A tervszerű városfejlesztés alapelveinek és eszközeinek megállapítása tekintetében a városrendezésről és az építésügyről szóló 1937:VI. törvénycikk európai viszonylatban is kitűnő jogalkotás és teljesen megfelel a korszerűség követelményeinek. Hézaga azonban, hogy nem gondoskodik intézményesen a városrendezés és a tervszerű építéspolitika végrehajtásának biztosításáról. A törvény tulajdonképpen kerettörvény; a részletes szabályozást ugyanis a belügyminiszterre és az iparügyi miniszterre bízza.
Nem szorul bővebb indokolásra, hogy maga a városrendezés és az építésügy nem tekinthető belügyi igazgatásnak s még kevésbbé illeszthető be az iparügyi igazgatás körébe. Ennek tulajdonítható, hogy ámbár a törvény már az 1938. évi február hó 1. napján hatályba lépett, az 1-4. §-t magában foglaló I. fejezet kivételével végrehajtva voltaképen máig sincs, mert végrehajtását sem a belügyminiszterek, sem az iparügyi miniszterek nem tekintették elsőrendű feladatnak, de megfelelő szervezet hiányában nem is állott módjukban, hogy a törvényt egész terjedelmében a szakszerűség követelményeinek megfelelően hajtsák végre.
Még az állami középítkezések egységes irányítása sem jutott érvényre az államigazgatásban, bár a 3700/1931. M. E. számú rendelet a kereskedelemügyi (utóbb a 7500/1935. M. E. számú rendelet az iparügyi) miniszter hatáskörébe utalta az állami középítkezések egységes végrehajtását. E jogszabály ugyanis nem érhette el célját, mert a tárcák ezt a feladatot nem minősítették az iparügyi miniszter „iparügyi” szakfeladatának. Ezideig a valóságos helyzet az volt, hogy a tárcák a kellő összhang biztosítása nélkül - szinte egymással versenyezve - építkeztek.
Nincs egységesen szabályozva jogrendszerünkben a közmunkaügy kérdése sem, jóllehet gazdasági felemelkedésünk a nemzeti munkaerő megfelelő szervezésétől és felhasználásától függ. Szükség van tehát olyan központi főhatóságra, amelynek épp a tervszerű irányítás a feladata.
A munkaerővel, az építési anyaggal és felszereléssel való gazdaságos és eredményes gazdálkodás, az egyre nagyobb méreteket öltő építkezési szükséglet s kiváltképpen a háborús károk következtében jelentkező általános anyag- és munkaerőhiány szempontjai szükségszerűen megkívánják, hogy az összes műszaki vonatkozású ügyek legfőbb intézése és az ehhez kapcsolódó építőiparokra vonatkozó kormányhatósági jogkörök gyakorlása egy miniszter ügykörében egységesíttessék. Egységes szempontok szerint irányított és racionális közigazgatás e nélkül nem jöhet létre. A legtöbb külföldi állam ennek megfelelően a szerteágazó műszaki vonatkozású ügyek intézményes rendezését, a végrehajtás egyöntetűségét, szakszerűségét és eredményességét külön minisztérium felállításával biztosította.
Nálunk az építésügyekre vonatkozó egységesítési törekvéseknek tett eleget az ideiglenes nemzeti kormány, amikor a 3950/1945. M. E. számú rendeletével a romok gyors eltakarítása, a megrongált épületek életveszéllyel fenyegető megszüntetése, a háború pusztításai következtében az épületek állagában beállott rongálások terjedésének meggátlása és a nagymérvű lakásínség leküzdéséhez szükséges építkezések megindítása végett országos hatáskörrel megszervezte az Országos Építésügyi Kormánybiztosságot.
Az Országos Építésügyi Kormánybiztosság működése azonban az építésügyek egységes irányítását nem valósíthatta meg, mert a tárcák igényeivel szemben nem léphetett fel egyenrangú félként. Különben is a kormánybiztos hatáskörébe utalt feladatok átmeneti jellegűeknek immár nem tekinthetők, állandó jellegű kormányzati feladatok pedig kormánybiztosra nem ruházhatók. Alkotmányunk szerint ugyanis a végrehajtó hatalom gyakorlása a felelős minisztérium feladata s kormánybiztos kinevezésének általában csak akkor van helye, amikor több miniszter hatáskörét érintő és előre meghatározott átmeneti feladat megoldására van szükség. Az Országos Építésügyi Kormánybiztos állását tehát meg kell szüntetni s feladatkörének, valamint az építésügyek, továbbá az állami középítkezések tekintetében eddig a különböző tárcák közt megoszló ügykörnek, végül a közmunka- és munkaerőgazdálkodási ügyeknek egységes ellátása végett az újjáépítési minisztériumot át kell szervezni építés- és munkaügyi minisztériummá. Az újjáépítési miniszternek a 2660/1945. M. E. számú rendeletben megszabott hatásköre közigazgatásunk mai rendszerének már amúgy sem felel meg, mert egyfelől a különböző tárcák gazdasági működésének összhangbahozatalát a 12.090/1945. M. E. számú rendelet alapján ma már a Gazdasági Főtanács látja el, másfelől a hatáskörébe tartozó építési- és közmunkaügyeknek az újjáépítés időleges feladatán lényegesen túlmenő, intézményes kiépítése egyre érezhetőbb és immár elodázhatatlan követelménnyé vált.
Az (1) bekezdés az újjáépítési miniszteri állást szervezi át építésügyi és közmunkaügyi miniszteri állásra. Ennek a rendelkezésnek egyik legfőbb indoka az, hogy az országos építésügyi kormánybiztos, aki a vonatkozó ügyeknek legnagyobb részét ezidőszerint intézi, a fennálló jogállapot szerint is már az újjáépítési miniszter felügyelete alatt áll és így a kormányban az említett ügyek tulajdonképpen az újjáépítési miniszter gondozására vannak bízva. Ezenkívül az újjáépítési miniszter különleges ügyintéző hatáskörébe van utalva a 4000/1945. M. E. számú és a 7000/1945. M. E. számú rendeletek értelmében az újjáépítési közmunkakötelezettséggel és a közérdekű munkakötelezettséggel kapcsolatos ügyek intézése. Nem szaporítja tehát az átszervezés a tárcák számát, sőt az új tárcában egyesített ügyintézés, az egységes irányítás, kezdeményezés és felügyelet biztosításán felül gazdaságosabbá is teszi a közigazgatást, mert ha nincs az ügykör széttagolva s a szakszerűség is biztosítva van, kevesebb személlyel látható el ugyanaz a munkakör.
A (2) bekezdés megállapítja az építés- és közmunkaügyi miniszternek feladat- és hatáskörébe tartozó legfontosabb ügyköröket. A felsorolás nem kimerítő (taxatív), mert a jelen törvényjavaslat törvényerőre emelkedése után is felmerülhetnek olyan kormányzati feladatok, amelyek ezidőszerint miniszter hatáskörébe utalva nincsenek, vagy amelyeket ezidőszerint más miniszter gyakorol és amelyeket a törvényjavaslat 1. §-a (1) bekezdésében meghatározott általános szempontok figyelembevételével az építés- és közmunkaügyi miniszter ügykörébe kell utalni. Ezért a törvényjavaslat a részletes ügykörmegállapítást a minisztériumra bízza [(4) bek.].
Az a) pont zárójeles része magas- és mélyépítést említ. Ez az összefoglaló megjelölés műszaki szakkifejezés, amely felöleli mindenfajta építmény létesítését, tehát épület, út, híd, csatorna stb. építését.
Az a) pontban külön említett építésrendészet szerves része az építésügyi igazgatásnak mert a rendészet adja meg a hatóságoknak azt az eszközt, amellyel a jogszabályok korlátai közt akaratukat az építtetőkkel és másokkal szemben kikényszeríthetik. Az 1937:VI. törvénycikk alapján indítható kihágások tárgyában az eljárás végső fokon továbbra is a Kihágási Tanács hatáskörében marad.
Mint az általános indokolásban már említettem, a városrendezési tervek jóváhagyása a fennálló jogállapot szerint a belügyminiszter és az iparügyi miniszter együttes hatáskörébe tartozik. A 3950/1945. M. E. számú rendelet ideiglenesen az Országos Építésügyi Kormánybiztos hatáskörébe utalta ezt a jogkört s így azt a kormánybiztos általános hatáskörét átvevő építés- és munkaügyi miniszter ügykörébe kell utalni, anélkül azonban, hogy ennek az ügykörnek átszállása - mint ezt egyébként a (3) bekezdés világosan kimondja - az önkormányzati testületekkel szemben városgazdasági (háztartási) szempontból a belügyminiszter részére biztosított vagyonfelügyeleti jogkört csorbítaná. Ugyanez vonatkozik a közlekedésügyi miniszter ügykörére is, mert a jóváhagyandó városrendezési tervnek a közlekedésügyi miniszter által megállapítandó közlekedési hálózatot figyelembe kell vennie. A különböző szempontot összeegyeztetése végett - az említett feladatkörben - a törvényjavaslat biztosítja az egyek értő ügyintézést [b) pont].
Az építéspolitikának - értve ez alatt a tervgazdálkodást építési vonatkozásban - szerves kiegészítő része és legfőbb eszköze az építőipari anyaggazdálkodás és árszabályozás.
Minthogy a kormány rendeletével életrehívta az Anyag- és Árhivatalt, amelyet a stabilizációval kapcsolatban állított fel és amely általában ugyan az iparügyi, de építési vonatkozásban már ezidőszerint is az újjáépítési miniszter felügyelete alatt működik, az egységes anyaggazdálkodási szempontokra tekintettel az iparügyi miniszternek az egyetértő közreműködését biztosítani kell [d) pont].
Az építkezések pénzügyi és gazdasági feltételeinek biztosítása [e) pont] elsősorban a közületi építkezések tekintetében feladata az építés- és közmunkaügyi miniszternek. De az említett építéspolitika érvényrejuttatásának a magánépítkezéseknél is hathatósan jelentkeznie kell, mert a középítkezések az építkezéseknek csak egy részlegét jelentik. Ennek előmozdítása új, eddig kormányzati programmokban még nem szerepelt feladatkört ró az új tárcára.
A g) pontban megjelölt feladatkör a középítkezések és a közmunkák egységes végrehajtását jelenti. Az egységesített végrehajtás nagymérvű racionalizálást jelent, mert feleslegessé teszi azt, hogy minden tárcánál külön-külön építési szervezetek tartassanak fenn. A kisebb jelentőségű, rendes állagkezeléssel kapcsolatos, építési tevékenységnek nem tekinthető munkálatok továbbra is a tárcák gondozási hatáskörében maradnak, úgyszintén az állami üzemek üzemi építkezései is.
A h) pont tekintetében az általános indokolásban már kiemelt szempontokon felül még az alábbiakra kell rámutatnom.
A közmunkaügyek, valamint a munkaerőgazdálkodás és az ezzel kapcsolatos igazgatás megszervezése a 4000/1945. M. E. és a 7000/1945. M. E. számú rendeletek értelmében már ezidőszerint is az újjáépítési miniszter ügykörébe tartozik.
Tervszerű gazdasági rendszer, amilyennek a magyar gazdasági rendszernek az újjáépítés feladatára és jóvátételi kötelezettségeinkre tekintettel lennie kell, nem képzelhető el tervszerű munkaerőgazdálkodás nélkül. A munkaerőgazdálkodással kapcsolatban két főprobléma vár megoldásra:
1. Az újjáépítés és a jóvátétel szempontjából fontos szakmákban mutatkozó munkaerőhiány, amelyet a) közérdekű munkára való behívással, illetőleg átrendeléssel és b) átképzéssel kell megoldani.
2. A várható s részben már jelentkező munkaerőfelesleg problémája. A feleslegessé vált munkaerők foglalkoztatása elsőrendű nemzeti érdek, amelynek kielégítése céljából közmunkák tervezéséről, a munkaerő szervezéséről és a közmunka tervszerű lebonyolításáról kell gondoskodni.
A csupán főjellegükre vonatkozóan megjelölt nagyjelentőségű problémák bármelyikének megfelelő megoldása kevésbbé válságos időkben is csupán valamely kormányhatóság központi és egységes irányítása mellett működő és hatósági jogkörrel felruházott állami szervek útján lehetséges. Ma ugyanezt a jóvátétel és az újjáépítés hatalmas feladatai fokozott mértékben indokolják.
Az i) ponttal kapcsolatban utalok arra, hogy a kisajátítási jogkör kormányhatósági gyakorlása az építésügy szerves kiegészítő része annálfogva, hogy a városrendezési terv megvalósításának és az építéspolitikának kikényszerítő eszköze. Az 1881:XLI. törvénycikk (kisajátítási törvény) mind szerkezetében, mind alaki és anyagi jogi vonatkozásban elavult, nehézkes s így korszerű reformjára javaslatot kívánok tenni a törvényhozásnak. Az e tárgyban alkotandó törvény felöleli majd az általános kisajátítási eljárás egyszerűsítését is és biztosítani fogja az egyes szakigazgatási ágak részére a megfelelő kormányhatósági jogköröket, az egység sérelme nélkül.
A vidéki építkezési igazgatás átszervezése elkerülhetetlen. Sem az elsőfokon eljáró járási főjegyzőnek, sem a másodfokon eljáró alispánnak műszaki szakközege nincs, a törvényhatósági jogú városokra vonatkozóan másodfokú hatóságként eljáró építésügyi albizottság öt tagja közül pedig rendszerint a kizárólag útépítéssel foglalkozó államépítészeti hivatal főnöke az egyetlen szakközeg. Ezek szerint a vidéki építési ügyekben mind első-, mind másodfokon műszaki képzettséggel nem rendelkező szervek döntenek és a harmadfokon eljáró miniszter, akinek módjában áll műszaki szakvéleményt szereznie - jogorvoslati jogszabályaink értelmében - csak jogkérdésben foglalhat állást az ügyben. Ezek szerint a szakszempont intézményesen ki van küszöbölve az építési igazgatásból.
Az előadottakra figyelemmel a műszaki igazgatás átszervezése halaszthatatlan feladat. Nincs más megoldás, mint ezt a kiépítetlen és nem kielégítően működő igazgatási ágat egységesen, önálló szakigazgatási ágazatként megszervezni. Más szakigazgatási ágak terén is hasonló fejlődést láthatunk. Rámutatok itt elsősorban a pénzügyi, a közoktatásügyi, a bányaügyi igazgatások decentralizált és önálló állami szakigazgatásokként történt megszervezésére. A különleges szakképzettséget igénylő közigazgatási ágazatoknak állami szakigazgatási ágazatokként átszervezésére irányuló újabb törvényhozási intézkedések közül pedig a hatósági orvosi szolgálat részleges államosítására (1936:X. tc.), valamint a vármegyék számvevőségi teendőinek ellátását már korábban állami feladattá nyilvánított törvényhozási intézkedésekhez (1902:III. tc.) hasonlóan a városi számvevőségi szolgálat teljes államosítására (1938:II. tc.) is hivatkozhatom.
A (4) bekezdés az általános indokolásban már kiemelt szempontokra tekintettel az építés- és közmunkaügyi miniszter ügykörére vonatkozó részletes szabályok megállapítását a minisztérium rendeletkibocsátási jogkörébe utalja.
A (4) bekezdés továbbá a minisztériumot hatalmazza fel az átszervezés szabályozására is. Ez a felhatalmazás nem jelenti szükségképen azt, hogy az építésügyi igazgatás egész fórumrendszere államosíttatik, avagy azt, hogy akár az elsőfokon, akár a másodfokon kizárólag állami építésügyi hatóságok járnak el. A felhatalmazás ugyanis módot ad olyan szabályozásra is, hogy az építésügyekben vegyes, t. i. részben állami, részben önkormányzati tisztviselőkből, illetőleg kiküldöttekből alakuló szervek is járhassanak el. Ilyen szerv a 76 évvel ezelőtt alkotott Fővárosi Közmunkák Tanácsa is, amely a székesfővárosra és környékére vonatkozóan az állami és önkormányzati építésügyi közigazgatás összhangját kitűnően biztosító és a szakszerű ügyintézés követelményeinek is megfelelő intézménynek bizonyult.
Felmerülhet az az aggály, hogy az államosítás - akár teljes, akár részleges, akár pedig vegyes testületi alakban végbemenő szervezésről van szó - nem jelenti-e az önkormányzati jogkör lényeges csorbítását. Nézetem szerint nem. Az államosítás ugyanis nem érintené az önkormányzati testületeknek a városrendezési tervek megállapítására, továbbá a városoknak az építésügyi szabályrendeletek alkotására, úgyszintén valamennyi önkormányzati testületnek az építkezések kezdeményezésére, az építkezési költségek pénzügyi fedezésére, az építkezések hasznosítására és az építkezéseknek a fennálló jogszabály korlátai közt való keresztülvitelére vonatkozó jogkörét; az önkormányzati jogkör lényege, igazi jelentősége pedig a szabályrendeletalkotási jogkörre vonatkozó szabadságban, a helyi viszonyok által indokolt építkezéseknek és intézmények létesítésének autonóm kezdeményezésében és elhatározásában, valamint az önkormányzat vagyona feletti rendelkezésben van. Az államosított építésügyi hatóságot tehát sem jogalkotási, sem építési tevékenységi jogkör nem illetné meg, hanem csupán a fennálló építésügyi szabályok szakszerű végrehajtását biztosítaná az átszervezés.
Az (5) bekezdésben említett építési ügyeknek az építés- és közmunkaügyi miniszter ügykörébe utalása nem időszerű. Célszerűségi szempontok indokolják, hogy a vasútépítkezések, továbbá a közutak és a hidak építése, úgyszintén a légiközlekedéssel és a postával kapcsolatos építkezések ügyei a közlekedésügyi tárca körében évtizedek hosszú során kiépült külön szakigazgatási szervek hatáskörében maradjanak, illetőleg a vízügyi műszaki szolgálatra nézve továbbra is fenntartassék a földmivelésügyi miniszter jelenlegi hatásköre. A községi közmunkára vonatkozó ügyeknek a közlekedésügyi miniszter ügykörében meghagyását a községi közmunkának a közúti építkezéssel való szerves összefüggése indokolja. Az általános indokolásban kiemelt egységes irányítás szempontjainak minél szélesebb körben való érvényesíthetése végett azonban az (5) bekezdés kimondja, hogy a közlekedésügyi miniszter a tárcája ügykörébe tartozó olyan magasépítésekben, amelyek nem üzemi jellegűek, az építés- és közmunkaügyi miniszterrel egyetértésben jár el.
Az országos építésügyi kormánybiztos (3950/1945. M. E. számú rendelet) hatásköre teljes egészében az építés- és közmunkaügyi miniszterre száll át. Ehhez képest a (6) bekezdés kimondja, hogy az országos építésügyi kormánybiztos állása és a kormánybiztos mellé rendelt véleményező szerv, az Országos Építésügyi Tanács megszűnik.
Míg a vidéki építésügyi igazgatás rendszertelen és szakszerűtlen, a székesfővárosnak és környékének építésügyi igazgatása magas szakszerűség színvonalán áll. A Fővárosi Közmunkák Tanácsa, amelyet az 1870:X. törvénycikk a három szabadkirályi város (Pest, Buda és Óbuda) egyesítésével kapcsolatban felmerülő városfejlesztési feladatok és tervek megvalósítására hívott életre, sok évtizedes működésével nagymértékben járult hozzá Budapest világvárossá való fejlődéséhez. A Fővárosi Közmunkák Tanácsa azzal, hogy az 1937:VI. törvénycikk hatáskörét a székesfőváros környékére is kiterjesztette, új, különös jelentőséggel bíró feladatkört kapott, nevezetesen azt, hogy a székesfővárosnak és környékének - népszerűen Nagy-Budapestnek nevezett területnek - egységes városfejlesztését a vonatkozó városrendezési tervek egyeztetésével biztosítsa. Ezért az (1) bekezdés kimondja, hogy a Fővárosi Közmunkák Tanácsának hatásköre és szervezete - a (2), (3) és (4) bekezdésben foglalt eltérésekkel - hatályban marad.
Tekintettel arra, hogy a Fővárosi Közmunkák Tanácsában az országnak építési ügyekben legkiválóbb jogi és műszaki szakértői foglalnak helyet, a (2) bekezdés véleményezési jogkörrel bővíti a Tanács hatáskörét, nevezetesen kimondja, hogy városrendezési és építési ügyekben az építés- és közmunkaügyi miniszter felhívására véleményt nyilvánít. Ez a véleményezési ügykör nem szorítkozik a székesfővárosra és környékére, hanem kiterjed az ország egész területére, bárhol történő városrendezésre és építkezésre.
A Fővárosi Közmunkák Tanácsa ezidőszerint a minisztérium felügyelete alatt áll. A minisztérium a felügyeletet a miniszterelnök útján gyakorolja. 1870-ben ugyanis a városrendezés - szabályozatlan lévén - szakminiszter hatáskörébe nem tartozott. A városrendezési ügyeknek az építés és közmunkaügyi miniszter hatáskörébe való utalása, továbbá az építkezések központosítása és a kormányzati építő politika intézményesítése szükségképpen indokolja, hogy ez a kifejezetten városrendezési és építési ügyek intézésére alakított szakszerv - úgy is, mint a városrendezési feladatok megvalósítására alapított Fővárosi Pénzalap kezelő- és intézőszerve - az építés- és közmunkaügyi miniszter felügyelete alá helyeztessék anélkül, hogy szervezetében vagy működésében bárminemű változást kellene végrehajtani. A Tanács mellé rendelt hivatal személyzetéről, minthogy a Fővárosi Pénzalap bevételei a háborús események következtében átmenetileg elsorvadtak, további intézkedésig a jövőben az építés- és közmunkaügyi miniszter költségvetésében kell gondoskodni [(3) bek.].
A (4) bekezdésben említett jogszabályok már módosultak, de eddig kifejezetten nem helyeztettek hatályon kívül.
Ez a rendelkezés az államháztartás érdekeinek szem előtt tartásával az átszervezésével felszabaduló munkaerők racionális felhasználását biztosítja. Az átszervezés eredményeképen az egyes tárcákban számos állás megszüntetésére kerül majd sor, ezeknek számát azonban csak az átszervezés végrehajtása után lehet majd megállapítani.
