A Kúria a dr. Szabó Edit Édua ügyvéd (1137 Budapest, Újpesti rakpart 5. 4/17.) által képviselt Jobbik Magyarországért Mozgalom (1114 Budapest, Villányi út 20/B.) kérelmezőnek a Nemzeti Választási Bizottság (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.) által, aláírásgyűjtő ív mintapéldánya hitelesítése kapcsán meghozott 842/2014. (III. 20.) számú határozatának felülvizsgálata iránt indított nemperes eljárásban az alulírott napon meghozta az alábbi
végzést:
A Kúria a Nemzeti Választási Bizottság 842/2014. (III. 20.) határozatát helybenhagyja.
Kötelezi a kérelmezőt, hogy fizessen meg az államnak – külön felhívásra – 10 000 (tízezer) forint eljárási illetéket.
A Kúria elrendeli végzésének a Magyar Közlönyben való közzétételét.
A végzés ellen jogorvoslatnak nincs helye.
I. 1. A Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) 842/2014. (III. 20.) számú határozatában megtagadta a kérelmező által hozzá benyújtott aláírásgyűjtő ív hitelesítését, amelyen a következő kérdés szerepelt:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés olyan határozatot fogadjon el, amelyben felkéri a Kormányt uniós csatlakozási szerződésünk módosításának kezdeményezésére annak érdekében, hogy magyar termőföld tulajdonjogát – a Magyar Állam, az önkormányzatok és az egyházak kivételével – csak belföldi magyar állampolgárok szerezhessék meg?”
2. Az NVB a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 11. §-ára alapította eljárását. Hivatkozva az Alkotmánybíróság 43/2003. (IX. 26.) (a továbbiakban: Abh.1.) és 44/2003. (IX. 26.) AB határozataira (a továbbiakban: Abh.2.) a döntését azzal indokolta, hogy a hitelesítendő kérdés nemzetközi kötelezettségvállalást érintene, amelyről ezért az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet népszavazást tartani. A nemzetközi kötelezettségvállalásként a 2004. évi XXX. törvény I. mellékletében a Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről szóló csatlakozási szerződést (a továbbiakban: Csatlakozási Szerződés), annak X. melléklet 3. fejezet 2. pontját jelölte meg.
Az NVB álláspontja értelmében a népszavazásra feltenni kívánt kérdés a Csatlakozási Szerződésben vállalt nemzetközi kötelezettség módosítására irányul, ezért az Alaptörvény megjelölt rendelkezése értelmében tilalmazott tárgykört érint.
3. A határidőben érkezett felülvizsgálati kérelem értelmében az NVB határozata jogsértő volt, ezért az Nsztv. 30. § (2) bekezdése alapján a Kúriától az NVB „népszavazási kezdeményezés visszautasításáról hozott határozatával kapcsolatban” az NVB új eljárásra utasítását kérte.
A kérelmező érvelése szerint az NVB határozatában alaptalanul hivatkozott az Abh.1.-re és az Abh.2.-re, valamint arra, hogy az 1982. évi 12. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a nemzetközi szerződések jogáról szóló, Bécsben, az 1969. évi május hó 23. napján kelt nemzetközi szerződésről szóló egyezmény (a továbbiakban: Bécsi Egyezmény) 18. cikke akadálya lenne a hitelesítendő kérdés tárgyában népszavazás megtartásának.
Jogsértőnek minősítette az NVB határozatának azon megállapítását is, amely szerint a már hatályos nemzetközi szerződés módosítása kérdésében csak a megkötésre jogosult szerv dönthetne, mert az ellentétes lenne a jogállamiság népszuverenitást garantáló alapelvével. A népszavazásra feltenni szándékozott kérdés lényegét abban jelölte meg, hogy az annak alapján megtartandó népszavazáson a nép véleményt nyilváníthatna a Csatlakozási Szerződés módosításának szükségességéről. Ezért a népszavazáson felteendő kérdés nem magát a Csatlakozási Szerződést módosítaná közvetlenül, hanem a módosításról szóló tárgyalások megkezdésére irányulna.
II. A felülvizsgálati kérelem nem megalapozott.
1. A Kúria az Nsztv. 30. § (1) bekezdésében – figyelemmel az Nsztv. 11. §-ára is – megfogalmazott hatáskörében eljárva, nemperes eljárásban vizsgálja felül az NVB határozatának alkotmányosságát és törvényességét. Eljárása felülvizsgálati jellegű, az NVB határozatának jogszerűségét elsődlegesen a felülvizsgálati kérelemben foglaltakra tekintettel vizsgálja felül.
2. A felülvizsgálati kérelemben foglaltak megalapozottsága az NVB határozatának megváltoztatásához vezet [Nsztv. 30. § (1) bekezdés második mondata], azaz az NVB határozatának esetleges jogsértését a Kúria határozatával maga orvosolja. A megalapozatlan felülvizsgálati kérelem esetében a Kúria az NVB határozatát helybenhagyja.
A Kúria megismételt eljárás lefolytatására az NVB-t csak a jogsértő visszautasító határozat esetében utasíthatja [Nsztv. 30. § (2) bekezdés], amely azonban a jelen esetben, az NVB hitelesítést megtagadó tartalmú határozatára tekintettel nem áll fenn.
3. Az országos népszavazás a népszuverenitás gyakorlásának egyik formája, amely az Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bekezdésére visszavezethetően a képviseleti hatalomgyakorlás mellett kiegészítő és kivételes jelleggel bír. Az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés – az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdés harmadik fordulata értelmében – az Országgyűlésre kötelező. Ebből következőleg – és egyezően az Alkotmánybíróság korábbi Alkotmányhoz fűzött gyakorlatával – a „közvetlen hatalomgyakorlása a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll.” [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997.]
4. Az országos népszavazás funkciója tehát az, hogy a képviseleti szervet az adott kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik és amely alkotmányos keretek között értelmezhető. Azok a tárgykörök, amelyeket az Alaptörvény zár ki a közvetlen hatalomgyakorlásból, nem értékelhetőek „a jogállamiság népszuverenitást biztosító elvével ellentétes jogértelmezésként”.
A fentiek előrebocsátását követően a Kúria abban a kérdésben foglalt állást, hogy a Csatlakozási Szerződés nemzetközi szerződésnek tekinthető-e és így kiterjed-e rá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerinti tilalom.
5. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében „[n]em lehet országos népszavazást tartani (...) nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről.”
Az NVB támadott határozatában a Csatlakozási Szerződést nemzetközi szerződésnek, a külföldi állampolgárokkal valamint a belföldi és külföldi jogi személyekkel szemben védelmet nyújtó termőföldtulajdon-szerzés „türelmi időn” túli eltörlésének kötelezettségét pedig nemzetközi kötelezettségnek tekintette.
6. A Csatlakozási Szerződés az Európai Unió joga oldaláról olyan nemzetközi szerződés, amelyet az Európai Unió és annak tagállamai kötöttek egy harmadik állammal, jelesül Magyarországgal.
Az Alkotmánybíróság a 143/2010. (VII. 14.) AB határozatában és annak megállapításait fenntartva a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában – tagállami alkotmányos megközelítésből – egyértelművé tette azt, hogy minden olyan szerződést, amelynek révén Magyarország az Alaptörvényben megjelölt valamely hatáskörét a továbbiakban az Európai Unió intézményeivel közösen gyakorolja, nemzetközi szerződésnek minősít. A hatáskörtranszfer kérdésben való döntés, a szerződés megkötésének eljárása a nemzetközi szerződések megkötésének általános rendjét követi azzal, hogy az Alaptörvény a kötelezettségvállalást sajátos megerősítési rezsim alá helyezi. Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése értelmében ilyen nemzetközi szerződés mindenekelőtt a Csatlakozási Szerződés.
7. Dacára annak, hogy a Csatlakozási Szerződés hatályba lépésétől kezdődően szükségképpen módosította az Európai Unió alapító szerződéseit, azaz elsődleges jogforrásait és ezzel uniós jogként a belső jog részévé vált, mégsem lehet eltekinteni annak nemzetközi szerződéses formájától. A Csatlakozási Szerződést, az abban foglalt kötelezettségvállalást az Országgyűlés törvényben hirdette ki, ezzel tette a magyar jogrend részévé.
A Csatlakozási Szerződés az abban vállalt kötelezettségek tekintetében az uniós jogrend részét képezi, miközben nemzetközi szerződésként nem oldódott fel az uniós jogban.
8. Az Alkotmánybíróság eddigi kérdés-hitelesítési gyakorlatában főként a kérdések uniós jogi alapszerződésekben vállalt kötelezettségbe, a Csatlakozási Szerződésben vállalt kötelezettségekbe ütközésének [12/2007. (III. 9.) AB határozat; 103/2007. (XII. 12.) AB határozat; 76/2008. (V. 29.) AB határozat], illetve az uniós alapszerződések megkötési rendjének időbeli problémájával [Abh.1. és Abh.2.; 61/2008. (IV. 29.) AB határozat; 143/2010. (VII. 14.) AB határozat] szembesült.
A jelen esetben a Kúriának nem a hitelesítendő kérdést kellett összevetnie a még hatályba nem lépett Csatlakozási Szerződéssel, hanem arra a helyzetre kellett választ adnia, amikor a kérdés az uniós jogrend számára utat nyitó, hatályos Csatlakozási Szerződés módosítására irányul. A Kúria ezért nem tudta kiindulópontnak tekinteni az NVB határozatában követett Abh.1. és az Abh.2.-ben foglalt megállapításokat, illetve nem tekintette irányadónak a felülvizsgálati eljárása során a Bécsi Egyezmény rendelkezéseit sem.
9. A hatályos Csatlakozási Szerződés a belső jogban az a nemzetközi dokumentum, amely a csatlakozás pillanatában rögzítette a magyar tagsági jogviszony tartalmát.
A hitelesítésre benyújtott kérdés többrétegű:
– a népképviseleti szerv kötelezésén keresztül
– kívánja a Kormányt rábírni
– a Csatlakozási Szerződés
– meghatározott irányú
– módosítására.
A Kúria a kérdést tartalma alapján úgy értelmezte, hogy az Magyarország Európai Unióban viselt tagságának nemzetközi dokumentumában rögzített feltételrendszerén kíván módosítást, a kérdésben konkrétan meghatározott irányú kedvezőbb helyzetet elérni. Ehhez kéri a választópolgárok támogatását. A Kúria nem fogadta el a kérelmező felülvizsgálati kérelemben kifejtett okfejtését, miszerint a népszavazáson felteendő kérdés nem magát a nemzetközi kötelezettséget kívánja módosítani, csupán az arról szóló tárgyalások megkezdésére irányul. Az Alaptörvény 8. § (3) bekezdés d) pontja szerinti tilalomnak akkor kell érvényesülnie, ha az eredményes népszavazás nem csupán a kihirdető törvényt, hanem a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségeket is érinti. A tagsági lét feltételeinek újratárgyalására irányuló törekvés szükségképpen érinti e kötelezettségeket.
Ezért a Kúria megállapította, hogy az NVB határozatát az Nsztv. rendelkezéseinek megsértése nélkül hozta meg, ezért azt az Nsztv. 30. § (1) bekezdése alapján helybenhagyta.
Az illetékről a Kúria az illetékekről szóló – módosított – 1990. évi XCIII. törvény 43. § (7) bekezdése megfelelő alkalmazásával határozott.
A Kúria határozatának a Magyar Közlönyben történő közzététele az Nsztv. 30. § (3) bekezdésén alapul, amely a határozat meghozatalától számított nyolc napon belül való közzétételt ír elő.
A jogorvoslatot az Nsztv. 30. § (1) bekezdése zárja ki.
Budapest, 2014. július 3.
| Dr. Kozma György s. k., | ||
| a tanács elnöke | ||
| Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k., | Dr. Balogh Zsolt s. k., | |
| előadó bíró | bíró | |
