Az államhatalom gyakorlásában egyértelműen kitüntetett szereppel bír a jogalkotás. Ez magától értetődő, hiszen a törvényhozás a szuverenitás, mint belső-külső értelemben független főhatalom érvényesülésének meghatározó eleme, az életviszonyok normatív szabályozásának egyetlen jogszerű módja. Éppen ezért nem csoda, hogy e területen a szuverén immunitása, felelőtlensége nem, vagy csak kivételesen vitatható. Csakhogy időközben az állam nem csupán polgáraira, hanem saját működésére vonatkozóan is jogi kereteket alkot: jogrendszere csúcsára az alkotmányt helyezi és jogalkotását illetően is minőségi követelményeket támaszt. Felelőtlensége burkát közjogi értelemben az alkotmány érvényesülése felett őrködő alkotmánybíróság töri át, újabban pedig immunitása magánjogi értelemben is újra és újra megkérdőjeleződik. Utóbbi körbe azon esetek tartoznak, melyekben a jogalkotási aktusok érvényesülése magánszemélyek esetleges károsodását hozza magával. Írásomban azzal foglalkozom, hogy milyen folyamatok mentek végbe és zajlanak ma is az állam polgári jogi kárfelelősségének terén, s közelebbről szemlélve milyen érvek találkoznak az állam magánjogi immunitásáról való nemzetközi, európai és magyar diskurzusban.
Hivatkozott jogszabályhelyek: 1959-es Ptk. 349. §, Ptk. 6:519. §, Ptk. 6:548. §
Címkék: jogalkotással okozott kár, immunitás, állami kárfelelősség, közigazgatási jogkörben okozott kár
[1] A funkcionális immunitás fogalma a 20. századi jogfejlődés eredménye. Mádl-Vékás a következőképp összegzi a fogalmat, és a funkcionális immunitás koncepciója elfogadásának jelentőségét:
„[...] a funkcionális immunitás annak az objektív ténynek nemzetközi magánjogi kifejeződése, hogy az állam mai viszonyaink között jelentős mértékben vesz részt közvetlenül gazdasági tranzakciókban. Ezért a funkcionális immunitás ésszerű határok közötti elismerése a jog korszerűségének is kérdése - egyebek között az állam gazdasági szerepének jobb szolgálatára is.” *
[2] A teljes immunitás történelmi kiindulópontjáról való elmozdulásért, a funkcionális immunitás előmozdításáért az 1900-as években több lényeges lépés történt. * A Harvard Law School már 1932-ben egyezménytervezetet készített a bírói fórumok határon átnyúló illetékessége tárgyában. * Az International Law Association (ILA) 1950-es koppenhágai és 1952-ben Luzernben megtartott konferenciáján is tárgyalta az államok immunitásának problematikáját, utóbbi rendezvényén elfogadott állásfoglalása szerint „az államok ne rendelkezzenek perelhetőségük tekintetében immunitással akkor, ha kereskedőként kötelezettek.” *
[3] Szintén az immunitás szabályozását tűzte napirendjére az Európa Tanács égisze alatt működő Európai Igazságügyi Miniszterek 1964-es dublini konferenciája, melynek eredményeképp (ötéves kodifikációs munka után) 1972-ben aláírták az Európai Immunitási Egyezményt (ECSI). * A Bázelben megszületett dokumentum az immunitás alkalmazási körét kivételek felsorolásával oldotta fel (például: „A részes állam nem hivatkozhat immunitására a másik aláíró állam bírósága előtt, ha az erre hivatkozást megelőzően érdemi eljárási cselekményt végzett.”), * így látásmódjában kétségkívül funkcionalista. *
[4] Nem sokkal a közös európai szabályozások megjelenése után az Egyesült Államok is törvényt alkotott a tárgykörben, az 1976-ban elfogadott Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA) az igazságszolgáltatás és végrehajtás területén is megszorítólag kívánt, s kíván ma is hatni. *
[5] Az Egyesült Királyságban 1978-tól hatályos State Immunity Act (SIA) egyrészt követi az ECSI vívmányait, másrészt az amerikai szabályozást is annyiban, hogy a „kivétel technikára” épül. Mindez azt jelenti, hogy az angolszász jogrendszerek bár főszabályként kimondják az idegen államok immunitását, a kivételek nagy száma ennek valódi élét elveszi. *
[6] Ehelyütt érdemes még megemlíteni a témában kialakult szokásjogot rögzítő, az államok és azok tulajdona immunitásával foglalkozó, 2004-ben elfogadott ENSZ-egyezményt. A napjainkban 28 aláíróval és 21 részes állammal rendelkező okmány (mely a 30 részes ország elérését követő 30. napon lép hatályba) kizárja az állam immunitására való hivatkozását, ha az a másik állam bírósága előtt nemzetközi vagy írásbeli szerződéssel, netán nyilatkozattal kifejezetten beleegyezett az eljárás lefolytatásába, egyébiránt az egyezmény 5. cikke az állam egyezmény szerint meghatározott immunitását mondja ki a másik állam bírósága előtt. *
[7] 1984-ben az Európa Tanács ragadta magához a stafétát, amikor Miniszteri Bizottsága ajánlásában többek között a törvényhozó autoritás normatív aktusainak (normative acts in the exercise of regulatory authority) károkozása tekintetében fogalmazott meg elvárásokat. * A dokumentum „figyelembe véve, hogy a közszféra a közösség szolgálatában áll, így reparációt kell nyújtania az olyan károkért, melyeknek károsultak általi viselése helytelen lenne [...]” * elvi kritériumként az állami kárfelelősség alapját az objektív súlypontú felróhatóságban látja, melyben a károsodás elvárható előreláthatóság mellett valószínűsíthető volt. Ha a felelősség az említettek alapján nem is megállapítható, az okmány a méltányossági alapú kártalanításra is lehetőséget lát, akár aktusok bizonyos körére való szorítkozással. Harmadsorban megemlítésre kerül a károsulti közrehatás, melynek kárfelelősséget mérséklő, akár kizáró hatását figyelembe kell venni. Az ajánlás az államot közvetlenül perelhető entitásnak tekinti, s (a kártalanítás esetét kivéve) a teljes kártérítés talaján áll. Végül felhívja a figyelmet a reparációs döntések végrehajtási hatékonyságának fontosságára, valamint az igényérvényesítési határidők korlátozása és a nemzetiségen alapuló diszkrimináció tilalmára is.
[8] A francia jogban az állami felelősség alapjainak kifejlesztése a bírói jognak (közigazgatási ügyekben a Conseil d’Etat, Hatásköri Bíróságként a Tribunal des Conflicts) köszönhető. A bíróságok bár a jogalkotó megóvására törekednek a kártérítési felelősség alól, ez azonban nem az ítéletek elmaradásában, inkább a végrehajtó jogalkalmazó marasztalásában mutatkozik meg. *
[9] A francia bírói esetjognak köszönhetjük a jogalkotó felelősségének kártérítési összefüggésben való első felvetését is. *
[10] Az országban egy 1934-es törvény betiltotta a nem teljesen tejből készült tejszínfélék forgalmazását és előállítását, ennek következtében a La Fleurette cég kénytelen volt beszüntetni „gradine” nevű terméke gyártását. A korábbi joggyakorlat csupán a termékek veszélyes volta és visszaélések megszüntetésének célja miatt találta legitimnek bizonyos termékek betiltását, melyről ez esetben nem volt szó. Az aktus egyetlen érintettje, a La Fleurette társaság által indított perben a Conseil d’Etat 1938. januári határozatában a jogalkotóra nézve marasztaló ítéletet hozott. * A bíróság kijelentette: „a közérdekből alkalmazott jogszabályi tiltások terheit a köznek kell viselnie, ebből következően a La Fleurette cég jogosult kérni, hogy az állam térítse meg a kárát.” * A leírt esetben a joggyakorlat a közterhek egyenlő viselésének elvéből kiindulva kreálta meg az ún. sans faute jogalapot, melynek vezérelve, hogy a kártérítés az igazságosságnak megfelelően, a jogellenesség megállapítandósága nélkül nyújtható legyen. A kártérítés csak akkor kizárt, ha ez a törvényhozó akaratát átfogta. *
[11] Előbbi kárfelelősségi alakzat mellett megemlítendő az ún. pour faute formában álló is, mely mint alapintézmény kerülhet (s került 1964-ben egy végrehajtási rendelet kibocsátásának elmulasztása okán) alkalmazásra. A felelősség feltétele az, hogy a ki nem bocsátott jogszabály a károsultra nézve kedvező hatást hordozott volna. *
[12] Németországban az állami szuverenitásból eredő immunitás jogalkotásra való kiterjedését, a korlátlan cselekvési szabadságot nem ismerik el. A német polgári törvénykönyv (Bürgerliches Gesetzbuch) tartalmazza a kárt okozó hivatalnok felelősségét, ezen a jogalapon a jogalkotó kárfelelőssége - kivételesen bár, de - megállapítható, hiszen a hivatali kötelezettségek túloldalán a jogalkotás esetében egy közösséget, nem pedig egyes személyeket találunk. Ebben az olvasatban a felelősségre vonás akkor következhet be, ha a norma nem absztrakt, hanem konkrét jelleget ölt. A jogalkotó mulasztása is megalapozza a felelősséget. *
[13] Ausztriában a törvényalkotó (parlament) tekintetében nem, a törvények végrehajtása során viszont beállhat a közhatalom kárfelelőssége, mindez az alkotmány és az állami felelősségről szóló törvény rendelkezéseiből következik. * A törvényalkotón kívüli jogalkotó szervek azonban nem esnek a fenti megítélés alá, ezek normái, illetve a normaalkotás elmulasztása nyomán keletkezett károk is megtéríttethetők. *
[14] A jogalkotó tevékenységéért felelősségre vonható Belgium, Dánia, Görögország, Hollandia, Olaszország, Portugália és Spanyolország esetében, utóbbi három állam mindezt alkotmányi szinten rögzíti. Kárfelelősségét tagadja az Egyesült Királyság és Luxemburg, s a felelősség a törvény alatti jogforrásokra korlátozódik a fentebb említett Németország és Ausztria esetében. *
[15] Az 1980-as évek vége felé járva az állami felelősség szabályozásának (s az eddig felrajzolt trendet látva a teljes immunitás ellenében való jogfejlődésnek) motorjává az Európai Közösség (ma már Európai Unió) vált. Mindez nem meglepő, ha belátjuk: a gazdasági szövetségként indult, de idővel jóval terebélyesebbé váló integráció egyik, ha nem a legfőbb katalizátora a tagállamok közötti jogi különbségek eltüntetése, a jogharmonizáció.
[16] Az uniós együttműködés keretein belül a jogközelítés kétféle megvilágításban is értelmet nyer. Egyrészt az uniós jogalkotás egy sajátos szabályozási módszere, melynek célja a tagállamok szabályozásainak az uniós joghoz (s így egymáshoz) való közelítése. Másfelől, tagállami viszonylatban ez a jogalkotó azon tevékenységét jelenti, melynek célja az uniós tagságból következő kötelezettségek végrehajtása, a kívánatos jogi környezet kialakítása. A jogharmonizációs kötelezettség alapja az uniós jog, melynek szupremáciája nem kérdőjeleződik meg. *
[17] Az uniós jog primátusát (annak ellenére, hogy a tagállamok jogrendjük elsőbbségéről explicit módon nem mondtak le) az Európai Bíróság már 1964-ben kimondta a Costa kontra ENEL ügyben. A Bíróság érvelése szerint a Közösség létrehozásával a tagállamok szuverén jogaikat korlátozták, egyúttal hatásköreik egy részét a Közösségre ruházták s így egy önálló, felsőbb jogrendet hoztak létre. * „a Szerződésből származó jog, lévén önálló jogforrás, speciális és eredeti jellegéből fakadóan, nem írható felül tagállami jogszabályi rendelkezésekkel, legyenek azok bármilyen alakban [...]” - mondta ki a Bíróság, melynek merész értelmezése mára széles körben elfogadottá vált. *
[18] Általánosságban véve a tagállami kötelezettségek teljesítésének elvi alapját a lojális együttműködés elve (korábban: közösségi hűség klauzula) jelenti. Az Európai Unióról szóló szerződés ezt kibontó (egyébként már az 1957-es Európai Gazdasági Közösséget létrehozó és az EK szerződésben is megegyező tartalmú) cikke szerint „a tagállamok a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket. A tagállamok segítik az Uniót feladatainak teljesítésében, és tartózkodnak minden olyan magatartástól, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását.” *
[19] A felvázolt fogalom a tagállamokat, többek között azok jogalkotó szerveit is aktív intézkedésre, illetve bizonyos cselekvésektől való tartózkodásra kötelezi. De vajon mik is azok az intézkedések, melyek vizsgálódási körünkbe tartoznak? Ezek azon nemzeti intézkedések, melyeket a jogalkotónak az uniós jog hatékony érvényesülése érdekében kell megtennie. * Még közelebbről szemlélve a közvetlenül hatályos uniós jog esetében deregulációs, illetve ún. illesztési szabályok alkotása, a tagállami jogrendszerek közelítése esetén nemzeti jogszabályalkotás, mint cselekvés lehet szükséges. *
[20] Az általános cselekvéseken belül számtalan egyedi, konkrét kötelezettséget sorolhatunk fel, melyek nem teljesítése tagállami jogsértést valósíthat meg. Ilyen, tárgykörünkhöz kötődő magatartás, ha a tagállam jogalkotó szervei (beleértve a helyi vagy regionális jogalkotókat is) az utóbb keletkező uniós joggal ellentétes szabályt hatályban hagynak. Ekkor a mulasztás a jogszabály hatályon kívül helyezésében vagy módosításában áll. Elképzelhető az is, hogy a jogalkotó szervek (akár helyi vagy regionális szinten) uniós joggal ellentétes tagállami jogszabályt fogadnak el. Végül jogsértést idézhet elő a tagállam, ha nem vagy nem megfelelően ülteti át és hajtja végre az uniós szinten elfogadott irányelveket. *
[21] Az uniós jog hatékony működése felett őrködő intézmények léte elengedhetetlen, hiszen a közösségi szinten elfogadott jogszabályok jelentős részének be nem tartása közvetlenül is sértheti más tagállamok gazdasági vagy egyéb érdekeit. A Szerződések alapján ennek a letéteményese a Bizottság, de a tagállamok is lehetőséget kaptak erre, s ami esetünkben még fontosabb: az egyéneknek is lehetőségük van az uniós jogot sértő állammal szemben védelmet kérni. *
[22] Azt, hogy a magánszemélyek uniós normákon alapuló jogaikat maguk is kikényszeríthetik, az Európai Bíróság 1963-ban, a van Gend en Loos ügyben mondta ki. * A névadó úr holland cége lámpaernyők gyártásához szükséges alapanyagot importált Németországból, melynek során a korábbiaknál magasabb vámtétel megfizetésével tartozott. Van Gend en Loos úr a holland bíróság előtt az 1957-es EGK-szerződésre hivatkozott, annak is a vámtételek megemelését tiltó ún. standstill klauzulájára. Az Európai Bíróság ekkor vezette be a közvetlen hatály (direct effect) fogalmát, mely szerint a közvetlen hatállyal bíró alapító szerződések a tagállami polgárok (és esetleges más magánszemélyek részére) a helyi bíróságok előtt közvetlenül érvényesíthető jogokat és kötelezettségeket teremthetnek. * „A jogaik védelmében érdekelt magánszemélyek ébersége hatékony ellenőrzést eredményez, amely kiegészíti [...] a Bizottság és a tagállamok gondjára bízott ellenőrzést.” - szól a Bíróság sommás kijelentése.
[23] Az Unió szerződésen kívüli felelősségének jogalapját az EUMSZ 340. cikkének (az EKSZ korábbi 288. cikke) második bekezdése adja meg, e szerint „[...] az Unió a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően megtéríti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott károkat.” A Bíróságot kártérítési vitákban ugyanezen dokumentum 268. cikke (korábban EKSZ 235. cikk) ruházza fel hatáskörrel. A Bíróság illetve az Elsőfokú Bíróság (Törvényszék) esetjogában részletesen kidolgozta az Unió felelősségének általános szempontrendszerét, melynek alapelemei a Lütticke-eset * szerint a szervezet aktusa vagy mulasztása, a kérelmező kára (például pénzben, de akár nem anyagi értelemben is: fájdalom, fizikai, lelki szenvedés) illetve az előző kettő között fennálló okozati összefüggés. *
[24] A Bíróság semmisségi eljárása vonatkozásában több téren is elvi megállapításokhoz vezetett a Plaumann-esetben hozott ítélet. * Jelen problémakört illetően az bír relevanciával, hogy bár a Bíróság a semmisségi keresetet a perképesség hiányára hivatkozva elutasította, a kártérítési keresetet viszont befogadta, később pedig érdemben elutasította. A fórum érvelése szerint „Egy igazgatási aktus, melyet nem semmisítettek meg, önmagában nem jelenthet olyan jogellenes aktust a kibocsátó szerv részéről, amely az érintetteknek kárt okoz. Az érintettek tehát erre az aktusra hivatkozva nem követelhetnek kártérítést.” Mindez nagymértékben megnehezítette a potenciális károsultak helyzetét, lévén a kártérítési eljárás sikerességéhez egy azt megelőző megsemmisítési eljárás volt szükséges. A precedenst heves kritika övezte, végül az 1971-es Lütticke-ügyben változott meg a Bíróság véleménye: immár a két eljárás egymástól függetlenedik, anélkül is lehetséges kártérítési igénnyel élni, hogy az adott jogi aktust korábban megsemmisítették volna. *
[25] Vízválasztó esetként vonult be a jogtörténetbe a Bíróság 1971-es, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt kontra Tanács ügyben meghozott ítélete. * Az ügyben egy német cukorgyártót ért kár egy olyan tanácsi rendelet miatt, amely lehetővé tette a cukorgyártók kártalanítását az uniós cukorrendszer változása miatt. A Bíróság elismerte, hogy a gazdasági társaság perbe foghatja a közösségi jogalkotót azért, hogy a jogalkotással keletkezett kára megtérítést nyerhessen, egyúttal bevezette a később Schöppenstedt-formulaként elterjedt, szemléletében funkcionalista kritériumrendszert. Ennek értelmében az uniós jogalkotó kártérítési felelőssége akkor megállapítható, ha a kár egy gazdaságpolitikai döntéseket is hordozó normatív aktusból ered, sérelmet szenved a károsult magánszemély védelmét szolgáló magasabb rendű jogszabály, emellett a jogsértés maga kellően súlyos. * A Bíróság Schöppenstedt-formulán alapuló ítélkezési gyakorlata egy meglehetősen szűk mezsgyét jelöl ki kárfelelősség megállapíthatóságára, hiszen az ítélkezési gyakorlat következetesen kitart amellett, hogy a felelősséghez nem elegendő az egyszerű jogsértés megállapítása, annak kellő súlyossága is elengedhetetlen. *
[26] A formula (szakirodalom által szigorúnak tartott) megközelítését egy 1996-os előzetes döntéshozatalában árnyalta a Bíróság: „a törekvést, hogy a jogalkotást ne akadályozza kártérítési keresetek lehetősége, az a közérdek követeli meg, ami intézményeket egyéni érdekeket hátrányosan érintő intézkedések meghozatalára sarkallhat.” *
[27] Láthattuk, hogy az EUMSZ által az elvek kimunkálásában nagy teret kapott Bíróság jogfejlesztő tevékenysége révén az uniós jogszabályokkal okozott károkért megalkotójuk a több ítéletben finomhangolt Schöppenstedt-formula alapján felelősséget viselhet. De mi történik akkor, ha a magánfélnek az uniós norma be nem tartásával egy tagállam okoz kárt?
[28] Érdekesség, hogy a Bíróság már az 1960 decemberében (az Európai Szén- és Acélközösséget megteremtő szerződésre, azon belül is a közösségi hűségre visszautalva) a Humblot kontra Belgium ítéletében kijelentette: „ha a Bíróság úgy találja, hogy a tagállamok által tett törvényhozási vagy adminisztratív intézkedések a Közösségi joggal ellentétesek, azok [...] kötelesek a kérdéses intézkedést visszavonni és a jogellenes következményekért reparációt nyújtani.” * E kezdeti lépés után azonban viszonylag lassú mederben folyt a jogfejlődés.
[29] Nem szorult bizonyításra az, hogy az uniós kötelezettség megszegésével maga a kár bekövetkezhetett, azonban a Bíróság a kezdetekkor nem uniós szabályok (kritériumok) és eljárások oldaláról várta az esetek megítélését. A kiindulópontot az 1976 januárjára datálódó Russo kontra AIMA eset jelenti, * melynek során a Bíróság anyagi vagy eljárási követelményt nem támasztva a tagállam belső jogára utalt vissza. * A kardinális kérdés, miszerint vannak-e olyan általános sztenderdek, melyek tagállami szinten is érvényesítendők, egészen 1991-ig nyitva maradt.
[30] A Bíróságnak a Francovich és Bonifaci és mások kontra Olaszország egyesített ügyekben 1991-ben meghozott ítélete valódi esetjogi mérföldkő, melyet érdemes részleteiben is áttekinteni. *
[31] A tényállás szerint a 80/987-es számú EGK irányelv értelmében a tagállamok kötelesek voltak egy olyan garanciaalap létrehozására, melyből a fizetésképtelenné vált munkáltatók kifizetetlen munkavállalóit kártalanították volna. Olaszország ebbéli kötelességét elmulasztotta teljesíteni, ezért a munkájukat elvesztő felperesek (a vicenzai bíróság végrehajtásának, illetve a Pretura di Bassano del Grappa előtti felszámolási eljárásának sikertelensége után) keresetet nyújtottak be Olaszország ellen, mondván a bérgarancia irányelv alkalmazási kötelezettsége nyomán az olasz állam felelős az utolsó három hónapra vonatkozó bérhátralékuk megfizetésére vagy kártalanításra.
[32] Az illetékes bíróságok előzetes döntéshozatal iránti kérelmükben arra vártak választ: köteles-e a tagállam az irányelv átültetésének elmaradása miatt magánszemélyeket ért kárt megtéríteni, vagyis terheli-e felelősség Olaszországot implementációs kötelessége elmulasztásáért, s ha igen, ez meddig terjed.
[33] A Bíróság érvelése elején kitért arra, hogy a kérdést a Szerződés rendszerének és alapelveinek fényében kell megvizsgálni, majd kijelentette: „[...] a közösségi normák teljes érvényesülése kérdésessé válna, és az általuk biztosított jogok védelme gyengülne, ha a magánszemélyek nem juthatnának kártérítéshez abban az esetben, ha a közösségi jog tagállamoknak betudható megsértése következtében jogsérelem éri őket.” * Vagyis a közösségi jogrend hatékony érvényesülésének záloga, hogy az egyének élhessenek a kártérítéshez való jogukkal, hiszen ennek hiányában a jogsérelmek bekövetkezése esetén a normák által biztosított jogok nem lennének kellően védettek. Majd az érvelés rátér a kártérítési kötelezettség adott ügyben álló relevanciájára: „A tagállamot terhelő kártérítési kötelezettség lehetősége különösképpen fontos akkor, amikor - mint a jelen esetben - a közösségi normák teljes körű hatályosulása az állam valamely jogi aktusától függ, és ennek következtében a magánszemélyek az adott aktus hiányában nem érvényesíthetik a nemzeti bíróságok előtt a közösségi jog által elismert jogaikat.” * Így ez esetben a kártérítési kötelezettség létének különös hangsúlyt ad, hogy az adott közösségi norma csak úgy hasznosulhat, hatását teljesen akkor fejti ki, amennyiben a tagállami jogalkotó is aktív lépést tesz, és így a nemzeti bírói fórumok előtti jogérvényesítés útját is kikövezi. Fentiek alapján húzza alá a Bíróság, hogy a közösségi jog neki betudható megsértésével magánszemélyeknek okozott kárért az állam felelős, mely elvi élű megállapítás szerves része a Szerződés rendszerének. * A Bíróság még visszautal a (fentebb az elvi alapok között megemlített) lojális együttműködés elvére és a kár orvoslását a nemzeti felelősségi jog szabályainak keretei közé utalja. *
[34] A Francovich és Bonifaci ügyben hozott ítélet több szempontból is új korszakot nyitott a tagállami kártérítési felelősségről való gondolkodásban. Az ügyet „a védelem bíró alakította kirakósa” utolsó darabjának tekinti a szakirodalom, egy olyan elemnek, mely betölti az űrt az irányelvek közvetlen horizontális hatályának hiánya és a bíráskodás alkotmányossági korlátai, illetve a nemzeti bíróságok közösségi joggal összhangban való jogértelmezése között. * A meghozott ítélet összhangban van a fórum korábbi joggyakorlatával, beleillik abba a jogesetek alakította elvi ívbe, melynek stációi többek között a közösségi jog egyének számára biztosított jogosultságai és a közösségi jog teljes hatályosulása. „A tagállam tehát nem csupán a közösségi jog egy közvetlenül hatályos szabályának megszegése alapján marasztalható, hanem a „közösségi hűség” elvéből adódó prímér kötelezettségének megszegése esetén is.” * Vagyis immár a Bíróság úgy képes a tagállamok kártérítési felelősségének megállapítására, hogy mindez a közvetlen hatály és alkalmazhatóság elvétől függetlenül megilleti. *
[35] A Bíróság ítélete oroszlánrészt vállalt a tagállamok kártérítési jogának közelítésében, hiszen többek között Olaszországban, Németországban, Belgiumban, Írországban és az Egyesült Királyságban a korábbiakban nem ismerték el a jogalkotásért való állami felelősséget vagy ezt igen korlátozott módon tették. *
[36] Nem túlzás azt állítani, hogy a Francovich-ítélet máig meghatározza a tagállami kárfelelősséget illető európai jogi közvélekedést, erre utal az is, hogy az eset elvi alapjaira építkező esetjogot általánosítva ún. poszt-Francovich jelenségként szokták aposztrofálni. Az útjára indult tagállami kárfelelősség fejlődése azonban az úttörő ítélet után sem folyt nyugodt mederben, hiszen (talán a kezdeti túlságosan nagy előrelépés miatt) kisebb visszalépésekre és oldallépésekre is szükség volt a más jogintézményekkel (például a közösségi szervek kárfelelősségével) való összehangolásban. * A jelenség kardinális eleme a - viszonylag újonnan kialakult - kötelezettségszegési kárfelelősség megjelenésének és a nemzeti jogrendszerek állami kárfelelősségi felfogásának az egymásra hatása is. Tény ugyanis, hogy a (fentebb néhány példával érzékeltetett) tagállami felfogások nagy skálán mozognak a kérdésben, emellett a közösségi szabályozás is kialakított egy állandó, adott színvonalat képviselő szintet. Mivel a tagállami szabályozás színvonala alá a tagállamokat terhelő kárfelelősség nem süllyedhet, felmerül, hogy nem lenne-e kívánatos az állami kárfelelősségi rendszereknek a közösségi megoldáshoz való közelítése? * A továbbiakban a Francovich-ítéletet máig követő, annak megállapításait árnyaló esetekre térek ki.
[37] A felelősségi dogmatikát nagymértékben alakította az 1996-ban, Brasserie du Pêcheur - Factortame egyesített ügyekben született bírósági határozat is. * Az első felperes francia sörfőzde a német sörtisztasági törvény miatt indított kártérítési eljárást Németországban, másodsorban az érintett társaságok a brit kereskedelmi hajózási törvény hajók regisztrációjáról szóló rendelkezéseit kifogásolták angol bíróság előtt. Az előzetes döntés iránti előterjesztés előzményeként kiderült, hogy a belső jogszabályok ellentétesek voltak a közösségi joggal.
[38] Az ügy súlyponti kérdése az volt, milyen feltételek fennállása mellett áll be a tagállami kártérítési felelősség. „[...] a közösségi jog három feltétel együttes fennállásakor biztosítja a kártérítéshez való jogot, nevezetesen, ha a megsértett jogszabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel, a jogsértés kellően súlyos, és fennáll a közvetlen okozati összefüggés a kötelezettség állam általi megsértése és a jogsérelmet szenvedett személyek kára között.” - adott választ a határozat 51. pontja.
[39] Kitűnik, hogy a Bíróság az irányelv végrehajtásának elmulasztásában álló jogsértés mellett (Francovich ügy) egy közvetlen hatályú közösségi jogszabállyal ellentétes belső jogszabály esetében is megállapíthatónak tartotta az állami felelősséget annak dacára, hogy ez utóbbi esetben a hiba legfeljebb jogalkalmazási jelleget ölt. Mindezt a Bíróság a Francovich-esetben is hivatkozott, magánszemélyekre ruházott előnyök biztosításával és a közösségi jog teljes érvényesülésével indokolta. *
[40] A Francovich és a Brasserie-Factortame ügyek követelménycsoportjai tekintetében fennálló (a kellő súlyú jogsértés utóbbi esetben való szerepeltetésében álló) különálláson a Dillenkofer-határozat változtatott, mely szerint bár a Francovich és a megelőző ügyekben kialakított feltételek megegyeznek, „[...] mivel jogsértés kellően komoly volta - bár kifejezetten nem szerepel a Francovich-ítéletben - az ügy körülményeiből egyértelműen következik.” *
[41] A letisztázott, egységes kritérium-hármas kialakulását követően a Bíróság megnyilatkozásaiban (például a British Telecommunications, * Hedley Lomas, * Gerhard Köbler * és Dillenkofer esetekben) ezen feltételek tisztázására törekedett, eközben mindig kiemelve, hogy alkalmazásuk mindig az adott ügy tényeinek fényében nyer értelmet, feltételei változhatnak. * A feltételek természeténél fogva főképp a harmadik elem, vagyis a jogsértés kellően súlyos volta került a Bíróság vizsgálódásának homlokterébe. *
[42] Kecskés László szerint „A tagállamok jogharmonizációs tevékenységével szembeni szakmai-minőségi követelmények a nemzeti jogalkotások minőségi szempontjait is érzékennyé tették.” * A szerző a jogalkotásért való kárfelelősség fejlődésének előmozdítójaként azt az összekapcsolódást látja, mely a jogalkotásért és a jogharmonizációért való felelősség relációjában megjelenik. E fúziót érhetjük tetten akkor, amikor az irányelvből eredő kötelezettség elmulasztásáért való felelősséget lefektető Francovich és az elsődleges uniós joggal ellentétes belső jogszabály által okozott kárért való felelősséget leíró Brasserie-Factortame ügy felelősségi alakzatának későbbi joggyakorlat általi uniformizálását vesszük szemügyre.
[43] A Bíróság a Francovich és Brasserie-Factortame ügyekben kifejtett álláspontjával egyfajta Európára vonatkozó „ius commune”-t alkotott akkor, amikor kimondta: egy tagállam akár a primer jog megszegésével, akár az irányelvek átvételével kapcsolatban felelősség terhel, ha a megsértett jogszabály irányultsága alapján jogokat ruházott az egyénekre, a jogsértés nyilvánvaló és kellően súlyos, emellett a kötelezettségszegés és a kár között okozati összefüggés áll fenn. * Felmerül, hogy ez a szupranacionális szinten meghúzott zsinórmérték hat-e a tagállamok hazai jogalkotóval szembeni felelősségi követelményeire.
[44] Habár a tagállamok közösségi jog megsértésében álló kárfelelősségét természetszerűen az Európai Bíróság állapítja meg, az adott ítélet végrehajtása már a nemzeti jog terrénumába tartozik. Mindezt a Bíróság a Francovich-ítéletben fektette le, mikor is a közösségi jog hiánya okán kijelentette: „[...] minden tagállam belső jogrendszerének feladata kijelölni a hatáskörrel rendelkező bíróságot, és meghatározni a bírósághoz fordulás azon eljárási szabályait, amelynek célja, hogy biztosítsák azoknak a jogoknak a teljes körű védelmét, amelyeket a közösségi jog szabályai a jogalanyoknak biztosítanak [...].” * Az ítélet következő pontjában a Bíróság minőségi követelményeket is fűzött a nemzeti jogszabályokhoz: azok tartalma és formája nem lehet kedvezőtlenebb a nemzeti jogi igényekre vonatkozóknál, valamint a kártérítés elérését lehetetlenné vagy túlzottan nehézzé nem tehetik. * Az érintett részterületen tehát a Bíróság precedense a tagállamok belső kártérítési jogának közelítését vitte véghez. *
[45] Király Miklós megállapítása alapján a Bíróság által felvázolt állami kárfelelősségi alakzat elhatárolandó a funkcionális immunitás elvétől, lévén ez esetben „[...] az érintett tagállam éppenséggel szuverénként, azaz jogalkotó hatalomként elkövetett mulasztása miatt kényszerül - igaz mögöttes - magánjogi felelősséget vállalni. Az állam [fogyasztóvédelmi esetekben] felel tehát a házaló kereskedő vagy az utazási iroda és a biztosítótársaság helyett azért, mert nem alkotta meg időben vagy megfelelő módon a közösségi irányelv által elvárt nemzeti normát, s így a fogyasztó nem várhat kártérítést a vele szerződő féltől.” E felelősség ráadásul olyan, mely alól a Bíróság még nem engedett kimentést, vagyis az irányelv átültetésének elmaradását nem tartotta igazolhatónak. *
[46] Igaz ugyan, hogy jelentős a felismerés, miszerint az Unió tagállamai szuverenitásának korlátozottsága immár kiterjed arra is, hogy egy szupranacionális fórum a felsőbbrendű közösségi joggal ellentétes aktusaik esetén kárfelelősségüket megállapítsa, ez nem jelenti azt, hogy a közösségi színtéren kifejlesztett elvek, feltételek egyhamar a tagállami jogalkotással szembeni, belső jog alapján megítélt felelősségi viszonyokat megváltoztatnák. Ennek oka, hogy e két felelősségi szisztéma egymáshoz nem kötődik szorosan, s más alapokkal is rendelkezik. *
[47] A közösségi jogsértésért való állami felelősség szükségképpen a felsőbb jog megszegésén, a primátus elvének áthágásán alapul, melyből a közösségi jog ellenében való jog megsemmisítésén felül az okozott kár jóvátétele is következik. * „Az állami felelősség itt nem a kár kivételes természetén alapul (mint ahogyan néhány nemzeti jogrendszerben), hanem a közösségi jog nemzeti joggal kapcsolatos primátusának tiszteletben nem tartásán. [...] Végső soron az államok nemzeti jog által rendezett jogalkotási felelőssége és a nemzeti jogalkotó közösségi jog megsértéséért való felelőssége radikálisan különböző alapokkal rendelkezik [...]” - áll a Hedley Lomas-ügyben eljáró Léger bíró véleményében. * Maga a bírói vélemény is (látva a tagállami megoldások heterogenitását, a közös nevező hiányát) a törvényhozó hatalom kivételes esetben való felelősségvállalásának álláspontját képviseli. *
[48] Összességében azt látjuk, hogy a tagállami kárfelelősség közösségi kontextusban való kifejlődése bár az európai jog egy dinamikusan fejlődő és a szakmai közvéleményt megmozgató jelensége, e folyamatok különválasztandók a belső jog által kialakított felelősségi rendszerektől. Szükséges ez azért, mert a közösségi jog elsőbbségének érvényt szerző bírósági joggyakorlat csupán a tagállamok által delegált szuverenitás keretein belül végzi munkáját, a közösségi jogtól független kérdésekben nem rendelkezik hatáskörrel. A nemzetállamok viszonylatában tehát a jogalkotással szemben követelményeket csakis a nemzeti parlamentek fogalmazhatnak meg, emellett a nemzeti bírói fórumok a jogalkotó kárfelelősségére vonatkozó joganyag lehetséges fejlesztői. A következőkben a jogalkotói felelősséget illető magyarországi joggyakorlatot mutatom be.
[49] A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (a továbbiakban: 1959-es Ptk.) helyet kapott az államigazgatási jogkörben okozott kár intézménye, mely így szólt: „[...] a felelősséget csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetőleg a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket igénybe vette, továbbá az eljáró alkalmazott bűnösségét, illetőleg vétkességét büntető vagy fegyelmi eljárás során megállapították.” * Látható, hogy a fentebb említett kárfelelősségi előfeltétel a törvényi definíció részévé vált, illetve a felelősség megállapíthatóságának szűk köre sem vita tárgya, melyet a törvény miniszteri indokolása is aláhúz. *
[50] A szabályozás említett elemeit a jogalkotó is a hatékony gyakorlati működés gátjaként értékelte, hiszen az 1977-es Ptk. Novella mellőzi a büntető- vagy fegyelmi eljárás előfeltételét: „A szabályozás nem alkalmas arra, hogy államigazgatási jogkörben elkövetett kötelességszegés károsultjait indokolt védelemben részesítse, de arra sem, hogy az államigazgatási munkában a kötelességszegések megelőzésére neveljen.” - értékelt a törvényhez fűzött indokolás. *
[51] Amint láthatjuk, az állami felelősség deliktuális kérdéseiről való vélekedését a szocialista jogrend az államigazgatási jogkörben okozott károkért való felelősség jogintézményével írta körül, mely konstrukció az államigazgatási és polgári joggal is rokonítható. Az államigazgatás oldaláról szemlélve egy közigazgatás törvényessége felett őrködő jogi biztosíték, a civiljog pedig a jogi személyek alkalmazottai által harmadik személyeknek okozott károkért való felelősség speciális eseteként tekintett rá. *
[52] Az államigazgatási jogkör fogalmával az 1959-es Ptk. adós maradt, így ennek kibontásához a törvény a már hivatkozott miniszteri indokoláson kívül a bírói joggyakorlat, s ennek summázataként a Legfelsőbb Bíróság Polgári Kollégiumának 42. számú állásfoglalása járult hozzá. A dokumentum a károkozó magatartást sajátos természeténél fogva kizárólag az államigazgatási jellegű károkozási magatartásokra szűkíti le, tehát kár a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező-intézkedő tevékenységgel vagy ennek elmulasztásával okozható. Nem tartoznak ide azon tevékenységek, melyek az államigazgatási szervek belső gazdasági és technikai jellegű szükségleteinek kielégítése érdekében történnek, továbbá a műszaki jellegű intézkedések. *
[53] Az állam jogalanyiságának megítélése szempontjából mérföldkövet jelentett a rendszerváltozással utat kapó új szemlélet, mely a korábbi megkülönböztetett, kiemelt jogi státuszt átértékelte. Magánjogi kódexünk 1991-es módosítása vezette be, hogy az állam a vagyonjogi jogviszonyokban jogi személyként vesz részt, a törvény indokolása pedig egyértelműsítette: az állam e körben nem közhatalom, így immunitást sem élvez. * Az állam előjogainak megszűnése, más jogi személyekhez hasonló perelhetősége (az államkincstár képében) tehát élesen szakított a jogterületet addig jellemző elvi alapokkal. *
[54] Az államigazgatási jogkörben okozott kár szabályozásának jogállami elvekhez való közelítését vitte véghez az Alkotmánybíróság, amikor 53/1992. (X. 29.) számú határozatában kimondta az általánostól eltérő elévülési rendelkezés (az 1959-es Ptk. a kár megtérítésére irányuló követelés elévülési idejét egy évben szabta meg, e szabályt az 1977-es Ptk. Novella sem érintette) alkotmányellenességét, s megsemmisítette azt. *
[55] Habár a 2013-ban, közel két évtizedes előkészítő munka után elfogadott új Polgári törvénykönyv [a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.)] létjogosultságáról a szakmai közvélemény és a törvényhozó hatalom véleménye egyöntetű volt, az állami kárfelelősség mibenlétét illetően már eltérő irányba mutattak az álláspontok. „Az államigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség szabálya átalakításra szorul. Eszerint az állam, illetőleg az állami és önkormányzati szerv a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező-intézkedő tevékenységével, illetőleg ennek elmulasztásával okozott kárt köteles megtéríteni.” - jelentette ki a Kodifikációs Főbizottság által közzétett koncepció, melyből a PK 42. számú állásfoglalás útmutatása is visszaköszön. * A Főbizottság a jogszabályalkotással okozott károkért való felelősség rendezését is zászlajára tűzte.
[56] Hat évvel később, a Vékás Lajos fémjelezte Bizottság a minisztériumi tervezettel párhuzamos Szakértői Javaslatot jelentetett meg. * A javaslat szintén tartalmazta a PK 42. számú állásfoglalás inkorporációját, emellett a közigazgatási aktus bíróság előtti megtámadását a rendes jogorvoslat igénybevételének (mint többletkövetelménynek) a körébe kívánta vonni. A Javaslat - megfelelve a globális trendeknek - a jogalkotással okozott károkért való felelősséget is szabályozni kívánta. *
[57] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2009-ben született törvényt az igazságügyi szaktárca készítette el, mely a fenti szakmai fórumok joggyakorlatot átültetni kívánó s a jogalkotással okozott kár rögzítésére vonatkozó javaslatainak a mellőzését hozta magával. A szóban forgó jogszabály végül az Alkotmánybíróság megsemmisítő határozata és az új Országgyűlés döntése értelmében nem lépett hatályba. *
[58] A kormány által megbízott Polgári Jogi Kodifikációs Főbizottság 2011. év decemberében fogadta el javaslatát, melyet a kormány által előterjesztett tervezetként az Országgyűlés 2013 februárjában fogadott el. A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény a deliktuális felelősség egyes esetei körében, külön fejezetben szól a közhatalom gyakorlásával okozott károkért viselt felelősségről. A ma is hatályos törvényben többek között nem kapott helyet a PK 42. számú állásfoglalásában lefektetett kitétel és a jogalkotó kárfelelősségéről sem esik szó.
[59] Amint az állami kárfelelősség imént vázlatosan bemutatott fejlődési vonulataiból kiolvasható, a jogalkotásért való kárfelelősség, mint önmagában kodifikált jogintézmény a magyar magánjognak napjainkban nem része. Ez a tény viszont korántsem jelenti azt, hogy jogtörténetünkből, s egyáltalán a szakmai közvélekedésből hiányoznának az e problémakört tárgyaló és megoldási javaslattal előálló nézetek.
[60] Az új Polgári Törvénykönyv koncepciójának elkészítésével megbízott Kodifikációs Főbizottság 2001. november 8-án fogadta el a téziseit tartalmazó dokumentumot. „Az államigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség szabálya átalakításra szorul.” - rögzíti általános éllel, a jogalkotás felelősségére áttérve pedig megfontolandónak tartja, hogy a törvénykönyv alapján - kizárólag alkotmányellenes jogalkotás esetén - megállapítható legyen a jogszabályalkotó kárfelelőssége.
[61] A koncepció a nemzetközi, európai trendnek megfelelően (s az akkor napirenden lévő MOL Rt. kártérítési keresete folytán is) afelett tört pálcát, hogy a kérdést „valamilyen szinten rendezni kell.” * A Főbizottság a lehetséges szabályozás minimumaként annak kimondását tanácsolta, hogy „az utóbb alkotmányellenesnek ítélt jogszabályon alapuló egyedi aktusokkal okozott károkért az állam felelősséggel tartozik.” *
[62] A Vékás Lajos szerkesztésében 2008 tavaszán napvilágot látott Szakértői Javaslat, mint magántervezet kívánta jótékonyan befolyásolni a törvényhozás menetét. * A szerződésen kívül okozott károkért való felelősséget tárgyaló fejezet Lábady Tamás munkája, aki az állami kárfelelősség körében egy differenciált, több terminológiai újítást bevezető szabályozást látott szükségesnek. A szerző egy öt bekezdést tartalmazó törvényszakaszban rögzítette elképzeléseit:
„5:550. § [Felelősség jogalkotással okozott kárért]
(1) A jogalkotó az alkotmányellenes jogszabály alkotásával okozott kárért felel, ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályt hatálybalépésének időpontjára visszamenőlegesen semmisítette meg.
(2) A jogalkotó a megsemmisítés időpontjától keletkező kárért felel, ha az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályt nem hatálybalépésének időpontjára visszamenőlegesen semmisítette meg.
(3) Ha az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, ezzel alkotmányellenességet idézett elő, és jogalkotási kötelezettségét az Alkotmánybíróság határozatában megállapított határidőig nem teljesíti, a mulasztással okozott kárért felelősséggel tartozik.
(4) Az állam felelősséggel tartozik azért a kárért, amelyet európai uniós jogharmonizációs kötelezettségének elmulasztásával vagy nem megfelelő teljesítésével okozott.
(5) Az (1) bekezdés szerint felel a jogalkotó, ha az Alkotmánybíróság azt állapítja meg, hogy a jogszabály tartalmilag egyedi határozat.” *
[63] Látható, hogy (ahogy Vékás Lajos a Szakértői Javaslathoz fűzött előszavában jelezte) a tervezet nem ragaszkodik szorosan a korábban kidolgozott Koncepcióhoz és Tematikához, az a szerző kiforrott szakmai meggyőződését tükrözi. A megalkotott rendelkezés a jogalkotó felelősségét a károkozó jogszabály ex tunc hatályú alkotmányellenessége esetén véli megállapíthatónak, ugyanennek az Alkotmánybíróság ex nunc hatályú megsemmisítő döntése okán a megsemmisítés időpontjától látja lehetőségét. A (3) és (4) bekezdés mind a „hazai” jogszabályi felhatalmazásból, mind pedig az európai uniós jogharmonizációs kötelezettségből fakadó jogalkotás elmulasztásának (illetve utóbbi esetben nem megfelelő teljesítésének) esetét nevesíti. Utolsósorban azon lényeges jogalkotóval szembeni tézis kerül védelem alá, mely szerint annak általánosan kötelező, absztrakt normákat kell elfogadnia, nem pedig tartalmában jogalkalmazói jellegű, egyedi határozatokat.
[64] A vizsgált paragrafus indokolásában újfent az európai és nemzetközi jogfejlődésbe való illeszkedés követelményével, illetve az (5) bekezdés vonatkozásában a joggal való visszaélés egész jogrendszerre, így jogalkotásra is kiterjedő tilalmával találkozunk. *
[65] Amint azt a magyar jogtörténetet áttekintve láthattuk, a jogalkotással okozott kár intézménye nevesítve még sosem képezte hatályos polgári szabályozásunk részét. E bizonytalanság feloldását az 1959-es Ptk.-ra tekintve a kártérítés általános, * vagy annak államigazgatási jogkörben való okozására vonatkozó rendelkezését * segítségül hívva lehetett véghez vinni.
[66] A jogirodalom és a bíróság álláspontja a fenti körben meglehetősen sarkos, ez többek között a már említett Legfelsőbb Bíróság Polgári Kollégiumának 42. számú állásfoglalásán alapszik. Az államigazgatási jellegű tevékenység definiálásával a dokumentum tiszta vizet ön a pohárba: „[...] államigazgatási jogkörben okozott kárnak csak az államigazgatási jellegű, tehát a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező-intézkedő tevékenységgel, illetőleg ennek elmulasztásával okozott kárt lehet tekinteni.” * Az állásfoglalás indokolásában kifejtésre kerül, hogy az államigazgatási jogkörben történt károkozás sajátos természete az, ami indokolja a felelősség leírt feltételek alapján való viselését. Az államigazgatási tevékenységek körébe való besorolás során pedig nem az eljáró szerv minősége, hanem a konkrét tevékenység megítélése alapján kell megállapításra jutni. *
[67] A Legfelsőbb Bíróság egy ítéletében csupán szűk kivételt enged a PK állásfoglalás szabályozási körében, amikor kimondja, „a városrendezési terv megállapítása és a közúti forgalom szervezése közhatalom gyakorlása körében kifejtett szervező-intézkedő tevékenység”, * s ebben az olvasatban (a város vagy község rendezési tervét szabályozó önkormányzati rendeletet illetően) az önkormányzati jogalkotó kárfelelőssége (közigazgatási jellegű tevékenysége nyomán) megállapítható. Ezzel ellentétben egy 2006-ban, a Debreceni Ítélőtáblán született döntés az önkormányzati rendelet jogszabály voltával érvel, s az önkormányzat, mint jogalkotó e tevékenységével összefüggésben bekövetkezett kárért való immunitását mondja ki. *
[68] A jogalkotás közigazgatási tevékenységtől való elkülönülését mondta ki a Legfelsőbb Bíróság 1994-es határozatában is, újfent a közigazgatási tevékenység szervező-intézkedő jellegére hivatkozva. *
[69] A Legfelsőbb Bíróság véleményét egyértelműen kifejező döntései alapján a jogalkotással okozott kár nem minősül közigazgatási jogkörben okozott kárnak, azaz a Ptk. közigazgatási jogkörben okozott kárra vonatkozó felelősségi szabályain kívül esik a törvényhozó felelőssége. *
[70] Mivel a jogalkotás nem tartozik a közigazgatási tevékenységek közé, a bírói jogértelmezés a károkozás általános szabálya alapján kísérelhette meg az elé került ügyeket megítélni. Az 1959-es Ptk.-ban megfogalmazott általános károkozási tilalom (neminem laedere) minden, másnak jogellenesen és felróhatóan okozott kár esetében kártérítési kötelezettséget keletkeztetett az eredeti állapot helyreállítása érdekében. *
[71] A károkozás jogellenességével kapcsolatosan a Legfelsőbb Bíróság 1993-as döntésében foglalt állást. A tényállás szerint a felperes egy kormányrendelet és egy NM-BM együttes rendelet alkalmazása miatt korábbi kórházvezetői munkakörét elveszítette, emiatt keresetveszteség érte. A sérelmezett rendeleteket a közzététellel kezdődő hatállyal az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A felperes az alkotmányellenes jogszabályok meghozatalával és alkalmazásával őt ért sérelem, összesen 525 000 forint államigazgatási jogkörben okozott kára egyetemleges megfizetését kérte az alperesektől. A jogerős ítélet a felperes keresetét elutasította, majd a felperes keresetét a Legfelsőbb Bíróság alaptalannak találta.
[72] A bíróság a kár államigazgatási jellegét a már kifejtett 42. számú PK állásfoglalással vonta kétségbe, majd kijelentette, hogy „a jogszabály általános érvényű és elvontan megfogalmazott magatartásszabályokat állapít meg, ezért a jogalkotásra - beleértve a hozzá kötődő felelősséget is - a közjog szabályai az irányadók, amelyek alkotmánysértés esetén még akkor is védelmet biztosítanak a jogalkotó számára, ha az Alkotmánybíróság a jogszabályt hatálybalépésének időpontjára visszamenő hatállyal semmisíti meg.”
[73] A X. Tanács által meghozott határozat álláspontja szerint bár a jogszabályalkotás alkotmánybírósági kontroll alatt áll, a polgári jogi kárfelelősség szabályai (polgári jogi jogviszony hiányában) rá akkor sem alkalmazhatók, ha az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollja keretében annak alkotmányellenességét megállapítja és a jogszabályt hatálybalépésének időpontjára visszamenően megsemmisíti. Továbbá indifferens az is, hogy „az adott esetben a támadott rendeletek alkalmazása konkrét személyeket egyszeri alkalommal és kivételes jelleggel érintett”, hiszen e sajátosság ellenére általános érvényű rendelkezésekről van szó. *
[74] Érdekesség, hogy a Legfelsőbb Bíróság fentebb kifejtett döntését megelőzően közzétett, „Alkotmánysértő jogszabály megalkotásával okozott kár megtérítése iránt indított per elbírálásánál irányadó szempontok” című határozatában nem zárkózott el kategorikusan az alkotmánybírósági normakontroll által érintett jogszabályok károkozásával kapcsolatban. A IV. Tanács döntésében csak akkor látta kizártnak a jogalkotó felelősségét, ha az Alkotmánybíróság az érintett normát ex nunc hatállyal semmisítette meg. Érvelésében az Alkotmánybíróságról szóló törvény azon szakaszára hivatkozott, mely az ex nunc megsemmisítés esetére a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyok érintetlenségét mondta ki. Ebből adódóan (hogy a jogviszonyok érintetlensége megvalósuljon) a kártérítési igény érvényesítésének sem lehet helye. Az ex tunc, azaz a visszamenőleges megsemmisítés esete már más megítélés alá esik a Tanács olvasatában: „[...] az Alkotmánybíróság jogosult dönteni afelől, hogy az alkotmánysértő jogszabályt ex nunc vagy ex tunc hatállyal semmisíti meg, és ezáltal az alkotmánysértő jogszabály alapján létrejött jogviszonyok sorsát miként rendezi: teret nyit a visszamenőleges megsemmisítéssel a jogviszonyok újrarendezésének, esetleg kártérítési igényeknek, vagy azt a jövőre vonatkozó megsemmisítéssel kizárja.” *
[75] A bíróság EH1999. 14. számon közzétett döntése alapjául az szolgált, hogy a felperes ingatlanának forgalmi értéke egy övezeti átsorolás miatt jelentősen csökkent, így a Fővárosi és a XII. kerületi önkormányzattal szemben államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránt indított eljárást. A kereset első fokon elutasításra, másodfokon pedig helybenhagyásra került, mivel a bíróság álláspontja szerint „a közhatalom gyakorlója által hozott testületi döntés - még ha annak eredménye kedvezőtlen hatású is a döntéssel érintett személyi körre - kártérítési felelősséget nem alapoz meg.”
[76] A Legfelsőbb Bíróság a jogerős ítéletet hatályában fenntartó döntésében aláhúzta, hogy a jogalkotásra, mint általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására (így az ahhoz fűződő felelősségre) kizárólag a közjog szabályai vonatkoznak, amelyek jogunkban immunitást biztosítanak számára. A jogalkotó és a károsult közötti kötelmi viszony létrejöttét tagadja a bíróság, így az általános kárfelelősség alkalmazását is kizártnak tartja.
[77] A polgári ügyekben eljáró bíróság nem állapíthatja meg, hogy a jogalkotó a jogalkotás elmulasztásával jogellenességet követett el, ismét a jogellenesség, mint a kárfelelősség alapvető feltételének a hiánya áll fenn - állapította meg 2002-ben is a Legfelsőbb Bíróság. Ez esetben a felperes 455 000 forint kár és járulékai megfizetését követelte az alperes önkormányzattól, mivel annak képviselő-testülete neki, mint kisebbségi szószólónak nem biztosított tiszteletdíjat. *
[78] A Legfelsőbb Bíróság 2008-ban hirdetett ítéletet egy Alkotmánybíróság által ex nunc hatállyal megsemmisített büntető törvénykönyvi tényállásra alapított kártérítési keresetről. A bíróság a felperes felülvizsgálati kérelmét nem találta megalapozottnak, az eljáró bíróságok (többek között jogalkotói immunitást tartalmazó) indokolását helytállónak találta. *
[79] A Debreceni Ítélőtábla a korábbiakkal azonos módon értelmezte a polgárjogi felelősség szabályait 2011-ben, amikor a jogalkotó helytállási kötelezettségének hiányát állapította meg a hátrányos helyzetbe került személyekkel szemben, tette ezt ezúttal is a polgári jogviszony hiányára hivatkozva. *
[80] A kirajzolódott joggyakorlat meglehetősen homogén, az esetlegesen jogalkotásával kárt okozó jogalkotó és a károsultak között a polgári jogi kötelem létrejöttének hiányára hivatkozik, így a károkozás jogellenességét kategorikusan tagadja. A bíróságok szerint a jogalkotás, mint tevékenység közjog által szabályozott volta indokot teremt arra, hogy annak káros volta esetén is immunitást biztosítson kárfelelőssége alól. A jogszabályok, mint elvont magtartási szabályok alkotmányossága felett egyedül az alkotmánybíróság őrködhet, a polgári jogi felelősségre vonásnak azonban akkor sem látja lehetőségét a joggyakorlat, ha a jogszabályt ex nunc vagy akár ex tunc hatállyal semmisíti meg a testület. Az egyetlen, más irányba mutató Legfelsőbb Bírósági döntést a IV. számú Tanács hozta meg, mely az ex tunc megsemmisítés esetén látott lehetőséget a jogviszonyok akár kártérítési igénnyel való újrarendezésére, ezen álláspontot viszont a X. Tanács által meghozott határozat felülírta.
[81] A régi és az új Alkotmánybíróságról szóló törvénynek is elválaszthatatlan része a testület (vizsgálatunk tárgya szempontjából) talán legmarkánsabb, Alkotmányt illetve Alaptörvényt védő alkotmányos felhatalmazással bíró hatásköre, * vagyis a jogszabályok alkotmánnyal való összhangjának utólagos vizsgálata. * Az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlatában egyrészt találhatunk olyan példákat, melyekben a jogalkotó helytelen magatartása szolgáltatott okot a jogszabály megsemmisítésére, másrészt az alkotmányos jogrend felett őrködő testület mindenkori véleményére, ajánlásaira érdemes kitekinteni.
[82] Az Alkotmánybíróság 1993-ban egy önkormányzati rendelet felülvizsgálatára és részbeni megsemmisítésére irányuló kezdeményezés alapján vizsgálta Leányfalu Nagyközség Önkormányzati Képviselő-testületének helyi adókról szóló rendeletét. A tényállás szerint a képviselő-testület a korábban már a helyi adók mértékét megállapító rendeletét hatályon kívül helyezésével és egy új, felemelt terheket bevezető rendeletet fogadott el. Az önkormányzati rendelet egy olyan jogtechnikai megoldást tartalmazott, mely a Helyi adókról szóló törvényben leírt, adóalanyok terheinek évközi súlyosbítására vonatkozó tilalomba ütközött. A törvény alaki követelményeinek megfelelő eljárás egyértelműen a jogszabály anyagi jogi tartalmának kijátszását célozta. „Az önkormányzat - a Htv.-nek e szabályát formálisan értelmezve - valójában visszaélt a jogalkotói hatalmával.”- jelentette ki a bíróság, amely a kérdéses rendelkezést ex nunc semmisítette meg. *
[83] A visszaélésszerűen gyakorolt jogalkotói hatáskörre alapozva hozott megsemmisítést a bíróság akkor is, amikor Csoma Község Önkormányzatának telekadó-kivetési gyakorlatának vizsgálata során arra jutott, hogy a polgármesteri hivatal tulajdonszerzési szándéka miatt vetettek ki súlyosan aránytalan évi vagyonadót. Bár a jogalkotói visszaélésre kifejezett hivatkozást nem találunk, egyértelmű, hogy a vizsgálat alá vont rendelkezések megsemmisítésének okát ebben találjuk. *
[84] 1995-ben született határozatában az Alkotmánybíróság Csongrád Város Képviselő-testületének a közösségi használatú közterületről szóló rendeletét vette górcső alá. A probléma abban gyökeredzett, hogy a képviselő-testület olyan széles körben írta elő a közterület-használati engedélyek szükségességét, hogy még a gyalogjárdán való sétálást vagy a parkban fénykép készítését is engedélybeszerzési kötelezettséggel terhelte. A bíróság nem vitatta el, hogy az önkormányzati testületnek viszonylag széles körű mérlegelési jogköre van az engedélyköteles tevékenységek meghatározásakor, azonban a mindennapi, másokat nem korlátozó használat ilyetén korlátozását jogalkotói felhatalmazással való visszaélésnek minősítette. *
[85] A jogalkotó hatalom alkotmányos korlátjára, a jogintézmények célhoz kötött felhasználására mutatott rá az Alkotmánybíróság, amikor Békés Megye Képviselő-testületének a megyei önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról, juttatásáról és költségtérítéséről szóló rendeletét megsemmisítette. *
[86] A jogalkotással való visszaélést kibontó alkotmánybírósági joggyakorlatot a testület egy 1998-as, adójogi tárgyú törvényi rendelkezéseket megsemmisítő döntésében fogta össze és támasztotta alá. Az Alkotmánybíróság itt a joggal való visszaélés tilalmának főszabályát és annak társadalmi rendeltetését hangsúlyozza, majd aláhúzza: „a demokratikus jogállamokban - így hazánkban is - a joggal való visszaélés tilalmának érvénye nem szorítkozik egyetlen jogágra, hanem e tilalom - az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában - az egész jogrendszerben érvényre jut.” S minthogy (a jogállamiság elvéből eredően) az egész jogrendszert átitató jogelvről van szó, ez alól a közjog, azon belül a jogalkotó szervek sem képeznek kivételt. *
[87] A felsorolt joggyakorlatra tekintve szembetűnő, hogy ezidáig kizárólag az önkormányzatok visszaélésszerű jogalkotása körében került hangsúly a joggal való visszaélés elvére. Az Alkotmánybíróság feltehetően ezt felismerve kívánta külön hangsúlyozni, hogy „a törvényhozónak még a jogintézmények céljának meghatározásában is összehasonlíthatatlanul szélesebb körű alkotmányos mozgástere van, mint egy helyi önkormányzatnak. Ám ez a mozgástér sem korlátlan, mivel a törvényalkotót is köti a jogalkotói hatalommal való visszaélés tilalma.” *
[88] Karakteres elvi megállapításokkal gazdagította a joggyakorlatot Kiss László egy a személyi jövedelemadóról szóló törvény rendelkezésének alkotmányellenessége tárgyában született határozathoz csatolt különvéleménye. Az alkotmánybíró a szuverén hatalmának korlátozottsága mellett száll síkra: „[...] a demokratikus jogállam jogrendszerében a jogalkotó (törvényalkotó) hatalom abban az értelemben sem "szuverén", hogy azt tehetne, amit akar. A jogalkotó hatalom kritikátlan, tabukénti tisztelete, az állami szuverenitás mindenáron történő védelmezése az autoriter, s nem pedig a demokratikus rendszerek sajátja.” * Kiss László a jogalkotó polgári jogi felelőtlenségében a szuverén tiszteletének a megnyilvánulását látja, mely mind normatív, mind pedig a normatív köntösbe öltöztetett egyedi határozatok esetén érvényesül. „A jogalkotó közjogi immunitásának Alkotmányból következően korlátozott voltából pedig nem lehet kizárni, hogy alkotmányellenes jogszabály alkotásával (mulasztással) is kárt lehet okozni.” - állítja, s a bírói kezdeményezés illetve az alkotmányjogi panasz intézményét látja a jogellenes jogszabály alkalmazásának gátjaként. Emlékeztet azonban a fenti két eszköz prevenciós voltára, így arra, hogy az államnak a kár megtérítésére kötelezettséget nem keletkeztet.
[89] Magyarország Európai Unióhoz való csatlakozása előtt négy évvel figyelmeztet a különvélemény arra is, hogy az államnak szembesülnie kell majd - ha máshogy nem, a közösségi jog szempontjából - az immunitás kérdéskörével, hiszen a Francovich-ítélet alapján immár a tagállamok felelnek a közösségi jog megsértéséből eredő, nekik felróható károkért.
[90] Végül egyfajta önreflexióba bocsátkozik az alkotmánybíró, amikor az Alkotmánybíróság folyamatos penzumaként írja le a joggal való visszaélés eseteinek a jogalkotás területén való felderítését. „Ennek az útnak a végén pedig alighanem szükség lesz arra is, hogy a testület a tárgykörről önállóan is véleményt formáljon.” *
[91] A Legfelsőbb Bíróság X. Tanácsának 1993-as véleménye alapján a normaalkotási tevékenységre a polgári jogi kárfelelősség szabályai nem alkalmazhatók, s ezen az sem változtat, hogy „[...] az adott esetben a támadott rendeletek alkalmazása konkrét személyeket egyszeri alkalommal és kivételes jelleggel érintett sajátosságuk ellenére általános érvénnyel és nem a felperes (egyedi) ügyében rendelkeztek.” Tehát annak ellenére, hogy a szóban forgó, kifogásolt rendeletek alkalmazása egyszeri alkalommal és kivételesen konkrét személyeket (itt a felperes volt kórházigazgatót) érintett, nem alkalmazhatóak a kárfelelősség szabályai, hiszen a rendeletek nem a felperes egyedi ügyében születtek, hanem általános érvényűek voltak.
[92] A fenti ügyhöz hasonló tényállás alapján kiemelkedő elvi jelentőségű ítéletet hozott 2010-ben a Fővárosi Ítélőtábla. * A felperest 2002-ben 6 évi időtartamra a Magyar Energia Hivatal (MEH) elnökévé nevezték ki, mely vezetői megbízatása 2003 októberének végén jogellenesen megszűnt, amikor egy törvény nyilvános pályázat kiírása útján rendezte a Hivatal elnöki tisztségének betöltését.
[93] A rendelkezés hatálybalépésétől számított 90. napon a felperes megbízatása megszűnik - mondta ki a jogszabály, melyet alkotmányellenessége miatt az Alkotmánybíróság megsemmisített. A testület szerint a törvény „formálisan beiktatott egy ilyen megszűnési okot, amely - normatív tartalom nélkül - egyedi módon szüntetette meg az említett vezetők megbízatását.” * Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy „a jogalkotás diszfunkcionális, ha a jogalkotó normatív szabályozási tárgykörben (s kétségkívül ilyennek minősül a Hivatal elnöke és elnökhelyettese megbízatási jogviszonyának tartalma) egyedi döntést hoz. A normatív aktus szükségképpeni eleme ugyanis az, hogy a címzettek köre szélesebb, s nem közvetlenül és konkrétan meghatározott egy vagy több személy, vagyis a rendelkezés nem valamely konkrét egyedi ügyre vonatkozik. Ha a jogalkotó a hatályos jogszabály alkalmazását, vagy a jogszabály normatív módon történő módosítását kerüli meg az egyedi döntés jogszabályi formába öntésével, a megoldás visszaélésszerűvé válik.” * A kifogásolt alperesi eljárás az egyébként törvényben biztosított jogorvoslattól elzárta a felperest, akinek kára keletkezett.
[94] A Fővárosi Ítélőtábla végül az ügyet a PK 42. számú állásfoglalása alapján megközelítve (nem az eljáró szerv minősége, hanem a tevékenység jellege felől szemlélve) megállapította, hogy az adott ügyben az Országgyűlés csak formailag alkotott jogszabályt, valójában nem általános és absztrakt normát hozott létre. A jogszabály címzetti körének konkrét meghatározhatósága is alátámasztotta az Alkotmánybíróság véleményét, miszerint tartalmában jogalkalmazói aktus született. A jogalkalmazói aktus meghozása a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervezőintézkedés körébe eső tevékenység, így az 1959-es Ptk. államigazgatási jogkörben okozott kárra vonatkozó rendelkezései alkalmazhatóak voltak. Fontos elem az ítélőtáblai érvelésben, hogy bár a kifogásolt törvény nem az Alkotmánybíróság megsemmisítésével vált egyedi döntéssé, ennek megállapítására csak a testület volt jogosult.
[95] A korábbiakban a jogalkotás számára teljes immunitást biztosító jogértelmezések új megközelítésbe kerültek, amikor a bíróság összegzésképp rögzítette: a felelőtlenség az általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására irányuló jogalkotási tevékenységet védi, nem pedig a tartalmában jogalkalmazói aktusok jogszabályi formában való elfogadását. Utóbbi esetben a károkozás általános tilalmának és a közigazgatási károkozás szabályainak az alkalmazhatósága sem kétséges. Mindez azonban azt is jelenti, hogy a bíróság valójában nem a törvényalkotás tevékenysége, hanem az Országgyűlés (mint közigazgatási jellegű aktust meghozó szerv) diszfunkcionális működése nyomán létrejött kárt állapította meg ítéletében, méghozzá az 1959-es Ptk. 349. §-ában leírt államigazgatási tevékenységekre vonatkozó rendelkezés nyomán.
[96] A 2014. március 15-én hatályba lépett Ptk. a korábbi kódex általános kárfelelősségi szabályain érdemben nem változtat. Kimondja a károkozás általános tilalmát, s azt, hogy „Aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni.” * A törvény (az abban felsorolt 4 kivétellel) minden károkozás jogellenességét feltételezi. A felelősség alóli mentesülés a magatartás nem felróható voltának bizonyítása esetén lehetséges. *
[97] A törvény a deliktuális felelősség egyes esetei között tér ki a közhatalom gyakorlásával okozott kárért való felelősségre, mely a már leírtak alapján a jogalkotással történt károkozásra nem alkalmazható alakzat. *
[98] A magyar joggyakorlatban (kodifikált tényállás híján) gyökeret eresztett felfogást, miszerint a jogalkotó kárfelelősségére irányuló kereseteket az általános felelősségi szabályok szerint kell megítélni, (azzal együtt, hogy nem kodifikálták) az új kódex elkészítői is osztották. E véleményt érhetjük tetten a Polgári Törvénykönyvről szóló törvényjavaslatban, melynek indokolásában (a közhatalom gyakorlásával okozott kárért való felelősségről szóló fejezethez írva) kitérnek a törvényhozó felelősségére. Az indokolás is rögzíti, hogy a joggyakorlat mereven elzárkózott a jogalkotással okozott károk megtérítése elől. A javaslat azon elvi álláspontja miatt nem szabályozza külön az így okozott károkért a felelősséget, mert véleménye szerint az így okozott károkért a jogalkotónak az általános alakzat alapján kell felelősséget viselnie.
[99] De vajon mely esetekben tud kárt okozni a jogalkotó? A javaslat szerint „Kétségtelen, hogy például alkotmányellenes jogszabály alkotásával vagy uniós implementációs kötelezettség elmulasztásával kárt lehet okozni. Ezekben az esetekben a károsult az általános deliktuális felelősség szabály alapján kérheti a bíróságtól az okozott károk megtérítését.” *
[100] Megkérdőjelezhetőnek tűnik a javaslat érvelése abban a tekintetben, hogy bár maga is elismeri, bizonyos esetekben megalapozott lehet a jogalkotó kárfelelősségének megállapítása, az ettől (általa is érzékelten) a korábbiakban mereven elzárkózó, általános felelősségi szabályt alkalmazó joggyakorlatra bízza a továbbiakban is az ilyen esetek megítélését.
[101] A deliktuális felelősség Ptk. által lefektetett tényálláselemei a kár, a károkozó magatartás, a jogellenesség és az okozatosság, továbbá a károkozó felróható magatartása (vétkesség). Így nem állapítható meg a károkozó felelőssége, ha kár nem következett be, a magatartás nem volt jogellenes, az oksági kapcsolat hiányzik, netán bizonyításra kerül, hogy a kárt okozó személy nem járt el felróhatóan. Míg a károkozó magatartást, kárt és az okozati összefüggést a károsultnak kell bizonyítania, a jogellenesség és felróhatóság vélelmét a károkozó döntheti meg. A Ptk. 6:519. § nagy generálklauzulájának értelmezése során Fuglinszky kijelenti: „elvileg a bárkinek okozott bármilyen (és valamennyi) kárt meg kell téríteni.” *
[102] A Ptk.-ban is rögzített, (Eörsi Gyulához köthető) nem vitatott szakmai álláspont szerint minden károkozást jogellenesnek kell tekinteni, olyannyira, hogy a jogirodalom azt sem tekinti kizáró oknak, ha a károkozó egy másik jogág károkozást kifejezetten nem megengedő szabályainak megfelelően járt el. * Hasonló elvi álláspontot fogalmazott meg 1998-ban az Alkotmánybíróság, mely ítéletében a joggal való visszaélés jogalapon megsemmisített jogszabályokkal kapcsolatban vont mérleget. A testület szerint a joggal való visszaélésnek (így a visszaélésszerű jogalkotásnak) a tilalma az egyes jogágak sajátosságainak megfelelően az egész jogrendszerben érvényre jut. A törvényhozó hatalom alkotmányos mozgásterének önkormányzatokkal való összevetésben széles volta sem indokolhatja a jogalkotói hatalom visszaélésszerű gyakorlását. * Mindez a közjog körébe sorolt jogalkotó konstellációjában azt jelentheti, hogy a jogalkotó tevékenysége a polgári jog szempontjából lehet jogellenes, s ebben az értelemben a joggyakorlat a joggal való visszaélés tilalmának érvényt kell, hogy szerezzen.
[103] A bíróságok közjogra visszavezetett immunitási érvelését képzeletben félretéve mégis mikor lehetne a jogalkotás jogellenességét megállapítani? A jogra-jogalkotásra vonatkozó jogszabályok Alaptörvénybe vagy alacsonyabb jogszabályba * ütközése esetén, hiszen ezek határoznak meg a jogszabályokkal és jogalkotással szembeni követelményeket. A jogalkotás szabályainak minősített megszegése az Alkotmánybíróság által megállapított közjogi érvénytelenséget alapozhatja meg, a testület emiatt már több esetben semmisített meg jogszabályt. * Az adott jogszabály jogellenességének bizonyítását az Alkotmánybíróság megsemmisítő döntése nagymértékben megkönnyíti, így nem csoda, hogy a 2008-as, Lábady Tamás által elkészített szakértői javaslat is ehhez köti a kárfelelősség megállapíthatóságát s a Ptk. törvényjavaslatában is megemlítésre kerül. A jogszabályok felülvizsgálatára egyedül feljogosított Alkotmánybíróság tehát nagy súllyal eshet latba, ha a jogalkotó kárfelelősségéről van szó, hiszen a testület által alkotmányba ütközőnek megítélt jogszabály jogellenességéhez nem férhet kétség. * Ily módon az alkotmánybírósági megsemmisítő döntés egyfajta előkérdéssé, a jogellenesség bírósági megállapításának feltételévé léphetne elő.
[104] A Ptk. alapelvi éllel kimondja, hogy a törvény ellenkező rendelkezése hiányában a polgári jogi viszonyokban úgy kell eljárni, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható. * Ennek a zsinórmértéknek az áthágását jelenti a személyek felróható magatartása. A társadalom jogalkotóval szembeni elvárásai feltehetően elég magasak ahhoz, hogy ha az a jogalkotásra vonatkozó eljárási szabályt sért (mely az Alkotmánybíróság gyakorlatában az ún. formai alkotmányellenességre adhat alapot), csak kivételesen tudjon felróhatóságának hiányára hivatkozni. * Megalapozottnak tűnik mindez akkor, ha minimálisan elvárjuk a jogalkotótól, hogy a saját magára vonatkozó eljárásjogi szabályokat ismerje és kövesse. * A jogalkotó hibás jogértelmezése körében született károkozó normákat illetően megosztott a szakirodalom, Szamel Lajos minden jogértelmezési tévedést felróhatónak tart, Lajer és mások ezt csak abban az esetben tartják felróhatónak, ha a jogértelmezés a jogszabály szövegével ellentétes s így nyilvánvalóan téves volt. * A jogalkotói mérlegelés során történt károkozás akkor minősülhetne felróhatónak, ha az kirívóan okszerűtlennek tekinthető. *
[105] Az Országgyűlés * károkozó tevékenységének kimentése során azt kellene bizonyítania, hogy úgy járt el, ahogy az egy jól felkészült állami szervtől az általános gondosság alapján elvárható. E mérce Karsai szerint meglehetősen magasan található, lévén az Országgyűlés (mint erre egyedül alkotmányosan feljogosított szerv) által végzett jogalkotói munka magas színvonala az alapvető társadalmi elvárás. *
[106] Az okozatosság fogalmát a Ptk.-ban az előreláthatóságra vonatkozó szakaszban ismerhetjük fel. „Nem állapítható meg az okozati összefüggés azzal a kárral kapcsolatban, amelyet a károkozó nem látott előre és nem is kellett előre látnia.” - olvashatjuk, * ebből kiindulva az okozatosság nem képezi vita tárgyát, ha a károkozó (törvényhozó) előre látta a kár bekövetkeztét (ami esetünkben a norma végrehajtásából ered). * Véleményem szerint a Jogalkotásról szóló törvény rendelkezései alapján (gondolok itt főképp az előzetes hatásvizsgálat követelményére) * is arra jutunk, hogy az okozatosság feltételének megléte nem ütközhetne kétségekbe.
[107] A jogalkotói kárfelelősséget övező azon általánosan elterjedt vélemény megkérdőjelezése, miszerint az állam polgári jogi értelemben nem felelős, egészen a XIX. század közepéig váratott magára. Ekkor került a kérdés a nemzetközi magánjogot alakító szupranacionális szervezetek vizsgálódásának körébe s ezek után nem sokkal meg is jelentek a kapcsolódó állami szabályozások.
[108] A ma Európájának jogfejlődését számos aspektusból (a rá ruházott hatáskörökben eljárva) formálja az Európai Unió, ez alól a tagállamok kárfelelősségi joganyaga sem kivétel. Az uniós joggyakorlat által kialakított Schöppenstedt-formula révén a közösségi jogalkotó felelőssége immár - egy viszonylag szűk körben bár, de - évtizedek óta megállapítást nyerhet. A tagállamok implementációjának elmulasztásával vagy közösségi joggal ellentétes normája által okozott kár esetjoga is kiterjedt, mindezt a Francovich és Factortame ügyekben hozott úttörő Bírósági ítéletek tették lehetővé. Az elmúlt húsz évben különösen pezsgő Bírósági joggyakorlat már egy sor másik esetben is árnyalta a tagállami kárfelelősség kérdését, emellett az uniós szinten született ítéletek végrehajtását illetően a tagállamok belső jogának közelítése is megvalósult. Az Unió bíróságának a tagállami jogalkotással szembeni követelmények alakításában annyiban lehet szerepe, amennyiben a tagállamok uniós kötelezettségeinek teljesítését ítéleteivel kikényszerítheti, így a jogalkotó felelősségével kapcsolatos szabályok, illetve gyakorlat kialakítása alapvetően a nemzeti jogalkotó és bírói fórumok penzuma. *
[109] Ha az egyes európai államok törvényhozóinak magánjogi felelősségi szabályozására tekintünk, ott egy meglehetősen fragmentált képet láthatunk az elmúlt évszázad horizontján, s ez érdemben napjainkat szemlélve sem változott. A jogalkotói károkozás lehetőségét kimondottan rögzítő jogszabályi rendelkezéseket csak elvétve találunk, ehelyett a területet érintő jogfejlesztésnek a bírói esetjog a letéteményese. Az igazságszolgáltatás alapvetően védi a jogalkotót, felelősségének megállapítására csak kivételes esetekben kerülhet sor.
[110] Hazánkban (az ezt illető kodifikáció hiánya okán) a bíróságok kezébe került a problémakör megoldása, melynek eredménye - az új Ptk. törvényjavaslatának szóhasználatával élve - „mereven elzárkózó”. * A magyar esetjog az állam (deliktuális kárfelelősség főszabálya alóli) polgári jogi felelőtlenségét a jogalkotás közjogias voltával indokolja, mely véleménye szerint az esetleges károkozó törvényhozás és a károsultak között nem hoz létre kötelmi jogviszonyt s a jogellenesség kizártságát hozza magával. Az államigazgatási jogkörben (közhatalom gyakorlásával) okozott kárért való felelősség szabályának alkalmazását a PK 42. számú állásfoglalás zárja ki, mely alkalmazhatóságát a közhatalom szervező-intézkedő tevékenységével vagy ennek elmulasztásával okozott kárra korlátozza.
[111] A magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogalkotással okozott kárt, mint jogalkotói hatalommal való visszaélést értelmezte, eddig kizárólag az önkormányzatok rendeletalkotását vizsgálva. E körben azonban a jogállamiság elvének érvényesülése érdekében kijelentette, hogy a jogalkotói hatalommal való visszaélés tilalma a jogalkotóra is vonatkozik. *
[112] Megemlítendő a Fővárosi Ítélőtábla 2014-es határozata, melyben (az Alkotmánybíróság megsemmisítő döntésének érveléséből kiindulva) a testület aláhúzta a jogalkotó általános és absztrakt magatartási szabályaiért való felelőtlenségét, azonban a jogszabályi formába öltöztetett jogalkalmazói aktusok tekintetében az Országgyűlés (mint adott esetben közigazgatási tevékenységet ellátó szerv) államigazgatási felelősségét megállapítandónak tartotta. *
[113] Habár az új Ptk. előkészítésének majd két évtizedében két szakértői koncepció is a kodifikáció útját javasolta a jogalkotó kárfelelősségének formába öntésére, a végül 2013-ban elfogadott kódex erre nem tér ki, annak törvényjavaslatban olvasható indokolása a kialakult bírói gyakorlat ismeretében a szerződésen kívül okozott kárért való felelősség általános szabályát tartja alkalmazhatónak.
[114] A szakirodalom egyes képviselői több ponton is aggályosnak tartották s tartják ma is a kodifikáció és a bírósági joggyakorlat jelentette status quo-t. Elsőként a kérdéskör jogszabályi rendezésének hiánya az, amit előbb a Ptk.-t előkészítő Kodifikációs Főbizottság, majd a Szakértői Javaslat (mint magántervezet) orvosolni kívánt. Utóbbi javaslat az Alkotmánybíróság megsemmisítő döntése alapján adott volna lehetőséget a kárfelelősség megállapítására. Másodsorban az immunitást megalapozó tételes jog hiánya kerül a pellengérre, lévén az Alaptörvény és a Ptk. sem mondja ki a jogalkotói felelősség tilalmát s a jogszabályoknak való alávetettség alól a közhatalmat gyakorló szervek sem képeznek kivételt. * Mások szerint a közjog általi szabályozottság (mint pl. az államigazgatási határozatok esetében) nem változtat a károkozás kötelemkeletkeztető jellegén (a Ptk. a kötelemkeletkeztető tények között általános jelleggel rögzíti a károkozás esetét). * Végül a jogalkotó kárfelelősségére vonatkozó, eltérő irányba mutató nemzetközi tendenciák és uniós joggyakorlat kerül megemlítésre. *
[115] A jogtudományi témájú dolgozatok, tanulmányok szerzőinek talán legkedveltebb konklúziója az, hogy írásuk végén javaslatot tesznek a kívánatos jogi szabályozásra. E sorok szerzője ettől tartózkodni kíván, azonban rögzíti, hogy míg a jogalkotói immunitás elleni argumentumok száma a nemzetközi tendenciák, s (amint azt Ptk. törvényjavaslata is leírja) az esetleges károkozó normák születésével egyre nő, úgy lesz a jogi szabályozás vagy bírói jogértelmezés iránti szükség egyre nagyobb. A törvényhozás felelőtlenségének pajzsát közjogi értelemben az Alkotmánybíróság, vagy (közösségi jogi kötődés esetén) az Európai Unió Bírósága már képes áttörni, a polgári jogi igények megnyugtató rendezéséhez viszont a „rendes” bíróságok ítéletei segíthetik hozzá a lehetséges károsultakat.
