Az alkotmányosság helyreállításáról és az állami főhatalom gyakorlásának ideiglenes rendezéséről szóló 1920:I. tc. 13. §-a abból indul ugyan ki, hogy a kormányzót általában véve a királyi hatalomban foglalt jogok alkotmányos gyakorlása illeti meg, azonban mégis a kormányzó jogkörét a királyi hatalommal szemben több vonatkozásban korlátozza.
A kormányzó jogkörének leglényegesebb korlátozásait kétségkívül a 13. § második és harmadik bekezdése tartalmazza. Nevezetesen a 13. § második bekezdése szerint a kormányzót a nemzetgyűlés által alkotott törvények tekintetében nem illeti meg a törvényszentesítés joga, hanem az ily törvényeket újabb megfontolás végett csupán egy izben küldheti vissza a nemzetgyűlésnek. A 13. § harmadik bekezdése értelmében pedig a kormányzó a nemzetgyűlést nem napolhatja el, s a nemzetgyűlést csak abban az esetben oszlathatja fel, ha a nemzetgyűlés a kormányzó üzenete dacára tartósan munkaképtelenné vált és munkaképességét a nemzetgyűlés elnöke a házszabályokban biztosított jogaival sem képes helyreállítani.
I. Kétségtelen, hogy az 1920:I. tc. az említett korlátozásokkal a nemzet jogainak biztosítását kívánta szolgálni.
Az 1920:I. tc. 13. §-ának az a rendelkezése, amely a törvényszentesítés jogával a kormányzót nem ruházta fel, összhangban is áll az említett céllal, mert ezáltal a nemzetgyűlés, mint a nemzet törvényes képviselete, a törvényhozásban megnyilvánuló nemzeti akarat kizárólagos döntő tényezője lett.
Ezzel szemben azonban az 1920:I. tc. 13. §-ának az az intézkedése, amely a kormányzót a nemzetgyűlés feloszlatására csupán a nemzetgyűlés tartós munkaképtelensége esetére jogosítja fel, nemcsak az állami élet zavartalan menetének biztosítása szempontjából nem kielégítő, hanem a nemzet szuverénitását, a nemzet jogainak érvényesülését egyenesen veszélyeztetheti, sőt meghiusítja.
Az állambölcselet, az alkotmányos felfogás és a magyar alkotmány szelleme szerint egyaránt maga a nemzet az, amelyet a szuverénitás megillet s a nemzetgyűlés a szuverén hatalomban foglalt jogokat csupán, mint a nemzet törvényes képviselete gyakorolhatja. Kifejezésre jut ez magában az 1920:I. törvénycikkben is, amelynek 2. §-ában a nemzetgyűlés magát nem a magyar állami szuverénitás tulajdonosának, hanem csak a szuverénitás törvényes képviseletének nyilvánítja. A nemzet életében a változó események hatása alatt újonnan keletkezett helyzetekben és különösen a nemzet egész életére, főleg külpolitikai elhelyezkedésére kiható elhatározások küszöbén előfordulhat az, hogy bizonytalanná vagy kétségessé válik, vajjon a régebben megválasztott nemzetgyűlés, illetőleg annak többsége formai jogosultságában valóban a nemzet igazi akaratát képviseli-e. Ilyen esetben az államfő feloszlatási joga nélkül maga a nemzet fosztatnék meg az akaratelhatározás szabadságában jelentkező szuverénitástól és az a nemzettől ezáltal függetlenné váló testületre, a nemzetgyűlésre, sőt a valóságban az annak többségét alkotó párthoz tartozó egyénekre ruháztatnék át, ami az alkotmány alapelveivel homlokegyenest ellenkeznék.
Nem kielégítő az állami élet zavartalan menetének biztosítása szempontjából sem az 1920:I. tc. 13. §-ának harmadik bekezdése, mert az a nemzetgyűlés munkaképtelensége esetében is csak akkor jogosítja fel a kormányzót a nemzetgyűlés feloszlatására, ha ez a munkaképtelenség a kormányzó üzenete dacára tartósan fennáll. Azonban egyrészt a magyar állam felette súlyos helyzete, másrészt a zavaros és olykor gyorsan, sőt meglepetésszerűen változó külpolitikai események, gyakran gyors elhatározásokat és azonnali intézkedéseket követelhetnek, amivel a nemzetgyűlés esetleges munkaképtelenségének tartóssá válása nem egyeztethető össze.
Ezek szerint úgy a nemzet szuverénitásának érvényesülése, mint az állam legfőbb érdekeinek biztosítása feltétlenül megkövetelik annak a lehetőségét, hogy a nemzetgyűlés szükség esetében feloszlatható legyen, amely joggal csak az államfőt lehet felruházni, mert csak az őfeladata lehet a legfőbb államhatalmi szerv alkotmányos működésének biztosítása.
Monarchiákban az országgyűlés feloszlatásának a joga az államfőt mindenütt meg is illeti s egyes alkotmányok e jog tekintetében csupán abban az irányban állítanak fel korlátozást, hogy az új országgyűlés bizonyos rövidebb időn belül (így a belga, a holland és a dán alkotmány szerint két hónap alatt, a spanyol, a görög, a román és a szerb alkotmány szerint három hónap alatt, az olasz és a bulgár alkotmány szerint pedig négy hónap alatt) összeüljön, illetőleg összehivassék. Sőt olyan köztársaságokban, ahol a köztársaság elnöke valóban államfői jogkört tölt be, szintén feljogosítja az alkotmány a köztársaság elnökét az országgyűlés feloszlatására, így például a francia alkotmány szerint az elnök a szenátus megfelelő véleménye alapján a képviselőházat feloszlathatja, amely esetben az új választásokat két hónap alatt kell megtartani és a képviselőháznak azok befejezésétől számított tíz nap alatt össze kell ülnie. Hasonlóképen feloszlathatja a köztársaság elnöke a birodalmi gyűlést az új német köztársasági alkotmány szerint is, de ugyanazon körülmény folytán csak egy izben és az új választásnak legkésőbb a feloszlatástól számított 60 napon belül meg kell történnie.
Az állam legfőbb érdekei szempontjából elkerülhetetlennek látszik az is, hogy a kormányzót a nemzetgyűlés elnapolásának alkotmányos joga megillesse. E tekintetben elegendő arra utalni, hogy lehetnek az állam életében, különösen külpolitikai vonatkozásban olyan események, amelyeknek még zárt ülésben történő tárgyalása is az adott esetben az állam legéletbevágóbb érdekeivel ellenkeznék. Minthogy pedig az elnapoló kézirat amúgy is miniszteri ellenjegyzés alá esik, az elnapolás joga, figyelemmel a miniszteri felelősségre, az alkotmányos élet veszélyeztetését nem jelentheti.
A teljesség érdekében az ülésszak berekesztésének jogát is ki kell terjeszteni a nemzetgyűlésre, jóllehet ennek a nemzetgyűlés rövidre szabott tartama következtében alárendeltebb alkotmányjogi jelentősége van.
Az elnapolás és az ülésszak berekesztésének joga megilleti az államfőt nemcsak monarchiákban, hanem a köztársaságok közül is pl. Francziaország alkotmánya szerint e joggal az elnök fel van ruházva.
A törvényjavaslat ezekhez képest megadja a kormányzónak a nemzetgyűlésre vonatkozóan is az országgyűlés elnapolásának, berekesztésének és feloszlatásának a királyi hatalomban foglalt jogát.
Az 1. § 1. bekezdése a kormányzónak a nemzetgyűlésre vonatkozóan a királyi hatalomban foglalt országgyűléselnapolási és országgyűlésfeloszlatási jogot a dolog természeténél fogva csupán az 1848:IV. és az 1867:X. törvénycikkekben foglalt korlátok között s ezenfelül még azzal a további korlátozással adja meg, hogy a nemzetgyűlés feloszlatása esetében a kormányzó már a feloszlató rendeletben köteles az új nemzetgyűlés összehívása iránt akként rendelkezni, hogy a nemzetgyűlés a feloszlatástól számított három hónapon belül összeülhessen.
Ellenben nem vette át a javaslat az 1920:I. tc. 13. §-ának harmadik bekezdéséből azt a rendelkezést, amely szerint a nemzetgyűlés feloszlatása esetében az új nemzetgyűlésnek az alkotandó új választójogi törvény alapján, ha pedig az eddig megalkotva nem lenne, a jelenlegi nemzetgyűlés összeülésére alapul szolgált választójog alapján kell összeülnie; mert ez a rendelkezés önként érthető a s mint ilyen teljesen felesleges.
II. Az 1920:I. tc. 13. §-ának 2-ik bekezdése értelmében a kormányzót nem illeti ugyan meg a törvényszentesítés joga, de a nemzetgyűlés által elfogadott törvényeket a kihirdetés elrendelésére megszabott hatvan napon belül újabb megfontolás végett a nemzetgyűléshez visszaküldheti. E hatvan napi határidőt azonban bizonyos kivételes esetekben nem lehet megtartani. Nevezetesen az említett rendelkezés kiegészítésre szorul arra az esetre, ha a kormányzó e hatvan napi határidő letelte előtt a nemzetgyűlést feloszlatja. Ilyen esetben a javaslat 1. §-ának 2-ik bekezdése a kormányzót arra jogosítja fel, hogy a még ki nem hirdetett törvényt újabb megfontolás végett az újonnan összeülő nemzetgyűlésnek küldhesse meg.
Hasonló lenne a helyzet abban az esetben, ha a nemzetgyűlés közvetlenül két évben megállapított tartamának letelte előtt terjesztene valamely törvényt a kihirdetés elrendelése végett a kormányzó elé. Az 1920:I. törvénycikk erre az esetre is olykép rendelkezett, hogy a kormányzó a visszaküldés jogával csak úgy élhet, hogy a nemzetgyűlés a visszaküldött törvény tárgyában két évben megállapított tartamának letelte előtt még határozhasson. Azonban lehetséges, hogy éppen valamely közvetlenül a nemzetgyűlés tartamának letelte előtt a kormányzó elé terjesztett törvény olyan aggályokat támaszthat, amelyek az illető törvény újabb megfontolását kivánatossá tehetik. Minthogy pedig semmi elvi akadálya nincs annak, hogy a kormányzó ilyen esetben az illető törvénycikket a nemzetgyűlés helyébe lépő országgyűlésnek küldhesse meg, a törvényjavaslat 1. §-ának 2. bekezdése ilyen értelemben rendelkezik.
Minthogy az 1920:I. tc. 13. §-ának 2. és 3. bekezdése több tekintetben ellenkezik a javaslat 1. §-ának fentebb ismertetett rendelkezéseivel, a javaslat 1. §-ának utolsó bekezdése kimondja, hogy az említett bekezdéseknek a javaslat 1. §-ában foglaltakkal ellenkező rendelkezései hatályukat vesztik.
III. Az 1920:I. tc. 13. §-ának ötödik bekezdése szerint a hadseregnek az ország határain kívül alkalmazásához a nemzetgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges. Hasonlóan rendelkezett már az 1868:XLI. tc. 3. §-a a m. kir. honvédségre vonatkozólag is; de ugyanez a törvény, valamint a későbbi törvényeink is, így legutóbb az 1912:XXXI. tc. 2. §-a közvetlenül fenyegető veszély esetében módot nyujtottak arra, hogy a király a honvédséget az egész magyar minisztérium felelőssége és az országgyűlés utólagos jóváhagyásának kikérése mellett a szent korona országainak területén kívül is alkalmazhassa. Ezt a jogot a közvetlen fenyegető veszély esetében a nemzeti hadseregre nézve a kormányzónak szintén meg kell adni, mert ily intézkedés idejében való alkalmazásától a nemzet vitális érdeke és biztonsága függhet, s lehetséges, hogy az intézkedés még annyi késedelmet sem szenvedhet, amennyit a nemzetgyűlés tanácskozása s határozathozatala okvetlenül okozna. Éppen azért az ország és a nemzet védelme érdekében a szükséges alkotmányjogi garanciák mellett a honvédségre vonatkozó eddigi hasonló rendelkezések nyomán a javaslat 2. §-a a nemzeti hadseregnek az ország határán kívül alkalmazására nézve is megfelelő rendelkezést vett fel.
IV. Az 1920:I. tc. 13. §-ának utolsó bekezdése azt mondotta ki, hogy általános kegyelmet csak törvény adhat. Nyilvánvaló, hogy az idézett rendelkezés abban találhatta indokát, hogy az 1848:III. tc. 35. §-a értelmében általános közbocsánat esetében a felelősségre vont és elmarasztalt minisztereknek is kegyelmet lehet adni s az ilyen esetekre is kiterjedő, politikai természetű kegyelmezés jogával a törvény a kormányzót nem kivánta felruházni.
Minthogy azonban a kegyelmezés az államfői jogkör egyik legjellegzetesebb része s ahhoz az általános kegyelem gyakorlása is hozzátartozik, amely gyakran gyors elhatározást és sürgős intézkedést tesz szükségessé, a javaslat 1. §-ának 3. bekezdése a kormányzót általános kegyelem adására is feljogosítja és csak azt köti ki, hogy annak, akit az 1848:III. tc. 32. §-ában vagy az 1870:XVIII. tc. 9. §-ában meghatározott cselekmény vagy mulasztás miatt vontak felelősségre vagy ítéltek el, kegyelmet csak törvény adhasson. Az 1848:III. tc. 32. §-a azokat a cselekményeket és mulasztásokat sorolja fel, amelyek miatt a miniszterek felelősségrevonásának helye lehet, azonban a miniszterek felelősségrevonása esetében követendő eljárásnak ideiglenes szabályozásáról szóló 1920:X. tc. 16. §-a értelmében a nem alkotmányos úton alakult minisztériumok tagjai, s az 1919. évi március hó 21-ike előtt alakult úgynevezett népköztársaság elnöke vagy minisztere is ugyanily elbírálás alá esik. Az 1870:XVIII. tc. 9. és 10. §-a a legfőbb állami számvevőszék elnökére vonatkozik s az ő felelősségrevonásának eseteiről szól.
A javaslat által a kegyelmezési jog korlátozása tekintetében tervbevett ily szabály megfelel számos állam, így pl. Belgium, Dánia, Görögország és Románia alkotmányában foglalt ama rendelkezésnek, amely szerint a kegyelmezés joga az államfőt teljes mértékben megilleti ugyan, de a miniszterek tekintetében a kegyelmi tény gyakorlásához a törvényhozó testület hozzájárulása, illetőleg törvény alkotására van szükség.
V. A javaslat 4. §-a az életbelépési záradékot tartalmazza.
