A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa a Kúria K.II. számú tanácsának előzetes döntéshozatali indítványa alapján lefolytatott jogegységi eljárásban meghozta a következő
jogegységi határozatot:
1. A mezőgazdasági igazgatási szerv földárverési eljárása nem tartozik a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.) hatálya alá, ezért eljárásával szemben a Vht. szerinti jogorvoslat általában nem vehető igénybe.
2. Ha a végrehajtó elmulasztja értesíteni a föld árverezése érdekében általa megkeresett mezőgazdasági igazgatási szervet arról, hogy nem állnak fenn az árverés feltételei, akkor az arra jogosult végrehajtási kifogást terjeszthet elő a végrehajtó jogsértő intézkedése vagy mulasztása ellen. A kifogásról a végrehajtást foganatosító bíróság dönt polgári nemperes eljárásban.
3. A mezőgazdasági igazgatási szerv árverési eljárásának – így különösen az árverés kitűzése, az árverési hirdetmény közzététele, továbbá az árverés lefolytatása és az árverési jegyzőkönyvben foglalt döntések – jogszerűsége közigazgatási perben vitatható. A közigazgatási perben kell levonni annak jogi következményeit is, ha a végrehajtást foganatosító bíróság a végrehajtási kifogás alapján megállapította a végrehajtó jogsértő mulasztását.
[1] A Kúria előtt Kfv.II.37.642/2021. számon folyamatban lévő közigazgatási perben az eljáró tanács (a továbbiakban: indítványozó tanács) a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 32. § (1) bekezdés b) pontja és 33. § (1) bekezdés b) pontja alapján előzetes döntéshozatali indítványt terjesztett elő a jogegység érdekében, mert el kíván térni a mező- és erdőgazdasági hasznosítású földek végrehajtási, felszámolási vagy önkormányzati adósságrendezési eljárás keretében árverés útján történő értékesítésének szabályairól szóló 191/2014. (VII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 191/2014. Korm. r.) 1. § (1) bekezdésének értelmezésén alapuló kúriai gyakorlattól, így különösen a Kúria Kfv.VI.37.696/2018/5. számú, Kfv.III.37.122/2016/5. számú, Kfv II.37.717/2019/10. számú és a Kfv.II.37.575/2021/6. számú határozataitól.
[2] Az indítványozó tanács előtt folyamatban lévő ügy tényállása szerint a végrehajtó megkeresése alapján az alperesi mezőgazdasági igazgatási szerv árverési hirdetményben árverésre kitűzte az I. rendű felperes tulajdonát képező külterületi ingatlant. Ezt követően az I. rendű felperes az V. rendű felperesi érdekelt részére megfizette a tartozását, ezért az V. rendű felperesi érdekelt kérte a végrehajtótól a végrehajtási eljárás megszüntetését és az ingatlanárverés törlését. Tekintettel arra, hogy a végrehajtó a 191/2014. Korm. r. 14. §-ának (1) bekezdésében előírt kötelezettségét megsértve az árverés kezdetéig nem tájékoztatta a mezőgazdasági igazgatási szervet arról, hogy az V. rendű érdekelt követelése megtérült, ezért a mezőgazdasági igazgatási szerv az árverést lefolytatta. A mezőgazdasági igazgatási szerv a CS–02/H01/0149–9/2020. számú árverési jegyzőkönyvben foglalt 1. számú határozatában megállapította az ingatlanra lefolytatott árverésen felajánlott legmagasabb vételi ajánlatot, a 2. számú határozatában pedig megállapította az árverési vevő személyét. A jogorvoslati tájékoztatás szerint a döntés a közléssel végleges és végrehajtható, ellene közigazgatási úton további jogorvoslatnak helye nincs. Az érdekelt a döntés ellen jogsérelemre hivatkozással közigazgatási pert indíthat.
[3] A határozatok ellen előterjesztett keresetet az elsőfokú bíróság jogerős ítéletével elutasította. Indokolásában a 191/2014. Korm. r. 14. § (1) bekezdésére, a Vht. 141. § (1) bekezdésére, valamint a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földforgalmi tv.) 35. § (1) bekezdésére hivatkozással leszögezte, hogy az árverés lefolytatásának szabályait nem a Vht., hanem a 191/2014. Korm. r. tartalmazza. A végrehajtó bejelentésének hiányában az árverés lefolytatása jogszerű volt, az árverési jegyzőkönyv és a jegyzőkönyv szerinti határozatok nem jogsértők.
[4] A felperesek a jogorvoslathoz való alapjoguk sérelmére hivatkozással terjesztettek elő felülvizsgálati kérelmet. Előadták, hogy az irányadó jogszabályok nem teszik lehetővé az árverési jegyzőkönyvben foglalt határozatokkal szembeni fellebbezést, ezért indítottak közigazgatási pert azok megsemmisítése iránt. Hivatkoztak a Civilisztikai Kollégiumvezetők 2019. április 16. napján tartott országos tanácskozásának 10. számú állásfoglalására (a továbbiakban: CKOT állásfoglalás), amelynek értelmében az árverésen hozott döntés az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) szabályai szerint fellebbezéssel támadható, a Vht. szerinti végrehajtási kifogás kizárólag a végrehajtó (és nem más szerv) intézkedése ellen terjeszthető elő.
[5] Az indítványozó tanács álláspontja szerint az ügyben felmerült elvi jelentőségű jogkérdés az, hogy a földárverési eljárás során a mezőgazdasági igazgatási szerv hatósági vagy végrehajtói hatáskörben jár-e el, és hogy a határozata ellen milyen jogorvoslat vehető igénybe. Ha ugyanis a mezőgazdasági igazgatási szerv végrehajtói minőségben vesz részt a földárverési eljárásban, akkor a Vht.-ban biztosított jogorvoslat áll rendelkezésre, és végső soron polgári (nem)peres eljárásban kell határozni az ügyben. Ha viszont a mezőgazdasági igazgatási szerv közigazgatási hatósági hatáskörben jár el, akkor az általa foganatosított intézkedések jogszerűségét közigazgatási perben kell felülvizsgálni a CKOT állásfoglalás és a 191/2014. Korm. r. alapján. Ez utóbbi esetben korlátozottabban érvényesül a jogorvoslat, mert az árverést megelőző végrehajtói mulasztások egyes jogkövetkezményeit nem lehet érvényesíteni. Míg más vagyontárgyak esetében a végrehajtó mulasztása miatt az árverés – az ellene benyújtott jogorvoslat folytán – megsemmisíthető, addig a legértékesebb vagyon, a termőföld esetében ezt a jogkövetkezményt nem lehet a közigazgatási perben alkalmazni.
[6] Kiemelte, hogy sem a Földforgalmi tv., sem a 191/2014. Korm. r. nem határoz meg jogorvoslati szabályokat a földárverési eljárás speciális jellege ellenére. Megítélése szerint a kúriai gyakorlat a 191/2014. Korm. r. 1. § (1) bekezdésének téves értelmezésén alapul, mert a mezőgazdasági igazgatási szerv a termőföld árverése során nem közigazgatási hatósági hatáskörben jár el, hanem kvázi végrehajtóként vesz részt az eljárásban. Ezt az álláspontot támasztja alá a Földfogalmi tv. 35. § (1) bekezdése és a 191/2014. Korm. r. 1. § (1) bekezdése, amennyiben végrehajtási feladatkör ellátásáról rendelkeznek, és ettől elkülönítik az árverést követő földszerzés jóváhagyására vonatkozó hatósági eljárást.
[7] Hangsúlyozta, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv árverési eljárása hatósági ügynek nem tekinthető, és az Ákr. alkalmazását sem a Földforgalmi tv., sem a 191/2014. Korm. r. nem írja elő. Tekintettel arra, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv nem közigazgatási hatósági hatáskörben, hanem végrehajtói feladatkörben jár el az árverés során, a határozatot nem a közigazgatási jog által szabályozottan hozza, így a termőföld-árverés kitűzése és az árverésen hozott jegyzőkönyv nem tekinthető közigazgatási cselekménynek, ezért ezek közigazgatási jogvita tárgya sem lehetnek.
[8] Mivel a mezőgazdasági igazgatási szerv speciális végrehajtási hatáskörben folytatja le az árverési eljárást, ezért az árverés egésze, így az árverési jegyzőkönyv ellen sem közigazgatási peres úton, hanem a Vht.-ban szabályozottak szerint végrehajtási kifogással lehet élni a Vht. 217. § (1) bekezdése alapján. Csak ebben az eljárásban nyílik lehetőség a végrehajtási eljárás szabályainak megsértése, így a végrehajtó mulasztása esetén az árverési jegyzőkönyv megsemmisítésére. Következtetése szerint ezért a CKOT egyébként sem kötelező erejű állásfoglalása nem irányadó.
[9] Megjegyezte, hogy ha a mezőgazdasági igazgatási szerv árveréssel kapcsolatos eljárásával szemben közigazgatási pert kell lefolytatni, akkor jogalkotói mulasztás állhat fenn a jogorvoslati jog korlátozott érvényesülése miatt. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a és 46. §-a értelmében azonban erre bírói kezdeményezés nem irányulhat.
[10] Az indítványozó tanács az előtte folyamatban lévő eljárást a Bszi. 32. § (2) bekezdése értelmében felfüggesztette a jogegységi eljárás befejezéséig.
[11] A legfőbb ügyész a Bszi. 37. § (2) bekezdése alapján tett nyilatkozatában rögzítette, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv egységesen szabályozott árverési eljárása beékelődik az eltérő szabályok szerint folyó bírósági végrehajtási, felszámolási, illetve adósságrendezési eljárásba. A 191/2014. Korm. r. rendelkezéseiből kétséget kizáró módon megállapítható, hogy az abban szabályozott eljárás nem tartozik a polgári nemperes eljárások közé, ugyanakkor a jogalkotó nem határozta meg, hogy milyen típusú eljárás az árverési eljárás.
[12] A 191/2014. Korm. r. 1. § (1) bekezdése és a Földforgalmi tv. 35. §-a alapján megállapította, hogy a mezőgazdasági igazgatási szervnek a földszerzést jóváhagyó hatásköre elkülönül az árverés kitűzése, a hirdetmény közzététele és az árverés lefolytatása iránti jogkörétől. A 191/2014. Korm. r. szerinti földárverési eljárás rendelkezik olyan jogi jellemzőkkel, amely egyes vonásaiban megegyezik a hatósági ügy jellemzőivel, mint például a 11. § (2) bekezdés szerinti határozathozatal, azonban a normaszöveg szerinti adatok és döntések határozattal való „megállapítása” nem feleltethető meg maradéktalanul az Ákr. terminológiájának. Emellett a 191/2014. Korm. r.-ben meghatározott további eljárási jellemzők nem hatósági jellegűek, ilyen például az árverési előleg megfizetésével kapcsolatos tevékenysége. A földművelésügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 383/2016. (XII. 2.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Hatásköri Korm. r.) 42. § (4) bekezdés f) pontja és 43. § (3) bekezdése azt erősíti, hogy a földárverési egyes részcselekmények körében a mezőgazdasági igazgatási szerv nem hatósági, hanem igazgatási hatáskörben jár el. Mindezért a jogalkalmazáshoz szükséges bizonyossággal nem állapítható meg a földárverési eljárás Ákr. hatálya alá tartozása.
[13] Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a 191/2014. Korm. r. 13. § (1) bekezdés a) pontja az árverési jegyzőkönyvben foglalt döntéssel kapcsolatban megindított jogorvoslati, illetve döntés-felülvizsgálati eljárásról szól anélkül, hogy a jogorvoslat eljárási rendjét meghatározná. A döntés ellen tehát a jogalkotó jogorvoslatot kíván biztosítani, amely alatt a jelenlegi közigazgatási bírói gyakorlatnak megfelelően közigazgatási jogorvoslatot kell érteni.
[14] A szabályozási hiányosság és az ellentmondások jogértelmezéssel nem oldhatók fel, ezért nem foglalható el kétséget kizáró álláspont abban a kérdésben, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv a földárverés során milyen – igazgatási vagy hatósági – hatáskörben jár el.
[15] Bizonytalan az eljárás hatósági jellege azért is, mert a 191/2014. Korm. r. szerinti árverés nem azonos jogkövetkezménnyel bír a hatálya alá tartozó egyes eljárásokban. Hatósági árveréssel a szerző eredeti módon szerez tulajdont, ahogy a Vht. szerinti végrehajtási eljárásban végzett ingatlan-árverés és a 191/2014. Korm. r. hatálya alá tartozó végrehajtási eljárás keretében lefolytatott termőföldárverés esetén. Ezzel szemben a 191/2014. Korm. r. szerinti felszámolási vagy önkormányzati adósságrendezési eljárásban a mezőgazdasági igazgatási szerv eljárása nem eredményezi a hatóság által jóváhagyott nyertes licitáló vagy elővásárlásra jogosult tulajdonjog-szerzését, mert a szerződést külön kell megkötni (származékos tulajdonszerzés), mégpedig a tovább folytatódó felszámolási, illetve adósságrendezési eljárásban. Mindez alapjaiban kérdőjelezi meg az árverési eljárás hatósági jogi jellegét.
[16] Végső következtetéseként leszögezte, hogy a Vht. 225. §-a értelmében a 191/2014. Korm. r. alapján eljáró szervek nem tartoznak a Vht. hatálya alá, ezért eljárásukkal szemben a Vht. szerinti végrehajtási kifogás, illetve a Vht. 220. §-a szerinti jogorvoslati eljárásrendre utalás sem hivatkozható. A mezőgazdasági igazgatási szerv eljárását megelőző, a végrehajtó eljárásában mulasztással vagy aktív magatartással elkövetett jogsértés nem orvosolható a 191/2014. Korm. r. alapján. A végrehajtói mulasztás ugyanis nem eredményezi a mezőgazdasági igazgatási szerv jogszabálysértő eljárását, a mezőgazdasági igazgatási szerv ellen indított közigazgatási jogorvoslat nem alkalmas a megkereső végrehajtó szerv cselekményének vagy mulasztásának orvoslására.
[17] A Kúria eddigi joggyakorlata szerint a mezőgazdasági igazgatási szerv földárverési eljárásban hozott határozata közigazgatási perben támadható, és ennek keretében a mezőgazdasági igazgatási szervet megkereső végrehajtó eljárásának jogszerűsége nem vizsgálható. A Kfv.VI.37.696/2018/5. számú ítéletében kimondta, hogy a végrehajtó eljárásának szabályait a Vht. tartalmazza, amely magában foglalja a végrehajtással kapcsolatos jogorvoslati lehetőségeket is. A végrehajtási eljárás jogszerűségét a mezőgazdasági igazgatási szerv nem vizsgálhatja, esetleges jogsértő jellegének jogi következményeit az árverési eljárás során nem vonhatja le (Indokolás [27]). A Kfv.III.37.122/2016/5. számú ítéletében a Kúria a mezőgazdasági igazgatási szerv termőföldárverési eljárásának jogszerűségét a 191/2014. Korm. r. és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) alapján vizsgálta. A Kúria a Kfv.II.37.717/2019/10. számú és a Kfv.II.37.575/2021/6. számú ítéleteiben ugyancsak a mezőgazdasági igazgatási szerv földárverési eljárásának jogszerűségét vizsgálta, egyebek mellett a Földforgalmi tv., valamint a 191/2014. Korm. r. alapján. A Kúria a Kfv.VII.37.377/2022/6. számú ítéletében a mezőgazdasági igazgatási szervet hatóságnak tekintette, eljárására az Ákr. szabályait alkalmazhatónak tartotta. Kimondta, hogy az árverés megtartásának akadálya esetén követendő eljárásra vonatkozó szabályok (191/2014. Korm. r. 14. §) sem explicit, sem implicit módon nem zárják ki az árverés eredményeként hozott jogszabálysértő döntés ellen a törvény szerint igénybe vehető jogorvoslat lehetőségét, így azt sem, hogy a hatóság e döntését – ha annak feltételei fennállnak – saját hatáskörben módosítsa vagy visszavonja (Ákr. 120. §).
[18] A Kúria hivatkozott ítéleteit közzétették a Bírósági Határozatok Gyűjteményében (a továbbiakban: BHGY).
[19] Az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése értelmében a Kúria biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, a bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz.
[20] A Kúria nem csak ítélkező tevékenységet lát el, fontos alkotmányos feladata a jogegységesítés is. Széttartó joggyakorlat esetén a jog kiszámíthatatlan, önkényes ítélkezésre ad lehetőséget. Ilyenkor sérül a jogbiztonság, ezáltal a jogállamiság alkotmányos követelménye is. A jogbiztonság kritériumát elsősorban a jogalkotásnál kell érvényre juttatni, ennek során számos garanciális elvárásnak, mint például a normavilágosság elvének kell megfelelni. A bíró feladata, hogy a jogszabály elvont rendelkezését értelmezze és az egyedi jogvitában alkalmazza. A jogszabály tehát a konkrét élethelyzetre hozott bírói döntésben kel életre, az általános norma az egyedi esetre való konkretizálása révén fejti ki hatását. Alapvető elvárás, hogy egy adott jogszabálynak a különböző bíróságok azonos tartalmat tulajdonítsanak, ugyanannak a jogszabálynak ugyanolyan tények, körülmények mellett nem lehet kétféle értelme. A jogegység biztosítása, ezáltal a jogbiztonság garantálása ezért nemcsak a jogalkotó szervek, hanem a bíróságok feladata is. Ebben a Kúria kiemelt szerepet kapott.
[21] Az egységes és következetes jogértelmezés a jogállamiság részét képező jogbiztonság fontos garanciája. Stabilitást, kiszámíthatóságot biztosít, és ezáltal csökkenti az önkényes döntéshozatal lehetőségét. A körülmények időközben változhatnak, amelynek következtében kétségek támadhatnak a korábbi, akár huzamosabb ideje fennálló egységes jogértelmezés helyességében. Előfordulhat az is, hogy a jogszabály alkalmazása óta eltelt időszakban szerzett tapasztalatok alapján meghaladottnak tűnik a joggyakorlat, de felmerülhet, hogy az eredetileg kialakított jogértelmezés eleve téves volt. A Kúria jogegységesítő alkotmányos feladatát akkor teljesíti, ha ilyen esetben a jogi normát ismételten megvizsgálja és szükség szerint – eltérve korábbi álláspontjától – újraértelmezi azt.
[22] Önmagában tehát az, hogy a BHGY-ban közzétett egységes kúriai gyakorlat szerint a mezőgazdasági igazgatási szerv földárverés során hozott határozata közigazgatási perben támadható, amely perben a végrehajtó eljárásának jogszerűsége nem vitatható, még nem akadálya annak, hogy a Jogegységi Panasz Tanács érdemben vizsgálja az indítványt és indokolt esetben a korábbitól eltérő kötelező jogértelmezést adjon.
[23] Az Alaptörvény 28. cikke szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelemzésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.
[24] Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése értelmében a bírák függetlenek, és csak a törvényeknek vannak alárendelve. A bírói határozatnak tehát jogszabály(ok)on kell alapulnia, a bírói függetlenség korlátja annyi, hogy a bíró nem dönthet önkényesen, nem változtathatja meg a jogszabály tartalmát. Sérül a jogegység, ezáltal a jogbiztonság követelménye, ha a bírói döntés a hatályos jog értelmét a jog céljával, társadalmi rendeltetésével ellentétesen határozza meg. Az Alkotmánybíróság a 3130/2022. (IV. 1.) AB határozatában (Indokolás [25]) a jogbiztonság követelményével összefüggésben leszögezte, hogy egy szabályozás felülírása, kitágítása a bíróságok részéről már nem jogértelmezési, hanem contra legem jogalkalmazási – tulajdonképpen jogalkotási – tevékenységet jelent, ami felveti a bíróságok törvényeknek való alávetettsége elvének a sérelmét. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a „jogállamiság elvéből, követelményéből az is következik, hogy a jogértelmezés nem válhat a jogalkalmazó szerv önkényes, szubjektív döntésének eszközévé. Ellenkező esetben sérülne a jogbiztonság követelménye, a jogalkalmazó szervek döntéseire vonatkozó kiszámíthatósági és előreláthatósági elvárás” {3026/2015. (II. 9.) AB határozat, Indokolás [27]}. A contra legem jogalkalmazás akkor önkényes, alkotmányellenes is egyben (contra constitutionem), ha a bíróság az Alaptörvény 28. cikkében foglalt jogértelmezési szabályokat kifejezetten figyelmen kívül hagyja {23/2018. (XII. 28.) AB határozat, Indokolás [28]}.
[25] A fentiek szerint a Kúria a jogegységesítő tevékenysége során az alkotmányos követelményeknek megfelelően köteles a jogszabályt értelmezni, a jogi norma tartalmát jogértelmezéssel nem bővítheti ki, nem változtathatja meg.
[26] Az indítványhoz kapcsolódó releváns jogszabályi rendelkezések a következők.
[27] A 191/2014. Korm. r. 1. § (1) bekezdése szerint, ha végrehajtási, felszámolási vagy önkormányzati adósságrendezési eljárásban mező- és erdőgazdasági hasznosítású föld (a továbbiakban: föld) értékesítése iránt kell intézkedni, a végrehajtó, a felszámoló, vagy a pénzügyi gondnok (a továbbiakban együtt: megkereső) az értékesítés feltételeinek bekövetkeztétől számított 60 napon belül az árverés kitűzése, az árverési vagy értékesítési hirdetmény (a továbbiakban együtt: árverési hirdetmény) közzététele, továbbá az árverés vagy értékesítés (a továbbiakban együtt: árverés) lefolytatása érdekében megkeresi a föld fekvése szerint illetékes mezőgazdasági igazgatási szervként végrehajtási, felszámolási és önkormányzati adósságrendezési feladatkörében eljáró vármegyei kormányhivatalt (a továbbiakban: mezőgazdasági igazgatási szerv). A 2. § (1) bekezdése értelmében a megkeresés alapján a mezőgazdasági igazgatási szerv a megkeresés kézhezvételétől számított 45 napon belül az árverést árverési hirdetménnyel tűzi ki. A 11. § (1) bekezdése kimondja, hogy a kikiáltó az árverésről jegyzőkönyvet (a továbbiakban: árverési jegyzőkönyv) vesz fel, amely magában foglaltan tartalmazza az árverésen hozott döntéseket. A 11. § (2) bekezdése szerint az árverésen hozott döntéseket a mezőgazdasági igazgatási szerv határozattal állapítja meg.
[28] A 191/2014. Korm. r. 12. § (2) bekezdése értelmében a földszerzést jóváhagyó hatósági hatáskörében eljáró fővárosi és vármegyei kormányhivatal a Földforgalmi tv. 35. § (5) bekezdése szerinti döntését a végleges árverési jegyzőkönyv és egyéb okiratok alapján hozza meg.
[29] A 191/2014. Korm. r. 13. § (1) bekezdés a) pontja alapján, ha az árverési jegyzőkönyvbe foglalt döntés ellen jogorvoslattal nem élnek, vagy valamennyi azzal kapcsolatban megindított jogorvoslati, illetve döntés-felülvizsgálati eljárás befejeződik, a mezőgazdasági igazgatási szerv haladéktalanul felhívja az árverési vevőt, hogy a teljes vételárat utalja át.
[30] A 191/2014. Korm. r. 14. § (1) bekezdése szerint, ha az adós a tartozását megfizette, vagy más egyéb okból nem állnak fenn a föld árverésének feltételei, a megkereső köteles ennek tényéről haladéktalanul, rövid úton értesíteni a mezőgazdasági igazgatási szervet. A (2) bekezdés kimondja, hogy ha az (1) bekezdés szerinti értesítés legkésőbb az árverés megkezdéséig beérkezik, a mezőgazdasági igazgatási szerv az eljárást megszünteti; az értesítés kézhezvétele után az árverést kitűzni és megtartani nem lehet. Az eljárás megszüntetésének van helye akkor is, ha az értesítés az árverés lefolytatása során, de még az árverési vevő személyét megállapító döntés meghozatala előtt érkezik meg.
[31] A Hatásköri Korm. r. 42. § (4) bekezdés f) pontja értelmében a Kormány mezőgazdasági igazgatási szervként a földművelésügyi igazgatási hatáskörben eljáró vármegyei kormányhivatalt jelöli ki a Fölforgalmi tv. 35. § (1) bekezdése tekintetében.
[32] A Földforgalmi tv. 35. § (1) bekezdése szerint a végrehajtási, felszámolási vagy önkormányzati adósságrendezési eljárás keretében árverés vagy pályáztatás útján (a továbbiakban együtt: árverés) történő földtulajdonjog-szerzés esetén a végrehajtó, a felszámoló, illetve a pénzügyi gondnok megkeresésére az árverést a mezőgazdasági igazgatási szerv folytatja le az e törvény végrehajtására kiadott rendeletben meghatározottak szerint.
[33] A Jogegységi Panasz Tanács az indítványban megfogalmazott kérdéssel kapcsolatban a következőkre alapozta döntését.
[34] Az ingatlanvégrehajtás, köztük az ingatlanárverés szabályait a Vht. tartalmazza, és a Vht. meghatározza a végrehajtás foganatosításával kapcsolatos jogorvoslatok rendjét is. A mezőgazdasági föld árverése azonban nem tartozik a Vht. hatálya alá, az árverés lefolytatását a Földforgalmi tv. 35. § (1) bekezdése a mezőgazdasági igazgatási szerv hatáskörébe utalta azzal, hogy ennek során a 191/2014. Korm. r. szabályait kell alkalmaznia. A Vht. szerinti végrehajtási eljárás tehát a végrehajtó megkeresése után a mezőgazdasági igazgatási szerv 191/2014. Korm. r. szerinti árverési eljárásával folytatódik, majd az árverést követően a Vht. által szabályozott nemperes eljárással zárul.
[35] Sem a Földforgalmi tv., sem a 191/2014. Korm. r. nem határozza meg a mezőgazdasági igazgatási szerv által lefolytatott árverési eljárás jellegét, típusát. Míg a 191/2014. Korm. r. 12. § (2) bekezdése egyértelműen kimondja, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv a földszerzés jóváhagyása iránti eljárásban hatósági hatáskört gyakorol, addig az 1. § (1) bekezdése hatáskörről nem, csupán végrehajtási feladatkörről rendelkezik. A 13. § (1) bekezdés a) pontja az árverési jegyzőkönyvbe foglalt döntés elleni jogorvoslatról, illetve döntés-felülvizsgálatról szól ugyan, de sem a döntés fajtáját, sem a jogorvoslat vagy döntés-felülvizsgálat mibenlétét, eljárási rendjét nem definiálja.
[36] Az Alaptörvény 28. cikke a bíróságok számára kötelező értelmezési előírást ad arra az esetre, ha a jogszabály tartalma, lényege kétséges, nem egyértelmű. A jogalkalmazónak ilyenkor teleológiai értelmezéssel a jogalkotói célt kell feltárnia, meg kell határoznia, hogy mit akart elérni a jogalkotó a jogi norma megalkotásával.
[37] A szubjektív teleológiai értelmezéshez általában a törvény címét, preambulumát, illetve a miniszteri indokolást vesszük alapul. A mezőgazdasági igazgatási szerv földárverési eljárásnak típusára, az általa gyakorolt hatáskör végrehajtási vagy hatósági jellegére nézve a Földforgalmi tv. preambuluma és indokolása nem ad eligazítást, a 191/2014. Korm. r.-nek pedig nincs se preambuluma, se indokolása.
[38] Az objektív teleologikus értelmezés során a jogalkalmazónak a normaszövegből kell a jogszabály célját, társadalmi rendeltetését kikeresnie, és az Alaptörvénnyel való összhang biztosítása érdekében annak azt az értelmezését kell választania, amelyik objektíve megfeleltethető a józan észnek, a közjónak, illetve az erkölcsi, gazdaságossági szempontoknak. Az ingatlan-végrehajtás, ennek keretében az ingatlan árverés útján történő értékesítése alapvetően a végrehajtó hatáskörébe tartozik, eljárásának szabályait a Vht. határozza meg. A földárverést azonban a jogalkotó kivette a végrehajtói eljárások köréből, és annak ellenére helyezte át ezt a mezőgazdasági igazgatási szerv hatáskörébe, hogy a földárverés az ingatlan-végrehajtás részcselekményét képezi. A mezőgazdasági igazgatási szerv a földárverést nem a Vht. szabályai, hanem a 191/2014. Korm. r. szabályai szerint folytatja le. A jogalkotó olyan szakigazgatási szervhez telepítette ezt a feladatot az általános ingatlan-végrehajtási szabályoktól eltérő szabályalkotással, amelyik kellő szakértelemmel rendelkezik a földforgalmi ügyek intézéséhez, képes az új birtokpolitikai elvek érvényesítésére. Mindebből azonban a mezőgazdasági igazgatási szerv eljárásának típusára, jellegére nézve egyértelmű következtetést nem lehet levonni.
[39] A fentiek szerint a Földforgalmi tv. és a 191/2014. Korm. r. alapján – a nyelvtani és a teleologikus jogértelmezés módszerével – nem állapítható meg, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv földárverési eljárása végrehajtói vagy közigazgatási hatósági eljárásnak minősül-e.
[40] Az Alaptörvény 28. cikke értelmében a jogszabályok értelmezésének fontos, de nem egyetlen forrása a teleologikus értelmezés, ezért szükséges a rendszertani jogértelmezés módszerével is megkísérelni a jogi norma tartalmának feltárását.
[41] A 191/2014. Korm. r. és a Földforgalmi tv. felhívott rendelkezéseiből megállapítható, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv különféle hatáskörben jár el, a földszerzés jóváhagyása iránti eljárásban hatósági hatáskört gyakorol, ahogy azt a 191/2014. Korm. r. 12. § (2) bekezdése egyértelműen meghatározta. A földárverési eljárás jellegéről azonban e jogszabályok nem rendelkeznek. A Hatásköri Korm. r. 42. § (4) bekezdés f) pontja a vármegyei kormányhivatalt mint földművelésügyi igazgatási hatáskörben eljáró szervet jelöli ki a földárverési eljárásra.
[42] A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 5:41. § (1) bekezdése szerint, aki a dolgot hatósági határozat vagy hatósági árverés útján jóhiszeműen szerzi meg, tulajdonossá válik tekintet nélkül arra, hogy korábban ki volt a tulajdonos. Aki tehát árverésen szerez tulajdonjogot, a dolog tulajdonjogát hatóság közreműködésével eredeti jogcímen szerzi meg. A 191/2014. Korm. r. 13. § (4) bekezdése értelmében azonban a felszámolási eljárásban a felszámoló, önkormányzati adósságrendezési eljárásban a pénzügyi gondnok köti meg az árverési vevővel a földtulajdon átruházására vonatkozó szerződést. Az (5) bekezdés szerint pedig végrehajtási eljárás esetén a mezőgazdasági igazgatási szerv intézkedik a tulajdonjog bejegyeztetése iránt az ingatlanügyi hatóság megkeresésével.
[43] A Ptk. és a 191/2014. Korm. r. rendelkezéseiből az következik, hogy végrehajtási eljárás esetén a földárverés alapján az árverési vevő a tulajdonjogot eredeti jogcímen szerzi meg, míg ha a földárverést felszámolási, vagy önkormányzati adósságrendezési eljárásban folytatják le, akkor a tulajdonszerzés már származékos. A mezőgazdasági igazgatási szerv végrehajtási eljáráshoz kapcsolódó földárverési eljárása ebből a szempontból hatósági jellegűnek minősül.
[44] Az alapul fekvő jogszabályok rendszertani értelmezése alapján annyi állapítható meg, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv földárverési eljárása olyan igazgatási eljárás, amely nem tartozik a polgári nemperes eljárások közé.
[45] A civilisztikai kollégiumvezetők szakmai testülete által elfogadott állásfoglalás a Bszi. 27/A. §-a alapján nem kötelező, ezért a Jogegységi Panasz Tanács nem vizsgálta a CKOT állásfoglalásban megfogalmazott véleményt.
[46] A Jogegysági Panasz Tanács álláspontja szerint az indítványozó tanács által felvázolt jogi helyzetben nem is az a fő kérdés, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv földárverési eljárása végrehajtási jellegű-e vagy hatósági, hanem az, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv földárverési eljárása során hozott jegyzőkönyvben foglalt határozata olyan végrehajtói intézkedés-e, amely ellen végrehajtási kifogással lehet élni, vagy pedig olyan közigazgatási jogvita tárgyát képező közigazgatási cselekménynek minősül, amely közigazgatási perben támadható.
[47] A Vht. 217. § (1) bekezdése értelmében a végrehajtó intézkedése, illetőleg intézkedésének elmulasztása ellen végrehajtási kifogást lehet előterjeszteni.
[48] Vht. 225. § (1) bekezdése szerint a végrehajtás elrendelését és foganatosítását – e törvényben megállapított szabályok szerint – a bíróság, illetve a közjegyző, továbbá a e törvényben meghatározott más szervek és személyek, így különösen a következők végzik:
a) az önálló bírósági végrehajtó,
b) –
c) az önálló bírósági végrehajtó-helyettes,
d) –
e) a végrehajtójelölt (e fejezetben a továbbiakban együtt: végrehajtó).
[49] A mezőgazdasági igazgatási szerv nem minősül sem végrehajtónak, sem a Vht. szerint közreműködő szervnek, így a végrehajtáshoz kapcsolódó földárverést végző mezőgazdasági igazgatási szerv nem tartozik a Vht. hatálya alá.
[50] A Vht. rendelkezése e tekintetben teljesen egyértelmű, a Vht. hatályát jogértelmezéssel kibővíteni nem lehet. A bíróságok jogalkalmazásuk során a jogszabály tartalmát nem írhatják felül, a Vht. hatályának a földárverést végző mezőgazdasági igazgatási szervre való kibővítése a törvény olyan kitágítását eredményezné, amely nem jogértelmezési, hanem contra legem jogalkalmazást jelentene. A jogértelmezés nem válhat a jogalkalmazó szerv önkényes döntésének eszközévé, ellenkező esetben sérülne a jogbiztonság követelménye.
[51] Mivel az árverést végző mezőgazdasági igazgatási szerv nem minősül végrehajtónak és eljárása nem tartozik a Vht. hatálya alá, ezért eljárásával szemben a Vht. szerinti jogorvoslatok, köztük a végrehajtási kifogás nem vehetők igénybe.
[52] A végrehajtó jogsértő intézkedése vagy mulasztása nem maradhat jogorvoslat nélkül. Ha a végrehajtó elmulasztja értesíteni a föld árverezése érdekében általa megkeresett mezőgazdasági igazgatási szervet arról, hogy nem állnak fenn az árverés feltételei, akkor az arra jogosult a Vht. 217. § (1) bekezdése szerinti végrehajtási kifogást terjeszthet elő a végrehajtó jogsértő intézkedése vagy mulasztása ellen. A kifogásról a végrehajtást foganatosító bíróság dönt polgári nemperes eljárásban.
[53] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 4. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási jogvita tárgya a közigazgatási szerv közigazgatási jog által szabályozott, az azzal érintett jogalany jogi helyzetének megváltoztatására irányuló vagy azt eredményező (3) bekezdés szerinti cselekményének, vagy a cselekmény elmulasztásának (a továbbiakban együtt: közigazgatási tevékenység) jogszerűsége. A (3) bekezdés a) pontja értelmében közigazgatási cselekménynek minősül az egyedi döntés.
[54] Az Ákr. 114. § (1) bekezdés alapján az ügyfél a véglegessé vált döntés ellen közigazgatási pert indíthat.
[55] Az, hogy az Ákr. hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyben hozott döntéssel szemben közigazgatási per indítható, nem jelenti azt, hogy közigazgatási per csak az Ákr. szerinti döntéssel szemben kezdeményezhető. A Kp. a korábbiakhoz képest kibővítette a közigazgatási bíráskodás körét a közigazgatás működésével és a közigazgatási cselekményekkel szembeni hézagmentes jogvédelem biztosítása érdekében. A közigazgatási jogvitát a bíróság közigazgatási perben bírálja el, a közigazgatási jogvita tárgyát a Kp. 4. § (1) bekezdése határozza meg. Amennyiben az egyedi döntés megfelel a Kp. 4. § (1) bekezdésében meghatározott fogalomnak, akkor annak jogszerűsége közigazgatási perben támadható.
[56] A Kp. 4. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási jogvita tárgyát képző közigazgatási tevékenységnek három lényegi fogalmi eleme van: egyrészt a támadott cselekményt közigazgatási szerv végezte, másrészt a közigazgatási cselekményt közigazgatási jog szabályozza, harmadrészt a cselekmény joghatást vált ki, vagy legalább azt célozza.
[57] A Hatásköri Korm. r. 42. § (4) bekezdés f) pontjában kijelölt mezőgazdasági igazgatási szerv a kormányhivatal, amely a kormány általános hatáskörű területi kormányzati igazgatási szerve, azaz közigazgatási szerv.
[58] A vitatott közigazgatási cselekmény a mezőgazdasági igazgatási szerv jegyzőkönyvben foglalt határozata. A földárverési eljárás szabályait a Földforgalmi tv. és a 191/2014. Korm. r. adják. Ezek tartalmaznak közigazgatási és polgári jogi szabályokat is, de figyelemmel arra, hogy a Hatásköri Korm. r. 42. § (4) bekezdés f) pontja földművelésügyi igazgatási hatáskörben eljáró szervként rendelkezik a mezőgazdasági igazgatási szervről, a földárverési eljárás szabályai inkább minősülnek közigazgatási jogi szabályoknak, mint polgári jogi rendelkezéseknek. Ezt erősíti, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv döntése joghoz kötött, a közigazgatási eljárásokra jellemző jegyzőkönyvet vesz fel, határozatot hoz, továbbá hogy a magánjogi jogalanyokkal szemben hatalmi pozícióban, nem mellérendeltségi viszonyban van.
[59] A mezőgazdasági igazgatási szerv földárverési eljárásában felvett jegyzőkönyvben foglalt, felajánlott legmagasabb vételi ajánlatot, valamint az árverési vevő személyét megállapító határozatok mint közigazgatási cselekmények olyan egyedi döntések, amelyek az I. rendű felperesre (is) fejtenek ki joghatást, tulajdonjogi helyzetét megváltoztatják.
[60] A fentiek szerint a Kp. 4. § (1) bekezdésében meghatározott mindhárom fogalmi elem teljesült, ezért a mezőgazdasági igazgatási szerv földárverési eljárásának – így az árverési jegyzőkönyvben foglalt döntéseknek és az azokhoz szorosan kapcsolódó árverés kitűzésének, az árverési hirdetmény közzétételének, továbbá az árverés lefolytatásának – jogszerűsége közigazgatási perben támadható.
[61] Tekintettel arra, hogy a Vht. 217. § (1) bekezdése alapján a végrehajtó intézkedésével, illetőleg intézkedésének elmulasztásával szemben végrehajtási kifogás vehető igénybe, a mezőgazdasági igazgatási szerv döntése ellen indított közigazgatási perben a végrehajtó intézkedésének vagy mulasztásának jogszerűsége nem vitatható. A közigazgatási bíróság nem dönthet olyan kérdésben, amely a polgári ügyekben eljáró bíróság hatáskörébe tartozik, így nem foglalhat állást arról, hogy az adós a tartozását megfizette-e, és ezért vagy más egyéb okból fennállnak-e vagy sem a föld árverésének feltételei, illetve, hogy ezekre figyelemmel a 191/2014. Korm. r. 14. § (1) bekezdését megsértve mulasztott-e a végrehajtó. A közigazgatási perben a mezőgazdasági igazgatási szerv eljárásának jogszerűsége vizsgálható, a végrehajtó intézkedésének elmulasztása közvetlenül nem eredményezi a mezőgazdasági igazgatási szerv jogsértő eljárását.
[62] Ha valakinek nincs tartozása, akkor vele szemben végrehajtást foganatosítani nem lehet, a végrehajtás alá vont ingatlana nem árverezhető el, az árverési eljárást meg kell szüntetni. Az árverés akadályát képezi tehát, ha az adós a tartozását megfizette. Ez a jogi tény független attól, hogy a végrehajtó eleget tett-e a 191/2014. Korm. r. 14. § (1) bekezdésében foglalt kötelezettségének. Ha a mezőgazdasági igazgatási szerv az árverést megelőzően nem értesül arról, hogy az adós a tartozását megfizette, akkor ő bár nem hibázott, döntése mégis jogsértő lehet, a jogsértést pedig orvosolni kell. A közigazgatási perben kell levonni annak jogi következményeit, ha a végrehajtást foganatosító bíróság a végrehajtási kifogás alapján megállapította a végrehajtó jogsértő mulasztását. A polgári nemperes eljárás eredményére tekintettel juthat arra a közigazgatási bíróság, hogy a mezőgazdasági igazgatási szerv eljárása, döntése törvénysértő volt. Ez esetben az árverés nem azért törvénysértő, mert a végrehajtó elmulasztotta az értesítési kötelezettségét, hanem azért, mert akkor már az adósnak nem volt tartozása.
[63] A fentiek alapján a Jogegységi Panasz Tanács megállapította, hogy az indítvány szerinti jogkérdés, azaz a mezőgazdasági igazgatási szerv árverési határozatával szemben igénybe vehető jogorvoslat tekintetében a Kúria közigazgatási joggyakorlata összhangban van a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekkel, ezért a Kúriának a BHGY-ben közzétett egységes jogértelmezésétől való eltérés nem indokolt.
[64] A kifejtettekre figyelemmel a Jogegységi Panasz Tanács a Bszi. 24. § (1) bekezdés c) pontja, 25. §-a, 32. § (1) bekezdés a) pontja, valamint a 34. §-a alapján – az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében – a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
[65] A Jogegységi Panasz Tanács a határozatát Bszi. 42. § (1) bekezdése szerint a Magyar Közlönyben, a BHGY-ben, a bíróságok központi internetes honlapján és a Kúria honlapján közzéteszi. A jogegységi határozat a bíróságokra a Magyar Közlönyben történő közzététel időpontjától kötelező.
Budapest, 2023. március 20.
Dr. Patyi András s.k. a tanács elnöke,
Dr. Vitál-Eigner Beáta s.k. előadó bíró,
Dr. Varga Zs. András s.k. bíró,
Böszörményiné dr. Kovács Katalin s.k. bíró,
Dr. Farkas Katalin s.k. bíró,
Dr. Gimesi Ágnes Zsuzsanna s.k. bíró,
Dr. Gyarmathy Judit s.k. bíró,
Dr. Kalas Tibor s.k. bíró,
Dr. Magyarfalvi Katalin s.k. bíró,
Dr. Patyi András s.k. a tanács elnöke
az aláírásban akadályozott
Dr. Márton Gizella bíró helyett,
Molnár Ferencné dr. s.k. bíró,
Dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet s.k. bíró,
Dr. Orosz Árpád s.k. bíró,
Dr. Puskás Péter s.k. bíró,
Salamonné dr. Piltz Judit s.k. bíró,
Dr. Simonné dr. Gombos Katalin s.k. bíró,
Dr. Somogyi Gábor s.k. bíró,
Dr. Suba Ildikó s.k. bíró,
Dr. Stark Marianna s.k. bíró,
Dr. Szabó Klára s.k. bíró,
Dr. Tóth Kincső s.k. bíró
