A Kúria Önkormányzati Tanácsa a dr. Jerebák József főosztályvezető által képviselt Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatalnak (3525 Miskolc, Városház tér 1.), a Tiszaújváros Város Önkormányzata (3580 Tiszaújváros, Bethlen G. út 17.) ellen, Tiszaújváros Város Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi állattartás szabályairól szóló 43/2004. (XII. 23.) rendelet törvényességi vizsgálata és megsemmisítése tárgyában - nemperes eljárásban - meghozta az alábbi
határozatot:
1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Tiszaújváros Város Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a helyi állattartás szabályairól szóló - módosított - 43/2004. (XII. 23.) rendelet törvénysértő, ezért e rendeletet megsemmisíti.
2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelet a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon veszti hatályát.
3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.
A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.
Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: indítványozó) ismételt törvényességi felhívásban kezdeményezte Tiszaújváros Város Önkormányzatánál (a továbbiakban: érintett önkormányzat) hogy helyezze hatályon kívül a helyi állattartás szabályairól szóló 43/2004. (XII. 23.) rendeletét (a továbbiakban: Ör.). A törvényességi felhívás nem vezetett eredményre, ezért a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 48. § (1) bekezdése, valamint Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 136. §-a alapján kezdeményezte az Ör. törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését.
Az állattartás helyi szabályozását érintően - többek között - változást hozott az élelmiszerláncokról és a hatósági felügyeletről szóló 2008. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Éltv.) 2012. október 1-jén hatályba lépett 6. § (6) bekezdése, amely kimondja, hogy mezőgazdasági haszonállat tartása önkormányzati rendeletben nem korlátozható, továbbá az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: Ávt.) 2013. január 1. hatállyal megállapított 49. § (6) bekezdése, amely kiegészítő jelleggel újra felhatalmazta az önkormányzatokat a kedvtelésből tartott állatok tartása szabályainak rendeleti meghatározására.
Az indítványozó előadta, hogy többször felhívta az érintett önkormányzat figyelmét, hogy - a fentieken túlmenően is - módosultak az állattartásra vonatkozó központi jogszabályok, amelyekkel az Ör. nincs összhangban. Az önkormányzat a felhívásoknak nem tett eleget, a rendeletét nem módosította, nem helyezte hatályon kívül.
Az indítványozó - az Ör. egyes rendelkezései alapján - tizenhárom problémakör köré csoportosítva álláspontját kifejtette, hogy az Ör. jogszabályi tiltás ellenére szabályoz bizonyos tárgykörökben; más helyeken központi jogszabályok fogalmát ismétli, azoktól eltérő definíciót állapít meg; építési szabályzatban rendezendő kérdéseket szabályoz az állattartási rendeletben; több esetben magasabb jogszabállyal ellentétes rendelkezéseket tartalmaz, más helyeken az érintett önkormányzat felhatalmazás nélküli szabályokat alkotott.
Az indítványozó által jelzett problémakörök lényegében átfogják az Ör. egészét. Az indítványozó a Bszi. 55. § (1) bekezdésére hivatkozva kérte a Kúriát, hogy az egyes rendelkezések szoros összefüggésére és a megváltozott jogszabályi környezetre tekintettel az Ör. egészét semmisítse meg.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
1. Az Ör. 1. §-a szerint a rendelet célja „[a]zon szabályok meghatározása, amelyek elősegítik az állattartók, valamint az állattartással érintett lakosok érdekeinek érvényesülését, s egyúttal biztosítják, hogy az állattartás mások - szomszédos lakások lakóinak, az ingatlanok használóinak, a közterületen tartózkodó polgároknak - nyugalmát, biztonságát és testi épségét ne veszélyeztesse.”
Az indítványozó szerint e szabály ellentétes a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) 51-66. §-aival. A Jszr. jelölt rendelkezései a jogszabály normatív tartalommal nem rendelkező logikai egységeit, majd a jogszabály általános rendelkezéseit szabályozzák. A Jszr. valóban nem szól arról, hogy a jogszabály célját akár a bevezetőben, akár külön szakaszba foglaltan megjelenítse a jogalkotó. Önmagában azonban azzal, hogy az érintett önkormányzat rögzítette az Ör.-ben a jogszabály célját, konkrét Jszr.-beli rendelkezést nem sértett.
2. Az Ör. 3. §-a szabályozza az értelmező rendelkezéseket. A 3. § (1) bekezdés a) pontjában definiálja az érintett önkormányzat a haszonállatokat. Így nagytestű állat: ló, szamár, öszvér, szarvasmarha, bivaly, közepes testű állat: sertés, juh, kecske, kistestű állat: baromfi. Az Ör. 4. § (3) bekezdés az állattartás közös szabályai körében a haszonállatok tartását korlátozza, amikor kimondja, hogy pl. üdülőterületen legfeljebb 10 baromfi tartható. Az Ör. 5. §-a engedélyezési szabályokat tartalmaz, a 8-9. §-ok pedig övezetenként állapítják meg nemcsak a kedvtelésből tartott, hanem a haszonállatok darabszámát. Az Ör. 10. §-a a haszonállatok tartásának részletes szabályait tartalmazza.
Az Éltv. 6. § (6) bekezdése - a fentebb bemutatottak szerint-tiltja a mezőgazdasági haszonállatokra vonatkozó korlátozó önkormányzati szabályozást. Az Éltv. 6. § (6) bekezdésével ezért ellentétes az Ör. 3. § (1) bekezdés a) pontjában az Ör. 4. § (3) bekezdésében, az 5. §-ában, a 8-10. §-aiban található mezőgazdasági haszonállatra vonatkozó rendelkezések.
Az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése értelmében az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. Jogszabálysértő az az önkormányzati rendelet, amely más jogszabálynak az adott tárgykörre vonatkozó tiltó szabálya ellenére e tárgykörben szabályoz, vagy hatályban tart ilyen szabályozást.
3. Az Ör. 3. § (1) bekezdés f) pontja szerint „kedvtelésből tartható állat: eb és macska”. A kedvtelésből tartott állatok tartásáról és forgalmazásáról szóló 41/2010. (II. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rend.) 1. § (2) bekezdés a) pontja szerint „kedvtelésből tartott állat: a rendszertani besorolásától függetlenül minden olyan állat, amelyet nem kizárólag tudományos kutatás, állati eredetű termék előállítása, igavonás, teherhordás, természetvédelem, géntartalék-védelem és - eb és macska kivételével - közcélú bemutatás céljából tartanak, tenyésztenek, forgalmaznak, továbbá az az állat, amelyet más kedvtelésből tartott állat táplálása céljából tartanak és szaporítanak, valamint a nem gazdasági céllal tartott haszonállat, és a vadászatra használt állat;”
A Kúria Önkormányzati Tanácsa rámutat, hogy ha valamely fogalmat magasabb jogszabály meghatároz, akkor az adott szabályozási koncepciót érintően a helyi önkormányzat nem alkothat attól eltérő (szűkebb, vagy tágabb) fogalmat, mert ezzel a szabályozása szembekerül a más jogszabályéval, a jogszabállyal érintettek körében a jogalkalmazás során jogbizonytalanságot okoz.
Ebből következően az Ör. 3. § (1) bekezdés f) pontja jogszabálysértő.
4. Az Ör. 3. § (2) bekezdés szerint „- Állattartó: az állat tulajdonosa, illetőleg aki az állatot vagy állatállományt felügyeli, gondozza.” Az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény 3. § 1. pontja szerint e törvény alkalmazásában „állattartó: az állat tulajdonosa, illetve aki az állatot vagy az állatállományt gondozza, felügyeli.” Ebben az esetben látható, hogy a két fogalom tartalmilag azonos. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. § utolsó mondata szerint „a jogszabályban nem ismételhető meg az Alaptörvény vagy olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes.” A Kúria erre vonatkozó gyakorlata szerint mivel az önkormányzati rendelet az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése értelmében más jogszabállyal nem lehet ellentétes [Alaptörvény T) cikk], ezért a Jat. hivatkozott rendelkezése alapján az önkormányzati rendelet más jogszabály rendelkezését főszabály szerint a jogellenesség kockázata nélkül nem ismételheti meg. Az ún. vegyes jogszabály-szerkesztési megoldás - tehát ahol a jogszabály rendelkezéseinek megismétlése nem vezet az önkormányzati rendelet jogellenességére - a Kúria jogértelmezési gyakorlata szerint abban az esetben törvényes, amennyiben azt az értelmezhetőség, azaz a jogbiztonság feltétlenül megköveteli [lásd: Köf. 5056/2012., MK 2012. évi 169. szám, 28118].
Jelen esetben a fenti érv nem alkalmazható. Az értelmező rendelkezéseket érintő ismétlésre vonatkozóan a Jszr. 70. § (1) bekezdés akképpen rendelkezik, hogy: „Felhatalmazás alapján kiadott jogszabály tervezetében alkalmazott fogalom a felhatalmazó rendelkezést tartalmazó jogszabályban értelmezett fogalomtól eltérően nem értelmezhető, és az értelmező rendelkezés nem ismételhető meg.”
Erre tekintettel az Ör. 3. § (2) bekezdésében található „állattartó” fogalmának jogszabály-ellenessége a Jszr. 70. § (1) bekezdésbe ütközés miatt megállapítható.
5. Az Ör. 3. § (2) bekezdése értelmében „Veszélyes és veszélyesnek minősített eb: Az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. törvényerejű rendelet 5. §-ának (2) bekezdésében megjelölt veszélyes eb (pitbull terrier és keverékei) valamint az amerikai staffordshire terrier és keverékei és a Tvr. 5. §-ának (4) bekezdése alapján veszélyesnek minősített eb;” Az Ávt. e fogalmat tartalmilag is eltérően határozza meg. Az Ávt. 24/A. § (2) bekezdés szerint „Veszélyes eb az állatvédelmi hatóság által egyedileg veszélyesnek minősített eb.”
Az Ör. fogalom-meghatározása e ponton tartalmilag is ellentétes más jogszabállyal, hiszen az Ör. konkrét eb fajtákat jelöl, míg az Ávt. az állatvédelmi hatóság egyedi elbírálására bízza az eb veszélyességének megállapítását. Mindez a jogkövetők és a jogalkalmazók számára is nagyfokú jogbizonytalanságot eredményez.
A fentiek miatt az Ör. 3. § (2) bekezdésében definiált „Veszélyes és veszélyesnek minősített eb” fogalma törvénysértő.
6. Az Ör. 4. §-a az állattartás közös szabályai tárgykörben rendelkezik. A 4. § (2) bekezdés szerint „Az állattartó épületek elhelyezésekor, létesítésekor betartandó legkisebb védőtávolságok méterben megadott értékeit a 2. sz. melléklet tartalmazza.” Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 36. § (5) bekezdése szerint: „Az állattartó építmények elhelyezésének feltételeit - a közegészségügyi és az állategészségügyi, továbbá a környezetvédelmi követelmények figyelembevételével - a helyi építési szabályzat állapíthatja meg.”
Az OTÉK alapján az állattartó telepek védőtávolságát nem az állattartásról szóló rendeletben, hanem a helyi építési szabályzatban kell meghatározni. A Kúria megítélése szerint nemcsak technikai előírás, hogy a helyi építési szabályzatnak kell rendelkezni az állattartó telepeket érintő védőtávolságról, hanem annak garanciális jelentősége is van, amennyiben a helyi építési szabályzat megalkotására - mint sajátos helyi normára - az Étv.-ben foglalt speciális szabályok (lásd pl. véleményeztetési eljárás lefolytatása) irányadók. Ilyen rendelkezések az állattartásról szóló rendelethez nem kapcsolódnak, ezért a védőtávolságnak az állattartásról szóló rendeletben való szabályozása - a mellett, hogy szövegszerűen is ellentétes az OTÉK vonatkozó szabályaival - egyben az Étv.-ben foglalt, a helyi építési szabályzat megalkotásához kötődő garanciákat is kiüresíti.
Mindezekre tekintettel az Ör. 4. § (2) bekezdése is szemben áll más jogszabállyal.
7. Az Ör. a 7-9. §-aiban az ott meghatározott állattartási övezetekben meghatározza az övezetekben tartható ebek darabszámát. Megállapítható, hogy az Ör. 7-9. §-aiban meghatározottak nincsenek tekintettel a Korm. rend. 14. § (5) és (6) bekezdésében meghatározott ebtartási módszerekre, e szabályokban nem érvényesül a Korm. rend. 14. § (2) bekezdésben meghatározott azon elv, hogy a kedvtelésből tartott állatot úgy kell tartani, hogy az állat tartása lehetővé tegye annak természetes viselkedését, ugyanakkor a környező lakóközösség kialakult élet- és szokásrendjét tartósan és szükségtelenül ne zavarja. Nem jelenik meg továbbá a Korm. rend. 18. § (8) bekezdésében rögzítettek, amely szerint a csoportosan tartott állatok esetében - hacsak az adott fajra vonatkozó tudományosan elfogadott ismeretekből más nem következik - a tartási helyet úgy kell kialakítani, hogy mindegyik egyed versengés és agresszió nélkül egy időben hozzáférjen az etető-, itató-, fürdő-, pihenő- és búvóhelyhez.
Bár az Ávt. 49. § (6) bekezdése felhatalmazta az önkormányzatokat a kedvtelésből tartott állatok tartása szabályainak rendeleti meghatározására, de a magasabb jogszabályi előírásoknak a helyi rendeletben érvényesülni kell.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa e határozat indokolása II/2. pontjában az Ör. 8-9. §-ait a haszonállatok vonatkozásában, jelen pontban pedig az Ör. 7-9. §-ait (azaz az állattartási övezeteket meghatározó rendelkezéseket) az ebtartás vonatkozásában minősítette törvényellenesnek.
8. Az Ör. 12. §-a szabályozza az ebtartás szabályait. A 12. § (2) bekezdés szerint „közterületen, lakóház folyosóján és lépcsőházban az ebet fajtára való megkülönböztetés nélkül biztonságos pórázzal, a 35 cm és azt meghaladó marmagasságú ebet pedig szájkosárral is el kell látni”. A Korm. rend. 17. § (2) bekezdésében meghatározottak szerint „közterületen az eb tulajdonosának biztosítania kell, hogy az eb sem más állatot, sem embert harapásával ne veszélyeztethessen,” a (3) bekezdés pedig kimondja, hogy „Szájkosarat használni a (2) bekezdésben foglaltak végrehajtása érdekében - ha törvény, kormányrendelet vagy miniszteri rendelet a szájkosár használatát nem írja elő - kizárólag az egyed jellemzően agresszív magatartásának ismerete esetén kell.”
Látható tehát, hogy a Korm. rend. nem teszi lehetővé summásan, minden 35 cm-es marmagasságot meghaladó eb szájkosárviselésre kötelezését közterületen. Az Ör. 12. § (2) bekezdése a Korm. rendelet 17. § (2) bekezdésével ezért ellentétes.
9. Az Ör. 12. § (8) bekezdése az eboltás szabályait rendezi a)-tól g) pontokig. Az indítványozó szerint e szabályokat a veszettség elleni védekezés részletes szabályairól szóló 164/2008. (XII. 20.) FVM rendelet tartalmazza, a Jat. 3. §-a pedig tiltja az ismétlést.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezt az indítványt elutasította. Az indítványozó nem jelölte meg a 164/2008. (XII. 20.) FVM rendelet azon konkrét szabályait, amelyeket az Ör. 12. § (8) bekezdése megismétel, másrészt - mint ahogy a határozat föntebb már bemutatta - nem törvényellenes az ismétlés, amennyiben azt az értelmezhetőség, azaz a jogbiztonság feltétlenül megköveteli. Az Ör. 12. § (8) bekezdésének jogellenessége az indítvány alapján nem állapítható meg.
10. Az Ör. 12. § (10) bekezdése értelmében „a Polgármesteri Hivatal feladatellátása során az eb tulajdonosát az eb azonosítása céljából egyedi azonosító sorszámmal látja el. A nyilvántartás költségei az állat tulajdonosát terhelik. Az eb tulajdonosa köteles az azonosító sorszámot az eb nyakörvén, pórázán elhelyezni, s az azonosító sorszám elvesztése esetén annak pótlásáról gondoskodni.”
Az Ávt. 42/A. §-a az ebek azonosítása és nyilvántartása körében szabályozza a transzponderrel megjelölt ebek nyilvántartását, az erre vonatkozó részletes szabályokat a Korm. rend. 17/B. §-a tartalmaz. A szabályok országos nyilvántartásról szólnak, az Ávt. 24/A. § (4) bekezdése szerint „veszélyes eb kizárólag az állatvédelmi hatóság által kiadott engedéllyel, az e törvény végrehajtására kiadott jogszabályban meghatározott feltételekkel és módon, ivartalanítva és elektronikus azonosítóval (a továbbiakban: transzponder) megjelölve tartható.”
Látható tehát, hogy az Ör. 12. § (10) bekezdése helyi nyilvántartásról, amíg az indítványozó által jelölt magasabb jogszabályi rendelkezések országos nyilvántartásról szólnak, továbbá amíg az Ör. valamennyi ebre nézve rendelkezik nyilvántartásról, addig a központi jogszabályok által a veszélyes ebek érintettek.
Az indítványozó további érvet nem hozott fel az Ör. 12. § (10) bekezdése törvényellenességére, így e rendelkezés törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Önkormányzati Tanács elutasította.
11. Az Ör. 11. § (1) bekezdése értelmében „az állattartó (a továbbiakban: méhész) köteles létszámtól függetlenül tevékenységéről, tevékenység megkezdéséről, illetve megszüntetéséről a méheket ellátó állatorvost, illetőleg a település önkormányzat jegyzőjét egyidejűleg tájékoztatni.
Tájékoztatást a méhész, legkésőbb a kötelezettség keletkezését követő 15 napon belül köteles megtennie.” A méhállományok védelméről és a mézelő méhek egyes betegségeinek megelőzéséről és leküzdéséről szóló 70/2003. (VI. 27.) FVM rendelet (a továbbiakban: FVM rendelet) 2. §-a szerint „[a] méhészkedést (méhtartást) minden év február végéig, az újonnan kezdett méhészkedést pedig e tevékenység megkezdésétől számított nyolc napon belül kell bejelenteni a méhek tartási helye szerint illetékes települési önkormányzat, fővárosban a kerületi önkormányzat jegyzőjénél, aki a méhészt nyilvántartásba veszi, és a nyilvántartást folyamatosan vezeti.”
A fentiek alapján az Ör. a bejelentési kötelezettségre eltérő határidőt ír elő, mint az FVM rendelet, így az Ör. 11. § (1) bekezdése az FVM rendelet 2. §-ával ellentétes. Ellentétes továbbá azért is, mert más jogszabály által szabályozott tárgykörben rendelkezik.
12. Az Ör. 14. §-a a szabálysértés címet viseli. A 14. § (1) és (2) bekezdését az önkormányzat hatályon kívül helyezte, hatályban maradt viszont a 14. § (3) bekezdése, amely szerint: „A közterületen történt ismételt szabálysértés esetén a közterület-felügyelő jogosult az ebet a gyepmesteri telepre szállíttatni átvételi elismervény ellenében, amelyen fel kell tüntetni az elszállított eb kiváltásának helyét, időpontját, a fizetendő helyszíni bírság összegét, továbbá az őrzés időtartamát és díját.” Az indítványozó szerint az Ör. 14. § (1) és (2) bekezdése hiányában a (3) bekezdés értelmezhetetlen, hatályban tartása sérti a jogbiztonságot.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy az indítvány megalapozott. A Jat. 2. § (1) bekezdése szerint a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie. Az Ör. 14. § (3) bekezdése a Jat. 2. § (1) bekezdését sérti.
13. Az Ör. 14. § (4) bekezdése értelmében: „Az állattartás korlátozható illetve megtiltható, ha az állattartó írásos felszólítás, bírság kiszabásának hatására nem gondoskodik az állattartás jogszabályokban rögzített előírásainak betartásáról és az ismételt felszólítás és bírság kiszabásától sem várható a jogellenes állapot megszüntetése.
A korlátozásra és a tiltásra vonatkozó határozatban előírt kötelezettségek végrehajtása során keletkezett költségek az állattartót terhelik.”
Az Ör. ezen szabálya valamennyi állattartásra vonatkozik, így az értelmezési rendelkezésekben szereplő mezőgazdasági haszonállatra is. Mint korlátozó szabály szemben áll az Éltv. 6. § (6) bekezdésében már idézett azon szabállyal, hogy a mezőgazdasági haszonállat tartása önkormányzati rendeletben nem korlátozható. Az Ör. 14. § (4) bekezdése ezért törvénysértő.
A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványozó által jelölt tizenhárom problémakör alapján tíz esetben állapította meg a más jogszabállyal való ellentétet. Törvénysértőnek minősült az Ör. értelmező rendelkezései közül több fogalom-meghatározás. Az értelmező rendelkezések az Ör. egészét áthatják. Törvényellenesnek minősült továbbá mind az egyes haszonállatok, mind pedig a kedvtelésből tartott állatok vonatkozásában az Ör. övezeteket megállapító 7-9. §-ai, és a haszonállat tartását szabályozó 10. § is. Mindezen szabályok, továbbá az Ör.-nek e határozatban törvényellenesnek ítélet egyéb rendelkezései alapján a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy a törvényellenes szabályok megsemmisítése esetén az Ör. egyéb rendelkezései is értelmezési és jogalkalmazási problémákat vetnek fel. Jelen ügyben az indítványozó kérte az Ör. egészének a megsemmisítését. A Kúria Önkormányzati Tanácsa úgy ítélte meg, hogy az indítványnak helyt ad, s a jogbizonytalanság elkerülése érdekében az Ör. egészét megsemmisíti. Ellenkező esetben a Jat. 2. § (1) bekezdésének sérelme merülhet fel. E szabály szerint a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie.
A határozat Magyar Közlönyben való közzététele a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) pontján alapul.
A jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárja ki.
Budapest, 2014. február 11.
| Dr. Kozma György s. k., a tanács elnöke | ||
| Dr. Balogh Zsolt s. k., előadó bíró | Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k., bíró | |
