Államháztartásunk jelenlegi helyzetében pénzügyi helyzetünk rendezésére két eszköz áll rendelkezésre. Egyrészt állami bevételeink emelése, másrészt az állami kiadások csökkentése.
Állami bevételeink emelése céljából már volt szerencsém több törvényjavaslatot a t. nemzetgyűlés elé terjeszteni, azokat a közeljövőben még más törvényjavaslatok is fogják követni.
Állami kiadásaink csökkentéséhez az első lépést az állami, államvasúti és vármegyei tisztviselőkre és egyéb alkalmazottakra vonatkozó egyes intézkedésekről szóló 1920:XI. tc. tette meg, amelynek alapján meg fognak tétetni a szükséges intézkedések az iránt, hogy az állami közigazgatás személyi kiadásai csökkentessenek. Ezenkívül az administráció egyszerűsítése és az állami közigazgatás dologi szükségleteinél való takarékoskodás utján is oda kell hatnunk, hogy állami kiadásainkat a lehetőséghez képest apasszuk.
Addig is azonban, míg a kormány ez irányban a szükséges intézkedéseket megteheti, rá kell mutatnom arra, hogy az 1920/21. évi költségvetési előirányzat szerint az államháztartás kiadásai a húsz milliárdot meghaladják, amivel szemben a bevételek mintegy tíz és fél milliárddal irányoztattak elő s ehhez képest a fedezetlen hiány a kilenc és fél milliárdot meghaladja.
Azok az eszközök és módok, amelyek segítségével ez a nagy hiány fedezhető lesz, ezidőszerint még megállapítva nincsenek. Ez iránt a jövő feladata lesz a viszonyokhoz képest gondoskodnunk.
Kétségtelen, hogy kölcsönművelethez is kell folyamodnunk, azonban ma még e tekintetben megállapodott tervek nincsenek s a kérdés megoldása hosszabb időt fog igényelni.
Addig is biztosítanunk kell azt, hogy az előirányzott kiadások utalványozása időrendben lehetőleg a várható bevételekhez alkalmazkodjék, nehogy a kettő között szükséges összhang megzavarása által a pénzügyi kormányzat megvalósíthatatlan feladatok elé állíttassék. Ezt a célt csakis azáltal lehet elérni, ha a pénzügyminiszternek az eddiginél nagyobb befolyás biztosíttatik a költségvetési törvény pénzügyi lebonyolítása körül.
A pénzügyminiszternek ez a nagyobb befolyása biztosítaná a költségvetési hiteles rendeltetésszerű felhasználását és azt, hogy túlkiadások és előirányzat nélküli kiadások csakis az 1897. évi XX. tc. 16. §-ában foglalt rendelkezések, illetőleg a jelen törvényjavaslat 7. §-ában ezt módosító rendelkezések betartásával legyenek teljesíthetők.
Számviteli rendszerünknek és budgetjogunknak eddig is nagy hiánya volt az, hogy - habár a költségvetési törvények a költségvetés végrehajtásával egyedül a pénzügyminisztert bízzák meg - a pénzügyminiszternek nem biztosított olyan hatáskört az államháztartás vitelének irányításában, ami a költségvetési törvény végrehajtásából reá háramló felelősségből következik és ami a nyugati államokban, nevezetesen a német államokban, Franciaországban és Angliában, szóval mindazokban az államokban fennáll, amelyekben az államháztartás előzetes ellenőrzésének rendszere meghonosítva nincsen. Az előzetes ellenőrzés bevezetését azért nem javasolhatom, mert véleményem szerint ennek a megvalósítása egyrészt költségesebb szervezetet kíván, másrészt az adminisztrációt is igen megnehezíti, minthogy a legtöbb utalványrendeletet kifizetés előtt a legfőbb állami számvevőszéknek kellene láttamoznia. Ezeknek a hátrányoknak tulajdonítható, hogy az államháztartás előzetes ellenőrzésének rendszere jelenleg csak Belgiumban, Hollandiában, Olaszországban és Görögországban áll fenn.
Ha azonban a legfőbb állami számvevőszék nem gyakorol ellenőrzést a kormány kiadásaival szemben, a pénzügyminiszternek oly hatáskört kell biztosítani az államháztartás vezetésében, amely az állami pénzügyek tervszerű irányítását az előzetes számvevőszéki ellenőrzés nélkül is lehetővé teszi.
Nem szorul bővebb indokolásra, hogy államháztartásunk jelenlegi helyzetében mennyire kivánatos és indokolt, hogy a pénzügyminiszternek az államháztartás vitelében az őt megillető szerep biztosíttassék s itt különösen hangsúlyoznom kell ennek a fontosságát abból a szempontból, hogy pénzügyi politikánkkal szemben a külföld bizalmát megnyerjük és biztosítsuk.
Kétségtelen, hogy pénzünk alacsony árfolyamában, nagymérvű elértéktelenedésében nagy része van a külföld részéről velünk szemben megnyilvánuló bizalmatlanságnak is. Ennek a bizalmatlanságnak a megszüntetésére vagy legalább is csökkentésére minden eszközt meg kell ragadnunk s véleményem szerint e tekintetben számottevő tényezőt képez budgetjogunknak és számviteli rendszerünknek oly módon való körülbástyázása, amely a takarékos és tervszerű gazdálkodást biztosítja.
Ezt a célt a jelen törvényjavaslat főleg két eszközzel kívánja elérni.
Az egyik a számvevőségeknek a pénzügyminiszter alá való rendelése (1. §), s a másik az utalványozási jognak a fennálló rendkivüli viszonyok által megkíván újabb szabályozása. (7. és 8. §)
A számvevőségeknek a pénzügyminiszter alá való rendelésével nem kívánom az egyes minisztereknek azt a jogát megszüntetni, hogy az úgynevezett közigazgatási számvevői segédszolgálat körébe tartozó ügyekben - úgy, mint eddig is - számvevőségeikkel szabadon rendelkezhessenek, tehát hogy azokat bármikor jelentéstételre hívhassák fel, hogy őket a költségvetési előirányzat összeállítására, a közigazgatási számfejtésre, nevezetesen az utalványozást megelőző számműveletek s az utalványrendeletek elkészítésére utasíthassák, az alárendelt pénztárak és anyagkezelő hivatalok vizsgálatát elrendelhessék hogy számvevőségeik által továbbra is vezettessék azokat a könyveket és nyilvántartásokat, amelyek a közigazgatás céljaira szükségesek. A törvényjavaslat tehát az előzetes és utólagos ellenőrzés alá tartozó ügyekben kívánja a számvevőségeket a pénzügyminiszter fenhatósága alá rendelni avégből, hogy ezekben az ügyekben függetlenségüket az eddiginél hatályosabban lehessen biztosítani.
A számvevőségek ugyanis szervezetileg a minisztériumok részét képezvén s annak személyzete összes személyi ügyeire nézve az illető miniszternek lévén alárendelve, ez a függési viszony a számvevőségek előzetes és utólagos ellenőrzésének függetlenségét illuzóriussá tette s a gyakorlatban odavezetett, hogy a számvevőségek függő helyzetük tudatában nem léphettek fel kellő nyomatékkal a túlkiadásokkal és előirányzat nélküli kiadásokkal szemben, amit már azért sem tehettek, mert az 1897. évi XX. tc. 98. §-a szerint a költségvetési törvénytől eltérő utalványrendeleteket is „Rendeletre” ellenjegyezni tartoztak.
Ezzel meg volt adva a lehetősége annak, hogy a miniszterek és az igazgató hatóságok oly túlkiadásokat és előirányzat nélküli kiadásokat is utalványozhassanak, amelyekhez előzetesen sem a pénzügyminiszter, sem a minisztertanács hozzá nem járult.
A tervezett intézkedéssel azonban nem kívánom a különböző minisztériumi számvevőségek és az igazgató hatóságok mellé rendelt számvevőségek különállását megszüntetni avagy azok személyzetét egy létszámba egyesíteni. Az illető számvevőségek személyzete továbbra is ugyanolyan elbánásban fog részesülni az előmenetel és a javadalmazás szempontjából, mintha az illető minisztérium, üzem, vagy hatóság létszámába tartoznék.
Az államháztartás tervszerű vitelét azonban csakis úgy biztosíthatjuk, ha az 1897:XX. tc. 20. §-a és a 98. §-ának rendelkezései, amelyek a minisztereknek és a legfőbb állami számvevőszék elnökének utalványozási jogát szabályozzák, akkép változtattatnak meg, hogy ezen szakaszok hatályon kívül helyezésével a miniszterek és a legfőbb állami számvevőszék elnöke jövőben csakis a pénzügyminiszter által a költségvetési hitelből mindenkor rendelkezésre bocsátott hitelrészletek erejéig utalványozhassanak kiadásokat (6. §)
Ezzel kapcsolatban a törvényjavaslat 7. §-a az 1897:XX. tc. 16. §-a harmadik bekezdésében foglalt rendelkezés hatályon kívül helyezésével kizárólag a pénzügyminiszternek kívánja fentartani azt a jogot, hogy az országgyűlés, illetve a nemzetgyűlés együtt nem léte esetén a minisztertanács előzetes hozzájárulása alapján a költségvetésileg megszavazott hiteleket meghaladó és előirányzat nélküli kiadásokat utalványozhasson, avagy az ily kiadások utalványozására szükséges fedezetet az illetékes minisztereknek rendelkezésére bocsássa. Ily módon elesik a szüksége annak, hogy az 1897:XX. tc. 98. §-a, amely a „rendeletre” való ellenjegyzés felől intézkedik, továbbra is fentartassék, mert a költségvetési törvénytől eltérő utalványozásoknak a pénzügyminiszter kezében való összpontosítása elegendő garancia arra, hogy ezt a jogát a pénzügyminiszter csakis a legnagyobb szükség és a jelen törvényjavaslatban jelzett körülmények fenforgása esetén s az abban megkívánt alakiságok betartásával fogja gyakorolni.
Ezek előrebocsátása után a törvényjavaslat egyes §-ainak indokolását az alábbiakban adom elő:
A törvényjavaslat 1. §-a kimondja, hogy a számvevőségek a pénzügyminiszter alá rendeltetnek, kiterjesztvén ezt a miniszteriumok és hatóságok azon osztályaira is, amelyek számvevőségi teendőket teljesítenek.
Ezen intézkedések szükségességét a fentebb előadottakban már volt szerencsém megindokolni, itt még csak azt legyen szabad megemlítenem, hogy a számvevőségeknek a pénzügyminiszter alá rendelése azok szervezetét és működését mélyebben nem fogja érinteni. Szervezeti változtatásokra csak ott lesz szükség, ahol a számvevőségi teendőket a minisztériumoknak egyes ügyosztályai látják el, mert a számvitellel foglalkozó szerveket függetleníteni kell a minisztériumoktól.
A 2. § továbbra is biztosítja a minisztériumok és az igazgató hatóságok rendelkezési jogát a számvevőségek felett azon ügyekben, amelyek közigazgatási számvevői segédszolgálat fogalma alá tartoznak.
A 3. § a számvevőségi tisztviselők személyi, a 4. § fegyelmi ügyeinek intézésére vonatkozó rendelkezéseket tartalmazza és szoros folyományait képezik az 1. §-ban foglalt elvenek.
Az 5. § a számvevőségeknek az 1897. évi XX. tc. 95. §-ában körvonalazott hatáskörét egészíti ki és hozza összhangba a törvényjavaslat 1. §-ával, amidőn kimondja, hogy a számvevőségek a pénzügyminiszterhez is kötelesek jelentést tenni oly ügyekről, amelyekre nézve a pénzügyminiszter által véleményadásra felhivatnak.
A 6-8. §-okhoz
A törvényjavaslat 6., 7. és 8. §-aiban foglalt rendelkezéseket a fentebb általánosságban előadottakkal már indokoltam, itt még csak azt jegyzem meg, hogy a 8. § 2. bekezdésében foglalt rendelkezés az 1897. évi XX. tc. végrehajtása tárgyában kiadott utasítás 246. §-ából vétetett át csekély módosítással s ezáltal hatályosabban kívántam kidomborítani a fel- és ellenjegyzést teljesítő tisztviselők felelősségét a hitelek meg nem engedett túllépéséből, valamint azok helytelen felhasználásából eredő károkért, amennyiben azok a törvényjavaslatban meghatározott mulasztások folyományaként állottak elő.
A 9. § lehetővé teszi, hogy az ellenszámlázások tekintetében és a naplóbírálat körül bizonyos egyszerűsítések eszközöltessenek, ami főleg abból a szempontból kívánatos, hogy a kisebb tételek ellenszámlázása lehetőleg mellőzhető legyen s az ellenszámlázás a naplók megfelelő berendezése által lehetőleg egyszerűsíttessék és hogy a kisebb összegű hibák felderítésére és helyesbítésére vonatkozó észrevételek kiadása, - tekintettel arra, hogy ezeknél az elérhető eredmény egyáltalában nem állana arányban a reáfordítandó munkával - mellőztessék.
A törvényjavaslat 10. §-a a pénzügyminiszterium számvevőségének, hitelügyi csoportját kívánja mentesíteni attól a rendkívüli nagy személyzetét foglalkoztató s igen költséges munkától, amelyet az évenként mintegy húsz millió darabot számláló államadóssági szelvényeknek a rendezése és könyvelése igényel.
Az államadósság szelvényeinek rendezését és könyvelését ugyanis az a körülmény teszi szükségessé, hogy a közforgalom tárgyát képező értékpapirok megsemmisítéséről szóló 1881:XXXIII. törvénycikknek az elveszett és az elévülés határidején belül be nem váltott szelvények értékének bírói meghagyásra való kifizetését tárgyaló 32., 33. és 34. §-aiban foglalt rendelkezéshez képest meg lehessen állapítani azt, hogy a bírói végzésben megjelölt szelvények beváltattak-e vagy sem.
Az államadósságok rendkívüli megnövekedése következtében a szelvények rendezése és könyvelése az említett számvevőségre oly feladatot ró amelyet a jelenlegi személyzettel ellátni lehetetlen. Ezenkívül a szelvények rendezések és a könyveléshez szükséges nyomtatványok beszerzése és elhelyezése évről-évre oly nagy kiadásokat okoznának, amelyek a könyvelés által elérhető eredménnyel egyáltalában nem állanának arányban. Minthogy pedig ily nagy munkaanyag mellett elkerülhetetlen az, hogy előbb-utóbb több évre terjedő hátralék ne keletkezzék: a jelenlegi rendszer fentartása mellett az 1881:XXXIII. tc. idézett szakaszainak végrehajtása is illuzóriussá válnék.
Ezek a körülmények a nyugati államokat már régebben arra indították, hogy a szelvények rendezését és könyvelését teljesen beszüntessék és ezzel karöltve, hogy a szelvénykamatokat csakis abban az esetben fizessék ki, ha a szelvények benyujtatnak. Ezek a körülmények teszik indokolttá a törvényjavaslat 10. §-ának azt az intézkedését, amely az 1881:XXXIII. tc. 32., 33. és 34. §-aiban foglalt rendelkezéseket a magyar államadósságra vonatkozólag hatályon kívül helyezi és aminek folyománya lesz az, hogy az elveszett és az elévülés határidején belül be nem váltott szelvények értékére való igény bírói úton érvényesíthető nem lesz.
A 11. § az összes állami bevételeknek az 1897:XX. tc. rendelkezéseivel összhangzó budgetszerű kezelését kívánja biztosítani, amidőn kimondja, hogy állami pénzek sem közvetve, sem közvetlenül pénzintézeteknél el nem helyezhetők s azok által nem kezelhetők. Szükséges ennek kimondása, mert az ezen §-ban lefektetett elv a számviteli törvényben nem jutott oly határozottan kifejezésre, miként ez a fent jelzett szempontból kivánatos.
Az állami pénztáraknak a m. kir. postatakarékpénztárral és az Osztrák-magyar bankkal szemben fennálló csekk- és giróforgalmát ezzel nem kivánom korlátozni, azonban éppen ezért, hogy a pénzügyminiszter az állami gazdálkodás összes ágazataiban betekintést nyerhessen és esetleges titkos alapok képzése lehetetlenné tétessék, szükséges, hogy a hatóságok és nem általános jellegű állami pénztárak csakis a pénzügyminiszter hozzájárulásával léphessenek be a postatakarékpénztár és az Osztrák-magyar bank csekk- és giróforgalmába vagy nyithassanak folyószámlát más pénzintézetnél.
A 12. § a minisztériumok kebelében működő kézi-pénztárak egységes elvek szerint való kezelését kívánja biztosítani.
Ami azért szükséges, mert a miniszteriumok házi pénztárainak szervezete igen különböző és szolgálatuk eddig csekély kivétellel megfelelő szolgálati utasítással szabályozva nem volt.
A 13. § kimondja, hogy az összes állami és államigazgatás alatt álló alapok vagyonának kezelése és az efeletti rendelkezés csak a pénzügyminiszterrel egyetértőleg történhet, ami biztosítaná ezen alapok egységes elvek szerinti kezelését és azok rendeltetésszerű felhasználását.
A 14. § az 1897. évi XX. tc. végrehajtása tárgyában kiadott utasítás módosítása iránt tartalmaz rendelkezést, ami szükségképeni folyománya lenne annak, ha az 1897. évi XX. tc. módosítására vonatkozó fentebbi javaslataim elfogadtatnának.
