A jelen tanulmány azt a kérdést vizsgálja, hogy az állam tevékenysége ellátása során milyen esetekben veszi igénybe a polgári jogi szerződés intézményét. A kérdésnek azért van jelentősége, mert az állam a társadalomban betöltött szerepe folytán alkalmas arra, hogy a tevékenységéhez szükséges eszközöket, szolgáltatásokat szerződések nélkül, közhatalmának gyakorlásával szerezze meg, ezért nyilván oka kell legyen annak, hogy ennek ellenére a szerződéses formát - és remélhetőleg nemcsak a formát, hanem a tartalmat is - válassza valamely viszonyban.
A kérdés vizsgálatához először az állami tevékenység körét igyekszem meghatározni a vizsgálódás szempontjainak megfelelően (1. pont), majd ugyanebből a nézőpontból a szerződés fogalmát és főbb sajátosságait elemzem (2. pont). Ezt követően kerül sor azoknak az esetköröknek a leírására, amelyekben a bírósági gyakorlat is szembesült az állami feladatoknak szerződéses formában való megjelenésével, s az ebből eredő sajátos jogvitákkal (3. pont). Végül megkísérlem a vizsgált ügyekből leszűrhető következtetések megfogalmazását (4. pont).
Hivatkozott jogszabályhelyek: Ptk. 6:58. § (1) bekezdés
Címkék: állam, állami támogatás, állami tevékenység, állami feladatok, közigazgatási szerződés, közszolgáltatás
[1] A vizsgált kérdés szempontjából nem jelentős az, hogy az állam tevékenységének melyik szintjén jelenik meg a szerződés. A központi állami szervek vagy a helyi önkormányzati szervek tevékenysége egyaránt magukban hordozzák a hierarchikus viszonyok, s ezeken belül az egyoldalú kényszereszközök alkalmazásának lehetőségét, ezért egyformán felvetődhet a kérdés, hogy ezt milyen esetekben, s milyen okból cserélik fel szerződéses viszonyokra. Logikusnak tűnhet az a hipotézis, hogy a helyi közigazgatási, önkormányzati tevékenység keretében nagyobb tér nyílhat a szerződések alkalmazására, hiszen ezek a szervek közelebb vannak az emberekhez, az ügyfeleikhez, ezért nagyobb lehetőség nyílik a velük való egyeztetésre, a közös akarat kialakítására, az ügyfelek érdekeinek a közérdekkel való egyedi összehangolására, azonban ennek az elgondolásnak a vizsgálata, ellenőrzése nem képezi e tanulmány tárgyát.
[2] Viszont a szerződéseknek az állami tevékenység során való megjelenése körében érdemes lehet különbséget tenni aszerint, hogy a kérdéses viszony tárgya maga az állami tevékenység ellátása vagy az állami tevékenység feltételeihez szükséges áruk, esetleg szolgáltatások beszerzése. Modern demokráciákban, fejlett piaci viszonyok között az nem okoz meglepetést, hogy az állam a tevékenységéhez szükséges eszközöket és szolgáltatásokat a piacon keresztül, szerződések útján szerzi meg. Ennek azonban nyilván előfeltétele, hogy ezek a javak és szolgáltatások áruként jelenjenek meg, hogy piaci termékként elérhetőek legyenek, s ráadásul az állam tartózkodjon annak a lehetőségnek a kihasználásától, hogy az egyébként piaci jószágként is elérhető javakat kényszer útján, hatalmi eszközökkel szerezze meg.
[3] A történelmi folyamatokat végigtekintve azt gondolom, hogy az állam a működésének feltételeit fokozatosan növekvő mértékben biztosítja a piacról, s ennek mindkét előbb említett feltétel erősödése oka lehet: egyrészt egyre tágult azoknak a javaknak a köre, amelyeknek a forgalma a piacon keresztül zajlott, másrészt pedig az állam egyre nagyobb mértékben volt kénytelen elismerni e javak felett a sérthetetlen tulajdonosi jogokat, s ezért kénytelen volt tartózkodni attól, hogy a piaci termékeket a piac logikájától eltérően, közhatalmi eszközökkel szerezze meg.
[4] Természetesen mára is maradtak olyan területek, ahol az állam valamely vagyontárgyhoz a tulajdonos beleegyezése nélkül (azaz szerződés nélkül) juthat hozzá, de az ilyen helyzeteket a jogi szabályozás igyekszik megfelelő garanciákkal körülbástyázni. E garanciák között kell számításba venni, hogy az ilyen beavatkozásnak mindig valamilyen nyomós közérdek kell, hogy az alapját képezze, tehát az egyéni érdek sérelmét a köz érdeke kell, hogy indokolja. De garanciális elemként tekinthetünk azokra a követelményekre, amelyek ilyen helyzetben is előírják az állam számára, hogy szükségleteit (vagy még inkább az általa képviselt közérdeket szolgáló szükségleteket) próbálja meg elsősorban szerződés, megegyezés, az érdekek egyeztetése alapján megoldani, s csak akkor nyúljon a kényszer eszközéhez, ha a konszenzusos út nem bizonyult járhatónak. Végül, ha mégis erre kényszerül az állam, akkor is többnyire gondoskodik a jogi szabályozás arról, hogy az állam legalább az ilyen beavatkozással előidézett vagyoneltolódást kiegyenlítse, még ha ez a konszenzusos ügylet hiánya miatt nem is tekinthető a piaci viszonyok teljes leképezésének.
[5] Jó példája ennek a kisajátításról szóló szabályozás, amely alapelvként rögzíti, hogy kisajátítással ingatlan tulajdonjoga csak kivételesen vonható el, az e törvényben meghatározott közérdekű célból, feltételekkel és módon, teljes, azonnali és feltétlen kártalanítás mellett. * A kisajátítást a jogszabály akkor teszi lehetővé, ha az ingatlan tulajdonjogának megszerzése adásvétel vagy csere útján nem volt lehetséges, ha a kisajátítással elérendő cél más módon nem elérhető, és ha a kisajátítással lehetővé tett tevékenység közösségi előnyei nagyobbak, mint a tulajdonosnak okozott hátrány. *
[6] Még szélsőségesebb feltételek mellett lehetősége van az államnak arra is, hogy valamely - más tulajdonában álló - vagyontárgyat úgy használjon fel, hogy ehhez a tulajdonos nem járul hozzá, s a használatért vagy akár a használat során való megsemmisülésért az állam kártalanításra sem köteles. Honvédelmi célokból például az állam igénybe vehet gazdasági és anyagi szolgáltatásokat, ha a honvédelem érdeke és a honvédelmi feladatok ellátása más módon nem, vagy nem megfelelő időben, vagy csak aránytalanul nagy ráfordítással elégíthető ki, * sőt az állam honvédelmi munkakötelezettség alapján személyes munkavégzési szolgáltatásokat is igénybe vehet. *
[7] E szolgáltatások igénybevételét különböző állami szervek rendelhetik el - a törvény által biztosított, közhatalmi jogosultságuknál fogva -, ám a törvény lehetőséget ad arra, hogy az igénybevevő az ingatlan, szolgáltatás vagy technikai eszköz igénybevételének biztosítása érdekében a tulajdonossal vagy a szolgáltatóval szerződést kössön. * Ez esetben - eltérően a kisajátítástól - az igénybevételnek nem előfeltétele a szerződéses megoldás megkísérlése és annak sikertelensége, hanem egyszerűen alternatív lehetőségről van szó, amelyet az állami szerveknek nem kötelező igénybe venniük. Az anyagi szolgáltatások honvédelmi célú igénybevételéért a törvény általánosságban a polgári jogi kártérítési szabályok szerinti kártalanítási kötelezettséget ír elő, * de szabályoz olyan eseteket is, amikor nem jár kártalanítás, így például, ha az igénybe vett vagyontárgyban a kárt idegen hatalom a fegyveres összeütközés során okozta, vagy a kár ezzel közvetlen összefüggésben a katonai szükségszerűség miatt következett be. *
[8] Az állami tevékenység anyagi feltételeinek megteremtésén, a tevékenységhez szükséges javak és szolgáltatások megszerzésén túl a szerződéses viszonyok szerephez juthatnak a társadalom elsődleges: közhatalmi és társadalomszervező tevékenységes során is. A jelen tanulmányban ezekre az esetekre fogunk koncentrálni, s azt vizsgáljuk, hogy a szerződés intézménye ilyen célokra mennyiben alkalmazható, illetve milyen módosításokkal vehető igénybe ilyen célokra. Mielőtt azonban belekezdünk ezeknek az esetköröknek a vizsgálatába, érdemes áttekinteni, hogy ebben a kontextusban mit is kell szerződésen érteni.
[9] A szerződés a polgári jognak kezdettől fogva központi intézménye, * hiszen a polgári jog egymás mellé rendelt és egyenjogú felek magánautonómia viszonyaival foglalkozik. Az ilyen viszonyokban, ahol tehát egyik fél sem határozhatja meg a másik fél döntéseit, a javak cseréje csak a felek megállapodása alapján következhet be.
[10] A polgári jogi szabályozás viszonylag csekély figyelmet fordít annak meghatározására, hogy a szűk értelemben vett, polgári jogi szerződésnek mi lehet a tárgya. Addig, amíg a szerződés általános fogalma nem jelent meg, hanem csak meghatározott típusú, tartalmú megállapodásokhoz fűzött a jog következményeket, a szerződés tárgyának általános meghatározása és a szerződés tárgyaként megjelenő szolgáltatások határainak kijelölése nem volt feltétlenül szükséges. A római jogban elegendő volt annak rögzítése, hogy „A kötelem tárgya a szolgáltatás (praestatio)”, * és a szolgáltatás fogalmának meghatározása is megállt azon a szinten, hogy „A kötelemben kikötött adósi magatartást nevezzük szolgáltatásnak.” * Arról azonban már nincs szó általánosságban, hogy mi lehet ez az adósi magatartás, vagyis milyen magatartást lehet egy szerződés tárgyaként a felek megállapodása alapján elvállalni és kikényszeríteni. Ez a megközelítés azért lehetett kielégítő, mert amúgy is csak meghatározott tartalmú (és formájú) megállapodásokat tekintettek szerződésnek, tehát ezen keresztül a szerződés tárgya mégis meghatározott magatartásokra korlátozódott.
[11] A szerződések általános fogalmának kialakulása után a szerződést már nem lehetett meghatározott tartalmú megállapodásként kezelni, ennek ellenére a jogi szabályozás, a szerződési jogot szabályozó kódexek általában nem térnek ki kellő részletességgel arra, hogy mi lehet a szerződés tárgya. * Ilyen szabályozási környezetben nyilván a szabályozás rendszeréből vezethető le, hogy a polgári jogi szerződés olyan viszonyokról szólhat csupán, amelyek polgári jogi viszonynak minősülnek.
[12] Lényegében a magyar Polgári Törvénykönyv is ezt a megoldást követi, amikor a szerződés fogalmát meghatározza. A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 6:58. § (1) bekezdése szerint a szerződés a felek kölcsönös és egybehangzó jognyilatkozata, amelyből kötelezettség keletkezik a szolgáltatás teljesítésére és jogosultság a szolgáltatás követelésére. Arról azonban a szabály nem szól, hogy a szerződés tartalmát milyen szolgáltatások képezhetik, vagy még pontosabban: melyek azok az emberi magatartások, amelyek a polgári jog értelmében szolgáltatásnak minősülhetnek, s ezért az ezekről való megállapodással szerződés jön létre.
[13] A kötelmek általános szabályai sem nyújtanak mélyebb iránymutatást, hiszen azok csupán arról rendelkeznek, hogy a kötelem kötelezettség a szolgáltatás teljesítésére és jogosultság a szolgáltatás teljesítésének követelésére, továbbá, hogy a kötelem valamely dolog adására, tevékenységre, tevékenységtől való tartózkodásra vagy más magatartásra irányulhat. *
[14] Ebből a szabályozásból azonban önmagában nem állapítható meg, hogy milyen dologra, még inkább milyen tevékenységre vagy milyen tevékenységtől való tartózkodásra irányulhat a kötelem.
[15] Ha a szerződési jogi szabályok nem is határozzák meg pozitíve, hogy milyen magatartások képezhetik szerződések tárgyát, arra vonatkozóan rendelkeznek, hogy milyen magatartásokat nem kívánnak elismerni ilyenként. Azokat a szolgáltatásokat, amelyeknek a szerződésben való elvállalásához nem kívánja a jog a jogi kötőerőt, a kikényszeríthetőséget kapcsolni, a szerződés érvénytelenségére vonatkozó szabályokkal körülírja, ez azonban még nem alkalmas arra, hogy a lehetséges szolgáltatások teljes körét meghatározzuk.
[16] Ilyen körülmények között kézenfekvőnek tűnhet az az értelmezés, amely szerint a kötelem mint polgári jogi jogviszonyok tárgya a polgári jog területére tartozó kötelezettségeket jelenthet, de ez a következtetés már önmagában hordja annak lehetőségét és szükségességét, hogy jogértelmezéssel határozzuk meg ezeket a kereteket, vagyis esetről esetre határozzuk meg, hogy a kötelem forrásául szolgáló szerződés tárgya a polgári jog területére tartozik-e, s ezért polgári jogi szerződésként érvényesíthető-e, az abból származó jogviták polgári jogi jogvitaként kezelhetőek-e.
[17] A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a szerződés fogalmát nem kizárólag a polgári jog használja. Más tudományágakban is megjelenik ez a fogalom: használja többek között a közgazdaságtan vagy a filozófia is. De még nagyobb zavart okoz az, hogy a polgári jogon kívül más jogág is felhasználja a szerződés intézményét. A közigazgatási jog terén például megjelenik az a lehetőség, hogy az egyébként fölérendelt helyzetben lévő hatóság ne egyoldalúan gyakorolja hatalmasságát, hanem az ügyféllel szerződést kössön annak érdekében, hogy a közérdek és az ügyfél érdekei minél hatékonyabban egyeztetésre kerüljenek. Az idevágó szabály szerint jogszabály lehetővé teheti vagy előírhatja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kössön. *
[18] Nyilvánvaló, hogy amikor egy állami szerv közigazgatási eljárásban hatósági jogkört gyakorol, akkor primer módon állami, közhatalmi feladatot lát el, nem arról van szó tehát, hogy működésének anyagi feltételeit kívánja szerződéses formában biztosítani. Úgy tűnhet tehát, hogy tételes jogi szabályozás szól az általunk vizsgálni kívánt kérdésről, vagyis arról, hogy bizonyos körben az állam a közhatalmi, társadalomszervező feladatait szerződéses viszonyok keretében látja el. Egy kissé közelebbi szemlélődés azonban meggyőzhet bennünket arról, hogy nem ez a helyzet, hiszen a hatósági szerződés nem tekinthető polgári jogi értelemben vett szerződésnek. Lehet, hogy a hatósági szerződés megkötésekor a hatóság és az ügyfél között szándékazonosság áll fenn, de ez nem különbözik jelentősen attól a helyzettől, amikor például az ügyfél kérelmének a hatóság egy hatósági határozat formájában eleget tesz. Ilyenkor mondhatnánk azt, hogy valójában konszenzus van a hatóság és az ügyfél között, hiszen mindketten azonos akaratukat nyilvánították ki. Azonban a felszín alatt ez a látszólagos akarategység akkor sem azonosítható a polgári jogi szerződés tartalmát adó konszenzussal, ha formálisan szerződésbe foglalják a felek akaratát.
[19] Minden bizonnyal már az sem igaz, hogy ennek a szerződésnek a tartalmát a felek szabadon határozhatnák meg (ami pedig a magánautonómia körében elengedhetetlen feltétel lenne), hiszen a hatóság aligha rendelkezik szabadon a szerződésben rendezendő kérdésekről; a hatóság nyilván a közigazgatási szabályok által meghatározott keretek között köthet szerződést. Az ügyfél szabadságfoka talán nagyobb: ő akár olyan kötelezettségeket is vállalhat, amelyeket a jogszabály szerint hatósági határozattal nem lehetne számára előírni, * azonban ez a szerződés ennek ellenére sem lehet mindkét fél szabad akaratából kialakított közös akarat.
[20] Még világosabb eltérést jelent az egymás mellé rendelt, egyenrangú felek viszonyaitól az, ahogy a szerződésszegések következményeit rendezi a jogszabály. Itt ugyanis durván kiütközik ennek a szerződésnek a hierarchikus jellege, ami miatt ez nem illeszthető be a polgári jogi szerződés fogalmába. Úgy rendelkezik ugyanis a törvény, hogy ha a hatósági szerződésben foglaltakat a hatóság nem teljesíti, a szerződő ügyfél a teljesítésre irányuló felhívás eredménytelensége esetén - a szerződésszegés tudomására jutásától számított harminc napon belül - a közigazgatási bírósághoz fordulhat, ám ha a szerződő ügyfél szegi meg a szerződésben foglaltakat, akkor a hatóság intézkedik a szerződésszegés szerződésben vállalt jogkövetkezményének kikényszerítése iránt, és ha szükséges, megindítja a végrehajtást. * Vagyis az egyik fél jogosult (és megfelelő közhatalom birtokában képes is) saját maga kényszeríteni a másik felet a szerződésben foglaltak teljesítésére, a másikat azonban ez a jog nem illeti meg, ő legfeljebb a bíróságtól kérhet segítséget. Nos, ez az egyenlőtlen jogosultság a polgári jogi szerződés fogalmával nem egyeztethető össze.
[21] Ezért továbbra is vizsgálandó kérdés, hogy mely esetekben jelenik meg a polgári jogi szerződés mint az állami tevékenység megvalósításának eszköze. A következőkben ilyen eseteket fogunk áttekinteni a bírósági gyakorlatból.
[22] A bírósági gyakorlatból olyan eseteket válogattam, amelyek során állami: közhatalmi, társadalomszervező feladatok, tevékenységek lebonyolítási módjaként választották a felek a szerződéses formát, s ezt a keretet a bíróságok is szerződésként, mégpedig polgári jogi szerződésként értékelték. Vizsgálódásomnak nem tárgya a konkrét jogviták megoldása, mert az valójában közömbös abból a szempontból, hogy a felek viszonyát a bíróság szerződéses viszonyként értelmezte-e vagy sem. Ezért a jogesetek tényállásának felidézése és a bírósági határozatok elemzése csak ennek a kérdésnek az eldöntéséig terjed.
[23] Az alább felsorolt eseteket igyekeztem tematikusan csoportosítani, bár maguk a döntések a legritkább esetben teremtenek belső, tartalmi kapcsolatokat egymással. Mégis, az esetek tanulmányozásából kirajzolódnak olyan tárgykörök, amelyeknél a szerződéses forma használatával kapcsolatban valamilyen tendencia megállapítható lehet.
[24] Bizonyos vagyok abban, hogy az összegyűjtött esetek nem teljeskörűen mutatják be azokat a területeket, amelyeken állami feladatok ellátáshoz a szerződés formáját veszik igénybe. Nem lehetünk biztosak abban, hogy minden olyan szerződésből, amely érdeklődésre tarthatna számot, jogvita származik, s ekként eljut a bíróságok elé, s a bírósági döntéseken keresztül nyilvánosságra is kerül. Feltételezhető, hogy az állam működése során az alább említendő eseteken kívül még számos alkalommal vesznek igénybe szerződéses formákat.
[25] Nem vitás, hogy az adóztatás olyan tevékenység, amely igényli a közhatalmat: az adó megállapítása, behajtása általában nem bízható a felek megállapodására (általában még akkor sem, ha időnként az állam más céljai elérése érdekében az adózásra is kiterjedő egyedi megállapodásokba bocsátkozik például nagybefektetőkkel, vagy ha időről időre valamely jövedelmek kifehérítése vagy egyébként behajthatatlan adók behajtása érdekében egyes adózócsoportokra vonatkozó egyedi feltételeket ajánl fel). Ezért tűnhetnek ellentmondásosnak azok az ügyek, amelyekben az állam olyan szerződésekbe vagy szerződéses jogvitákba bonyolódik, amelyeknek tárgya az államot megillető adókövetelés vagy adó.
[26] Több olyan eljárásban is született ítélet, amelyekben a jogvita alapját az képezte, hogy az államot megillető adókövetelés engedményezés útján átruházható-e. Az EBH2003. 957. szám alatt közzétett döntés tényállása szerint a felszámolás alá került részvénytársaságnak kétmilliárd forintot is meghaladó adótartozása volt. A társaság hitelezői között az adóhatóság is bejelentette hitelezői igényét, amelyet a felszámoló nyilvántartásba is vett. Ezt követően az adóhatóság az adókövetelések értékesítésére nyilvános pályázatot írt ki, s a versenyeztetési eljárás nyertesével engedményezési szerződést kötött, amellyel átruházta adókövetelését.
[27] Az általunk vizsgálandó kérdés szempontjából nincs feltétlenül jelentősége, de a kibontakozó jogvita megértéséhez segít, ha felidézzük, hogy az engedményes, aki a felszámolási eljárásban nem jutott hozzá a követelés teljes összegéhez, pert indított a részvénytársaságban minősített többségi részesedéssel rendelkező magyar állam nevében tulajdonosi jogokat gyakorló szerv ellen, mert az akkor hatályos társasági jogi szabályok szerint az ilyen tag helytállási kötelezettséggel tartozott a társaság kötelezettségeiért. Így bontakozott ki az a helyzet, hogy a magyar állam nemhogy nem jutott hozzá adóköveteléseihez (hiszen az engedményezés az adókövetelés töredékét kitevő, tízmillió forintos ellenérték fejében történt), hanem még neki magának kellett volna ezt az adótartozást kifizetnie.
[28] Ebben a helyzetben az ügyészség indított pert az engedményezési szerződést kötő két féllel szemben a szerződés érvénytelenségére alapozva. Hivatkozott arra, hogy a csődtörvény * nem teszi lehetővé az államot megillető adókövetelés engedményezését, továbbá az ügylet az államháztartási törvénybe * és az adózás rendjéről szóló törvénybe * is ütközik. Ezek az érvek megmaradtak egy polgári jogi szerződés szokásos értelmezési keretein belül, s nem teszik kétségessé a szerződés polgári jogi jellegét. Ám a felperes felhozott egy további érvet is, amely szerint „Az I. r. alperes (az adóhatóság - K. A.) követelésének jogosultja a központi költségvetés, így magánjogi jogviszonyban - polgári jogi értelemben - nincs a követelésnek rendelkezési jogosultsággal felruházott jogosultja, és - mert a követelés nem magánjogi jogviszonyból ered - nem létezett a Ptk. szerint engedményezhető követelés; továbbá, hogy a II. r. alperes (az engedményes - K. A.) az engedményezés szabályai szerint nem léphet az adóhatóság - az I. r. alperes - helyébe, ezért [...] az engedményezés joghatásainak kiváltása lehetetlen.” Igaz, hogy a felperes ebből nem azt a következtetést vonta le, hogy nem is polgári jogi szerződésről van szó, hanem azt, hogy a megkötött engedményezési szerződés lehetetlen szolgáltatásra irányul, ám ez az érv tartalmilag mégiscsak oda vezet, hogy logikusan az egész jogviszony polgári jogi jellegét teszi kérdésessé.
[29] A jogvita megítélésének bizonytalanságát jól mutatja, hogy az első fokon eljárt bíróság a keresetnek helyt adott, míg a másodfokú ítélet a keresetet elutasította. A másodfokú ítélet indokolása szerint „A jogszabály - amikor az engedményezés polgári jogi fogalmát használja - nemcsak a követelés átruházására, hanem annak közjogiból magánjogi követeléssé való átalakítására is felhatalmazást ad. Az I. r. alperes jogszabályi felhatalmazás alapján a közjogi követelését magánjogivá átalakíthatta és azt már egy sajátos magánjogi jogviszony keretében ruházhatta át. Miután a követelés magánjogivá vált, a II. r. alperes mint engedményes az adóhatósági jogosítványokat nyilvánvalóan nem gyakorolhatja. A követelését az adóssal szemben a felszámolási eljárásban, a felszámolási eljárás szabályai szerint érvényesítheti.”
[30] Az ügyben felülvizsgálatra is sor került. A felülvizsgálati kérelemben a felperes kifejtette, hogy „a fizetési kötelezettséget megalapozó anyagi jogi norma adójogi norma, a követelés adójogviszonyból származik, ezen az engedményezés ténye semmit sem változtat. A Ptk. [...] szerint viszont engedményezni csak magánjogi értelemben jogképes személyt (jogalanyt) megillető és magánjogi jogviszonyból származó követelést lehet. Az adójogviszonyból származó követelés nem magánjogi jogviszonyból származó követelés, a központi költségvetés pedig magánjogi értelemben jogalanyisággal nem rendelkezik, magánjogi jogviszonyba közvetlenül nem lép.”
[31] Az engedményezési szerződést a felperes felülvizsgálati kérelmében lehetetlen szolgáltatásnak tekintette azért is, mert „[...] az engedményesnek mint jogutódnak az engedményező helyébe kellene lépni. Ezzel szemben a II. r. alperes mint gazdasági társaság nem léphet az I. r. alperes - az adóhatóság - helyébe.” Hivatkozott arra is, hogy a magánjogi engedményezés során a kötelezett jogi pozíciója nem változhatna meg, hiszen az engedményezés kizárólag jogosulti alanyváltozást jelent. Ezzel szemben a perbeli engedményezéssel a kötelezett helyzete is megváltozik, mert eddig az adóhatósággal szemben az adójogszabályok által szabályozott jogviszonyban állt, amelyben az adóst is megillették bizonyos jogosultságok, míg az engedményessel szemben kizárólag magánjogi jogviszony állhat fenn, amelyben nem érvényesülhetnek a közjogi jogviszony szabályai.
[32] A Legfelsőbb Bíróság a felülvizsgálati kérelmet nem találta alaposnak, azaz a keresetet elutasító másodfokú ítéletet tartotta helytállónak, elismerve ezzel, hogy az adóhatóság az adókövetelésről magánjogi engedményezés keretében rendelkezhet. A felülvizsgálati ítélet a szerződés lehetetlen szolgáltatásra irányuló voltával kapcsolatban mindössze annak megállapítására szorítkozott, hogy a csődtörvény kifejezetten feljogosítja az adóhatóságot az államot megillető adókövetelések engedményezésére, s mivel az adókövetelés nem esik a Ptk. által az engedményezhetőségből kizárt követelések körébe sem, ezért az engedményezési szerződés ez okból nem érvénytelen. Hosszabban foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy az engedményezés nem jelent-e megengedhetetlen változást a kötelezett jogi helyzetében, de arra a következtetésre jutott, hogy mivel a felszámolás alá került adóssal szemben az adóhatóság is csak a felszámolási eljárás szabályai szerint érvényesítheti követelését, ezért az engedményezéssel nem változott meg a kötelezett pozíciója.
[33] A fenti ügyben kifejtett bírósági álláspontot a Legfelsőbb Bíróság a 2/2004. Polgári jogegységi határozatában árnyalta annak kimondásával, hogy „A felszámolási eljárás során hitelezői igényként bejelentett, a felszámoló által besorolt és visszaigazolt adókövetelésnek az APEH által harmadik személy javára történt engedményezése esetén a kötelezett tartozásaiért a rá vonatkozó anyagi jogi szabályok szerint helytállni köteles (mögöttesen felelős) személytől az engedményes polgári peres eljárásban nem követelheti az adótartozás megfizetését, mivel a mögöttesen felelős személy - az adó megfizetésére kötelező határozat hiányában - nem válik az ilyen tartozás kötelezettjévé.”
[34] Ezt a jogegységi határozatot a Ptk. hatálybalépésével kapcsolatban kibocsátott 1/2014. Polgári jogegységi határozat mint a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény alapján is meghaladott állásfoglalást nem tartotta fenn. *
[35] Egy másik ügyben * az adóhatóság ingatlan adásvételi szerződések relatív hatálytalanságának megállapítását kérte a szerződéskötő felekkel mint alperesekkel szemben azért, mert álláspontja szerint az adásvételi szerződés az eladó adótartozásának fedezetét vonta el. A hatálytalanság miatt annak megállapítását is kérte, hogy az eladóval szemben fennálló adókövetelést jogosult az eladott ingatlanok vevőjének tulajdonaként nyilvántartott ingatlanokból kielégíteni.
[36] Az első fokon eljárt bíróság a keresetnek helyt adott, ám a másodfokú bíróság az ítéletet hatályon kívül helyezte és a pert megszüntette arra hivatkozással, hogy az adó behajtásának szabályait az adózás rendjét meghatározó jogszabályok rendezik, s ebben az eljárásban a Ptk.-t nem lehet háttérjogszabályként alkalmazni. A bíróság szerint az adóeljárási szabályok nem teszik lehetővé az adóhatóságnak, hogy ha az adósnál nem talál végrehajtás alá vonható, az adótartozás kielégítésére igénybe vehető vagyontárgyat, akkor az adófizetésre kötelezetten kívül mástól próbálja behajtani a követelést.
[37] A jogerős végzés ellen benyújtott felülvizsgálati kérelem nyomán a Legfelsőbb Bíróság a megszüntető végzést hatályon kívül helyezte, és a másodfokú bíróságot az eljárás folytatására utasította. Indokolásában rámutatott arra, hogy a Ptk. fedezetelvonó szerződésre vonatkozó szabályának alkalmazhatóság szempontjából „nincs annak jogi jelentősége, hogy a szerződést kötő felek milyen tartozás fedezetét vonták el a szerződéssel. Ezért akár a Ptk.-n alapuló kötelezettség, akár az adótartozás kielégítési alapjának elvonására került is sor, a hitelező kérheti a szerződés fedezetelvonó jellege, valamint relatív hatálytalanságának [...] megállapítását.”
[38] Aligha tekinthető szokványos polgári jogi igénynek az a felperesi kereset, amelyben egy község a szomszédos várostól elválasztó közigazgatási határ megállapítására és a két település közti közigazgatási terület megosztására irányult. * A per előzménye az volt, hogy a két települést az 1950-es években egyesítették, 1999-ben pedig az egyesítést a köztársasági elnök megszüntette és a korábban városi településrészt önálló községgé nyilvánította. A város és az (újra) önállóvá váló község között nem jött létre megállapodás a vagyonmegosztásról, illetve a közigazgatási határvonalakról. A felperes a terület megosztását az egyesítés előtti állapottól eltérően kérte, az alperes pedig viszontkeresetében az egyesítéskori állapotot kérte visszaállítani.
[39] A polgári bíróság hatáskörét megállapíthatónak tartotta, mert az Önkormányzati törvény rendelkezései szerint a települések szétválasztása esetén az érintett településeknek kell elsősorban megállapodniuk a terület megosztásáról, azaz a települési határvonalak kijelöléséről, ha pedig ilyen megállapodás nem jönne létre közöttük, akkor a 15/1998. (V. 8.) AB határozat alapján a területszervezési eljárásról megalkotott 1999. évi XLI. törvény rendelkezései szerint a vita elbírálása érdekében bírósághoz fordulhatnak.
[40] Ezekből a szabályokból tehát egyértelmű, hogy települések a közigazgatási területük meghatározása érdekében szerződést köthetnek egymással, s e szerződés jellegét jól jellemzi, hogy megállapodás hiányában bírósághoz lehet fordulni, azaz a vita nem az állami szervezetrendszer hierarchiájában oldódik meg, hanem a független bírói szervezet hozza meg a döntést. Vagyis a jogi szabályozás megengedi, hogy a települések, amelyek elsősorban közjogi egységek, a közigazgatási területükről úgy alkudozzanak, mintha ez a kérdés magánautonómiájuk keretébe tartozna, s ha nem jön létre megállapodás, akkor ahhoz a bírói fórumhoz fordulhatnak, amely az egyenrangú, egymással alá-fölérendeltségi viszonyban nem álló felek jogvitáinak elbírálására hivatott.
[41] A polgári jogi szerződésnek az állam működése során történő igénybevétele összefügghet azzal is, hogy bizonyos körben az állam tevékenysége során is olyan gazdasági tartalmú események zajlanak, amelyek egyébként polgári jogi jogviszonyok, ezen belül szerződéses viszonyok alapján is bonyolódnak. Az, hogy az egyik fél a másiknak valamilyen okból pénzt fizet, egy polgári jogi szerződés alapján mindennapos. Pénzmozgás azonban az állami szervezetrendszeren belül, illetve az állami szervezetrendszer és a rajta kívülálló szereplők között is történik, s ennek is rendszerint meghatározott oka van, s ez az ok a pénzmozgásban érintett állami szervek egyetértésén is alapulhat, ezért vetődik fel annak kérdése, hogy ezeket a viszonyokat tekinthetjük-e polgári jogi értelemben vett szerződéses viszonyoknak. Ezért érdemel különös figyelmet az állami támogatásokat megalapozó döntések, illetve megállapodások rendszere, s ezeknek szerződéssé minősítése vagy éppen ennek megtagadása.
[42] Egy ügyben * az egyik minisztérium vállalkozásfejlesztési pályázatot írt ki, amelyre a későbbi felperes jelentkezett, s egy beruházáshoz százmillió forint összegű, vissza nem térítendő támogatást igényelt. A pályázati anyagban a pályázó bemutatta, hogy a beruházás eredményeképpen milyen árbevétel-növekményt fog elérni belföldön, illetve külföldön. A pályázat sikeresnek bizonyult, ezért a pályázat kiírója és a pályázó támogatási szerződést kötöttek egymással, amelynek értelmében a támogató biztosítja a beruházáshoz szükséges összeget, a pályázó pedig kötelezettséget vállalt arra, hogy a pályázatban megjelölt beruházást és az abból származó többletbevételt megvalósítja.
[43] A beruházás megvalósult, azonban a külföldről származó árbevétel-növekedés nem következett be, ezért a pályáztató elállt a szerződéstől, a támogatást megvonta, s a támogatási összeg és annak késedelmi kamatai iránti igényét érvényesítette a vállalkozóval szemben, aki kénytelen volt a támogatást visszafizetni. Ezt követően azonban pert indított a támogató ellen, mert álláspontja szerint a szerződéstől jogellenesen állt el, s a szerződés megszegésével kárt okozott.
[44] A kereseti kérelmet a bíróságok egyértelműen a támogatási szerződés mint polgári jogi szerződés alapján bírálták el, s a Ptk. rendelkezései alapján vizsgálták azt, hogy az alperes követett-e el szerződésszegést. Tették ezt annak ellenére, hogy a vállalkozó által vállalt kötelezettségek nem feltétlenül illeszkednek a polgári jog szerinti szolgáltatások közé. Már csak azért sem, mert egy klasszikus polgári jogi szerződésben a felek a szolgáltatásaikat egymásnak teljesítik, itt pedig erről szó sincs. A pályázó a saját üzemének fejlesztését vállalta, amiből a vele szerződő félnek nincs semmiféle közvetlen előnye: a beruházás nem a másik szerződő fél vagyonába tartozik, hanem a beruházó saját maga részére végzi. Ez a támogatási szerződés tehát nem szolgáltatások cseréjét bonyolítja le, hanem az állam gazdaságfejlesztő funkcióját valósítja meg. Az állam a rendelkezésére álló vagyoni eszközöket különböző módokon használhatja fel a gazdaság egészének fejlesztésére. Az egyik lehetőség, hogy fejlesztésre alkalmas vállalkozásoknak juttat forrásokat, hogy azok olyan fejlesztéseket valósítsanak meg, amit saját erőből, a piacon elérhető forrásokból nem lennének képesek teljesíteni.
[45] Egy másik ügyben * egy gazdasági társaság és egy önkormányzat között ingatlan adásvételi szerződés jött létre azzal, hogy a társaság mint vevő a megvásárolt ingatlanon olyan telephelyet volt köteles létesíteni, ahol munkahelyet teremt legalább 10 fő részére. Amennyiben a munkahelyteremtési kötelezettségének a vevő nem tesz eleget, a szerződés szerint köteles az ingatlanszakértő által megállapított tényleges forgalmi értéke és a szerződés szerinti vételár közötti különbözet megfizetésére. Ha viszont teljesíti a szerződésben vállalt kötelezettségét, akkor az önkormányzat visszafizeti a kifizetett vételár felét.
[46] A vevő ez utóbbi kikötésre hivatkozással indított pert az eladó ellen, s követelte vissza a vételár felét kitevő összeget azon az alapon, hogy a munkahely-létesítési kötelezettségének eleget tett. Az alperes viszontkeresetében a szerződés szerinti vételár és a forgalmi érték közötti különbözetet követelte azt állítva, hogy a felperes nem tett eleget a szerződésben vállalt kötelezettségeinek. A peresített igényekkel kapcsolatos vitát a bíróságok polgári jogi szerződésként, a Ptk. alapján bírálták el, holott nyilvánvaló, hogy itt is a közhatalom gyakorlója által teljesítendő társadalomszervezési feladatok jelennek meg a szerződés tartalmaként. A polgári jogi szerződések általában értékegyensúlyban álló szolgáltatások cseréjének lebonyolítására jönnek létre, itt azonban a felek eleve tudottan nem értékarányos cserében állapodtak meg: tudták, hogy az ingatlan többet ér, mint amit fizet érte a vevő, s ennek az értékeltolódásnak az okát valamely állami feladat megvalósításának reménye adta. Ez azonban nem befolyásolta a bíróságokat a szerződés polgári jogi szerződésként való elbírálásában.
[47] Ugyanígy polgári jogi szerződésként kezeltek egy olyan megállapodást is, ahol a munkahelyteremtő beruházás megvalósítására a támogatást nem ingatlan vételárában rejtették el, hanem kifejezetten munkahelyteremtési célokat szolgáló állami forrásokból juttattak a beruházónak azzal a kikötéssel, hogy köteles a támogatással megvalósult vendéglátó üzletben folyamatosan meghatározott számú munkahelyet teremteni. *
[48] Hasonlóképpen a polgári jogi szabályok alapján és értelmezési keretek között bírálták el a bíróságok a 4-es metró beruházás finanszírozásáról kötött szerződés teljesítésének az állam általi megtagadásából keletkezett jogvitát, * azzal a sajátossággal, hogy az államnak mint a közhatalom gyakorlójának az intézkedéseit az állam mint szerződő fél szempontjából külső körülményként értékelte a bíróság, s ekként jutott arra a következtetésre, hogy a közhatalmat gyakorló állam képes lehet a szerződés teljesítését lehetetlenné tenni az államnak mint szerződő félnek, s ezért a szerződő félnek nem is kell viselnie a szerződésszegés hátrányos következményeit, hiszen nem neki, hanem az államnak mint közhatalmi szereplőnek tudható be a teljesítést lehetetlenné tevő aktus.
[49] Az állami szervezetrendszer feladata bizonyos közszolgáltatások - például szociális gondozás, oktatás, tömegközlekedés - megszervezése, e szolgáltatások iránti társadalmi igények kielégítése. E feladatok sok esetben területi alapon szerveződnek, s ezért konfliktusokat okozhat, ha más területek, települések lakosai is igénybe veszik a helyi települési önkormányzatok által fenntartott és működtetett szolgáltatásokat.
[50] Jogvita támadt például abból, * hogy egy helyi önkormányzat által fenntartott általános iskolát, napközi otthont és óvodát másik két településen élő gyermekek is igénybe vettek. Az intézmények fenntartója az egyik érintett település önkormányzatával írásbeli megállapodást kötött arról, hogy milyen mértékben járul hozzá az intézmények fenntartásához a gyermekek lakóhelye szerinti önkormányzat, a másik településsel azonban semmiféle megállapodás nem jött léte. Az intézményfenntartó önkormányzat pert indított a másik két települési önkormányzat ellen, s azt kérte, hogy a bíróság kötelezze őket az intézményfenntartási költségek gyermeklétszámmal arányos részének megfizetésére. Az az önkormányzat, amelynek nem volt megállapodása, vitatta, hogy bármilyen kötelezettség terhelné, álláspontja szerint ugyanis az intézményeket igénybe vevő gyermekek és az intézményfenntartó önkormányzat között jött létre jogviszony, amiből viszont a gyermek lakóhelye szerinti önkormányzatot nem terhelheti semmiféle kötelezettség. Utalt arra is, hogy a tanszabadság jegyében a szülők abba az iskolába írathatják be gyermeküket, amelyikbe akarják, ezt a döntést az önkormányzat nem befolyásolhatja, de a szülők döntéséből nem hárulhat kötelezettség az önkormányzatra.
[51] Ezzel az alperesi állásponttal szemben a bíróságok egyöntetűen arra az álláspontra helyezkedtek, hogy a felperes és mindkét alperes között polgári jogi, mégpedig szerződéses viszony áll fenn. Ezt annak az önkormányzatnak az esetében, amellyel nem jött létre formális megállapodás, azzal támasztották alá, hogy az önkormányzatot törvény erejénél fogva terhelte az a kötelezettség, hogy gondoskodjon az óvodai nevelésről és az általános iskolai oktatásról. Ugyanakkor a jogszabály nem tette kötelezővé, hogy erre a célra megfelelő intézményeket tartson fönn az önkormányzat: kötelezettségének úgy is eleget tehet, ha hozzájárul a másik település által fenntartott intézmény működéséhez. Ebből a bíróságok azt vezették le, hogy kifejezett megállapodás híján is a Ptk. szerinti szerződéses viszony jött létre a két önkormányzat között, s mivel a szerződésekben érvényesül a visszterhesség vélelme, ezért a gyermek lakóhelye szerinti önkormányzat szerződéses kötelezettsége a fenntartási, működtetési költségekhez való hozzájárulás. Lényegében tehát a bíróságok úgy fogták fel a vitás helyzetet, hogy egy önkormányzat által nyújtott szolgáltatásokat nemcsak azok veszik igénybe, akiknek a szükségleteit ezzel közvetlenül kielégítik, hanem azok a hasonló szolgáltatásokra köteles más önkormányzatok is, amelyek nem saját maguk nyújtanak ilyen szolgáltatásokat a lakosaiknak. A bíróságok álláspontja szerint a szolgáltatásnak ilyen igénybevétele polgári jogi szerződéses kapcsolatot hoz létre a szolgáltatásra kötelezettek között is.
[52] Hasonló tényálláson alapuló jogvitában * a bíróság az érvelését azzal is megtoldotta, hogy azok az önkormányzatok, amelyek az iskolafenntartási költségekhez nem járultak hozzá, valójában a Ptk. szerinti együttműködési kötelezettségüket szegték meg. Ez is azt az álláspontot erősíti, hogy itt valójában polgári jogi jogviszonyról van szó, s ebben a jogvitában is azon az alapon hozták meg a bíróságok a döntést, hogy a felek között szerződéses viszony áll fenn.
[53] Egy másik ügyben * az nem volt vitás, hogy a felek között megállapodás jött létre, hiszen az érintettek kifejezett nyilatkozattal rendezték az intézményfenntartó költségeihez való hozzájárulási kötelezettségüket. Az azonban vitássá vált, hogy ez a megállapodás milyen természetű, s ehhez képest hogyan lehet megszüntetni. A bíróságok ebben a jogvitában is úgy foglaltak állást, hogy polgári jogi szerződésről van szó, hiszen a polgári jogi szabályok szerint önkormányzatok is lehetnek polgári jogi jogviszonyok alanyai.
[54] Nem tekinthető tipikusnak, de talán éppen ezért érdemel figyelmet az az eset, * amelynek alapját két politikai párt együttműködési szerződése képezte, amelyben az egyik párt vállalta, hogy az országgyűlési választásokon nem állít országos listát, a választási kampány során a vele szerződő fél eredményessége érdekében tevékenykedik, s így biztosítja, hogy a támogatott párt képviselői a parlamentbe kerülhessenek. Ugyanakkor a jelöltállítás elmaradása miatt mutatkozó anyagi veszteségek kompenzálására a támogatott párt meghatározott pénzösszeg megfizetését vállalta a szerződésben. A per tárgya éppen a pénzbeli ellenszolgáltatás megfizetésére kötelezés volt, mert a támogatott párt elmulasztotta e szerződéses kötelezettsége teljesítését.
[55] Bár a szerződés lényegét adó kötelezettség, hogy tudniillik egy párt tartózkodik a választásokban való részvételtől, aligha tekinthető polgári jogi jellegű szolgáltatásnak, a bíróságok mégis minden fenntartás nélkül polgári jogi szerződésként kezelték a megállapodást, s a jogvitát megint csak a polgári jogi szerződés fogalmi és értelmezési keretei között bírálták el. Az első fokon eljárt bíróság kötelezte az alperest a szerződés szerinti összeg megfizetésére, a másodfokú bíróság azonban a keresetet elutasította azon az alapon, hogy a követelés alapjául szolgáló szerződés jóerkölcsbe ütközik, s ezért semmis. A jogerős ítéletet a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati eljárás során hatályában fenntartotta.
[56] Végső soron tehát a bíróság nem nyújtott segédkezet a szerződés kikényszerítéséhez, de ennek oka nem az volt, hogy a szerződés szerinti szolgáltatás alkalmatlan lett volna egy polgári jogi szerződés tárgyaként, hanem az, hogy a vállalt szolgáltatás jóerkölcsbe ütközött, ami a polgári jogi szerződések esetén semmisségi ok.
[57] A fenti példákból arra a következtetésre juthatunk, hogy létezik olyan tendencia, amely nem kifejezetten polgári jogi jellegű kötelezettségeket is hajlandó polgári jogi szerződések tartalmaként elfogadni, s az ilyen szerződésekből eredő jogvitákat a polgári jog szabályai szerint elbírálni. Ennek oka lehet az, hogy a szóban forgó nem polgári jogi jellegű jogviszonyok rendezésére hatékony eszköz az érintett felek megállapodása, azonban azok a jogágak, amelyekre ezek a viszonyok tartoznának, nem rendelkeznek a polgári joghoz hasonlóan kidolgozott jogi infrastruktúrával e megállapodások szabályozására, értelmezésére és a belőlük származó jogviták kezelésére, ezért - tulajdonképpen jobb megoldás híján - alkalmazzák a polgári jogi szerződési szabályokat olyan esetekben is, amikor pedig a jogviszony egyáltalán nem polgári jogi jellegű.
[58] Az áttekintett jogesetek nem nyújtanak támpontot annak meghatározására, hogy az állam mely tevékenységeinél, milyen feltételek mellett kerülhet sorra a szerződéses formák - s ehhez a polgári jog fogalom- és szabályrendszerének - igénybevétele. Az esetek meglehetősen szerteágazóak, s nem látszik olyan egységes rendezőelv, amelynek alapján prognosztizálható lenne a szerződéses viszonyok megjelenése meghatározott állami tevékenységek körében.
