokból következő nemzeti törvények és szabályozások alapján - magas színvonalú munkahelyekről gondoskodnak, hajlandóak csökkenteni a bizonytalan (pl. a munkáltató által egyoldalúan kikényszerített határozott idejű, ideiglenes) munkahelyek számát, vagy erős intézményekkel rendelkeznek a munkavállalók döntéshozatali folyamatokba történő bevonásához.

4.10. A helyreállítási és rezilienciaépítési eredménytáblára, valamint a - többek között a gyermekekkel és az ifjúsággal kapcsolatos - szociális kiadásokról szóló jelentéstételi módszertanra vonatkozó felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat még nem terjesztették elő. Az EGSZB kifejezetten támogatja egyrészt az Európai Parlament azon felhívását, hogy az Európai Bizottság „biztosítsa [...] a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadásának ütemezése tekintetében a teljes átláthatóságot”, másrészt „e felhatalmazáson alapuló jogi aktusoknak a nyári szünet előtti gyors jóváhagyására” irányuló felhívását ^* . Erősen vitatható, hogy a szociális dimenziókra vonatkozó előírásokat csak a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek kidolgozását, sőt jóváhagyását követően fogják meghatározni.

4.11. Sajnálatos módon a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz forrásaiból származó bizonyos összegek szociális projektekre történő felhasználására vonatkozó konkrét feltétel is hiányzik. Valójában a közvetlenül a szociális célokhoz kapcsolódó kiadások aránya nem egyértelmű, és meglehetősen alacsonynak tűnik. Az EGSZB egyértelmű jelentést kér azon kiadások és projektek arányáról és kialakításáról, amelyek általában véve a szociális célokat és különösen a társadalmi kohéziót szolgálják. Azt is biztosítani kell, hogy a zöld és digitális beruházások megvalósítása és az NGEU összes többi kiadása során tiszteletben tartsák a társadalmi fenntarthatóság célkitűzését. Ezen a területen is világosabb képet kell alkotni a tervezett beruházásokról.

4.12. Problémát jelent, hogy a helyreállítási és rezilienciaépítési tervek az európai szemeszter folyamatára, az országspecifikus ajánlásokra és a feltételrendszerekre támaszkodnak, mivel az elmúlt években számos vitatható ajánlás született, például az egészségügyi kiadásokkal vagy a nyugdíjakkal kapcsolatban. Ahelyett, hogy a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközt összekapcsoljuk az európai szemeszterrel, célszerűbb lett volna egy szigorú feltételrendszer formájában egyértelműen elkülöníteni a forrásokat, ami biztosítaná az uniós források hatékony felhasználását. Mivel a pénzeszközök folyósításának feltétele az országspecifikus ajánlások végrehajtása, még fontosabb az európai szemeszter megreformálása, belefoglalva abba a szociális partnerekkel és a civil társadalommal folytatott konzultációra vonatkozó minimumszabályokat is, miként azt az EGSZB a szervezett civil társadalom helyreállítási és rezilienciaépítési tervekbe való bevonásáról szóló állásfoglalásában is felvázolta ^* . A nemzeti parlamentek és az Európai Parlament hatékony bevonására szintén szükség van.

4.12.1. A kohéziós politikával, az NGEU eszközzel és az országspecifikus ajánlásokkal összefüggésben az EGSZB határozottan azt javasolja, hogy fordítsanak kiemelt figyelmet az egyenlőtlenségek valamennyi szempontjára, fenntartható, reziliens és inkluzív növekedésre törekedjenek, valamint szorosan kövessék nyomon a pénzeszközök felhasználását. Biztosítani kell, hogy minden európai egyaránt részesüljön a helyreállítás, valamint a zöld és digitális átállás előnyeiből, eközben pedig szem előtt kell tartani az átalakulás miatt esetleg súlyosbodó digitális kirekesztés és energiaszegénység elleni küzdelmet célzó tevékenységek végrehajtását is.

4.12.2. Az EGSZB üdvözli, hogy az európai szemeszter folyamatában a szociális jogok európai pillérére és a szociális eredménytáblára - ennélfogva egyúttal az NGEU eszközre - összpontosítanak. Az EGSZB azonban kifejezetten kéri, hogy ezeket módszeresen építsék be az NGEU eszközbe és a nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervek értékelésébe. Az EGSZB különösen rámutat a portói csúcstalálkozón kapott pozitív jelzésre, miszerint a jólét mércéjét illetően túl kell lépnünk a GDP-n. Az NGEU eszközt nemcsak az európai szemeszterrel való kölcsönhatása alapján kell értékelni, hanem azt egyúttal a területi és társadalmi kohézió, valamint a vonatkozó programok végrehajtására szolgáló eszköznek kell tekinteni.

4.13. Összességében az EGSZB arra kéri az Európai Uniót, hogy használja ki az NGEU által kínált egyedülálló lehetőséget arra, hogy felgyorsítsa és előmozdítsa az égetően szükséges strukturális reformokat, orvosolja a szociál-, a gazdaság- és a környezetvédelmi politikák terén meglévő hiányosságokat, valamint hogy a jólétre összpontosító megközelítést alkalmazzon. Az alapok hosszú távú hatására és felhasználására tekintettel az EGSZB azt javasolja, hogy a politikai pártok, a szociális érdekelt felek, a vállalkozók, a szakszervezetek és a civil társadalom között teremtsenek konszenzust, hogy a lehető legnagyobb mértékben biztosítsák e lehetőség sikerét. Az EGSZB úgy véli, hogy az európai alapok nem pusztán számokból, célkitűzésekből és határidőkből állnak, hanem egyúttal azt is jelképezik, hogy az Európai Unió közös jövőképpel rendelkezik.

Kelt Brüsszelben, 2021. szeptember 23-án.

az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság

elnöke

Christa SCHWENG