A földrajzi ismeretek terjedése, a közlekedés sokfélesége, olcsósága és gyorsasága, a hirszolgálatot végző sajtó, posta és távirda folytonos tökélyesbítése eredményezik, hogy nemcsak egyes egyének, hanem sokszor egész tömegek otthonukat mind könnyebben hagyják oda, részint hogy az idegenben szórakozást, ismereteket szerezzenek, részint hogy a megélhetésükhöz szükséges eszközöket megszerezzék, vagy vagyont gyűjtsenek.
Már az a körülmény, hogy a külföldiek annak az országnak, hol tartózkodnak, viszonyait, törvényeit kevésbé ismerik, ahhoz őket benső kötelék, a hazaszeretet nem fűzi s így könnyebben ragadtatnak el arra, hogy ennek törvényein magukat túltenni igyekezzenek, vagy annak érdekeibe ütköző cselekményeket kövesenek el s az általuk elkövetett bünös cselekmények megtorlására az idegen országban fennálló törvényes szabályok alól is könnyebben vonhatják ki magukat; követeli, hogy a hatóságok által folyton figyelemmel kisértessenek.
De a külföldit gyakran nem is tisztességes szándék vezeti az idegen államba, hanem vagy hazája büntető igazságszolgáltatása elől menekül s törvényellenes üzelmeit más államban, hol nem ismerik, könnyebben véli folytathatni, vagy azzal a határozott szándékkal jön, hogy ennek az államnak érdekei és biztonsága ellen működjék.
Másokat ismét a nyomor űz el házi tűzhelyüktől, hogy idegen államokban keressenek foglalkozást, mely után magukat és családjukat fentartani remélik és a kik, ha nagyobb tömegben jönnek, könynyen nemcsak az illető állam terhére esnek, hanem az ország régi lakóinak kereseti viszonyait rontják, őket gazdasági téren hátratolják, sőt teljesen ki is szoríthatják.
Fontos állami feladatot képez tehát, gondoskodni arról, hogy az állam területén megjelenő külföldiek éber figyelemmel kisértessenek, az állam közgazdasági viszonyaira, a közbiztonság és közrend érdekeire veszélyesek annak területéről idejében eltávolíttassanak s így a letelepülésben meggátoltassanak.
A káros és veszélyes idegen elemek bejövetelének meggátlására az államok tényleg különböző törvényes óvrendszabályokat alkalmaznak, melyek két főelven sarkalnak.
Egy részük ugyanis mindjárt a határon, illetőleg a kikötőkben egyenkint veszi szemügyre a belépőket, tőlük személyük igazolását, utazásuk czéljának, esetleg bizonyos anyagi eszközök kimutatását követelvén s a kifogás alá eső egyéneket mindjárt a határtól visszautasítják, mint Oroszországban, a Balkán-államokban s tengerentúli államokban történik, míg másutt, nevezetesen a nyugateurópai államokban, az idegeneknek nem a határszélen való rendőri vizsgálatra, hanem megállapodásuk helyén való ellenőrzésére fektetik a fősulyt, köteleztetvén az idegenek megszállásuk helyére nézve illetékes hatóságnál magukat bejelenteni, származásukat s a fentartásukra szolgáló anyagi eszközöket kimutatni; a hatóságoknak pedig joguk van a közbiztonságra, vagy az állam érdekeire bármikép veszélyes egyéneket az állam területéről kiutasítani.
Hazánkban jelenleg még mindkét rendszer alkalmaztatik, a mennyiben az állam délkeleti határán kötelező útlevélvizsgálat áll fenn, másrészt az 1886. évi XXII. tc. 15. §-a s az ennek alapján az 1888. évi augusztus hó 11-én 54.091. sz. a. kibocsátott belügyminiszteri körrendelet a külföldieket kötelezi, hogy azoknál a községi előljáróságoknál, hol lakni szándékoznak, magukat bejelentsék s lakhatási engedélyt eszközöljenek ki; az 1885. évi február hó 14-én 9389. számú belügyminiszteri rendelettel kiadott tolonczszabályzat pedig feljogosítja a hatóságokat, hogy a közbiztonságra veszélyes és mindazokat az egyéneket, a kiknek az országban való maradása a közbéke, vagy az állam biztonsága szempontjából veszélyesnek találtatik, annak területéről eltávolíthassák.
Mindezek daczára az utóbbi évtizedekben Magyarországtól úgy északkeletre, mint délkeletre eső országokból, a teljesen vagyontalan és rendes foglalkozással nem biró egyének oly nagy számban vándoroltak be és települtek meg, hogy azok az állam közgazdasági viszonyait és a közbiztonságot károsan befolyásolják. És miután ez a bevándorlás még mindig tart s a bevándorlók rendszerint a határszélek mellett azokat a községeket lepik el, hol maguk a honosok is, kedvezőtlen anyagi viszonyok miatt létüket csak a legnagyobb küzdelemmel birják fenntartani, sőt a jövevények által ezekben a szűk keresetükbe is megszorítva, gyakran kivándorolni is kénytelenek, ennélfogva az ily elemek további beözönlésének úgy politikai és közgazdasági szempontból, de magának a lakosságnak jól felfogott érdekéből is gátat vetni az államnak elodázhatatlan kötelességévé vált.
E czél megvalósítására azonban sem az útlevél vizsgálata, sem az 1886:XXII. tc. intézkedései nem alkalmasak és pedig az előbbi azért nem, mert az csak a határszél egy kisebb részén alkalmaztatik s itt is tulajdonképen csak a személyazonosság megállapítására szolgál, az 1886:XXII. tc. 15. §-ának intézkedései pedig, mint ezt a tapasztalat mutatja, főleg azért nem, mert:
1. a lakhatási engedély megszerzésére kiszabott három hó túlságosan hosszú, az alatt külföldinek elég idő adatván, hogy a községnek vagy az államnak kárt okozzon s eltávolítása is - midőn már magát úgyszólván befészkelte - nagyobb nehézséggel jár;
2. a külföldiek ellenőrzését, ezt a kiválóan állami feladatot a községekre bizza, holott - főleg a kis- és nagyközségek előljárói az állami érdekek iránt - sokszor a kellő érzékkel, eme feladatuk teljesítésére elegendő képességgel nem birnak, miért is - a mint ez tapasztaltatott - a külföldiek nyilvántartása sok községben, különösen az ország északkeleti határán, hol pedig tömegesen laknak idegenek s így az ellenőrzés fokozattabb súlylyal bir, felette hiányos s így a czélnak egyáltalában nem felel meg.
Ezeken a hiányokon úgy is lehetne segíteni, hogy a községi törvénynek különösen a telepűlésre s a községi kötelékbe való felvételre vonatkozó intézkedései revideáltatnának. Ez azonban nehézségekkel járna és hosszabb időt is venne igénybe, mert összefügg az egész községi ügy rendezésével. Sokkal czélszerűbbnek mutatkozik tehát a kérdést akként oldani meg, hogy a káros és veszélyes külföldieknek a magyar állam területén való lakhatásának és megtelepülésének meggátlására, külön törvényben tétessék egységes és hatályos intézkedés, mely megoldási módot a czélszerűségen kívül még az a körülmény is követeli, hogy a Magyarország és Horvát-Szlavon-Dalmátországok közt létesített egyezmény beczikkelyezéséről szóló 1868:XXX. tc. 10. §-a értelmében ebben az ügyben a társországokra is kiterjedő közös törvény alkotandó.
Nálunk az ország földrajzi fekvésénél, a szomszéd államokkal fennálló sűrű és szabad közlekedésünknél fogva, ennek a közlekedésnek megzavarása nélkül a nem kivánatos idegen elemek bevándorlása ellen, az Egyesült-Államok mintájára, már a határon gátakat állítani nem volna lehetséges. Czélszerűbb tehát azt a rendszert követni, hogy a külföldiek bent az állam területén, megállapodásuk helyén vétessenek szoros ellenőrzés alá.
E rendszernek szükségszerű követelménye, hogy a külföldi megérkezéséről a rendészet gyakorlására hivatott helyi hatóság haladéktalanul értesüljön, hogy módjában legyen ennek az ellenőrzést elejétől fogva gyakorolni, továbbá, hogy a szabad közlekedés és forgalom és a költözködési szabadság nagy elveit teljesen érintetlenül hagyva, a külföldieknek pontos nyilvántartása felett úgy a helyi, mint szükség esetében a központi hatóság is őrködjék.
Hogy a külföldi mindjárt az államba jövetele után úgyszólván a hatóságok szeme előtt legyen s a következő szakaszban megszabott kötelessége teljesítésében ellenőriztethessék, a 2. § elrendeli, hogy ha valahol megszáll, ez az itt megjelölt közegeknél legkésőbb 24 óra alatt bejelentendő.
A kis- és nagyközségekben a bejelentések átvételére és a felettes hatóságokhoz való továbbítására a községi (kör) jegyzők közreműködése azért kivánatos, mert az irásbeli teendőket különben is ezek végzik s mert legtöbb községben ez ügyek ellátására már képzettségüknél fogva is inkább alkalmasak, mint a községi birák. Hogy mily módon lesz ez a bejelentés teljesítendő az - tekintettel a különböző helyi körülményekre - a kibocsátandó kormányhatósági utasításban lesz legczélszerűbben meghatározható.
Minthogy a külföldiek ellenőrzésére az I. fokú rendőri hatóság lesz hivatva, ez a szakasz elrendeli, hogy a községi (kör-) jegyzőknél tett bejelentések ezekhez a hatóságokhoz 15 nap alatt, melynek elteltével a lakási szándék be lesz jelentendő, felterjesztessék; így annak módjában fog lenni, a lakási szándék bejelentésének megtörténtét ellenőrizni.
A míg a külföldi csak futólag szórakozásból vagy egyes ügyeinek elintézése végett tartózkodik nálunk, talán felesleges zaklatásnak lenne vehető, ha a hatóság - minden különös ok nélkül - személyi és vagyoni viszonyait kutatná; ha azonban ebben az országban hosszabb ideig tartózkodik, itt gazdasági életet berendezni, bizonyos rendszeres tevékenységet kifejteni, szóval itt lakni szándékozik jogosan kutatható, hogy ki és mi az az egyén, a ki köztük óhajt élni, hol van hazája, mi czél vezette közénk s e czélja elérésére mily eszközökkel rendelkezik stb.
Minthogy a lakási szándék külső körülményekből nem ismerhető fel minden esetben, a javaslat 4. §-a magának a külföldinek teszi kötelességévé, hogy ezt a szándékát a hatóság előtt kinyilvánítsa s egyuttal személyazonosságát és állampolgárságát igazolja s a saját és családja fentartását biztosító módokat kimutassa. Méltányosnak látszik azonban, hogy ha az erre szükséges okmányokkal nem rendelkezik, azok beszerzésére neki halasztás adassék.
Hogy egyrészt a külföldi magát igazolhassa, másrészt, hogy a hatósági közegek által bármikor ellenőrizhető legyen, a 4. § rendeli, hogy a bejelentés teljesítéséről neki bizonylat állíttassék ki.
Ha későbben lakását más községbe helyezi át, itt még ismeretlen lévén, ugyanazok az indokok kivánják, hogy új lakóhelyén ezt a bejelentést ismét megtegye.
Feltehető, hogy azok a külföldiek, a kik rovott előéletűek, magukat igazolni nem képesek, vagyon és kereset nélkül vannak, vagy épen bünös szándékot táplálnak, a bejelentés alól magukat kivonni igyekeznek, mások pedig feledékenységből vagy tudatlanságból azt elmulasztják; ennélfogva az 5. §-ban gondoskodni kellett arról, hogy ha a külföldi az előző szakasz szerint teendő bejelentést - akár szándékosan, akár feledékenységből vagy tudatlanságból - elmulasztaná, azonban a lakási szándék fenforgása feltehető, ennek bejelentésére a hatóság által szoríttassék.
A lakási szándék megállapításánál természetesen első sorban az illető külföldi kijelentése vétetik alapul. Vannak azonban oly külső körülmények, melyekből a lakási szándékra következtetni lehet, így pl. ha az illető valamely rendszeres foglalkozást, ipart, kereskedést űz a községben, ott huzamos időreterjedő alkalmazást, szolgálatot, munkát nyert, vagy huzamosabb időre terjedő vállalatba bocsátkozott, hosszabb időre lakást bérelt stb., melyeket kimerítően felsorolni nem lehet, a hatóságra kell tehát bízni, hogy az adott körülmények mérlegelése után a lakási szándékot az ellenkező kijelentés daczára is védelmezze s a külföldit a 3. szakaszban megszabott bejelentés és igazolás teljesítésére kötelezze s egyszersmind annak a kellő időben való elmulasztása miatt a kihágási eljárást megindítsa.
Az uralkodóház tagjainál mgszálló magas külföldi vendégek, valamint a külföldi uralkodók, a diplomácziai kar tagjai és a magyar korona országainak területén székelő konzulok már rangjuknál és állásuknál fogva elegendő biztosítékot nyujtván, ezeket bejelentéssel terhelni fölösleges volna, a 6. §-ban tett kivétel tehát teljesen indokolt.
A 7. §-ban kivánt községenkénti nyilvántartás a külföldiek ellenőrzése szempontjából elengedhetetlennek mutatkozik, mert kell, hogy a hatóság a községekben levő külföldiekről, azoknak számáról, viszonyairól mindenkor tájékozva legyen s szükség esetében velük szemben eljárhasson.
Épen ezért ezeknek a nyilvántartásoknak hű és pontos vezetése különös fontossággal bir; ezt akarják biztosítani a javaslat 8. és 9. §-ában foglalt ellenőrzési intézkedések.
Mint az egyesnek a házába betolakodó idegent, úgy az államnak is joga van a területén tartózkodó külföldit, hogy polgárait vagy magát az államot érdekeinek károsításától vele szemben megóvja, területéről kiutasítani.
E jogot az államok tényleg gyakorolják és több államban az törvényben is el van ismerve, a mely törvények a hatóságokat feljogosítják, hogy a külföldieket a közrend, a közbiztonság érdekéből, sőt még bármely közérdekből is bármikor kitilthatják, illetve eltávolíthatják.
Nálunk is az 1878:V. tc. 64. §-a szerint külföldiek bűntett miatt az országból való kiutasításra itélhetők és a visszatéréstől is örökre vagy határozott időre eltilthatók, a közigazgatási hatóság pedig az 1879:XL. tc. alapján a koldulás és csavargás miatt elitélteket és az 1885. évi február 14-én 9389. sz. a. kiadott tolonczszabályzat 2. §-ának d) pontja értelmében mindazokat, a kiknek az országban való maradása a közbéke vagy az állam biztonsága szempontjából veszélyesnek találtatik, az állam területéről kiutasíthatja.
Ez az általánosan elismert jog a javaslat 10. §-ában csak újabb kifejezést és törvényes alapot fog nyerni.
A 11-13. §-okhoz
A 11., 12. és 13. §-ok a 2. és 3. §-ok rendelkezéseinek sanctióját képezik, a mennyiben ezek a rendelkezések meg nem tartását kihágásnak minősítik és büntetni rendelik, megjegyezvén, hogy a 11. és 12. §-ok az 1879:XL. tc. 72. és 73. §-ainak kiegészítése oly irányban, hogy az ezekben megszabott büntetést a szállásadó magánegyének, illetve a magánegyéneknél megszállókra is kiterjeszti.
A kitiltás daczára visszatérőkre az 1879:XL. tc. 70. §-a már büntetést állapítván meg, itt erre vonatkozólag rendelkezést felvenni nem volt szükséges.
Mint már az általános indokolásban is kiemeltetett, a külföldieknek a községek által eddig gyakorolt ellenőrzés eredményesnek nem bizonyult, miért is az az I. fokú rendőri hatóságra lesz átruházandó. A javaslat 14. §-a ezeket a rendőri hatóságokat - legalább a mi Magyarországot illeti - minden kétely kizárása végett egyenkint is felsorolja. Hogy e hatóságok véghatározatai ellen felebbezésnek van helye, ez a közigazgatási jog általános elveiből következik.
A 15. § az előző 11., 12. és 13. §-okban megállapított kihágási esetekben a biráskodást a közigazgatási hatóságok hatáskörébe utalja, miután az 1879:XL. tc. előbb idézett szakaszaiban megállapított, hasonló természetű kihágások szintén a közigazgatási hatóságok elé tartoznak.
E törvényjavaslat rendelkezései törvényerőre emelkedés esetén a külföldieknek az állam területén való lakhatását újból szabályozván, az 1886. évi XXII. tc. 15. §-ának erre vonatkozó korábbi törvényes intézkedései hatályukat vesztik, minek e javaslat 16. §-ában kifejezés is adatik.
Minthogy pedig az alkotandó törvény rendelkezéseinek eleget tett külföldieknek a községben való letelepüléséről és a községi kötelékbe való felvételéről is gondoskodni kell, legczélszerűbbnek mutatkozik, hogy az 1886. évi XXII. tc. 15. §-ának erre vonatkozó rendelkezései, addig is, a míg ez a törvény revizió alá lesz vehető, e törvénybe változatlanul átvétessenek, a mi annyival is indokoltabb, mert ez esetben legalább a külföldieknek az állam területén különböző czímeken való tartózkodása együttesen nyerne szabályozást.
Hogy a törvény rendelkezéseinek eleget nem tevő külföldinek sem települési engedély, sem a községi kötelékbe való felvétel nem engedélyezhető, az a törvényben elérni kivánt czél által eléggé indokoltatik.
