A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában – dr. Bragyova András és dr. Holló András alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes adótörvények módosításáról szóló 2008. évi VII. törvény 29. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2008. március 17-ére, a törvény kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvénynek az egyes adótörvények módosításáról szóló 2007. évi CXXVI. törvénnyel és az utasok személyi poggyászában importált termékek általános forgalmi adó és jövedéki adó mentességéről szóló 2008. évi LXVIII. törvénnyel megállapított, 2009. január 1-jétől hatályos 15–16. §-a, 21–22. §-a, 22/A. §-a, az 52. § 51., 55–59. pontjai, továbbá 1. és 2. számú melléklete alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti. A megsemmisített módosító rendelkezések 2009. január 1-jén nem lépnek hatályba.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a luxusadóról szóló 2005. évi CXXI. törvény egésze alkotmányellenes, ezért azt e határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.
4. Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény rendelkezéseinek az egyes adótörvények módosításáról szóló 2008. évi VII. törvénnyel való módosítása okán, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból fakadó normavilágosság követelményébe való ütközés miatt előterjesztett indítványokat elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a luxusadóról szóló 2005. évi CXXI. törvénnyel kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség miatt előterjesztett indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a luxusadóról szóló 2005. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Ltv.) egésze, illetve egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására.
1. Az egyik indítványozó szerint a törvény ellentétes az Alkotmány 70/I. §-ával, mert csak magánszemélyek esetén ír elő adókötelezettséget, miközben az Alkotmány 70/I. §-a természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek számára egyaránt előírja a közterhek viselésének kötelezettségét. Emellett azért is az Alkotmány 70/I. §-ába ütközőnek tartja az Ltv.-t, mert nincs tekintettel a magánszemélyek vagyoni helyzetére, azaz nem azzal arányosan állapítja meg az adókötelezettséget, és nem veszi figyelembe a vagyont terhelő, azt csökkentő hiteleket.
Alkotmányellenes (a jogegyenlőség elvébe ütközik), hogy több, de egyenként 100 millió forint alatti vagyontárgy esetén nem áll fenn adókötelezettség, míg egyetlen, de 100 millió forintot meghaladó értékű vagyontárgy esetén igen. Sérti a jogegyenlőséget az is, hogy a külföldön lévő ingatlan és a nagy értékű ingóságok nem adókötelesek.
Alkotmányellenességre vezet, hogy az Ltv. hatálya alá tartozó személyek az adóköteles ingatlant adózott jövedelmükből szerezték meg, így a luxusadó felveti a kétszeres adóztatás kérdését is.
Ellentétes az Ltv. az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével, mert az Alkotmány olyan piacgazdaságról rendelkezik, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az Ltv. hatálya pedig csak magánszemélyekre terjed ki, így a tulajdoni formák egyenjogúsága és egyenlő védelme nem valósulhat meg. Az Ltv. egésze hasonló okból ellentétes még az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével is. A magánszemélyek kifejezetten hátrányba kerülnek a más jogalanyokkal szemben. A kizárólag őket terhelő speciális adónem miatt nem egyenlő feltételekkel vesznek részt a gazdasági versenyben, ami sérti a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
Az Ltv. sérti a jogbiztonság elvét is, mert lényegében visszamenőleges hatályú jogalkotást valósít meg, és emiatt ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésével.
2. A második indítvány közel azonos az első indítvánnyal. Az előzőeken túl kifejezetten hivatkozik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésére, azt állítva, hogy az Ltv. egésze sérti az egyenlő elbánás elvét, mivel a jogalkotó ésszerű indok nélkül, önkényesen tett különbséget a magántulajdon egyes nemei között, és a jövedelmi viszonyok tényleges figyelembevétele nélkül állapította meg az adókötelezettséget.
A jogbiztonságot azért sérti a törvény, mert hatálya a már megindult, de még be nem fejeződött vagyonszerzésekre is kiterjedt.
3. A harmadik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kéri, mert szerinte az Ltv.-ben hiányzik az ingatlan számított értéke mellett felállított törvényi vélelemmel szembeni ellenbizonyítás lehetősége. Mindez az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és a 70/I. §-át sérti.
Az adó alapjának meghatározására szolgáló számított érték kiszámítási szabályai nem biztosítják, hogy mindig a valóságnak teljesen megfelelő eredményre jussunk a konkrét ingatlanok esetében. A törvény vélelmet állít fel, és valós értékként kezeli a törvényben írt számítási módszer szerint megállapított számított értéket. Az alkotmányellenességet nem oldja fel az, hogy az adózó az önkormányzati adóhatóság adót kivető határozata ellen jogorvoslattal élhet, mert az önkormányzatok a törvényben szabályozott számítási módtól nem térhetnek el.
Mindez kiüresíti az adókötelezettek jogorvoslathoz való jogát, és a vagyonarányos közteherviselés sem valósulhat meg mindaddig, amíg nem garantált, hogy az adózó az ingatlana tényleges értékének megfelelő mértékű adót fizessen. Az indítványozó az Alkotmánybíróság korábbi (a megdönthető törvényes vélelemmel kapcsolatos) határozatára is hivatkozik. Az AB határozatban előírt garanciák hiányoznak, ezért a törvény alkotmányellenes módon hiányos.
Ezeken túl az Ltv.-ben szabályozott, az adó alapjának meghatározására alkalmazott számítási mód (illetve a szabályozás hiányos jellege) sérti a jogbiztonságot, az állampolgárok számára kiszámíthatatlan, mert a számított érték, valamint a valós érték közötti eltérés esetén nem tudják eldönteni, hogy kell-e bevallást tenniük, avagy nem.
4. A negyedik indítványt az állampolgári jogok országgyűlési biztosa terjesztette elő, aki indítványát időközben kiegészítette, illetve módosította.
4.1. Az első, 2007 novemberében előterjesztett indítványában az országgyűlési biztos a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvénynek (a továbbiakban: Htv.) az egyes adótörvények módosításáról szóló 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Amtv.) által módosított, építményadóra, illetve telekadóra vonatkozó rendelkezéseit támadta.
A kifogásolt módosítás az adóalap és az adómérték meghatározásának szabályait érintette. Ennek következtében 2009. január 1-jétől az építmény- és telekadó alapja kizárólagosan az úgynevezett számított érték lett volna. A számított érték meghatározása érdekében bekerült a Htv.-be egy adóztatási célú értékelési módszertan. Ezzel az indítvány benyújtásakor hatályos, a korrigált forgalmi érték szerinti adóztatás és a m2 szerinti adóalap alkalmazásának lehetősége megszűnt. Az Amtv. szerinti új értékelés az Ltv.-ben már alkalmazott értékelési módszeren alapul. Az országgyűlési biztos szerint ez a szabályozás nem a pontos forgalmi érték megállapítására szolgál, hanem arra – amint azt a törvényjavaslat indokolása is említi –, hogy az ingatlanok egymás közti értékarányait az adóalapban érvényre juttassa. Az adóztatási módszertan gyakorlatilag azt a célt szolgálja, hogy az ingatlanok egyedi – azaz a hatóság általi helyszíni szemle alapján végrehajtott – értékelésére ne legyen szükség.
Megítélése szerint a 2009. január 1-jétől a Htv.-ben hatályba lépő szabályozás az adóalap – az ingatlan számított értéke – konkrét meghatározását illetően olyan tág mérlegelési lehetőséget ad az önkormányzati adóhatóság részére a vélelmezett értékhatárok keretei között, amellyel nem tesz eleget a kiszámíthatóság követelményének, ugyanakkor a törvény nem ad lehetőséget az adóalanynak a tényleges érték bizonyítására. Az adójogban a becslést, illetve a vélelem alkalmazását csak érdemi ellenbizonyítási lehetőség biztosítása esetén szabad alkalmazni. Ennek hiányában nem biztosított, hogy az adóztatás a tényleges jövedelemre, illetve vagyonra irányul. A vélelem megdöntésére irányuló bizonyítás lehetőségét az Alkotmány 70/I. §-ára figyelemmel kizárni nem lehet. Mindezek alapján az országgyűlési biztos az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) alapján indítványozta a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos 15–16., 21–22., 22/A. §-ainak, továbbá 1. és 2. számú mellékletének, valamint a szoros tárgyi és tartalmi összefüggés, hasonlóság okán az Ltv. egészének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását, és e jogszabályhelyek megsemmisítését.
4.2. Időközben az Országgyűlés az országgyűlési biztos által megtámadott jogszabályokat az egyes adótörvények módosításáról szóló 2008. évi VII. törvénnyel (a továbbiakban: Amtv2.) ismételten módosította, ezért szükségesnek tartotta indítványa kiegészítését.
4.2.1. A módosítás szerint a Htv. 7. § b) pontja úgy módosul, hogy a vagyoni típusú adók (vagyis az építményadó és a telekadó) alapját az önkormányzat – választása szerint – három módon is, azaz a terület alapján tételes összegben, a korrigált forgalmi érték alapulvételével, illetve a számított érték alapján meghatározhatja. A számított érték alapú meghatározás nem a tételes összegű (m2 alapú), illetve a korrigált érték alapú adóalap – meghatározás helyébe lép, hanem azok mellett, harmadik fajta adóalap -meghatározási lehetőség lesz. Az Amtv2. 19–22. §-ai ennek megfelelően módosítják a Htv. 15–16. és 21–22. §-ait. Álláspontja szerint az Amtv2. által meghatározott – hármas – alternatív adóalap meghatározási módban a számított érték alapú – tartalmilag az első módosítás (Amtv.) által bevezetni rendelt – adóalap meghatározási módszer a korábban leírtaknak megfelelően továbbra sem egyeztethető össze az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és a 70/I. §-ával, ezért indítványát ebben a kérdésben fenntartotta.
4.2.2. Az országgyűlési biztos indítványát kiterjesztette az Amtv2.-nek a Htv.-t és Amtv.-t módosító rendelkezései hatálybalépésére, illetve a hatályvesztésre, az alábbiak miatt.
Az Amtv2. 23. §-a szerint – az Amtv. 378. §-át módosítva – a Htv. 22/A. §-a, az 52. §-ban meghatározott egyes fogalommeghatározások, valamint a Htv. 1. és 2. számú melléklete – amely rendelkezések a számított érték fogalmát, az ehhez kapcsolódó fogalmakat és az ezzel összefüggő besorolásokat tartalmazzák – 2009. január 1-jén lépnek hatályba. Az Amtv2. 28. § (1) bekezdése szerint a Htv.-nek és az Amtv.-nek az Amtv2. által módosított rendelkezései szintén 2009. január 1-jén lépnek hatályba. Az Amtv2. 28. § (2) bekezdése ugyanakkor akként rendelkezik, hogy az Amtv. 133. §-a (bizonyos adókedvezményre vonatkozó rendelkezés), 136–137. §-a (az építményadó tekintetében a számított adóalapra és az ezzel összefüggő adómértékre vonatkozó rendelkezések), valamint 139–140. §-a (a telekadó tekintetében a számított adóalapra és az ezzel összefüggő adómértékre vonatkozó rendelkezések) nem lépnek hatályba. Az Amtv2. tehát a saját szabályait 2009. január 1-jével beépíti a Htv.-be és az Amtv.-be, míg az Amtv. egyes rendelkezéseinek hatálybalépését megakadályozza („blokkolja”).
Az Amtv2. 29. § (2) bekezdése szerint az érdemi módosító rendelkezések (az Amtv2. 1–24. és 31. §-ai), melyek az építményadó és telekadó alapját és mértékét rögzítik, 2008. május 2-án, vagyis a 2009. január 1-jei hatálybalépés előtt hatályukat vesztik. Ennek következtében az Amtv. „blokkolt” rendelkezései (133. §-a, 136–137. §-a és 139–140. §-a) nem lépnek hatályba, az e rendelkezések helyére lépő tartalmi módosítások pedig az Amtv2. 29. § (2) bekezdése miatt szintén nem léphetnek hatályba, mert a hatálybalépés időpontja – 2009. január 1. – előtt az Amtv2. 29. § (2) bekezdése alapján – 2008. május 2-án – hatályukat vesztették. Álláspontja szerint a Htv.-ben az adóalap és adómérték meghatározása 2009. január 1-jétől továbbra is az alapterület, vagy korrigált forgalmi érték alapján történhet.
Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy az Amtv2. nem érintette az Amtv. 141. §-át, amely beilleszti a Htv.-be – 2009. január 1-jei hatálybalépéssel – a számított értéket meghatározó új 22/A. §-t, és az Amtv2. érintetlenül hagyja az Amtv. 7. és 8. mellékletét, amelyek a Htv. – 2009. január 1-jétől hatályos – 1. és 2. számú mellékletének tartalmát határozzák meg. Mivel az Amtv2. 29. § (2) bekezdése alapján a számított érték alapján történő építmény és telekadó alap és mérték meghatározására vonatkozó szabályok jóval a hatálybalépés előtt hatályukat vesztik, a Htv. úgy tartalmaz 2009. január 1-jétől a számított értékre vonatkozó szabályokat (22/A. §, valamint 1. és 2. számú melléklet), hogy az a törvény egyéb rendelkezéseivel nem függ össze, hiszen az országgyűlési biztos szerint azt a törvényben szabályozott egyes helyi adók alapjának és mértékének meghatározása során nem kell alkalmazni. Ez önmagában sérti a normavilágosság alkotmányos követelményét. Az Ltv.-nek az Amtv. 410. §-ával módosított és 2009. január 1-jétől hatályos 5. § (1) és (7) bekezdése a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos 1. és 2. számú melléklete szerint rendeli a luxusadó alapját meghatározni. (Az Ltv. eredeti 1. és 2. számú mellékletét az Amtv. 442. §-a 2009. január 1-jével hatályon kívül helyezi.)
Az országgyűlési biztos szerint a fent ismertetett szabályozási zavar nem egyeztethető össze a normavilágosság Alkotmánybíróság által meghatározott követelményeivel, mert a szabályozás értelmezhetetlen, jogbizonytalanságot teremt, nem kiszámítható, és címzettjei számára előre nem látható. Az is sérti a normavilágosság követelményét, hogy a luxusadó alapját nem az Ltv., hanem a Htv. szabályai szerint kell meghatározni.
Az Amtv2. 29. § (2) bekezdésének az Országgyűlés által történő elfogadása felveti a közjogi érvénytelenség kérdését is. Ezt a törvényt az Országgyűlés az egyes adótörvények módosításáról szóló T/5125. számú törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat) alapján fogadta el 2008. március 10-én. A Javaslat eredetileg csak az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Áfatv.) és az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) módosítására irányult. A Javaslat „Hatályon kívül helyezendő rendelkezések” alcíme alatt szereplő 20. § (2) bekezdése a Javaslat 1–16. és 21. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint az 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2. napján történő hatályvesztéséről rendelkezett. A Javaslat módosítására az Országgyűlés Költségvetési, pénzügyi és számvevőszéki bizottsága nyújtott be bizottsági módosító javaslatot T/5125/4. alszámon (a továbbiakban: módJ.). A módJ. a Javaslatot kiegészítette a 16. §-t követően a 17–23. §-okkal.
A különböző – az Országgyűlés által elfogadott – módosító javaslatok hatására a Javaslat eredeti 20. §-ának számozása 29. §-ra változott. Noha a 20. § (későbbi 29. §) tartalmi módosítására – az Országgyűlés honlapjáról letölthető irományok szerint – senki nem tett javaslatot, az Országgyűlés által elfogadott törvényszöveg a Magyar Közlöny 2008. évi 44. számában úgy jelent meg, hogy a 29. § (2) bekezdése már azt tartalmazta: „E törvény 1–24. és 31. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2. napján hatályát veszti.”
Az országgyűlési biztos álláspontja szerint senki nem kezdeményezte a Javaslat 20. §-ának tartalmi módosítását, ezért a Magyar Közlönyben nem az Országgyűlés által elfogadott normaszöveg került kihirdetésre. Véleménye szerint az Amtv2. 29. § (2) bekezdése esetében olyan törvényszöveg kihirdetésére került sor, amelyet az Országgyűlés nem a Magyar Közlönyben közzétett tartalommal fogadott el.
4.2.3. A fentiekben részletesen ismertetettekre figyelemmel, az országgyűlési biztos kérte a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos, az Amtv., valamint az Amtv2. által meghatározott tartalmú 15–16., 21–22., 22/A. §-ainak, továbbá 1. és 2. számú mellékletének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását, és e törvényi rendelkezések megsemmisítését. Indítványt terjesztett elő emellett annak megállapítására, hogy az Amtv2. 29. § (2) bekezdését az Országgyűlés nem a Magyar Közlöny 44. számában közzétett tartalommal fogadta el, és mint közjogilag érvénytelen – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző – alkotmányellenes törvényi rendelkezést semmisítse meg. Kérte ezen túlmenően az Ltv.-nek az adóalap meghatározására vonatkozó jelenleg (2008. májusában) hatályos 4. és 5. §-ának, valamint 1. és 2. számú mellékletének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását és e jogszabályhelyek megsemmisítését. Indítványozta továbbá az Ltv.-nek az adóalap meghatározására vonatkozó, 2009. január 1-jétől hatályos 4. és 5. §-ának – a normavilágosság elvét sértő módon – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását és megsemmisítését.
4.3. Egy további indítványozó utólagos normakontroll keretében terjesztett elő kérelmet az Ltv. és az Amtv. 410. §-a, valamint a luxusadó fővárosi alkalmazásáról szóló 13/2006. (III. 29.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.) és az azt módosító 62/2007. (XII. 14.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Örm.) alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az Alkotmánybíróság az Ör. és az Örm. alkotmányellenességének megállapítására előterjesztett indítványt az Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette, és azt külön eljárásban bírálja el.
Az indítványozó többek között azt sérelmezi, hogy a luxusadó alapját képező lakóingatlan számított értéke, amelyet az Ltv.-ben meghatározott módszerek szerint kell megállapítani, nem egyezik az ingatlan piaci értékével. Ez álláspontja szerint részben annak az eredménye, hogy már az ún. korrekciós tényezők sem fejezik ki a különböző ingatlanadottságok folytán kialakuló értékkülönbségeket. Megítélése szerint az alkotmánysértés abból adódik, hogy a típusingatlanok azonosításához szükséges adatok nem állnak az önkormányzatok rendelkezésére, vagyis a jogalkotó törvényi formában megoldhatatlan feladatra kötelezte az önkormányzatokat, megsértve ezzel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonságot. Részletes számításokkal ellátott indítványában sérelmezi továbbá, hogy az Ltv. nem rendelkezik arról, hogy egy ingatlan több korrekciós tényezőjének milyen együttesét kell a számított érték kiszámításakor szorzóul alkalmazni. E szabályozási hiány – megítélése szerint – sérti a normavilágosság alkotmányos követelményét, amelynek egyébiránt az sem felel meg, hogy az Ltv. nyelvi és szerkesztési hibákban szenved. Ez az indítványozó az Ltv.-t pro futuro, azaz 2009. december 31-i hatállyal kéri megsemmisíteni, míg az Ltv. új 1. és 2. számú mellékletének 2009. január 1-jei hatálybalépéséről rendelkező Amtv. 410. §-ának a megsemmisítését az Ltv. új 1. és 2. számú mellékleteinek hatálybalépése (azaz 2009. január 1.) előtt kéri.
5. Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste az Országgyűlés főtitkárát, aki rendelkezésre bocsátotta az Amtv2. megalkotásával összefüggő irományokat. Az Alkotmánybíróság ezen túlmenően észlelte, hogy az Országgyűlés időközben a jelen eljárásban vizsgált törvényeket érintő újabb törvénymódosítást fogadott el 2008. november 10-én, az utasok személyi poggyászában importált termékek általános forgalmi adó és jövedéki adó mentességéről szóló 2008. évi LXVIII. törvényt (a továbbiakban: Amtv3.). Az Amtv3. ismételten módosította a Htv. több rendelkezését, így a jelen eljárásban vizsgált rendelkezéseit is, nevezetesen a 15–16. §-okat és a 21–22. §-okat [Amtv3. 16. § (2)–(5) bekezdés]. Emellett az Amtv3. módosította az Amtv.-nek a Htv.-t érintő módosításainak hatálybalépéséről rendelkező 378. § (2) bekezdését [Amtv3. 17. § (1) bekezdés], valamint hatályon kívül helyezte (többek között) az Amtv2.-nek a Htv.-t és az Amtv.-t érintő módosításainak 2009. január 1-jei hatálybalépésére vonatkozó rendelkezését [Amtv2. 28. § (1) bekezdése, hatályon kívül helyezte az Amtv3. 19. § (1) bekezdés c) pontja], minek következtében az Amtv2. említett módosításai nem lépnek hatályba 2009. január 1-jén. Az Amtv3. hatálybalépése (és az Amtv2. szerinti módosításokat hatályba léptető rendelkezés hatályon kívül helyezése) következtében a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos szövegét az Amtv. eredeti, az Amtv.-nek az Amtv3.-mal megállapított rendelkezései és az Amtv3. rendelkezései állapítják meg. Az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlatának megfelelően – a módosított rendelkezésekre nézve folytatta le a vizsgálatot.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat – tárgyuk részbeni azonosságára tekintettel – egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”
„19. § (3) E jogkörében az Országgyűlés (...)
b) törvényeket alkot;”
„24. § (1) Az Országgyűlés akkor határozatképes, ha a képviselőknek több mint a fele jelen van.
(2) Az Országgyűlés a határozatait a jelen lévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza.”
„25. § (1) Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet.
(2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.
(3) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke aláírja, majd megküldi a köztársasági elnöknek.”
„26. § (1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől számított tizenöt napon – az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon – belül a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja. A törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”
2. A Htv.-nek az Amtv.-vel 2009. január 1-jei hatállyal megállapított rendelkezései:
„3. A számított érték
22/A. § (1) Az önkormányzat az 1. számú mellékletben meghatározott forgalmi értékhatárok keretei között – a helyben kialakult értékviszonyokra figyelemmel – rendeletben megállapítja ingatlanfajtánként a típusingatlanra vonatkozó települési átlagértéket.
(2) Ha a település egyes részein jelentősen eltérő értékviszonyok alakultak ki, az önkormányzat értékövezeteket jelöl ki és az így elkülönített értékövezetekben ingatlanfajtánként településrészi átlagértékeket állapít meg. Ha a településen kialakult értékviszonyok ingatlanfajtánként eltérő értékövezetek kialakítását teszik szükségessé, akkor az önkormányzat ingatlanfajtánként állapíthatja meg az értékövezeteket.
(3) A települési átlagértékek meghatározásáról és az értékövezetek kialakításáról szóló rendelet előkészítése érdekében a jegyző, mint önkormányzati adóhatóság megkeresheti a vagyonszerzési illetékügyekben eljáró adóhatóságot. A megkeresett adóhatóság ingatlanfajtánként 15 napon belül közli a megkeresést megelőző 18 hónapban a településen visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső ügyletek tárgyát képező ingatlanok valamennyi általa ismert adatát, különösen az ingatlan címét, forgalmi értékét, alapterületét. Az adatszolgáltatás nem terjed ki az ingatlanhoz kapcsolódó jogügylet alanyainak személyes adataira. Amennyiben a településen valamely ingatlanfajtát illetően a megkeresést megelőző 18 hónapban visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső ingatlanszerzés nem történt, akkor a megkeresett adóhatóság a településhez hasonló adottságú településen kialakult értékviszonyokra tekintettel ingatlanfajtánként a típusingatlanra jellemző négyzetméterenkénti forgalmi értékadatot közöl. A jegyző a megkapott és a nyilvántartásában rendelkezésére álló adatok alapján javaslatot tesz az önkormányzat számára a település értékövezeteire, s ingatlanfajtánként a típusingatlan települési, településrészi forgalmi átlagértékeire. Az értékövezeteket és a települési, településrészi átlagértékeket az önkormányzat a rendeletalkotás évében kialakult értékviszonyokra figyelemmel két adóévre határozza meg.
(4) Az önkormányzati adóhatóság az ingatlanra irányadó települési, településrészi átlagérték alkalmazásával adótárgyanként külön-külön kiszámítja az épület (épületrész) adóköteles hasznos alapterületére, illetve a telek adóköteles alapterületére vetített alapértéket.
(5) Ha az épület, épületrész több értékövezet határán fekszik, akkor annak az értékövezetnek az irányadó településrészi forgalmi átlagértékét kell alkalmazni, amerre az épület, épületrész ablakainak többsége néz. Értékövezetekkel határolt telek esetén, vagy ha az épületnek, épületrésznek az egyes értékövezetekre azonos számú ablaka néz, akkor a magasabb településrészi forgalmi átlagértéket kell alkalmazni.
(6) A kerületi önkormányzati adóhatóság a lakások és az üdülők esetén a fővárosi önkormányzatnak a luxusadóról szóló törvény felhatalmazása alapján alkotott rendelete szerinti átlagértékeket alkalmazza.
(7) Az ingatlan fajtájának meghatározásakor az ingatlan-nyilvántartásban feltüntetett állapot az irányadó. Amennyiben az épület megnevezését az ingatlan-nyilvántartás nem tartalmazza vagy az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés alapján az ingatlan fajtája egyértelműen nem állapítható meg, akkor az épületre kiadott legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedély alapján, használatbavételi, fennmaradási engedély nélkül használatba vett épület esetén az építési engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját. Akkor is az épületre kiadott legutolsó használatbavételi engedély, fennmaradási engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját, ha az ingatlan-nyilvántartásban feltüntetett állapot a legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedélyben foglaltaktól eltér. Engedély nélkül épített épület, illetve engedély nélkül kialakított épületrész esetében a használati mód, illetve használat hiányában a rendeltetési cél az irányadó. Ha egy épület az előzőek alapján egyik ingatlanfajtába sem sorolható be, akkor azt egyéb nem lakás céljára szolgáló épületnek kell tekinteni.
(8) Az adótárgy számított értéke a (4) bekezdés szerint számított alapérték és az adott ingatlanfajtára vonatkozó, a 2. számú mellékletben meghatározott korrekciós együtthatók szorzata. Az önkormányzati adóhatóság a számított érték meghatározásakor köteles figyelembe venni az adótárgynak mindazokat a jellemzőit, amelyekhez a 2. számú melléklet korrekciós tényezőt rendel.”
„52. § (E törvény alkalmazásában:)
51. típusingatlan: az adott ingatlanfajtába tartozó olyan ingatlan, amelyet a 2. számú melléklet szerinti korrekciós tényezők 1,00 szorzóihoz tartozó jellemzők határoznak meg. A típusingatlan telek teljesen közművesített; bármely telekhatára előtt szilárd burkolatú út van. A típusingatlant valamennyi épület esetén az alábbiak szerint kell megállapítani: az épület kora 10–30 év közötti; tégla-, kőfalazatú, illetve monolit betonszerkezetű épület; a lakáshoz tartozó telek közművesített; a telekhatár előtt szilárd burkolatú út van, továbbá:
a) egylakásos lakóépületben lévő lakás esetében: a lakás egyedi fűtéssel ellátott összkomfortos vagy komfortos; 3 szobás; gépjárműtárolóval, 20 m3-t meghaladó űrtartalmú úszómedencével azonban nem rendelkezik;
b) többlakásos lakó- és egyéb épületben lévő lakás esetében: az a) pontban említetteken túlmenően a lakás szobáinak legalább egyikében, de legfeljebb azok szobák felében az ablakok épülettel, épületszerkezeti elemekkel körbezárt udvarra vagy északi irányba nyílnak és a lakás az épület földszintjén, magasföldszintjén, félemeletén, első emeletén helyezkedik el;
c) üdülő esetén: az üdülő félkomfortos;
d) kereskedelmi egység esetén: központos fűtési móddal rendelkezik;
e) egyéb nem lakáscélú épület esetén: nincs további korrekciós tényező:
(...)
55. forgalmi értékhatárok: az 1. számú mellékletben az egyes megyékben településtípusonként [megyei jogú város, város, község], illetve a fővárosi kerületekben a különböző ingatlanfajtákra jellemző négyzetméterenkénti alsó és felső érték;
56. ingatlanfajta: az egylakásos lakóépületben lévő lakás, a többlakásos lakóépületben, egyéb épületben lévő lakás, az üdülő, a kereskedelmi egység, az egyéb nem lakáscélú épület, a telek;
57. települési, településrészi átlagértékek: az önkormányzat által – az 1. számú melléklet szerinti forgalmi értékhatárok között – megállapított, az önkormányzati rendeletben a településen, illetve településrészeken fekvő ingatlanfajták típusingatlanaira meghatározott négyzetméterenkénti értékek;
58. az ingatlan alapértéke: az adó tárgyát képező ingatlan adóköteles hasznos alapterülete, adóköteles alapterülete és az ingatlan fajtája szerint irányadó települési, településrészi átlagérték szorzata;
59. számított érték: az ingatlan alapértékének és a 2. számú mellékletben az ingatlanfajtára meghatározott, az ingatlan tényleges adottságai alapján figyelembe vehető korrekciós tényezők szorzata;”
3. A Htv.-nek az Amtv3.-mal 2009. január 1-jei hatállyal megállapított rendelkezései:
„15. § Az adó alapja az önkormányzat döntésétől függően:
a) az építmény m2-ben számított hasznos alapterülete, vagy
b) az építmény korrigált forgalmi értéke, vagy
c) az építmény számított értéke.”
„16. § Az adó évi mértékének felső határa:
a) a 15. § a) pontja szerinti adóalap-megállapításnál 900 Ft/m2,
b) a 15. § b) pontja szerinti adóalap-megállapításnál a korrigált forgalmi érték 3%-a,
c) a 15. § c) pontja szerinti adóalap-megállapításnál
ca) lakás esetén az adóalap 0,5%-a,
cb) a ca) pontba nem tartozó építmény esetén az adóalap 1,5%-a.”
„21. § Az adó alapja az önkormányzat döntésétől függően:
a) a telek m2-ben számított területe, vagy
b) a telek korrigált forgalmi értéke, vagy
c) a telek számított értéke.”
„22. § Az adó évi mértékének felső határa:
a) a 21. § a) pontja szerinti adóalap-megállapításnál 200 Ft/m2,
b) a 21. § b) pontja szerinti adóalap-megállapításnál a korrigált forgalmi érték 3%-a,
c) a 21. § c) pontja szerinti adóalap-megállapításnál
ca) lakáshoz tartozó telek, telekhányad esetén az adóalap 0,5%-a,
cb) a ca) pontba nem tartozó telek, telekhányad esetén az adóalap 1,5%-a.”
4. Az Amtv2. rendelkezései:
„25. § Ez a törvény – a 27., 28. és 32. §-ban foglaltak figyelembevételével – 2008. május 1. napján lép hatályba, rendelkezéseit – a 26. és 33–35. §-okban foglaltak figyelembevételével – ettől az időponttól kezdődően kell alkalmazni.”
„28. § (2) Az Adómód tv. 133. §-a, 136–137. §-ai, 139–140. §-ai nem lépnek hatályba.”
„29. § (2) E törvény 1–24. és 31. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2. napján hatályát veszti.”
5. Az Amtv2.-nek az Amtv3. 19. § (1) bekezdés c) pontja alapján 2008. december 1-jén hatályát vesztő rendelkezése:
„28. § (1) Az 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) és 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Adómód tv.) e törvénnyel módosított rendelkezései – a (2) bekezdésben foglaltak figyelembevételével – 2009. január 1-jén lépnek hatályba.”
6. Az Ltv. jelenleg hatályos rendelkezései:
„A számított érték
5. § (1) A lakóingatlan fekvése szerinti önkormányzat, a fővárosban a fővárosi önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) az 1. számú mellékletben meghatározott forgalmi értékhatárok keretei között – a helyben kialakult értékviszonyokra figyelemmel – rendeletben megállapítja ingatlanfajtánként a típusingatlanra vonatkozó települési átlagértéket.
(2) Ha a település egyes részein jelentősen eltérő értékviszonyok alakultak ki, az önkormányzat értékövezeteket jelöl ki és az így elkülönített értékövezetekben lakóingatlan-fajtánként településrészi átlagértékeket állapít meg. Ha a településen kialakult értékviszonyok lakóingatlanfajtánként eltérő értékövezetek kialakítását teszik szükségessé, akkor az önkormányzat lakóingatlan-fajtánként állapíthatja meg az értékövezeteket.
(3) A települési átlagértékek meghatározásáról és az értékövezetek kialakításáról szóló rendelet előkészítése érdekében a jegyző, mint önkormányzati adóhatóság megkeresheti a vagyonszerzési illetékügyekben eljáró adóhatóságot. A megkeresett adóhatóság lakóingatlan-fajtánként 15 napon belül közli a megkeresést megelőző 18 hónapban a településen visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső ügyletek tárgyát képező lakóingatlanok valamennyi általa ismert adatát, különösen a lakóingatlan címét, forgalmi értékét, alapterületét. Az adatszolgáltatás nem terjed ki a lakóingatlanhoz kapcsolódó jogügylet alanyainak személyes adataira. Amennyiben a településen valamely lakóingatlan-fajtát illetően a megkeresést megelőző 18 hónapban visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső lakóingatlan szerzés nem történt, akkor a megkeresett adóhatóság a településhez hasonló adottságú településen kialakult értékviszonyokra tekintettel lakóingatlan-fajtánként a típusingatlanra jellemző négyzetméterenkénti forgalmi értékadatot közöl. A jegyző a megkapott és a nyilvántartásában rendelkezésére álló adatok alapján javaslatot tesz az önkormányzat számára a település értékövezeteire, s lakóingatlan-fajtánként a típusingatlan települési, településrészi forgalmi átlagértékeire. Az értékövezeteket és a települési, településrészi átlagértékeket az önkormányzat a rendeletalkotás évében kialakult értékviszonyokra figyelemmel két adóévre határozza meg.
(4) Az önkormányzati adóhatóság a lakóingatlanra irányadó települési, településrészi átlagérték alkalmazásával adótárgyanként külön-külön kiszámítja a lakóingatlan hasznos alapterületére vetített alapértéket.
(5) Ha a lakóingatlant magában foglaló épület több értékövezet határán fekszik, akkor a lakóingatlan esetében annak a közterületnek az irányadó településrészi forgalmi átlagértékét kell alkalmazni, amerre a lakóingatlan ablakainak többsége néz. Ha a lakóingatlannak az egyes értékövezetekre azonos számú ablaka néz, akkor a magasabb településrészi forgalmi átlagértéket kell alkalmazni. Ha a lakóingatlannak közterületre néző ablaka nincs, vagy ablakainak többsége nem közterületre néz, akkor az alacsonyabb településrészi forgalmi átlagértéket kell alkalmazni.
(6) A lakóingatlan fajtájának meghatározásakor az ingatlan-nyilvántartásban feltüntetett állapot az irányadó. Amennyiben az épület megnevezését az ingatlan-nyilvántartás nem tartalmazza vagy az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés alapján az ingatlan fajtája egyértelműen nem állapítható meg, akkor az épületre kiadott legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedély alapján, használatbavételi, fennmaradási engedély nélkül használatba vett épület esetén az építési engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját. Akkor is az épületre kiadott legutolsó használatbavételi engedély, fennmaradási engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját, ha az ingatlan-nyilvántartásban feltüntetett állapot a legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedélyben foglaltaktól eltér. Engedély nélkül épített épület, illetve engedély nélkül kialakított épületrész esetében a használati mód, illetve használat hiányában a rendeltetési cél az irányadó.
(7) A lakóingatlan számított értéke a (4) bekezdés szerint számított lakóingatlan-alapértéknek és az adott lakóingatlan-fajtára vonatkozó, a 2. számú mellékletben meghatározott korrekciós együtthatók szorzata. Az önkormányzati adóhatóság a számított érték meghatározásakor köteles figyelembe venni a lakóingatlan mindazon a jellemzőit, amelyekhez a 2. számú melléklet korrekciós tényezőt rendel.”
„11. § (1) Felhatalmazást kap az önkormányzat, hogy illetékességi területén e törvény alapján – az adóévet megelőző év december 15-ig kihirdetett – rendeletben megállapítsa a lakóingatlan fajtáinak települési átlagértékeit az 1. számú mellékletben meghatározottak figyelembevételével, továbbá, hogy illetékességi területén értékövezeteket állapítson meg.
(2) Amennyiben az önkormányzat az (1) bekezdés, illetve a 13. § (2) bekezdés szerinti határidőig nem alkot rendeletet, akkor a település egészére az 1. számú mellékletben foglalt, a település besorolásának és a lakóingatlan fajtájának megfelelő értékhatár középértékét kell települési átlagértéknek tekinteni.”
7. Az Ltv. 2009. január 1-jétől hatályos rendelkezései:
„5. § (1) A lakóingatlan fekvése szerinti önkormányzat, a fővárosban a fővárosi önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 1. számú mellékletében meghatározott forgalmi értékhatárok keretei között – a helyben kialakult értékviszonyokra figyelemmel – rendeletben megállapítja ingatlanfajtánként a típusingatlanra vonatkozó települési átlagértéket.
(...)
(7) A lakóingatlan számított értéke a (4) bekezdés szerint számított lakóingatlan-alapértéknek és az adott lakóingatlan-fajtára vonatkozó, a Htv. 2. számú mellékletében meghatározott korrekciós együtthatók szorzata. Az önkormányzati adóhatóság a számított érték meghatározásakor köteles figyelembe venni a lakóingatlan mindazon a jellemzőit, amelyekhez a Htv. 2. számú melléklete korrekciós tényezőt rendel.”
„11. § (1) Felhatalmazást kap az önkormányzat, hogy illetékességi területén e törvény alapján – az adóévet megelőző év december 15-ig kihirdetett – rendeletben megállapítsa a lakóingatlan fajtáinak települési átlagértékeit a Htv. 1. számú mellékletében meghatározottak figyelembevételével, továbbá, hogy illetékességi területén értékövezeteket állapítson meg.
(2) Amennyiben az önkormányzat az (1) bekezdés, illetve a 13. § (2) bekezdés szerinti határidőig nem alkot rendeletet, akkor a település egészére a Htv. 1. számú mellékletében foglalt, a település besorolásának és a lakóingatlan fajtájának megfelelő értékhatár középértékét kell települési átlagértéknek tekinteni.”
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az indítványok részben már kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabályok (az Ltv. és a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos rendelkezései) vizsgálatát is kérik. Az Alkotmánybíróság elsőként azt a kérdést válaszolta meg, hogy jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló [az Abtv. 1. § b) pontja szerinti] eljárásban vizsgálható-e még nem hatályos jogszabály. A kihirdetéssel a jogszabály (jelen esetben törvény) létrejövetelének záró mozzanata megtörténik, a jogszabály belép az érvényes jogi normák közé. Az időbeli hatály későbbi kezdete ezt a létrejöveteli folyamatot nem érinti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata azt mutatja, hogy a már kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabály alkotmányellenessége vizsgálható, az alkotmányellenesség megállapítása esetén a megsemmisített jogszabály(rész) nem lép hatályba. A 267/B/2000. AB határozat megállapította, hogy „[a]z Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság gyakorlata az, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvény is képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát. Amennyiben a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenessége megállapítást nyer, a hatályos jogszabályok vizsgálata során megállapított eredménytől eltérően a következmény a hatálybalépés elmaradása.” (ABH 2002, 1126, 1129.) Ugyanígy járt el az Alkotmánybíróság a 34/1992. (VI. 1.) AB határozat (ABH 1992, 192.) meghozatalakor is, melyben megállapította azt is, hogy a részbeni megsemmisítés folytán a törvény milyen szöveggel lép majd hatályba.
2. Az Alkotmánybíróság ezután az Amtv2.-vel összefüggésben az országgyűlési biztos indítványában felvetett közjogi érvénytelenség kérdését vizsgálta. Ennek érdekében az Alkotmánybíróság – az Országgyűlés főtitkára által megküldött irományok alapján – megvizsgálta az Amtv2. létrejöttének folyamatát.
2.1. Az Amtv2. alapjául szolgáló, a Kormány által benyújtott Javaslatot az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 140. § (1) bekezdésének alkalmazásával, a Házszabálytól való eltéréssel fogadta el. Az eredeti Javaslat mindössze 22 számozott §-t és két mellékletet tartalmazott. A 20. § (2) bekezdése szólt a módosító rendelkezéseknek (a Javaslat 1–16. és 21. §-ainak) a hatálybalépés tervezett napja (2008. május 1.) utáni napon, 2008. május 2-án történő hatályvesztéséről. A törvénykezdeményezésre jogosult Kormány szándéka – a Javaslat alapján – arra irányult, hogy a módosító rendelkezések csak azután veszítsék hatályukat, ha a módosító törvény (Amtv2.) is hatályba lép (vagyis az új rendelkezéseknek a módosított törvényekbe való beépülése után) és a módosított rendelkezések (Áfatv. és az Art. új szabályai) is hatályba lépnek (2008. május 1-jén).
Az országgyűlési vita során a Javaslathoz számos módosító indítványt nyújtottak be. Mivel az Országgyűlés a Javaslatot a Házszabálytól eltéréssel tárgyalta és az Amtv2.-t így is fogadta el, ezért a Házszabály 106. § (9) bekezdésétől eltérően a zárószavazás előtt nem készült az eredeti Javaslatot a módosításokkal együtt tartalmazó egységes törvényszöveg.
A szavazás előtt a Költségvetési, számvevőszéki és pénzügyi bizottság T/5125/11. számú bizottsági ajánlása összefoglaló jelleggel és szövegszerűen tartalmazta a benyújtott és támogatásra javasolt módosításokat. Az eredeti Javaslathoz képest a hatályba léptető rendelkezésekben lényeges eltérés volt. A bizottsági ajánlásban szereplő (a korábbi vita során bizottsági, illetve képviselői módosító indítványként benyújtott) módosítások (a Htv. és az Amtv. új szabályai) hatálybalépésére 2009. január 1-jét jelölték meg. Az ajánlásban és a módosító indítványokban a Javaslat eredeti 20. §-ára (azaz a módosítások hatálybalépése utáni „önderegulációra”) nézve szövegszerű javaslat nem szerepelt. Az Országgyűlés ezek után (egységes szövegjavaslat hiányában) 2008. március 10-én az ajánlás egyes pontjairól (közöttük a Htv. és az Amtv. új szabályait beiktató 5. és azok hatálybalépéséről rendelkező 9. pontjairól) szavazott, majd a módosításokkal együtt szavazott az egész Javaslatról (129/192. sz. jegyzőkönyv). A T/5125/11. számú bizottsági ajánlás a bevezetőjében utalt a §-ok számozásában szükséges változtatásokra. Eszerint: „[a]mennyiben a módosító javaslat a törvényjavaslat §-ainak, illetve a §-ok bekezdéseinek számozására, vagy a pontok jelölésére is vonatkozik, a javaslat elfogadása esetén ezek értelemszerűen megváltoznak a törvényjavaslat minden érintett rendelkezésében, hivatkozásában, az erre történő külön utalás nélkül is.” A szavazást követően – az Országgyűlés főtitkárának tájékoztatása szerint – az egységes kihirdetendő törvényszöveget az előterjesztő képviselője (az iratokon szereplő bélyegző tanúsága szerint a Pénzügyminisztérium államtitkára) készítette el és küldte meg aláírásra.
2.2. A fentiek szerint tehát az eredeti, a törvénykezdeményezési joggal bíró Kormány által beterjesztett törvényjavaslat 20. §-a rendelkezett az akkor még csak az Áfatv.-t és az Art.-t érintő módosításoknak a hatálybalépést követő egy napon belüli hatályon kívül helyezéséről. Az eredeti 20. § (2) bekezdésének a szövege így szólt: „E törvény 1–16. és 21. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2-án hatályát veszti.” A Javaslatnak ez a megoldása illeszkedett ahhoz a tervezett előíráshoz, mely szerint a módosító rendelkezések alapvetően 2008. május 1-jén hatályba lépnek és az így módosított Áfatv. és Art. új („beépített”) szabályait is ettől a naptól kell alkalmazni. Az országgyűlési vita során, a módosító javaslatok hatására – értelemszerűen – az „öndereguláló” 20. §-nak is új számot kellett kapnia. A végleges, kihirdetésre szánt szövegben végül ez a 29. § lett. Az eredeti 20. §-hoz képest a kihirdetett 29. §-ban a más §-okra hivatkozás, vagyis magának a (2) bekezdésnek a szövege is eltér. Az új szöveg szerint: „E törvény 1–24. és 31. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2-án hatályát veszti.” Lényeges körülmény az Alkotmánybíróság megítélése szerint, hogy a § szövegének (a 29. §-ban szereplő, hivatkozott §-számok) megváltoztatását a vita során senki nem javasolta.
Az országgyűlési irományok és jegyzőkönyvek alapján azonban egyértelműen megállapítható, hogy a Htv.-re és az Amtv.-re vonatkozó, az eredeti Javaslathoz képest módosításként benyújtott új szabályok 2009. január 1-jei hatálybalépésére a módosító indítványok szövegszerű javaslatot tettek (T/5125/4. sz. bizottsági módosító indítvány), arról az Országgyűlés a bizottsági ajánlások szerinti szavazáskor döntést hozott.
2.3. Mindezek alapján egyértelműen megállapítható, hogy az Amtv2. 29. § (2) bekezdésének egy lényeges részéről, vagyis a 2009. január 1-jén hatályba lépő módosított törvényi rendelkezések 2008. május 2-án történő hatályvesztéséről, az Országgyűlés nem hozott – és arra irányuló javaslat hiányában – nem is hozhatott döntést. Az Alkotmánybíróság – az 1/1999. (II. 24.) AB határozatban lefektetett elv szerint – a törvény végleges szövegében szükséges, a módosítások végrehajtása utáni számszerűségi összhang megteremtését technikai, szerkesztési változtatásoknak tekinti, és erre nem alapít alkotmányellenességet. (ABH 1999, 25, 46–47.) Ez az elv azonban a Javaslat 20. § (2) bekezdésében eredetileg szerepelt 21. §-ra utalás esetén alkalmazható, hiszen annak csak a számozása (a sorszáma) módosult és 31. § lett belőle, az Országgyűlés által elfogadott módosítások számszerű beépítése után. Az eredeti Javaslatba a módosító indítványokkal utólag beiktatott 17–24. §-ok, mint más törvényeket módosító rendelkezések hatályvesztésére azonban nem alkalmazható automatikusan a Javaslat eredeti 1–16. §-aira a Kormány által előterjesztett 2008. május 2-án történő hatályvesztés. Egy később hatályba lépő törvénymódosításnak (az Amtv2. 17–24. §-ainak) a hatálybalépése előtti hatályon kívül helyezése az eredeti Javaslat koncepciójától lényegesen eltérő új elem, nem technikai, számozási összhangot megteremtő változtatás. Nem egyszerűen arról van szó, hogy a szövegbe betoldott újabb módosítások vagy törlések miatt máshova kerülő rendelkezések új, megfelelő sorszámot (§, bekezdés, pont, alpont) kapnak, és ezekhez az új számokhoz igazítják a végleges szöveg megszerkesztésekor a már meglévő, vagy újonnan beiktatott hivatkozásokat. A módosító törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezése nem technikai vagy számozási kérdés, hanem a jogszabály időbeli érvényességével (és ezen keresztül a jogbiztonsággal) összefüggő olyan lényeges mozzanat, melyről az Országgyűlésnek (a törvényalkotási eljárásban arra jogosultsággal rendelkező személy vagy szerv konkrétan erre irányuló javaslata alapján) kifejezetten rendelkeznie kell. Az a körülmény, hogy a szavazás előtti bizottsági ajánlásokban (T/5125/11.; T/5125/14.) felhívták a figyelmet arra, hogy a Javaslat elfogadása esetén a törvényjavaslat minden érintett rendelkezésében, hivatkozásában, az erre történő külön utalás nélkül is értelemszerűen megváltozik az egyes §-ok és bekezdések számozása, vagy a pontok jelölése, nem tekinthető a törvényalkotási folyamat érdemi részének. Az átszámozás azért sem alapozhatta meg az Amtv2. 17–24. §-ai 2008. május 2-án történő hatályon kívül helyezését, mivel az eredeti Javaslat 1–16. §-ai változatlanul 1–16. §-ként szerepelnek a törvényszövegben is.
2.4. A 8/2003. (III. 14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként rögzítette, hogy „jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatályba léptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára.” A 63/2003. (XII. 15.) AB határozat szerint „az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja és dönt a »formai hibás törvényhozási eljárás« alkotmányosságáról.” (ABH 2003, 676, 683–684.)
Az Alkotmánybíróság a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában megállapította, hogy a közjogi érvénytelenség a norma formai alkotmányellenességének egyik változata. (ABH 1997, 122, 128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező része megismételte azt a korábbi tételt, mely szerint a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét (ABH 1997, 331, 332.), az indokolás pedig megállapította, hogy a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő. A 39/1999. (XII. 21.) AB határozat leszögezte, hogy a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye (ABH 1999, 325, 349.). A 30/2000. (X. 11.) AB határozat szerint „[a]z Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, mely szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti.” (ABH 2000, 202, 207.) A 62/2003. (XII. 15.) AB határozat hangsúlyozta: „[a] demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. (...) Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása.” (ABH 2003, 637, 647.)
Az idézett megállapításokat az Alkotmánybíróság a 4/2006. (II. 15.) AB határozatban megerősítette. E határozatban foglalkozott a részleges közjogi érvénytelenség kérdésével is, melynek lényege abban állt, hogy a törvényalkotási eljárás egyes szabályainak megsértése következtében az alkotmányosnak tekintett rendelkezéseket nem semmisítette meg, az ezen kívüli, a demokratikus törvényalkotás eljárási szabályainak a betartását nélkülöző törvénymódosításokat viszont igen. (ABH 2006, 101, 114–115.) Az Alkotmánybíróság a jogalkotási eljárás vizsgálata során „nem pusztán az eljárási szabálytalanság tényét, hanem annak sajátosságát, illetőleg súlyát is mérlegeli.” (675/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1320, 1324.) Így például az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban vizsgált esetben a Házszabály kisebb súlyú megsértése nem tette a szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé, a kisebb súlyú eljárási hiba nem valósította meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság, és vele összefüggésben a jogbiztonság sérelmét. (ABH 1998, 387, 397–398.) Jelen esetben azonban nem egyszerűen a Házszabály megsértéséről van szó, hanem (az alábbiak szerint) felvetődik a törvényalkotással összefüggő alkotmányi rendelkezések megsértése is. Az Alkotmánybíróság a 675/B/2001. AB határozatban – az Alkotmány 25. § (3) bekezdésére utalva – hangsúlyozta, hogy az Alkotmány rendelkezései alapján a köztársasági elnökhöz kihirdetésre az Országgyűlés által elfogadott törvényt kell megküldeni, és az elnök csak ezzel kapcsolatban teljesítheti az Alkotmány 26. § (1) bekezdésében foglalt – a törvény kihirdetésére vonatkozó – kötelezettségét. (ABH 2002, 1320, 1325.)
2.5. Az Alkotmánybíróság – a fentiek alapján – megállapította, hogy az Országgyűlés az Amtv2. 29. § (2) bekezdését a kihirdetésre került tartalommal nem fogadta el, ez a rendelkezés a demokratikus jogállamiság részét képező eljárási szabályok szerint nem jött létre. Az Amtv2. 29. § (2) bekezdése és annak a Magyar Közlönyben megjelent tartalommal való kihirdetése – az alábbiak szerint – súlyosan sérti az Alkotmánynak a törvényalkotásra vonatkozó rendelkezéseit is. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja értelmében az Országgyűlés törvényeket alkot. Az Alkotmány 24. §-a szerint az Országgyűlés a határozatait alapvetően a határozatképes számban jelen lévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza. A 25. § (1) bekezdése alapján törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. A 25. § (2) bekezdése a fentiekkel összhangban kifejezetten megerősíti, hogy „[a] törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.” Mindezek alapján csak az a szöveg tekinthető törvénynek, melyet az Országgyűlés az arra jogosult(ak) javaslata(i) alapján az előírt többséggel megszavazott. Az Amtv2. 29. § (2) bekezdése nem tekinthető ilyen szövegnek, azt az Országgyűlés – ellentétben a törvény többi részével – nem szavazta meg. Az Alkotmány 25. § (3) bekezdése értelmében az Országgyűlés elnöke az Országgyűlés által elfogadott törvényt írja alá, és azt küldi meg (a törvény kihirdetése céljából) a köztársasági elnöknek. Az Országgyűlés által meg nem szavazott törvényszöveg aláírása és a köztársasági elnöknek való megküldése az Alkotmány 25. § (3) bekezdésének sérelmét is jelenti. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Amtv2. 29. § (2) bekezdése közjogilag érvénytelen, és mint ilyet az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján a törvény kihirdetése napjára (2008. március 17.) visszamenőleges hatállyal megsemmisítette. A törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú (ex tunc) megsemmisítés azt eredményezi, hogy az Amtv2.-t úgy kell tekinteni, hogy az a 29. § (2) bekezdése nélkül jött létre és lépett 2008. május 1-jén hatályba. Mivel az Amtv2. 29. § (2) bekezdése hatályon kívül helyező rendelkezés lett volna, ezért az általa hatályon kívül helyezni szándékozott Amtv2. 1–24. §, a 31. § és az 1. és 2. számú mellékletei nem vesztették hatályukat. Ez azt jelenti, hogy a módosításoknak az Országgyűlés eredeti szándéka szerint kellene beépülniük a módosított törvényekbe, így az Amtv.-be és a Htv.-be. Az Amtv2. rendelkezéseinek 2009. január 1-jével történő hatálybalépését [a hatályba léptető Amtv2. 28. § (1) bekezdésének a hatályon kívül helyezésével] azonban időközben megakadályozza az Amtv3. Ez nem érinti az Amtv2. 29. § (2) bekezdésének fentiek szerint megállapított alkotmányellenességét.
2.6. Az Alkotmánybíróság az Amtv3.-mal kapcsolatban az alábbiakra mutat rá. Az Alkotmánybíróság eljárása során az állampolgári jogok országgyűlési biztosa által benyújtott indítvány megküldése mellett megkeresést intézett az Országgyűléshez az Amtv2. megalkotásával összefüggésben. A megkeresésből és az indítványból kiderült, hogy az Alkotmánybíróság az Amtv2. 29. § (2) bekezdés közjogi érvénytelensége körében is vizsgálódik. Az országgyűlési biztos egyértelműen felvetette, hogy az Országgyűlés nem azzal a tartalommal szavazta meg a törvényt, mint amit az Országgyűlés elnöke aláírt, és ami a Magyar Közlönyben megjelent. Az Alkotmánybíróság megkeresésére kapott válasz szerint az Amtv2. elfogadása során az Országgyűlés felhatalmazást adott az elfogadott módosító javaslatokból következő hivatkozásváltozások átvezetésére, továbbá, hogy az Alkotmánybíróság korábbi határozatainak [1/1999. (II. 24.) AB határozat; 4/2006. (II. 15.) AB határozat] megfelelően történt a végleges szöveg megállapítása, így a hatálybalépés egyértelműen megállapítható.
Az Országgyűlés válaszlevele megszületésekor az Országgyűlés előtt folyamatban volt az utasok személyi poggyászában importált termékek általános forgalmi adó és jövedéki adó mentességéről szóló T/6289. sz. törvényjavaslat vitája. A törvényjavaslat módosításokkal egységes (zárószavazás előtti) szövege 2008. november 6-án készült el. (T/6289/8.) Ehhez az egységes javaslathoz maga az előterjesztő (a Kormány) egy nappal később (2007. november 7-én) módosító indítványt nyújtott be (T/6289/9.), mely új 16–17. §-ként beillesztette a Htv.-t és az Amtv.-t módosító szabályokat, a záró rendelkezések közé pedig az Amtv2.-t érintő rendelkezéseket. A törvényjavaslatot az Országgyűlés 2008. november 10-én elfogadta, kérte annak sürgősséggel való kihirdetését, melynek eleget téve a köztársasági elnök a törvényt aláírta, azt a Magyar Közlöny november 15-i számában kihirdették. A Kormány által benyújtott T/6289/9. sz. módosító indítvány a módosítások előterjesztése okaként a folyamatban lévő alkotmánybírósági eljárást és az országgyűlési biztos indítványát jelölte meg. Az Alkotmánybíróság az ügyben sem a Kormányt, sem a pénzügyminisztert nem kereste meg.
2.7. Az Amtv3. preambuluma szerint a törvényt az Országgyűlés a harmadik országokból beutazó személyek által importált termékek után fizetendő hozzáadottérték-adó és jövedéki adó alóli mentesítésről szóló 2007/74/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv) végrehajtására alkotta meg. Az Amtv3. 21. §-ába foglalt jogharmonizációs záradék (azaz maga a normaszöveg is) megerősíti ezt: „ez a törvény (...) az irányelvnek való megfelelést szolgálja.” A záradék a Htv.-t, az Amtv.-t és az Amtv2.-t módosító rendelkezések után helyezkedik el, ezzel azt a látszatot kelti, mintha a kérdéses törvénymódosításokra az Irányelv végrehajtása miatt lett volna szükség. A Htv., az Amtv., valamint az Amtv2. módosítása azonban az Irányelvvel semmilyen kapcsolatban nem áll. A Kormány módosító indítványa elfogadásának hatására az Országgyűlés az Amtv3.-ből tulajdonképpen egy adóügyi „salátatörvényt” hozott létre. Az Alkotmánybíróság az Amtv3.-mal kapcsolatban is hangsúlyozni kívánja a 8/2003. (III. 14.) AB határozatban megállapított, az Indokolás fenti, 2.4. pontjában idézett alkotmányos követelményt, melyet az ilyen törvényalkotási megoldások figyelmen kívül hagynak. Ezen túlmenően, az Alkotmánybíróság fontosnak tartja annak kiemelését, hogy a 108/B/2000. AB határozatban felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy az úgynevezett „salátatörvények” gyakorlata esetenként alkotmányossági aggályokat vet fel. „A jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen. Jogállamiság értékét súlyosan veszélyeztetheti az olyan törvényszerkesztési gyakorlat, mely logikai kötelék nélkül kapcsolja össze számos törvény megváltoztatását, mivel a követhetetlen és áttekinthetetlen változtatások alááshatják a jogbiztonság értékét, a jogrendszer világosságát és áttekinthetőségét. (...) A jogbiztonságot elsősorban az olyan salátatörvények veszélyeztetik, melyek tartalmi összefüggés nélkül úgy rendelkeznek különböző törvényekről, hogy a képviselők, valamint a jogkereső közönség számára a változások nehezen követhetővé válnak” (ABH 2004, 1414, 1418–1419.) A 8/2004. (III. 25.) AB határozat ezen túlmenően utalt arra, hogy „[k]ülönféle természetű életviszonyoknak egyetlen törvényben történő szabályozása torzíthatja a törvény rendelkezéseit, illetőleg leronthatja érthetőségét azáltal, hogy kétséget hagy azt illetően, hogy melyik életviszonyra milyen szabályokat kell alkalmazni. (...) Ezért az ilyen törvények esetében a törvényhozónak nagyfokú körültekintéssel kell eljárnia.” [ABH 2004, 144, 159. megerősítette a 4/2006. (II. 15.) AB határozat, ABH 2006, 101, 114.] Ez azonban nem jelenti azt, hogy minden „salátatörvény” önmagában alkotmányellenes lenne, ennek megítélését az Alkotmánybíróság esetről esetre végzi el. Az Alkotmánybíróság – erre irányuló kifejezett indítvány hiányában – nem állapíthatta meg az Amtv3. részleges alkotmányellenességét, de megjegyzi, hogy jelen esetben az Irányelv végrehajtására megalkotott törvény „salátatörvénnyé” alakítása nem áll összhangban a jogállamiság alapvető követelményeivel. A Htv. módosítása nincs semmilyen összefüggésben az Irányelv végrehajtásával, és az Amtv3. a címében sem utal arra, hogy további adóügyi törvények módosítására is sor kerül benne.
1. Az Alkotmánybíróság a formai alkotmányossági kérdések megvizsgálása után az indítványokban felvetett tartalmi kérdéseket vizsgálta meg. Elsőként ezek közül a luxusadó kizárólagos és a helyi építményadó, valamint telekadó alternatív adóalapjának, a számított értéknek a meghatározására vonatkozó szabályokat tekintette át. Néhány – az alkotmányossági vizsgálat szempontjából nem lényeges – eltérés mellett a számított értékre vonatkozó szabályozás a jelenleg hatályos Ltv.-ben, az Ltv. 2009. január 1-jétől hatályos szövegében és a Htv. (Amtv3.-mal megállapított) 2009. január 1-jétől hatályos szövegében szó szerint azonos. Ezért az Alkotmánybíróság a három szabályozást egyszerre tekintette át. Az alábbi megállapítások mindhárom szabályozásra vonatkoznak.
1.1. Mivel a számított érték képezi az adó alapját, ahhoz igazodik az adófizetési kötelezettség mértéke, illetve a luxusadó esetén az, hogy egyáltalán terheli-e adókötelezettség az adóalanyt (aki főszabály szerint az ingatlan tulajdonosa). A számított érték elnevezés is azt jelzi, hogy ez a jogalkotó által tudottan nem az ingatlan valódi forgalmi értéke, hanem egy (valamilyen módon) kiszámított érték, vagyis összeg. A számított érték meghatározásának törvényi menete a következők szerint írható le.
a) A szabályozás kiindulópontja törvény, melyben az Országgyűlés meghatározza, hogy az ország egyes megyéiben és a fővárosi kerületekben legalább mennyit és legfeljebb mennyit érnek az ingatlanok, azaz megállapítja a számított érték alsó és felső forgalmi értékhatárait, az egyes ingatlanfajták minimális és maximális négyzetméterértékének rögzítésével. [Az Ltv. jelenleg (2008. december 31-ig) hatályos 5. § (1) bekezdése szerint ez a törvény maga az Ltv., és ennek 1. számú melléklete határozza meg a forgalmi értékhatárokat. 2009. január 1-jétől a forgalmi értékhatárokat megállapító törvény a Htv. lesz, annak az Amtv.-vel megállapított 1. számú melléklete tartalmazza a forgalmi értékhatárokat.] A törvényben rögzített forgalmi értékek a törvény felhatalmazása alapján alkotott (alkotandó) helyi önkormányzati rendelet alapjául, keretéül szolgálnak.
b) A törvényben (az Ltv., majd a Htv.) meghatározott értékhatárokon belüli további értékhatárok és értékövezetek – adott települési önkormányzat területére érvényes – kialakítása érdekében az önkormányzat jegyzője – mint önkormányzati adóhatóság – megkeresheti a vagyonszerzési illetékügyekben eljáró adóhatóságot, annak érdekében, hogy a települési átlagértékek meghatározásáról és az esetleges értékövezetek kialakításáról szóló rendeletet előkészítse. A jegyző nem köteles megkeresni a vagyonszerzési illetékügyekben eljáró adóhatóságot.
c) Ha a települési önkormányzat jegyzője megkeresést intéz az adóhatósághoz, akkor a megkeresett adóhatóság ingatlanfajtánként 15 napon belül közli a megelőző 18 hónapban a településen visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső ügyletek tárgyát képező ingatlanok valamennyi általa ismert adatát (különösen: az ingatlan címe, forgalmi értéke, alapterülete). Az adatszolgáltatás nem terjed ki az ingatlanhoz kapcsolódó jogügylet alanyainak személyes adataira.
d) Ha a településen bizonyos ingatlanfajtára nézve a megkeresés előtti 18 hónapban visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső ingatlanszerzés nem történt, akkor az adóhatóság a hasonló adottságú településen kialakult értékviszonyok alapján jellemző négyzetméterenkénti forgalmi értékadatot közöl.
e) A jegyző a megkapott és a nyilvántartásában rendelkezésére álló adatok alapján javaslatot tesz az önkormányzat számára a település értékövezeteire, s ingatlanfajtánként (lakás, üdülő) a típusingatlan települési, településrészi forgalmi átlagértékeire. Ha a jegyző nem kereste meg az adóhatóságot, akkor a saját nyilvántartása alapján készíti el a javaslatot.
f) Az értékövezeteket és a települési, településrészi átlagértékeket az önkormányzat – a rendeletalkotás évében kialakult értékviszonyokra figyelemmel – két adóévre határozza meg. Alapesetben az önkormányzat a törvényben meghatározott forgalmi értékhatárok keretei között ingatlanfajtánként a típusingatlanra vonatkozó települési átlagértéket állapítja meg (azaz egy értéket állapít meg), eközben a helyben kialakult értékviszonyokra figyelemmel van. Ha a település egyes részein jelentősen eltérő értékviszonyok alakultak ki, az önkormányzat értékövezeteket köteles kijelölni és ezekben a külön értékövezetekben állapítja meg ingatlanfajtánként a településrészi átlagértékeket. (Arra is van mód, hogy ne övezetenként, azaz területi alapon, hanem ingatlanfajtánként állapítsa meg az önkormányzat az eltérő értékövezeteket.) Ilyenkor tehát több értéket állapít meg az önkormányzat.
g) A megalkotott Ör. alapján az önkormányzati adóhatóság az ingatlanra irányadó települési, településrészi átlagérték alkalmazásával adótárgyanként külön-külön kiszámítja az épület (épületrész) adóköteles hasznos alapterületére, illetve a telek adóköteles alapterületére vetített alapértéket. (Az Ltv. és a Htv. is tartalmaz arra nézve további részletszabályokat, ha az épület, épületrész több értékövezet határán fekszik, akkor annak az értékövezetnek az irányadó településrészi forgalmi átlagértékét kell alkalmazni, amerre az épület, épületrész ablakainak többsége néz. Értékövezetekkel határolt telek esetén, vagy ha az épületnek, épületrésznek az egyes értékövezetekre azonos számú ablaka néz, akkor a magasabb településrészi forgalmi átlagértéket kell alkalmazni.) Lényeges szabály, hogy a fővárosi kerületi önkormányzati adóhatóság a lakások és az üdülők esetén a fővárosi önkormányzatnak a luxusadóról szóló törvény felhatalmazása alapján alkotott rendelete szerinti átlagértékeket alkalmazza, vagyis sem a luxusadó, sem az esetleg számított értékre alapított kerületi építményadó esetén nem a fővárosi kerület, hanem a főváros rendelkezik rendeletalkotási hatáskörrel.
h) Az átlagértékből, mint alapértékből az úgynevezett korrekciós tényezők hatására alakul ki az adótárgy végleges számított értéke. A végleges számított érték a jegyző által kiszámított alapérték és az adott ingatlanfajtára vonatkozó, a Htv.-nek az Amtv.-vel megállapított 2. számú mellékletében meghatározott korrekciós együtthatók szorzata. Az önkormányzati adóhatóság a számított érték meghatározásakor köteles figyelembe venni az adótárgynak mindazon jellemzőit, amelyhez a 2. számú melléklet korrekciós tényezőt rendel.
i) A folyamat lezárásaképpen az adóalany bevallása alapján az adóhatóság kivetéssel (adóhatósági határozattal) állapítja meg a konkrét adófizetési kötelezettséget.
1.2. A szabályozás lényegi mozzanata, hogy törvény határozza meg az egyes értékeket (az értékhatárok között), vagyis az Országgyűlés vélelmezi, hogy az egyes megyékben és a főváros egyes kerületeiben az ingatlanok legalább és legfeljebb mennyit érnek. Ezt követően a települési önkormányzat rendeletben határozza meg az átlagértékeket, vagyis azt, hogy a törvényi határok között az adott településen, az adott utcában lévő ingatlan (lakás, üdülő, vagy telek) egy négyzetmétere hány forint értékű. Ez az érték képezi a vagyoni típusú adó alapját.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a szabályozás lényeges eleme az, hogy az önkormányzatok a rendelet megalkotása során egyrészt nem térhetnek el a törvényi értékhatároktól, másrészt nem kötelesek beszerezni a tényleges forgalmi értékadatokat, harmadrészt, ha a jegyző mégis beszerzi az adóhatóságtól a tényleges adatokat, ahhoz az önkormányzat a rendelet megalkotása során a törvény szerint nincsen kötve. Ha az önkormányzat nem alkotja meg az értékövezetekről a rendeletét, akkor a település egészére a Htv. 1. számú mellékletében foglalt, a település besorolásának és a lakóingatlan fajtájának megfelelő értékhatár középértékét kell települési átlagértéknek tekinteni [Ltv. 11. § (2) bekezdés].
1.3. Az alkotmányossági vizsgálat alá vont szabályozás elemzése alapján megállapítható, hogy a számított érték egy szorzat. A szorzat elemeit kivétel nélkül jogszabály (törvény és/vagy helyi rendelet) határozza meg. A jogszabályok szerint ezt az értéket kell az ingatlan értékének tekinteni. Sem a rendeletben megalkotott értékövezet szerinti átlaggal, sem a törvényi értékhatárokkal, sem a korrekciós tényezők mértékével szemben az adózó – a szabályozás normatív jellege miatt – nem élhet a rendes bíróságok előtt a tények ellenőrzésére is alkalmas valódi jogorvoslattal (kifogással vagy ellenbizonyítással). Az adó alapjának a számított érték szerinti megállapítása lényegében vélelmezett adatokra épül, vagyis megdönthetetlen törvényi vélelmet alkalmaz. Mindezt az Ltv. Indokolása is hangsúlyozta, leszögezve: „A törvény szerint a luxusadó valójában egy értékalapon működő ingatlanadó. Az értékalapú adóztatás érdekében a törvény egy adóztatási célú értékelési módszertant is tartalmaz, melynek lényege nem a piaci ár, a forgalmi érték meghatározása, hanem az egyes ingatlanok közötti értékarányok érvényre juttatása. Természetesen az adóztatási célú érték (a számított érték) nem szakad el a piaci értéktől, mert az visszterhes vagyonszerzési illetékezés során nyert illetékhivatali adatokon alapszik.” Az Indokolásból látszik, a jogalkotó nem törekedett arra, hogy a tényleges vagyoni viszonyokkal arányos közteherviselést vezessen be az Ltv.-vel. Ezek a megállapítások a Htv.-be alternatív adóalapként bekerülő számított érték alapú ingatlanadókra is vonatkoznak.
1.4. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a Htv. jelenleg is és 2009. január 1. után is ismer a számított értéken alapuló adóztatástól eltérő egyedi értékmeghatározáson alapuló adóztatást, a korrigált forgalmi érték formájában. A Htv. 52. § 13. pontja szerint a „korrigált forgalmi érték: az illetékekről szóló törvény alkalmazásával megállapított forgalmi érték 50%-a.” Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 68. § (1) bekezdése szerint a vagyonszerzési illeték alapjául szolgáló forgalmi érték megállapításánál az abban az időpontban fennálló forgalmi érték az irányadó, amikor a vagyonszerzést a közjegyző bejelenti, illetve az ingatlanügyi hatóság a hozzá érkezett vagyonszerzési ügy iratait továbbítja az állami adóhatóságnak, vagy a vagyonszerzésről az állami adóhatóság más módon tudomást szerez. Az Itv. 69. §-a szerint az illeték alapjául szolgáló forgalmi értéket az illeték fizetésére kötelezett fél köteles bejelenteni a jogügylet vagy a hagyaték bejelentésekor, ha e kötelezettség őt terheli. Más esetben az állami adóhatóság felhívására kitűzött határidő alatt kell a forgalmi értéket bejelenteni. Az Itv. 70. § (2) bekezdése értelmében az állami adóhatóság a forgalmi értéket helyszíni szemle, összehasonlító értékadatok alapján, valamint az illeték fizetésére kötelezett nyilatkozata ismeretében – szükség esetén külső szakértő bevonásával – állapítja meg. Ezen túlmenően, az állami adóhatóság a forgalmi érték megállapítása érdekében az összehasonlító értékadatok közül köteles a törvényben meghatározott értékmeghatározó szempontokat mérlegelni. A korrigált forgalmi érték meghatározása is e módon történik, azaz egyedileg, ingatlanonként, és azzal szemben az érintett ügyfél az Itv. és az Art. szabályai szerint érdemi (tartalmi) ellenbizonyítással, és jogorvoslattal élhet. Az adott ingatlan konkrét korrigált forgalmi értékét nem jogszabályok, hanem a jogalkalmazók állapítják meg.
2. Az Alkotmánybíróság a szabályozás áttekintése után – az indítványok alapján – megvizsgálta, hogy a számított értékre vonatkozó szabályozás összeegyeztethető-e a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményeivel. Ennek során elsőként azt vizsgálta, hogy a számított érték alapú adóztatás Ltv.-ben és Htv.-ben szabályozott módja az egyes értékhatárok rögzítésekor és a települési értékek meghatározására vonatkozó szabályozáskor nem ad-e túl tág teret az önkormányzati képviselő-testületeknek. [Ltv. 4. és 5. §-a, Htv. 2009. január 1-jétől hatályos 22/A. §-a.]
2.1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság tartalmát már számos határozatában értelmezte. A 109/2008. (IX. 26.) AB határozatban ezeket megerősítve megállapította: „Az Alkotmánybíróság megítélése szerint nemcsak a túlzottan általánosan (elvontan) megfogalmazott szabályok sértik a jogbiztonság elvét, de az is, ha a jogalkalmazói döntés jogszabályi kereteit a jogalkotó egyáltalán nem, vagy olyan túlzottan tágan határozza meg, hogy a jogalkalmazó szinte teljes egészében saját belátása szerint hozhat döntést. Ez ugyanúgy megnyitja az utat a szubjektív, önkényes jogalkalmazás előtt, mint mikor a jogalkotó a normavilágosságot sértő módon alkotja meg az alkalmazandó norma szövegét.” (ABK 2008. szeptember, 1179, 1192.) Az idézett határozat kötetlen „jogalkalmazói” döntésről tesz említést, a vizsgált jogszabályokban (Htv. és Ltv.) a jogalkalmazó (önkormányzati adóhatóság) döntése éppen hogy kötött. A szabályozás elemzéséből azonban nyilvánvaló, hogy a számított értéken alapuló adóztatás jelenlegi formája szerint az Ltv. és a Htv. alkalmazása során a települési önkormányzatok rendelete (az adott ingatlan értékövezeti besorolása) határozza meg (determinálja) az adó alapjának konkrét egyedi mértékét. A döntés tehát rendeleti formát ölt, de a rendelet megalkotásával, az ingatlanok értékövezetekbe sorolásával, közvetlenül meghatározottá válik egy ingatlan értéke. Valójában tehát ez tekinthető az említett határozat szerinti „jogalkalmazói” döntésnek.
2.2. E döntés során az önkormányzat jogosult, de nem köteles beszerezni a tényleges ingatlanforgalmi adatokat, de ha be is szerzi őket, azokhoz nincsen kötve. Az Ltv. Indokolása szerint: „Az adóztatási célú értékelési módszer alapgondolata, nem az ingatlan pontos forgalmi (piaci) értékének meghatározása, hanem az ingatlanok közötti értékarányok leképezése. (...) A települési forgalmi érték valamint az értékövezetek meghatározásához a települési önkormányzat (adatkérés formájában) kérheti az illetékhivatal segítségét is, azonban alapvető fontosságú, hogy a helyben lakó képviselők és köztisztviselők ismerik a helyi ingatlanforgalmi viszonyokat, s ez alapján képesek meghatározni a települési forgalmi értéket. A forgalmi értékek meghatározása során a települési önkormányzatnak is az ún. típusingatlanból (mely nem más, mint az ingatlanfajta azon modellingatlana, melyhez a 2. számú melléklet szerinti korrekciós tényezők értéke 1,00) kell kiindulnia.” Az önkormányzat a törvényi értékhatárok között lényegében szabadon, kötöttség nélkül határozhatja meg az egyes értékeket, sőt dönthet úgy is, hogy nem alkotja meg a rendeletet. Ez ahhoz vezet, hogy az egész településre nézve a törvényi értékhatárok közötti átlag kerül alkalmazásra. Jelen szabályozás lehetőséget ad az önkényes, kötetlen önkormányzati döntéshozatalra, mellyel az ingatlan értéke, és ezzel összefüggésben az adókötelezettség úgy határozható meg, hogy ezzel az adóhatósági határozat érdemi bírósági felülvizsgálata is kizárt, mivel az önkormányzati rendeletet a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság nem vizsgálhatja felül, arra egyedül az Alkotmánybíróság jogosult. A közhatalmi döntés meghozatalára való korlátozás nélküli felhatalmazás problémájával az 5/1997. (II. 7.) AB határozat is szembesült, és alkotmányellenességet állapított meg emiatt. (ABH 1997, 55, 66.)
3. Az Alkotmánybíróság a jelen ügy elbírálása szempontjából is lényeges alkotmányos követelményt rögzített a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában: „A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja.” (ABH 1997, 263.) Ebben a határozatban az Alkotmány 50. § (2) bekezdésének az 57. § (1) bekezdésre tekintettel történő értelmezése kapcsán az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi elbírálásáról nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem. [ABH 1997, 263, 272.; a határozatban foglaltakat megerősítette: 67/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 411, 416.; 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABH 2002, 173, 184.; 53/2002. (XI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 327, 335.; 39/2007. (VI. 20.) AB határozat, ABH 2007, 464, 497.; 17/2008. (III. 12.) AB határozat, ABK 2008. március, 261, 265.; 37/2008. (IV. 8.) AB határozat, 438, 443.; 210/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 879, 882.; 534/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1187, 1188.]
3.1. A luxusadó és a helyi építményadó is úgynevezett kivetéses adó. A kivetést tartalmazó adóhatósági határozat fellebbezhető, majd bíróság előtt megtámadható. A számított érték jogszabályban rögzített jellege miatt az értékmegállapítás érdemben (a valódi piaci értékviszonyokra figyelemmel) még akkor sem vitatható, ha a számított érték az adózó hátrányára tér el jelentősen az ingatlan piaci értékétől. A vizsgált szabályozás megfosztja a bíróságokat a közigazgatási határozat tényleges felülvizsgálatától, attól, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdésébe és 57. § (1) bekezdésébe foglalt jogukat gyakorolják. Mindez az alábbiak szerint a jogállamisággal is ellentétes helyzetet eredményez. Az érdemi bírói felülvizsgálat hiányát egyértelműen a jogállamisággal kapcsolta össze a 4/1998. (III. 1.) AB határozat, megállapítva a következőket: „Az Alkotmánybíróság a bírósági eljáráshoz való jogot nemcsak formális, hanem tartalmi követelmények szerint is vizsgálja. (...) [A] vizsgált szabályok önkényesen, ésszerű indok nélkül kötik a bíróságot az egyedi ügyek megítélhetősége tekintetében, akadályozzák a bíróságot, hogy a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket érdemben elbírálhassa, alkalmazásuk az igazságszolgáltatás tekintélyét sértik. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e rendelkezések ellentétesek a jogállamiság elvével. Az Alkotmány valóban nem azt garantálja, hogy a bírói eljárás eredménye minden esetben helyes lesz, de azt garantálja, hogy ne szülessen olyan törvényi szabály, amely ezt eleve kizárja. Az anyagi igazság érvényre juttatását ellehetetlenítő szabályozás éppúgy sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a jogállamiság elvét, mint az eljárási garanciák hiánya.” (ABH 1998, 71, 77.) Más megfogalmazásban: „[a] csupán »formális jogorvoslati lehetőség« ezért gyakorlatilag értelmetlen, sérti az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdését. Ezen alkotmányi rendelkezések ugyanis tartalmilag a jogok és kötelezettségek érdemben való elbírálhatóságát] garantálják. Az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában megfogalmazott alkotmányos követelmény ennek az elvnek az érvényesítését teszi mindenki számára kötelezővé.” (61/B/1998. AB határozat, ABH 1998, 1091, 1093.). A már idézett 109/2008. (IX. 26.) AB határozat nemcsak a közigazgatási döntések kiszámíthatatlansága miatt, hanem a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának valódi lehetőségét kiüresítő szabályozásra tekintettel állapította meg az alkotmányellenességet. A közigazgatási határozattal szembeni hatékony, érdemi bírói felülvizsgálat lehetőségének kizárása sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság követelményét. (ABK 2008. szeptember, 1179, 1193.)
3.2. Mindezek alapján megállapítható, hogy az Ltv. és a Htv. számított értékre vonatkozó konkrét szabályai sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság elvét. Egyrészt azáltal, hogy az egyes ingatlantulajdonosok egyedi adókötelezettségének fennállását és az adókötelezettség konkrét alapját és mértékét a törvények felhatalmazása alapján olyan jogszabály (helyi önkormányzati rendelet) határozhatja meg, melynek megalkotási szabályai nem zárják ki azt, hogy az önkormányzati testület önkényesen, csak saját bevételi szempontjait figyelembe véve rögzítse az értékhatárokat. Másrészt ellentétes a jogállamisággal az a szabályozási mód, mely szerint az egyedi adókötelezettséget tartalmazó adóhatósági határozat elleni valódi jogorvoslat és érdemi bírósági felülvizsgálat azért kizárt, mert a jogorvoslati fórum és a bíróság sem vizsgálhatja az ingatlan értékének tényleges meghatározását, hiszen egyikük sem vizsgálhatja felül az önkormányzatok (egyébként kötetlen vagy alig kötött) rendeletét. A két jellemző együttes jelenléte a jogállamiságra különösen veszélyes állapotot eredményezett.
3.3. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján a rendelkező rész 2. pontjában megsemmisítette a Htv.-ből a számított értékre vonatkozó elsődleges szabályokat. Az indítványban kifejezetten megjelölt törvényi rendelkezések mellett az ezekkel közvetlen és nyilvánvaló szoros tárgyi összefüggésben álló szabályokat (az értelmező rendelkezések egy részét) is megsemmisítette az Alkotmánybíróság. A Htv. további, a számított érték – mint adóalap – bevezetésével távolabbi összefüggésben lévő szabályainak vizsgálata túllépne az alkotmányossági vizsgálat keretein, annak elvégzése az Alkotmánybíróság határozata után a jogalkotó feladatát képezi. A Htv. a számított értéken alapuló szabályok nélkül is alkalmazható törvény, az eddig ismert és hatályos (és 2009. január 1-jétől továbbra is hatályos) kétféle adóalap-meghatározási módszer nem veszélyezteti az önkormányzatok bevételeit. Az Ltv. azonban teljes egészében a számított értéken alapuló adófajta. A fentiek alapján alkotmányellenesnek talált szabályozás miatt közvetlenül csak a jelenleg hatályos Ltv. 4. és 5. §-ának, valamint a 11. §-ának és 1. és 2. számú mellékletének a megsemmisítése indokolt, de e szabályok nélkül az Ltv. alkalmazhatatlanná válik. Egy alkalmazhatatlan adótörvénynek a jogrendszerben maradása a jogbiztonságra súlyos sérelemmel járna, ezért – az országgyűlési biztos indítványának helyt adva – az Alkotmánybíróság az egész törvényt megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság jelen határozat rendelkező részében az Ltv. és a Htv. felsorolt normaszövegeiben kifejezetten említett mellékleteket is megsemmisítette, mivel azok a megsemmisített rendelkezésekkel szoros tárgyi összefüggésben állnak [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.; 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 137.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 181.; 67/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 411, 416.; 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABH 2002, 173, 182.; 17/2006. (I. 17.) AB határozat, ABH 2006, 281.; 42/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABK 2008. április, 456, 464.]. A rendelkező rész 2. pontjában foglalt megsemmisítés következtében a Htv. a megsemmisített módosítások nélkül, az „eredeti” szövegével marad hatályban 2009. január 1-jétől.
4. A jogállamisággal összefüggő fenti megállapítások közvetlen összefüggést mutatnak az Alkotmány közteherviselésre vonatkozó rendelkezésével. Az adókötelezettség az Alkotmány 70/I. §-án nyugvó, a közterhekhez való hozzájárulás alapvető alkotmányos kötelezettségének az egyik formája. [„Az Alkotmány 70/I. §-a az állampolgárok egyik alapvető kötelezettségeként mondja ki, hogy mindenki köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. E hozzájárulás módját és mértékét az adókról, az illetékekről, a vámokról stb. szóló törvények állapítják meg.” 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; „Az Alkotmánybíróság az Alkotmánynak a közteherviselés kötelezettségét meghatározó 70/I. §-ában foglalt rendelkezése alapján abból indult ki, hogy az adó a közkiadások finanszírozásának egyik forrása. Az adó felhasználásával szemben támasztott követelmény, hogy abból az állami feladatok teljesítésével összefüggő költségeket kell fedezni.” 10/1998. (IV. 8.) AB határozat, ABH 1998, 107, 111.; „Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az adó elsődleges rendeltetése, hogy az adófizetés révén a természetes és jogi személyek az Alkotmány 70/I. §-a szerint jövedelmi és vagyoni viszonyaiknak megfelelően hozzájáruljanak a közterhekhez, azaz megteremtsék a pénzügyi fedezetet az állami szervek fenntartásához, illetőleg – az állami újraelosztás révén – a különböző közérdekű feladatok ellátásához.” 31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240, 246.]
4.1. Az adókötelezettség teljesítésének mikénti szabályozása ezért nemcsak a jogállamisággal, hanem értelemszerűen az alapvető jogot tartalmazó 70/I. §-sal is szoros összefüggésben van. Az előzőekben az Alkotmánybíróság az adóalap és az adómérték meghatározásának önkényes jellegét, valamint az ellene igénybe vehető jogorvoslat (bírósági felülvizsgálat) korlátozottságát vizsgálta, és ezek miatt alkotmányellenességet is megállapított. A jogállamisággal ellentétes adójogi szabályozással szembeni aggályok sokasodnak, ha az adó alapjának vagy az adókötelezettségnek vélelemmel történő meghatározása eszközéhez nyúl a jogalkotó, mint ahogyan ezt jelen esetben is tette. A vélelem alkalmazására a jogalkotónak (az alábbiak szerint) csak kivételesen van lehetősége, akkor, ha a jövedelem tényleges mértéke nem állapítható meg. A korábban ismertetett, hatályos és az Alkotmánybíróság határozata következtében a Htv.-ben a jövőre is hatályban maradó korrigált forgalmi érték szerinti adóztatás lehetősége egyértelműen bizonyítja, hogy lehetséges az adó alapjául szolgáló érték egyedi meghatározása, azaz a vélelem alkalmazásának feltétele nem adott.
4.2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy: „[o]yan esetben, ha a jövedelem tényleges mértéke általában nem állapítható meg, a jogalkotónak jogában áll – a gazdasági, pénzügyi szempontokat figyelembe véve – a fizetendő adó mértékének megállapítására különböző jogalkotási technikákat választani. Önmagában tehát nem feltétlenül alkotmányellenes, ha a jogalkotó átalánnyal vagy törvényes vélelem felállításával szabályoz. Rámutat azonban az Alkotmánybíróság arra, hogy mindkét esetben alkotmányos korlátot jelent az Alkotmány 70/I. §-ában megfogalmazott elv, amely szerint mindenki csak jövedelmi, vagyoni helyzetével arányosan köteles a közterhekhez hozzájárulni. A megdönthető törvényes vélelem esetében, annak fogalmából következik, hogy addig áll fenn, amíg annak ellenkezőjét nem bizonyították. (...) A törvényes vélelem ugyanis csupán a jogszabályszerkesztés és a jogalkalmazás egyszerűsítésének kivételes eszköze. A vélelem kivételessége abban is áll, hogy az állam az őt általában terhelő bizonyítási kötelezettség teljesítése nélkül jövedelemszerzést feltételez, amely után adót szed be. A bizonyítási kötelezettség tehát megfordul, azonban a törvényes vélelem megdöntésére irányuló bizonyítás lehetőségét az Alkotmány 70/I. §-ára figyelemmel kizárni nem lehet. Tehát alkotmányos követelmény, mint arra az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a tényleges helyzet bizonyításának feltételeit az adó megfizetésére kötelezett részére biztosítani kell. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát csak kivételként és többletgaranciák mellett kerülhet sor az adóeljárásban a vélelem alkalmazására, és nem lehet eszköze nem valós jövedelem adóztatásának.” [57/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 284, 285–286.] Az előző határozatot megerősítette az 5/1997. (II. 7.) AB határozat (ABH 1997, 55.), és emellett rögzítette, hogy magát az átalányadózást és a törvényes vélelmet, mint adótechnikai megoldást nem találja alkotmányosan kifogásolhatónak, ha azokat kivételesen alkalmazza a jogalkotó, és a vélelem megdöntésére is lehetőséget biztosít (ABH 1997, 58.). A konkrét adójogi szabályozást megvizsgálva az 5/1997. (II. 7.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az továbbra is vélelem alapján állapítja meg az adókötelezettséget, de „[e] vélelemmel szemben a törvény csupán mentességi eseteket és kivételeket állapít meg.” (ABH 1997, 59.) Ezen túlmenően: „Azáltal tehát, hogy a törvény e körben az ellenbizonyítás lehetőségét nem biztosítja, az állam adott esetben nem valós jövedelmet adóztat, ami alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 70/I. §-át.” (ABH 1997, 61.) Az 57/1995. (IX. 15.) AB határozatban foglaltakat (a vélelem alkalmazásával összefüggésben) megerősítette a 8/2007. (II. 28.) AB határozat is (ABH 2007, 148, 161.).
A több határozattal is megerősített, az adójogban alkalmazott vélelemmel szembeni ellenbizonyítás hiányát jelen ügyben tovább árnyalják tehát az alábbi körülmények. A Htv.-ben és az Ltv.-ben az adóalap meghatározása valójában az Alkotmánybíróság említett határozataiban [57/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 284, 285–286.; 5/1997. (II. 7.) AB határozat, ABH 1997, 55.] elfogadott alkotmányos indok (a jövedelem vagy vagyon tényleges mértéke nem állapítható meg) nélkül bevezetett vélelemmel történik. Az önkormányzati vélelmezett értékmeghatározás mértékének a szempontjai nincsenek pontosan rögzítve, emellett az értékmeghatározás tulajdonképpen jogszabállyal és nem egyedi adóhatósági határozattal történik, így tág teret ad a szabályozás az esetleges önkényes jogalkotói döntéseknek.
5. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint önmagában nem alkotmányellenes, hogy a jogalkotó az ingatlanokra vagyonadót vet ki. Önmagában az sem alkotmányellenes, hogy ezt az ingatlan számított értéke alapján veti ki, amennyiben ez megfelel az Alkotmány rendelkezéseinek, ezen belül főként az Alkotmány 70/I. §-ával összefüggésben a 8/2007. (II. 28.) AB határozatban (ABH 2007, 148, 163.) rögzített fogalmi elemeknek. A 8/2007. (II. 28.) AB határozat [megerősítette: 55/2008. (IV. 24.) AB határozat, ABK 2008. április, 504, 508.; 87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABK 2008. június, 867, 882.] értelmében a jövedelmi és vagyoni típusú adók esetében – figyelemmel a konkrét szabályozás összes sajátosságára – az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt valamennyi fogalmi elemnek egyidejűleg fenn kell állnia ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság határozata nyomán esetleg (a jogalkotó döntésétől függően) újraszabályozott adókötelezettség megfeleljen az említett alkotmányos mércének. Ennek során figyelemmel kell lennie a jogalkotónak arra, hogy vagyoni adó esetében az arányosságnak az adózók viszonyában az adó alapja és mértéke kérdésében is fönn kell állnia.
Ezen túlmenően az adózó vagyona és az adóalap közötti közvetlen kapcsolat sem sérülhet azzal, hogy a többszörös arányosítás (előbb a törvényhozó állapít meg arányokat, majd a helyi önkormányzat, majd ezt korrigálják szorzószámokkal) megszünteti az adókötelezettség alá vont vagyon és az adó közötti kapcsolat közvetlen jellegét. A vagyoni viszonyokkal való kapcsolat közvetettsége egészen szembetűnő abban az esetben, ha az önkormányzat nem alkotja meg az értékövezetekről a rendeletét. Ilyenkor az Ltv. 11. §-a szerint a település egészére a Htv. 1. számú mellékletében (jelenleg az Ltv. 1. számú mellékletében) foglalt, a település besorolásának és a lakóingatlan fajtájának megfelelő értékhatár középértékét kell települési átlagértéknek tekinteni. Az önkormányzat mulasztásának eredményeként az adózó még attól a közelítéstől is elesik, melyet a helyi viszonyok figyelembevétele alapján az önkormányzat tehetett volna a rendeletében, és egy abszolút fiktív érték lesz az adókötelezettségének alapja, lakjék bárhol, bármilyen ingatlanban. A jogalkotónak arra is figyelemmel kell lennie, hogy csak ténylegesen megszerzett vagyon adóztatására kerülhet sor, azaz nemcsak az adókötelezettség alapjaként kiválasztott ingatlannak kell léteznie (valódi ingatlan), de az adóalapként meghatározott értéknek is valódinak és nem vélelmezett értéknek kell lennie.
6. Az indítványozók a Htv. és az Ltv. egyes rendelkezéseinek és az Ltv. egészének alkotmányossági vizsgálatát más alkotmányos rendelkezések [9. § (1) és (2) bekezdése, 70/A. § (1) bekezdése] alapján is kezdeményezték. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely tétele alapján már megállapította, az indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezésekkel fennálló ellentétet már nem vizsgálja. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636., 1/2008. (I. 11.) AB határozat, ABK 2008. január, 4, 15.] Tekintettel arra, hogy az Ltv. egészének és a Htv. indítványokkal érintett rendelkezéseinek alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, és ezeket megsemmisítette, a felhívott további alkotmányi rendelkezésekkel fennálló ellentétet már nem vizsgálta. Ugyancsak nem vizsgálta az Alkotmánybíróság az indítványokban felvetett azon további kérdéseket, melyek az Ltv. személyi hatályára vonatkoztak, mivel az Ltv. 3. §-a az indítványok benyújtását követően megváltozott, és az adófizetési kötelezettség szempontjából már nem tesz különbséget magánszemélyek és jogi személyek között.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
| Dr. Paczolay Péter s. k., | ||
| az Alkotmánybíróság elnöke | ||
| Dr. Balogh Elemér s. k., | Dr. Bragyova András s. k., | |
| alkotmánybíró | alkotmánybíró | |
| Dr. Holló András s. k., | Dr. Kiss László s. k., | |
| alkotmánybíró | alkotmánybíró | |
| Dr. Kovács Péter s. k., | Dr. Lenkovics Barnabás s. k., | |
| alkotmánybíró | alkotmánybíró | |
| Dr. Lévay Miklós s. k., | Dr. Trócsányi László s. k., | |
| alkotmánybíró | előadó alkotmánybíró | |
A határozat rendelkező részének 2. pontjával és a hozzáfűzött indokolással nem értek egyet. Álláspontom szerint a számított érték alapú adóztatást szabályozó megsemmisített törvényi rendelkezések alkotmányellenessége a határozatban megjelölt indokok alapján nem állapítható meg.
1. Álláspontom szerint a szabályok hasonlósága ellenére a luxusadó és a helyi adók alkotmányossága nem ítélhető meg azonos alkotmányossági szempontok alapján.
A luxusadó, bár szabályozása sok tekintetben hasonlít a helyi adókhoz – az adóalap meghatározására a Htv. mellékleteiben meghatározott számítási módot rendeli alkalmazni, az adó kivetése az önkormányzati adóhatóság hatáskörébe tartozik és az adó az önkormányzat bevételét képezi – nem tekinthető helyi adónak. A luxusadót nem a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvényben (Htv.) helyezte el a jogalkotó, nem épül be a helyi adók rendszerébe, a luxusadó megállapításával összefüggésben az önkormányzatot nem illeti meg az a döntési szabadság, amellyel a helyi adók körében rendelkezik. A luxusadó a Htv.-ben szabályozott építmény- és telekadótól alkotmányi alapjait tekintve eltérő adónem. Így azok az alkotmányossági érvek, amelyek a luxusadóra vonatkozó törvényi szabályozással szemben megalapozottak lehetnek, a helyi adók körében vitathatóak.
2. A helyi adók megállapításának jogát – mint a helyi önkormányzatok gazdasági önállóságának egyik biztosítékát – az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének d) pontja az önkormányzati alapjogok között szabályozza. Az Alkotmány e rendelkezése szerint a helyi képviselő-testület törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. Amint arra az Alkotmánybíróság 67/1991. (XII. 21.) AB határozatában rámutatott: ezzel az Alkotmány megosztotta az adómegállapítás jogát az Országgyűlés és a helyi önkormányzatok között. Felhatalmazást adott a helyi önkormányzatok számára, hogy önkormányzati feladataik ellátásához a helyi közszolgáltatásokhoz szükséges pénzügyi fedezet biztosítására törvényi keretek között adót vezessen be. (ABH 1991, 356.)
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének d) pontjában foglalt rendelkezésben a törvényhozó a helyi adóztatás kereteinek meghatározására kapott felhatalmazást, amely kereteken belül az adómegállapítás joga, az adófizetési kötelezettség előírása a helyi önkormányzat képviselő-testületének a hatásköre, amelyről a helyi önkormányzatot az Alkotmány alapján önkormányzati ügyekben megillető szabályozási autonómia keretében, nagyfokú önállósággal dönt.
A helyi adók megállapítása körében az önkormányzat a helyi sajátosságok, az önkormányzatot terhelő gazdálkodási követelmények, az adóalanyok teherviselő képességének figyelembevételével dönt arról, hogy egyáltalán állapít-e meg helyi adót, a Htv.-ben szabályozott helyi adónemek közül melyeket vezet be, a törvényben meghatározott szabályok szerint meghatározza az adó mértékét, a Htv.-ben meghatározottakon túl adómentességeket, adókedvezményeket állapíthat meg. Az építményadó és a telekadó esetében a képviselő-testületnek a Htv. alapján döntési lehetősége van az adóalap tekintetében is. A Htv. kerettörvényi jellege, az abban biztosított nagyfokú döntési szabadság – hasonlóan az önkormányzatot más önkormányzati ügyekben megillető döntési szabadsághoz – minden helyi adónem tekintetében feltételezi, hogy a helyi önkormányzat felelősen, az adóalanyok jogait és jogos érdekeit szem előtt tartva, az Alkotmány és a Htv. szabályait figyelembe véve hozza meg autonóm döntéseit.
A helyi önkormányzatot az Alkotmány, illetőleg a Htv. alapján a helyi adók megállapítása körében megillető ilyen nagyfokú döntési szabadság mellett, az önkormányzat e döntéseit behatároló kerettörvényi szabályozással szemben nem támaszthatók az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján ugyanolyan alkotmányossági követelmények, mint a jogalkalmazói döntések jogszabályi kereteit meghatározó szabályozással szemben.
3. Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta a Htv. és az Alkotmány 70/I. §-ának viszonyát. E határozataiban megállapította, hogy a Htv. – az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének d) pontjában foglaltaknak megfelelően – az önkormányzatok helyi adó megállapítási jogának kereteit szabályozza. A Htv.-ből a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség közvetlenül nem származik. A helyi adó megállapítása az önkormányzat képviselő-testületének a joga. A képviselő-testületet a helyi adók megállapítása során – a törvény keretei között – széles körű döntési szabadság illeti meg. A képviselő-testület a Htv. 6. §-ának c) pontja alapján az adó mértékét úgy köteles megállapítani, hogy az igazodjon az adózók teherviselő képességéhez. Mindezeknek megfelelően a helyi adókról szóló Htv. rendelkezései önmagukban nem sértik az Alkotmány 70/I. §-ában megfogalmazott arányos közteherviselés elvét, mert adókötelezettség az adóalanyok számára csak az önkormányzat képviselő-testülete által – a törvény előírásainak figyelembevételével – alkotott rendeletéből származik. Az, hogy valamely helyi adó megállapítása megfelel-e az Alkotmány 70/I. §-ában a közteherviselés arányosságával szemben támasztott követelményeknek a helyi adót megállapító önkormányzati rendeletek alapján vizsgálható. [67/1991. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1991, 352, 356.; 1827/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 531, 532.; 963/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 437, 440., 14/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1309, 1310.]
Az Alkotmánybíróságnak ez a gyakorlata ebben az ügyben is irányadó. A Htv. számított érték alapú adóztatásra vonatkozó szabályainak az Alkotmány 70/I. §-a alapján történő vizsgálatára irányuló indítványokat el kellett volna utasítania azzal, hogy az Alkotmány 70/I. §-ában szabályozott követelmények vizsgálatára csak a építmény-, illetőleg telekadó fizetési kötelezettséget előíró önkormányzati rendeletek alapján van lehetőség.
4. Álláspontom szerint nem állapítható meg a vitatott szabályozás alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján az Alkotmány 50. § (2) bekezdésével, illetőleg 57. § (1) bekezdésével összefüggésben sem. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése alapján a bíróság hatásköre a közigazgatási határozatok törvényességének felülvizsgálatára terjed ki. A Htv. alkotmányellenesnek ítélt szabályai alapján a bíróság felülvizsgálati jogköre nem formális, tényleges felülvizsgálati jogkörrel rendelkezik a tekintetben, hogy az önkormányzati adóhatóság az adóalap megállapítása során jogszerűen alkalmazta-e a Htv. 2. számú mellékletében meghatározott korrekciós szabályokat, és ennek alapján jogszerűen állapította-e meg az adó mértékét. A bíróság felülvizsgálati jogköre valóban nem terjed ki az önkormányzati rendeletben szabályozott, a típusingatlanra ingatlanfajtánként megállapított települési átlagérték törvényességének vizsgálatára. Azonban ennél szélesebb felülvizsgálati jogkörrel a bíróság más helyi adók esetében sem rendelkezik. Az ingatlan területe alapján kivetett ingatlanadók esetében sem jogosult a bíróság annak vizsgálatára, hogy a képviselő-testület rendeletében az adó mértékének megállapítása során betartotta-e a Htv.-nek az adó mértékének megállapítására vonatkozó szabályait. A helyi adókat a helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg. A helyi adórendeletek törvényességét az önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzést gyakorló közigazgatási hivatalok kezdeményezésére, alkotmányellenességét bárki indítványára az Alkotmánybíróság az utólagos normakontroll keretében vizsgálja.
5. A luxusadó esetében, ahol az adóalanyok adófizetési kötelezettsége a törvényen alapul, az önkormányzat szabályozási joga csak arra terjed ki, hogy rendeletében megállapítsa a típusingatlanok települési átlagértékét, tehát az önkormányzat jogalkotási felhatalmazása ebben az esetben a luxusadóról szóló 2005. évi CXXI. törvényen és nem az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. A luxusadó tekintetében el tudom fogadni a határozatban kifejtett azon álláspontot, mely szerint a helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelme – mivel az önkényes döntésre adhat lehetőséget – nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményének.
Nem értek egyet azonban a határozat indokolásának azon megállapításával, mely szerint a luxusadó alapjának számított érték alapján történő megállapítása sérti az Alkotmány 70/I. §-át. A határozat az Alkotmány 70/I. §-ában megfogalmazott arányos közteherviselés elvét úgy értelmezi, hogy az értékalapú vagyonadó csak akkor tekinthető alkotmányosnak, ha az adó alapja az ingatlan tényleges forgalmi értékéhez igazodik.
Álláspontom szerint az arányos közteherviselés követelményéből nem lehet következtetést levonni az adóalap meghatározására nézve. Az Alkotmány 70/I. §-a az adóalanyok jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelő, azzal arányos hozzájárulási kötelezettséget írja elő. Az Alkotmánynak ebből a rendelkezéséből, az adóalanyok teherviselő képességével arányos adóztatás kötelezettsége származik, azaz az Alkotmány 70/I. §-a az adóalanyok adófizetés forrásául szolgáló javainak összességét részesíti védelemben a túlzott, elkobzó jellegű adókkal szemben. Az Alkotmány e rendelkezéséből a közterhekhez való hozzájárulás (az adófizetési kötelezettség) megfelelőségének és arányosságának a követelménye következik, nem vonható le belőle az a határozatban megfogalmazott követelmény, hogy az ingatlan értékével való arányosságnak az adózók viszonyában az adó alapja és mértéke tekintetében is fenn kell állnia.
Álláspontom szerint a törvényhozó szabadon dönthet arról, hogy az ingatlanadók szabályozása esetén miként határozza meg az adó alapját, a tényleges forgalmi érték, az ingatlan alapterülete, bérleti díj, becsült érték, biztosítási érték, szabályozott vagyonértékelés alapján megállapított egységérték, stb. alapján. Nem sérti az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt követelményeket, ha az adóalap meghatározása akár részben, vagy akár teljesen elszakad az ingatlan forgalmi értékétől (pl. az ingatlan m2-ben meghatározott alapterülete alapján meghatározott tételes adó). A 70/I. § sérelmét nem alapozza meg önmagában az, ha az adóalap a forgalmi értéktől eltér. A adóalapnak a forgalmi értéktől való eltérése csak akkor vezet az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányi követelmények sérelméhez, ha az az adó mértékével együtt olyan elvonáshoz vezet, amely a vagyontárgy értékéhez viszonyítva súlyosan aránytalan.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában csak akkor tekintette aránytalannak az ingatlanadót, ha az az ingatlan forgalmi értékéhez képest eltúlzott mértékű, elkobzó jellegű volt. [1531/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 707.; 46/D/1999. AB határozat, ABH 2004, 1860.; 22/2001. (VI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 620.]
Mindezek alapján álláspontom szerint a Htv. számított érték alapján történő adóztatásra vonatkozó szabályainak alkotmányellenessége a határozatban foglalt indokok alapján nem állapítható meg, az indítványokat e tekintetben el kellett volna utasítani.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
