Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó és dr. Schanda Balázs alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Handó Tünde és dr. Márki Zoltán alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja: az Országgyűlés az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével és XXVIII. cikk (6) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy nem szabályozta a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény alapján létrehozott hatásköri rendszerben eljáró valamennyi hatóságra kiterjedően az együttműködés szervezeti rendjét, továbbá az általuk indított eljárásokról – az ügy érdemi azonosíthatóságához szükséges adatokra kiterjedően – a többi hatóság kötelező és haladéktalan értesítésének eljárásrendjét.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2024. június 30-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a Kúria Kfv.VI.37.026/2022/8. számú ítélete, valamint a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 78. § (1b) bekezdés első mondata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a Kúria Jpe.II.60.044/2022/10. számú határozata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben.
[1] 1. A gazdasági társaság indítványozók jogi képviselőik útján (dr. Halász Bálint ügyvéd és dr. Marosi Zoltán ügyvéd) az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése és 27. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panaszukban kérték a Kúria Jpe.II.60.044/2022/10. számú határozata, a Kúria Kfv.VI.37.026/2022/8. számú ítélete és a Fővárosi Törvényszék 103.K.706.642/2020/36. számú ítélete, valamint a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 78. § (1b) bekezdés első mondata alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozók szerint a bírói határozatok és a kifogásolt jogszabályhely sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, XV. cikk (2) bekezdését és XXVIII. cikk (1), (4), (6) és (7) bekezdését.
[2] Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló alapügy lényege szerint Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: Kormányhivatal) 2019. augusztus 8-án hozott BP–05/200/02935–7/2019. számú határozatában a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény (a továbbiakban: Fttv.) 10. § (1) bekezdése szerinti hatásköre alapján eljárva megállapította, hogy az indítványozó megsértette az Fttv. 3. § (1) és (5) bekezdését, 6. § i) pontját és 7. § (1) bekezdését, vele szemben figyelmeztetést alkalmazott, mivel az I. rendű indítványozó kis- és középvállalkozásnak minősül (a továbbiakban: kkv). A Kormányhivatal az I. rendű indítványozó weboldalát vizsgálta. A Kormányhivatal 2019. május 22-én indított eljárást az indítványozóval szemben.
[3] A Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) az Fttv. 10. § (3) bekezdésére alapított hatáskörében eljárva 2018. június 8-án versenyfelügyeleti eljárást indított az I. rendű indítványozóval szemben, amelybe utóbb ügyfélként bevonta a többi indítványozót. A GVH 2020. július 30-án hozott, VJ/19–119/2018. számú határozatában megállapította, hogy az I. rendű indítványozó (a közigazgatási perben I. rendű felperes) az Fttv. melléklet 20. pontjába ütköző, valamint az Fttv. 6. § (1) bekezdés b) pontjába, 3. § (1) és (2) bekezdésébe ütköző kereskedelmi gyakorlatot folytatott, amikor weboldalain online társkereső szolgáltatását valótlanul ingyenesen hirdette, megtévesztő módon tájékoztatta a fogyasztókat szolgáltatása időtartamáról, a prémium előfizetés automatikus meghosszabbodásáról, illetve a meghosszabbított időtartama alatt fizetendő díjról, a szolgáltatást igénybe vevő tagok számáról, továbbá megsértette a szakmai gondosság követelményeit szolgáltatásának alapvető feltételeinek ismertetésével összefüggésben. Ezen jogsértések miatt a GVH a kereskedelmi gyakorlat módosítására, helyreigazító nyilatkozat közzétételére, valamint 1 600 000 000 Ft versenyfelügyeleti bírság megfizetésére kötelezte a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 78. §-a alapján. A további indítványozókat mint az I. rendű indítványozóval egy vállalkozáscsoportba tartozókat mögöttes felelősként nevesítette a GVH arra az esetre, ha a versenyfelügyeleti bírságot az I. rendű indítványozó nem fizeti meg.
[4] Az első fokon eljáró Fővárosi Törvényszék 103.K.706.642/2020/36. számú ítéletében az alperes GVH határozatának bírság megfizetésére kötelező rendelkezését megsemmisítette, a GVH-t új eljárásra kötelezte e körben, egyebekben az indítványozók keresetét elutasította.
[5] A Kúria Kfv.VI.37.026/2022/8. számú ítéletében az elsőfokú ítéletnek a bírság megfizetésére kötelező rendelkezését megsemmisítő és a GVH-t új eljárásra kötelező részében hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította, a keresetet elutasító részében hatályában fenntartotta az elsőfokú ítéletet.
[6] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa Jpe.II.60.044/2022/10. számú határozatával az indítványozók jogegységi panaszát elutasította.
[7] 2. Az indítványozók az Abtv. 26. § (1) bekezdése és 27. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panaszukban kérték a Kúria Jpe.II.60.044/2022/10. számú határozata, a Kúria Kfv.VI.37.026/2022/8. számú ítélete és a Fővárosi Törvényszék 103.K.706.642/2020/36. számú ítélete a GVH határozatra is kiterjedő hatályú megsemmisítését és alaptörvény-ellenességének megállapítását, valamint kérték a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatának megsemmisítését.
[8] Az indítványozók álláspontja szerint a Kúria jogegységi panasz és felülvizsgálati eljárásban hozott határozatai, valamint az elsőfokú ítélet és a GVH határozata sértik az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, a XXVIII. cikk (6) bekezdése szerinti ne bis in idem elvet és a XV. cikk (2) bekezdése szerinti egyenlő bánásmód követelményét.
[9] Az indítványozók a Kúria jogegységi panasz és felülvizsgálati eljárásban hozott határozatai vonatkozásában az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésének megsértését is kifogásolták.
[10] A Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata vonatkozásában – amelyen a GVH határozata és a Kúria jogegységi panasz és felülvizsgálati eljárásban hozott határozatai alapulnak – az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdése szerinti nulla poena sine lege elv és XV. cikk (2) bekezdése szerinti egyenlő bánásmód követelményének megsértését állították.
[11] Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének és XXVIII. cikk (6) bekezdésének sérelmét az indítványozók alapvetően azzal indokolták, hogy esetükben a Kormányhivatal és a GVH által folytatott versenyfelügyeleti eljárás büntető jellegű eljárások, ezért érvényesülnie kellett volna a ne bis in idem elvének. Az indítványozók kiemelték, hogy (i) mind a Kormányhivatal, mind a GVH eljárása az Fttv. szerinti tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalma megsértésének megállapítására irányult, (ii) mind a Kormányhivatalnak, mind a GVH-nak lehetősége volt arra, hogy az Fttv. 17. § (2) bekezdése alapján bírságot és más büntetést szabjon ki az indítványozókkal szemben, (iii) mind a Kormányhivatal, mind a GVH határozatában megállapította az I. rendű indítványozó jogszabálysértését, és vele szemben jogkövetkezmények alkalmazását írták elő, (iv) a GVH határozat 1,6 milliárd Ft összegű bírságot állapított meg, amelyben nevesítésre került, hogy megtorló és preventív célok érdekében került ilyen összegben meghatározásra.
[12] Az indítványozók előadták, hogy az Fttv. 10. §-ának hatásköri szabályozása értelmében a (3) bekezdése alapján a GVH jár el, amennyiben a kereskedelmi gyakorlat a gazdasági verseny érdemi befolyásolására alkalmas, egyébiránt a fogyasztóvédelmi hatósági feladatokat ellátó Kormányhivatal jár el.
[13] Az indítványozók szerint a GVH határozata (és az ezt helyben hagyó bírósági határozatok) azért sértik a ne bis in idem elvét, mert a kormányhivatali elmarasztalást követően a GVH is az Fttv. 3. § (1) bekezdésébe ütköző tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértését állapította meg, a GVH is az I. rendű indítványozó weboldalát vizsgálta, továbbá a GVH határozata is rögzítette, hogy az I. rendű indítványozó kkv-nak minősül, ennek ellenére 1,6 milliárd Ft bírságot szabott ki vele szemben, amely bírság mögöttes felelőseiként a többi indítványozót nevesítette.
[14] Az indítványozók álláspontja szerint a 2019. augusztus 8-án kelt kormányhivatali határozatot követően a GVH a 2020. július 30-án kelt határozatában az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és XXVIII. cikk (6) bekezdése alapján, a ne bis in idem elvébe ütközően állapította meg ugyanazon tényállás és jogsértés kapcsán az indítványozók felelősségét.
[15] Az indítványozók szerint a ne bis in idem elv sérelme szempontjából nem bír relevanciával, hogy a Kormányhivatal az I. rendű indítványozó kkv státusza miatt eltekintett a bírság kiszabásától, mivel egyéb szankciókat megállapított vele szemben, továbbá ezen eljárás is büntetőjogi jellegűnek minősül.
[16] Az indítványozók azon példával szemléltették álláspontjukat, hogy a Btk. 64. §-a szerinti megrovás alkalmazása esetén utóbb nincs helye ugyanazon elkövető ugyanazon bűncselekménye miatt pénzbírság, szabadságvesztés vagy bármilyen más büntetés kiszabásának. Az indítványozók szerint a ne bis in idem elv alkalmazása szempontjából nem annak van jelentősége, hogy a Kormányhivatal a bírságnál enyhébb szankciót alkalmazott, hanem annak, hogy az I. rendű indítványozó jogi felelősségét megállapította, és vele szemben jogkövetkezményt alkalmazott.
[17] Az indítványozók a Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa határozatát azért tartják alaptörvény-ellenesnek, mert az indítványozók jogegységi panaszát elutasította, így hatályában fenntartotta a felülvizsgálati eljárásban hozott kúriai ítéletet, amely sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését és XXVIII. cikk (6) bekezdését.
[18] Az indítványozók az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének megsértését azzal indokolták, hogy a bírságszankció tekintetében nem részesültek azonos elbánásban a velük összehasonlítható helyzetben lévő kkv-nak minősülő vállalkozásokkal, ugyanakkor ugyanolyan elbánásban részesültek, mint az indítványozókkal összehasonlítható helyzetben nem lévő, jelentős árbevételű, multinacionális online szolgáltatók, mint például a Facebook vagy a Booking.com. Az indítványozók szerint a bírságszankció mindkét aspektusa sérti a diszkrimináció tilalmát.
[19] Az indítványozók hivatkoztak a GVH kkv-kkal kapcsolatos gyakorlatára, amely ügyekben a kkv-kre kiszabott bírság összege soha nem volt olyan magas összegű, mint a velük szemben kiszabott 1,6 milliárd Ft összegű bírság, amely tízszer nagyobb, mint a kkv-re eddig kiszabott legmagasabb összegű bírság.
[20] Az indítványozók szerint az elsőfokú ítélet, a felülvizsgálati eljárásban hozott kúriai ítélet, a jogegységi panasz eljárásban hozott kúriai határozat e tekintetben egyaránt egyetértettek a GVH határozattal, ezért sértik az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdését.
[21] Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésének megsértését az indítványozók abban látták, hogy a Kúria felülvizsgálati eljárásban hozott ítéletének rendelkező része és a kapcsolódó [132] pontban szereplő indokolás értelmében a Kúria a jogerős ítéletnek a bírság megfizetésére vonatkozó rendelkezését megsemmisítő és a GVH-t új eljárásra kötelező rendelkezését hatályon kívül helyezte és azon utasítással látta el, hogy „a Kp. [a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény] rendelkezései értelmében a kereset elutasítására a felülvizsgálati bíróság nem jogosult. Az új eljárásban az elsőfokú bíróságnak a Kúria fenti jogértelmezésének megfelelően kell dönteni a bírságkiszabás kérdésében azzal, hogy a határozat e tekintetben sem jogsértő.” Az indítványozók szerint amennyiben a hatályos jogszabályok értelmében a Kúria a kereset elutasítására nem jogosult, contra legem és egyben contra constitutionem az elsőfokú bíróságnak a kereset elutasítására adott utasítása. Az indítványozók szerint a Kúria ítéletének ezen utasítása a tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal és a jogorvoslathoz való joggal ellentétesen megfosztotta az indítványozókat jogaiktól, mivel az elsőfokú bíróság számára a bírság vonatkozásában semmilyen mérlegelési lehetőséget nem biztosított.
[22] Az indítványozók e tekintetben a Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa határozatának alaptörvény-ellenességét abban látják, hogy az elutasította az indítványozók jogegységi panaszát, és hatályában fenntartotta a Kúria felülvizsgálati eljárásban hozott ítéletét.
[23] Az indítványozók az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján előterjesztett alkotmányjogi panaszukban a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatának alaptörvény-ellenessége okán kifogásolták a Kúria jogegységi panaszeljárásban és felülvizsgálati eljárásban hozott határozatát, az elsőfokú bíróság ítéletét és a GVH határozatát. Ezen indítványelem tekintetében az indítványozók az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésének és XV. cikk (2) bekezdésének megsértését jelölték meg.
[24] Az indítványozók álláspontja szerint a Tpvt. 78. § (1b) bekezdésének első mondata diszkrecionális jogot ad a GVH kezébe a tekintetben, hogy a bírság összegét az eljárás alá vont vállalkozás vagy a teljes vállalkozáscsoport előző évi árbevétele alapján határozza meg. Az indítványozók előadták, hogy a jelen ügyben a GVH a vállalkozáscsoport árbevételét vette alapul, ennek okán az I. rendű indítványozón kívül a további indítványozókat mint azonos vállalkozáscsoportba tartozó személyeket a Tpvt. 78. § (5) bekezdése alkalmazásával mögöttes felelősként nevesítette, és egyetemlegesen kötelezte a bírság megfizetésére.
[25] Az indítványozók szerint a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatának azon megoldása, amely szerint a GVH saját belátása szerint határozhatja meg, hogy az eljárás alá vont vagy annak vállalkozáscsoportja árbevétele alapján bírságol, sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdését, mivel a nulla poena sine lege elvvel ellentétesen törvényben meghatározott mérlegelési szempontot nem tartalmaz. Az indítványozók azt is kifogásolták, hogy a GVH-nak még megindokolnia sem szükséges, hogy az eljárás alá vont vagy annak vállalkozáscsoportjának árbevétele alapján bírságol.
[26] Az indítványozók álláspontja szerint a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata abban az esetben is lehetővé teszi a GVH számára, hogy a vállalkozáscsoport árbevétele alapján bírságoljon, ha a vállalkozáscsoporton belüli árbevétel átcsoportosítása, illetve manipulálása nem merült fel, továbbá a Tpvt. nem írja elő a GVH számára ezen követelmények vizsgálatát. Az indítványozók kifogásolták, hogy teljes versenyfelügyeleti eljárás időtartama alatt nem voltak tisztában azzal, hogy a GVH a bírságot csak az I. rendű indítványozó vagy vállalkozáscsoportja árbevétele alapján számolja. Az indítványozók előadták, hogy az I. rendű indítványozóval szemben kiszabott 1,6 milliárd Ft összegű bírság jelentősen meghaladta előző évi nettó árbevétele 10%-át.
[27] Az indítványozók szerint a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata azért sérti az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdését, mert más elbánásban részesíti a vállalkozások társulását, amennyiben jogsértést követ el azon vállalkozásokhoz képest, amelyek önállóan követnek el jogsértést. Ennek oka, hogy a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés második mondata értelmében a vállalkozások társulásával szemben kiszabott bírság összege legfeljebb a tagvállalkozások, tehát nem a tagvállalkozások vállalkozáscsoportjának, előző üzleti évben elért nettó árbevételének 10%-a lehet.
[28] Az indítványozók szerint a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata azért sérti az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése szerinti egyenlő bánásmód követelményét, mert vállalkozáscsoportok esetében olyan csoporttagok árbevétele is figyelembe vehető a bírságkiszabás során, amelyek nem vettek részt a jogsértés elkövetésében, ugyanakkor vállalkozások társulása által elkövetett jogsértés esetén kizárólag a jogsértést elkövető tagvállalkozások árbevétele vehető számításba.
[29] Az indítványozók szerint a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatának szabályozási koncepciója azért alaptörvény-ellenes, mert semmilyen alkotmányos indoka nincs annak, hogy eltérő mértékű bírsággal legyen szankcionálható egy vállalkozás attól függően, hogy vállalkozáscsoporthoz vagy vállalkozások társulásához tartozik. Az indítványozók álláspontja szerint a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata alapján annak ellenére lehet súlyosabb szankcióval sújtani egy vállalkozáscsoport részét képező vállalkozást, mint egy vállalkozások társulásában részt vevő vállalkozást, hogy ezen személyek egymással összehasonlítható helyzetben vannak, hiszen mindkét esetben a Tpvt. 78. § (1b) bekezdése alapján kerülnek szankcionálásra, és a megkülönböztetésnek semmilyen alkotmányos indoka nincs.
[30] Az indítványozók előadták, hogy tudomásuk van arról, hogy az Alkotmánybíróság 3100/2015. (V. 26.) AB határozatában már vizsgálta a Tpvt. 78. § (1) bekezdésének alkotmányosságát, azonban ezen ügyben az Alkotmánybíróság eljárása nem az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdése és XV. cikk (2) bekezdése alapján folyt, ezért álláspontjuk szerint ezen alkotmánybírósági döntés a jelen ügy érdemi elbírálásának nem képezheti akadályát.
[31] Az indítványozók indítvány-kiegészítésükben hivatkoztak az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EUB) 2023. szeptember 14-én kelt, C–27/22, ECLI:EU:C:2023:663 számú, ún. Volkswagen-ügyben hozott ítéletében (a továbbiakban: Volkswagen-ügy vagy Volkswagen-ítélet) foglalt megállapításokra, amelyek álláspontjuk szerint alátámasztják az alkotmányjogi panaszukban foglalt érvelésüket. Az indítványozók szerint a Volkswagen-ítéletben foglaltak alapján a jelen ügyben nem áll fenn az a három konjunktív feltétel, amelyek alapján helye lehetne a ne bis in idem elv korlátozásának, ekként a támadott ítéletek nemcsak az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdését sértik, hanem az Alaptörvény E) cikk (3) bekezdését is, amikor az Európai Unióról szóló szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 6. cikk (1) bekezdése alapján az Alapjogi Charta (a továbbiakban: Charta) 50. cikkébe ütköznek.
[32] 3. Az igazságügyi miniszter véleményében arról tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy a 3100/2015. (XI. 28.) AB határozatban az Alkotmánybíróság már vizsgálta a bírság maximumára vonatkozó Tpvt. rendelkezést, és a körülmények alapvető megváltozása esete nem áll fenn a jelen ügy kapcsán, így az indítvány nem vizsgálható érdemben az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdése és XV. cikk (2) bekezdése alapján.
[33] Az igazságügyi miniszter utalt arra, hogy a GVH eljárásaira a Tpvt. 46. § (2) bekezdés i) pontja alapján az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) rendelkezéseit kell alkalmazni a Tpvt.-ben foglalt eltérésekkel, ily módon az Ákr. 81. § (1) bekezdése alapján a GVH határozatának tartalmaznia kell a mérlegelésének indokait.
[34] Az igazságügyi miniszter a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatával kapcsolatban az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése sérelmének hiányát azzal indokolta, hogy vállalkozáscsoportok esetében a tagok között fennáll egy irányítási viszony, és ezek a viszonyok egy komplex irányítási láncban kapcsolódhatnak össze, addig a vállalkozások társulása esetében a részt vevő tagok egy közös cél érdekében együttműködhetnek, de nem jön létre közöttük egy alá-fölérendeltségi viszony, sem irányítási lánc, és nyereségüket is egymástól függetlenül képesek realizálni.
[35] Az igazságügyi miniszter szerint a kifogásolt szabályozás nem azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget, mivel a vállalkozáscsoport és a vállalkozások társulása nem ugyanazt a jogi kategóriát jelenti. Kiemelte, hogy a különbségtétel oka, hogy vállalkozáscsoportok esetében a tagok nyeresége – mivel alá-fölérendeltségi viszonyban állnak az irányítási jogkör miatt – közösen realizálódik, továbbá létrejöhetnek olyan vállalkozáscsoportok, amelyek nagy pénzügyi nyereséget képesek realizálni a piacon, így az ő esetükben a csoportszintű bírság kiszabása nagyobb visszatartó erőt képes kifejteni a jövőbeni elkövetések megelőzése terén.
[36] 4. A GVH beadványában felhívta a figyelmet arra, hogy az alkotmányjogi panasz pontatlanul idézte a felülvizsgálati eljárásban hozott kúriai ítélet [129] bekezdését, ily módon az indítványozók által kifogásolt Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata nem minősül a bíróságok által a konkrét ügyben alkalmazott jogszabálynak, ezért álláspontja szerint alkotmányjogi panaszban nem támadható.
[37] A GVH kiemelte, hogy az indítványozók a közigazgatási per során azt kifogásolták a bírság meghatározása körében, hogy a kkv minősítést nem vette figyelembe enyhítő körülményként a hatóság, az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének megsértésére vonatkozó érvelést a per során nem terjesztettek elő, ezért a kúriai ítélet sem tartalmaz erre vonatkozó okfejtést.
[38] A GVH alaptalannak tartotta továbbá az indítványozók azon kifogását, hogy a kúriai ítéletben az elsőfokú bíróság számára megfogalmazott utasítás sértené a bírósághoz fordulás jogukat és a jogorvoslathoz való jogukat, mivel az utasítás az indítványozók már elbírált keresetei kérelmeire vonatkozik.
[39] 1. Az Alaptörvény alkotmányjogi panasszal érintett rendelkezései:
„B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.”
„XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”
„XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.
[...]
(4) Senki nem nyilvánítható bűnösnek, és nem sújtható büntetéssel olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog vagy – nemzetközi szerződés, illetve az Európai Unió jogi aktusa által meghatározott körben – más állam joga szerint nem volt bűncselekmény.
[...]
(6) A jogorvoslat törvényben meghatározott rendkívüli esetei kivételével senki nem vonható büntetőeljárás alá, és nem ítélhető el olyan bűncselekményért, amely miatt Magyarországon vagy – nemzetközi szerződés, illetve az Európai Unió jogi aktusa által meghatározott körben – más államban törvénynek megfelelően már jogerősen felmentették vagy elítélték.
(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”
[40] 2. Az alkotmányjogi panaszban felhívott Fttv. érintett, a versenyfelügyeleti eljárás megindulásakor hatályos rendelkezései:
„10. § (1) A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése miatt – a (2) és a (3) bekezdésben foglalt kivétellel – a fogyasztóvédelmi hatóság jár el.
(2) A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése miatt – a (3) bekezdésben foglalt kivétellel – a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletével kapcsolatos feladatkörében eljáró Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: Felügyelet) jár el, ha az érintett kereskedelmi gyakorlat a vállalkozás olyan tevékenységével függ össze, amelyet a Felügyelet felügyel.
(3) A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése miatt a Gazdasági Versenyhivatal jár el, ha a kereskedelmi gyakorlat a gazdasági verseny érdemi befolyásolására alkalmas.
(4) A (3) bekezdés nem alkalmazható az olyan kereskedelmi gyakorlat vonatkozásában, amely kizárólag
a) a termék címkéjén (a terméken, annak csomagolásán vagy a termékhez egyéb módon rögzítve), a termékhez adott használati és kezelési útmutatóban vagy jótállási jegyben jelenik meg, vagy
b) a 7. § (3) bekezdésében említett tájékoztatási követelmény megsértésével valósul meg.
(5)
(6) A (3) bekezdés nem alkalmazható, ha a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalma megsértésének részét képezi az olyan magatartási kódexben foglalt követelmény be nem tartása, amely magatartási kódex a (2) bekezdés szerinti vállalkozások (2) bekezdés szerinti tevékenységével összefüggő kereskedelmi gyakorlatok vonatkozásában követendő magatartási szabályokat állapít meg.
11. § (1) A 10. § alkalmazásában a gazdasági verseny érdemi érintettségének megállapításánál – a jogsértéssel érintett piac sajátosságainak figyelembevételével – a következő szempontok irányadóak:
a) az alkalmazott kereskedelmi gyakorlat kiterjedtsége, figyelemmel különösen a kommunikáció eszközének jellegére, a jogsértéssel érintett földrajzi terület nagyságára, a jogsértéssel érintett üzletek számára, a jogsértés időtartamára vagy a jogsértéssel érintett áru mennyiségére, vagy
b) a jogsértésért felelős vállalkozás mérete a nettó árbevétel nagysága alapján.
(2) A gazdasági verseny érdemi érintettsége minden egyéb körülményre tekintet nélkül fennáll, ha
a) a kereskedelmi gyakorlat országos médiaszolgáltatást végző médiaszolgáltatón keresztül valósul meg,
b) a kereskedelmi gyakorlat országos terjesztésű időszakos lap vagy legalább három megyében terjesztett napilap útján valósul meg,
c) a fogyasztók közvetlen megkeresésének módszerével végzett kereskedelmi gyakorlat legalább három megye fogyasztói felé irányul, vagy
d) az áru eladásának helyén alkalmazott eladásösztönző kereskedelmi gyakorlat legalább három megyében megszervezésre kerül.
12. § (1) A 10. §-ban megjelölt hatóságok a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértésével kapcsolatos feladataik hatékony ellátása érdekében együttműködnek egymással. Az együttműködés különösen a hatóságok jogalkalmazási gyakorlatának kölcsönös megismerését, az anyagi és eljárásjogi szabályok egységes alkalmazását, a hatásköri összeütközések elkerülését, az esetleges hatásköri viták hatékony rendezésének megkönnyítését szolgálja.
(2) Az együttműködést szolgáló adatok és információk átadásának, így különösen a 20. § (3) bekezdésében, illetve a 23. § (3) bekezdésében, a 25. § (3) bekezdésében és a 26. § (2) bekezdésében előírt értesítés megtételének módját a hatóságok együttműködésük keretében állapítják meg.
(3) Az együttműködés részletes szabályaira vonatkozóan a fogyasztóvédelmi hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal és a Felügyelet együttműködési megállapodást kötnek, amelyet évente felülvizsgálnak, és honlapjukon a nyilvánosság számára hozzáférhetővé tesznek.”
[41] 3. Az alkotmányjogi panaszban felhívott Tpvt. érintett, a versenyfelügyeleti eljárás megindulásakor hatályos rendelkezései:
„78. § (1) Az eljáró versenytanács bírságot szabhat ki azzal szemben, aki
a) a Gazdasági Versenyhivatal hatáskörébe tartozó jogsértő magatartást valósít meg, ide nem értve a VI. Fejezetben szabályozott magatartásokat,
[...]
(1b) A bírság összege legfeljebb a vállalkozás, illetve azon – a határozatban azonosított – vállalkozáscsoport a határozat meghozatalát megelőző üzleti évben elért nettó árbevételének tíz százaléka lehet, amelynek a bírsággal sújtott vállalkozás a tagja. A vállalkozások társulásával szemben kiszabott bírság összege legfeljebb a tagvállalkozások előző üzleti évben elért nettó árbevételének tíz százaléka lehet.
[...]
(3) A bírság összegét az eset összes körülményeire – így különösen a jogsérelem súlyára, a jogsértő állapot időtartamára, a jogsértéssel elért előnyre, a jogsértő piaci helyzetére, a magatartás felróhatóságára, az eljárást segítő együttműködő magatartására, a jogsértő magatartás ismételt tanúsítására, gyakoriságára – tekintettel kell meghatározni. A jogsérelem súlyát különösen a gazdasági verseny veszélyeztetettségének foka, a végső üzletfelek érdekei sérelmének köre, kiterjedtsége alapozhatja meg.
[...]
(5) Ha a bírságot a vállalkozáscsoport jogsértést megvalósító tagja önként nem fizeti meg, és a végrehajtás sem vezet eredményre, az eljáró versenytanács külön végzéssel a vállalkozáscsoportnak a határozatban nevesített tagjait egyetemlegesen kötelezi a bírság, illetve annak be nem hajtott része megfizetésére.
[...]
(8) A kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról szóló 2004. évi XXXIV. törvénynek a hatósági ellenőrzést végző szervek részéről a bírságtól való eltekintésre vonatkozó rendelkezései a versenyfelügyeleti eljárásban nem alkalmazhatók. Az említett törvény szerinti mikro-, kis- vagy középvállalkozással (a továbbiakban együtt: kis- vagy középvállalkozás) szemben az első esetben előforduló, nem az EUMSz. 101. vagy 102. cikkébe ütköző jogsértés esetén az eljáró versenytanács bírság kiszabása helyett figyelmeztetést is alkalmazhat, ha a vállalkozásnak az eljárás során tanúsított magatartása alapján alaposan feltételezhető, hogy a vállalkozás jövőbeni magatartásának jogszerűsége, az újabb jogsértés elkövetésétől való tartózkodása így is biztosítható.
(9) Az eljáró versenytanács nem tekinthet el a bírságtól a (8) bekezdés alapján, ha
a) a jogsértés közbeszerzési eljárás során árak rögzítésére vagy a piac felosztására irányuló megállapodásban nyilvánul meg, vagy
b) a jogsértésre a személyeknek koruk, hiszékenységük, szellemi vagy fizikai fogyatkozásuk miatt különösen kiszolgáltatott, egyértelműen azonosítható csoportjához tartozó személlyel szemben került sor.”
[42] Az indítványozó jogi képviselője a Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának határozatát 2023. március 2-án vette kézhez, alkotmányjogi panaszait a Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának határozata és a felülvizsgálati eljárásban hozott kúriai ítélet ellen nyújtotta be 2023. április 6-án. Az Alkotmánybíróság 3055/2023. (II. 8.) AB végzése értelmében a felülvizsgálati eljárásban hozott kúriai ítélet ellen benyújtott alkotmányjogi panasz is határidőben előterjesztettnek minősül.
[43] Az előadó alkotmánybíró a felülvizsgálati eljárásban hozott és a jogegységi panasz eljárásban hozott kúriai határozatokkal szemben benyújtott alkotmányjogi panaszokat az Abtv. 58. § (2) bekezdése és az Ügyrend 34. §-a alapján egyesítette. Ennek oka, hogy a benyújtott alkotmányjogi panaszokban szövegszerűen ugyanazon indokok mentén kifogásolták az indítványozók a felülvizsgálati eljárásban és a jogegységi panasz eljárásban hozott kúriai határozatokat. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az indítványozók szabályszerűen járnak el, amikor a Kúria jogegységi panasz tanácsának határozata elleni alkotmányjogi panaszt a Kúrián, míg a felülvizsgálati eljárásban hozott kúriai ítélet elleni alkotmányjogi panaszt az elsőfokú bíróságon nyújtják be. Ettől független kérdés, hogy lehetnek olyan esetek, amikor a benyújtott alkotmányjogi panaszok tárgya egymással szorosan összefügg, ezért annak ellenére helye van az Alkotmánybíróság eljárásában az ügyek egyesítésének, hogy a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 41/C. §-a és az Ügyrend 32/B. § (4) bekezdése alapján a Kúria jogegységi panasz eljárása sui generis eljárás, ekként az annak eredményeként hozott határozat önállóan támadható alkotmányjogi panasszal.
[44] Az alkotmányjogi panasz megfelel az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében foglalt feltételeknek is, tekintettel arra, hogy megjelöli az Alkotmánybíróság hatáskörét megalapozó törvényi rendelkezésként az Abtv. 26. § (1) bekezdését és 27. §-át, és az alkotmányjogi panasz az indítványozók tekintetében a bírósági eljárást befejező bírósági határozatokkal szemben került előterjesztésre.
[45] Az indítványozók alkotmányjogi panaszukban megjelölték az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseit: az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, XV. cikk (2) bekezdését és XXVIII. cikk (1), (4), (6) és (7) bekezdését, valamint az indítvány tartalmazza az alaptörvény-ellenességére vonatkozó okfejtést, illetve kifejezett kérelmet a támadott jogszabályhely és a bírósági döntés megsemmisítésére.
[46] Az indítványozók az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló közigazgatási perben félként szerepelnek, így érintettségük fennáll.
[47] Az Ügyrend 32. § (6) bekezdése értelmében alkotmányjogi panasz benyújtásának nincs helye – arra tekintettel, hogy az eljárás még folyamatban van – a Kúria felülvizsgálati jogkörben hozott hatályon kívül helyező és új eljárásra utasító határozatával szemben, kivéve, ha az a tartalma alapján – a Kúria kötelező utasítása miatt – az eljárást lezáró döntésnek minősül. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kúria Kfv.VI.37.026/2022/8. számú ítélete a Kúria kötelező utasítása alapján, tartalmilag az eljárást lezáró döntésnek minősül, ezért azzal szemben helye van alkotmányjogi panasz benyújtásának.
[48] Az Abtv. 26. § (1) bekezdés b) pontja és 27. § (1) bekezdés b) pontja szerint az indítványozónak ki kell merítenie jogorvoslati lehetőségeit. Jelen ügyben a támadott bírósági határozatok ellen további jogorvoslatnak nincs helye, így az alkotmányjogi panasz ebben a részében is megfelel a befogadási feltételeknek.
[49] Az Alkotmánybíróság a 3100/2015. (V. 26.) AB határozatában az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése alapján vizsgálta érdemben a Tpvt. 78. § (1) bekezdése szerinti csoportszintű bírságmaximum jogintézményét, amely az indítványozók ügyében hatályos jogszabályi rendelkezések között a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatában szerepel. A jelen ügyben az Abtv. 31. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg ítélt dolog, mivel az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozatában más alaptörvényben biztosított jog és más alkotmányjogi összefüggésre hivatkozással vizsgálta a csoportszintű bírságmaximum jogintézményét.
[50] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésére, a jogállamiság megsértésére vonatkozó tartalommal önállóan nem alapítható alkotmányjogi panasz, mert az nem tekinthető Alaptörvényben biztosított jognak. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a B) cikk (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panaszt csak két kivételes esetben – a visszaható hatályú jogalkotásra és a felkészülési idő hiányára alapított indítványok esetében – vizsgálja érdemben {3033/2013. (II. 12.) AB határozat, Indokolás [7]}. A jelen ügyben azonban az indítványozók az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének megsértésére nem önálló tartalommal, hanem egy másik alaptörvényi cikkhez kapcsoltan hivatkoztak, ily módon e tekintetben nincs akadálya annak, hogy a B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamiság, különösen a jogbiztonság szempontjából más alaptörvényi cikkel összekapcsoltan kerüljön értékelésre.
[51] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alaptörvény E) cikk (3) bekezdése nem biztosít az indítványozok számára olyan Alaptörvényben biztosított jogot, amelyre az Abtv. 27. §-a szerint alkotmányjogi panaszt lehetne alapozni {vö. 3007/2015. (I. 12.) AB végzés, Indokolás [11]; 3535/2021. (XII. 22.) AB határozat, Indokolás [31]}.
[52] Az indítványozók indítvány-kiegészítésükben a Charta 50. cikkének megsértésére is hivatkoztak. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasz alapján a bírói döntések Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálja, következésképpen a bírói döntések nemzetközi szerződésbe – például az Emberi Jogok Európai Egyezménye, az Európai Unió működéséről szóló szerződés, az EUSZ és a Charta – ütközésének vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény 24. cikke és az Abtv. alapján nincs hatásköre {lásd például: 3215/2023. (V. 5.) AB végzés, Indokolás [12]; 3252/2020. (VII. 1.) AB végzés, Indokolás [17]}.
[53] Az indítványozók alkotmányjogi panaszának azon eleme tekintetében – amely szerint az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésébe ütközik, amennyiben a bírságszankció tekintetében bizonyos kkv-k figyelmeztetésben részesülnek, míg az indítványozókat versenyfelügyeleti bírság megfizetésére kötelezte a GVH – az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nincs helye érdemi vizsgálat lefolytatásának. Ennek oka, hogy „a törvény előtti egyenlőség megsértésére önmagában az ítéletek ellentmondása miatt az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasz nem alapítható” {3195/2016. (X. 11.) AB határozat, Indokolás [26]}. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „[a] bírósági jogértelmezésnek, jogalkalmazásnak közvetlenül kell valamely Alaptörvényben biztosított jog sérelmére vezetnie, nem pedig azáltal, hogy eltér bíróságok más ügyekben hozott döntéseitől” {3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [15]}. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy „a bírói jogértelmezést kizárólag akkor vizsgálhatja, ha a jogértelmezésnek van alapjogi (Alaptörvényben biztosított jogi) vonatkozása. A konkrét esetben ugyanakkor az indítványozó ilyen közvetlen alapjogi összefüggést nem jelölt meg, arra nem hivatkozott. Önmagában az a körülmény, hogy az alkotmányjogi panasszal támadott bírói döntés eltér más ügyekben hozott bírói döntésektől, a bírói jogértelmezés alapjogi relevanciáját, és ezáltal a XV. cikk (1) bekezdése sérelmének a lehetőségét nem alapozta meg {3078/2021. (III. 4.) AB határozat, Indokolás [21]}.” {3312/2023. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [19]–[21]} Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az érintett indítványelem az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével összefüggésben nem veti fel a bírói döntés érdemére kiható alaptörvény-ellenesség kételyét, és nem alapoz meg alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést sem.
[54] Az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának – az Abtv. 29. §-a szerint – további feltétele, hogy a panasz bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel.
[55] A jelen ügyben alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek minősülnek, hogy az i) Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével és XXVIII. cikk (6) bekezdésével összhangban áll-e, ha az indítványozókkal szemben a kormányhivatal és GVH egyaránt az Fttv. rendelkezéseinek megsértése miatt folytat eljárást, és állapítja meg a felelősségüket? ii) Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésével ellentétes-e, ha a Kúria felülvizsgálati eljárásban hozott ítéletében olyan utasítással látja el az elsőfokú bíróságot, amely szerint a kereset elutasítására köteles? iii) Az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésének és XV. cikkének megsértését eredményezi-e, ha a GVH a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata alapján megválaszthatja, hogy a bírságmaximumot az eljárás alá vont vagy vállalkozáscsoportja előző évi nettó árbevételének 10%-ában határozza meg?
[56] Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Ügyrend 31. § (6) bekezdése alapján, a panasz befogadásáról szóló döntést mellőzve érdemben bírálta el.
[57] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
[58] 1. Az Alkotmánybíróság elöljáróban hangsúlyozza, hogy a jelen ügyben szakjogi – így nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó alkotmányossági – kérdésnek tekinti az alapügyben megállapított tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalma megsértésének megállapítását és a bírság összegének meghatározását. Az Alkotmánybíróság rögzíti továbbá, hogy az alkotmányjogi panasz alapját képező ügyben, mivel 2018. június 8-án indult a versenyfelügyeleti eljárás, az Fttv., a Tpvt., az Ákr. akkor hatályos rendelkezései az irányadók, ezért érdemi vizsgálatát ezen jogszabályi környezetre figyelemmel folytatta le.
[59] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése értelmében alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. A jelen ügyben az indítványozók által kifogásolt alapjogsérelmek esetében a korlátozás indoka egyrészt a tisztességes gazdasági verseny megóvásához, azon belül is a jogsértések megállapításához és szankcionálásához fűződő alkotmányos érdek, másrészt az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdése alapján vizsgált, a Kúria kötelező utasítására vonatkozó indítványelem tekintetében a rendkívüli jogorvoslati eljárás sajátosságaiban rejlik a korlátozás indoka, ezért az Alkotmánybíróság a szükségességi és arányossági tesztet ezen alkotmányos érdekekre tekintettel végzi el az egyes alapjogok esetében.
[60] 2. Az Alkotmánybíróság elsőként azon kérdést vizsgálta meg, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével és XXVIII. cikk (6) bekezdésével összhangban áll-e, ha az indítványozókkal szemben a kormányhivatal és a GVH egyaránt az Fttv. rendelkezéseinek megsértése miatt folytat eljárást, és állapítja meg a felelősségüket.
[61] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt szükségesnek tartotta áttekinteni az Fttv. alapján életbe léptetett hatásköri rendszert. A 2008. szeptember 1-jétől hatályos Fttv. a belső piacon az üzleti vállalkozások fogyasztókkal szemben folytatott tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatairól, valamint a 84/450/EGK tanácsi irányelv, a 97/7/EK, a 98/27/EK és a 2002/65/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvek, valamint a 2006/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról szóló, 2005. május 11-i 2005/29/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (a továbbiakban: UCP irányelv) való megfelelést szolgálja. Az UCP irányelv nem tartalmaz arra vonatkozó előírást, hogy a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok vizsgálatát a tagállamoknak milyen szervezeti keretek között kell biztosítaniuk, ezért léphetett életbe Magyarországon egy sajátos hatásköri rendszer, amelynek értelmében az Fttv. megsértését a fogyasztóvédelmi hatóság (ti. a fővárosi és vármegyei kormányhivatal mint általános fogyasztóvédelmi hatóság, a katasztrófavédelmi főigazgatóság, a Pest Vármegyei Kormányhivatal és a fogyasztóvédelemért felelős miniszter, aki korábban az innovációért és technológiáért felelős miniszter, jelenleg az igazságügyi miniszter), a GVH és a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) is vizsgálja.
[62] Az Fttv. 10. § (1) bekezdése értelmében a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése esetén alapesetben a fogyasztóvédelmi hatóság jár el, kivéve az Fttv. 10. § (3) bekezdése szerinti esetet, amikor a kereskedelmi gyakorlat a gazdasági verseny érdemi befolyásolására alkalmas, mert ez esetben a GVH rendelkezik hatáskörrel a feltételezett jogsértés vizsgálatára. Az Fttv. 10. § (2) bekezdése értelmében az MNB abban az esetben rendelkezik hatáskörrel a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat vizsgálatára, ha az érintett kereskedelmi gyakorlat a vállalkozás olyan tevékenységével függ össze, amely a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletével kapcsolatos feladatkörével függ össze, és a vizsgált kereskedelmi gyakorlat a gazdasági verseny érdemi befolyásolására nem alkalmas, mert amennyiben ennek az ellenkezője áll fenn, a GVH rendelkezik hatáskörrel a feltételezett jogsértés vizsgálatára.
[63] Az Fttv. 10. § (3) bekezdése értelmében a gazdasági verseny érdemi befolyásolására alkalmasság fennállása esetén a GVH abban az esetben mégsem rendelkezik hatáskörrel a kereskedelmi gyakorlat vizsgálatára, ha a kereskedelmi gyakorlat kizárólag (i) a termék címkéjén (a terméken, annak csomagolásán vagy a termékhez egyéb módon rögzítve), a termékhez adott használati és kezelési útmutatóban vagy jótállási jegyben jelenik meg, vagy a 7. § (3) bekezdésében említett tájékoztatási követelmény megsértésével valósul meg, valamint részét képezi az olyan magatartási kódexben foglalt követelmény be nem tartása, amely magatartási kódex az MNB pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletével kapcsolatos feladatkörét érintő, a vállalkozások ezen tevékenységével összefüggő kereskedelmi gyakorlatok vonatkozásában követendő magatartási szabályokat állapít meg.
[64] 2014. június 30-ig az Fttv. 10. § (5) bekezdése akként rendelkezett, hogy ha a címkén megjelenített kereskedelmi gyakorlat azonos formában és tartalommal más kommunikációs eszköz útján is megvalósul, és ez utóbbi kereskedelmi gyakorlat tekintetében az eljárás a gazdasági verseny érdemi érintettsége miatt a GVH hatáskörébe tartozik, a GVH bírálja el az e kereskedelmi gyakorlat alkalmazásával a címkén elkövetett jogsértést is. 2014. július 1-jei hatállyal a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény, valamint a Gazdasági Versenyhivatal eljárásaival összefüggő egyes törvényi rendelkezések módosításáról szóló 2013. évi CCI. törvény 104. § 1. pontja hatályon kívül helyezte az Fttv. 10. § (5) bekezdését, ezért ezen időponttól a verseny érdemi érintettségének fennállása feltétel teljesülése esetén sem abszorbeálódik az eredetileg fogyasztóvédelmi hatóság hatáskörébe tartozó jogsértések vizsgálata a GVH eljárásaiba.
[65] Az Fttv. 11. §-a részletezi, hogy a GVH hatáskörét megalapozó, a gazdasági verseny érdemi érintettségének megállapítása során mely szempontok az irányadók. E tekintetben az Fttv. értelmében a jogsértéssel érintett piac sajátosságainak figyelembevételével kell eljárni, melyre tekintettel a nevesített szempontok a következők: (i) az alkalmazott kereskedelmi gyakorlat kiterjedtsége, figyelemmel különösen a kommunikáció eszközének jellegére, a jogsértéssel érintett földrajzi terület nagyságára, a jogsértéssel érintett üzletek számára, a jogsértés időtartamára vagy a jogsértéssel érintett áru mennyiségére, vagy (ii) a jogsértésért felelős vállalkozás mérete a nettó árbevétel nagysága alapján.
[66] Az Fttv. 11. § (2) bekezdése értelmében a gazdasági verseny érdemi érintettsége minden egyéb körülményre tekintet nélkül fennáll a következő esetekben: (i) a kereskedelmi gyakorlat országos médiaszolgáltatást végző médiaszolgáltatón keresztül valósul meg, (ii) a kereskedelmi gyakorlat országos terjesztésű időszakos lap vagy legalább három megyében terjesztett napilap útján valósul meg, (iii) a fogyasztók közvetlen megkeresésének módszerével végzett kereskedelmi gyakorlat legalább három megye fogyasztói felé irányul, vagy (iv) az áru eladásának helyén alkalmazott eladásösztönző kereskedelmi gyakorlat legalább három megyében megszervezésre kerül.
[67] Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és XXVIII. cikk (6) bekezdése alapján folytatott érdemi vizsgálatban az alábbi tények bírnak jelentőséggel.
[68] A jelen ügyben megállapítható, hogy elsőként a GVH indított versenyfelügyeleti eljárást az indítványozókkal szemben 2018. június 8-án, mivel az Fttv. 10. § (3) bekezdése és 11. § (1) bekezdés a) pontja szerinti eljárásindítási feltételek fennálltak, hiszen az indítványozók online társkereső szolgáltatást nyújtottak Magyarország teljes területén elérhető honlapjaikon és az általuk „üzemeltetett, magas – több tízezres – regisztrált tagszámmal, illetve nagy látogatottsággal rendelkező www.[...].hu és a www.[...].hu weboldalakon, illetve a vizsgált kereskedelmi gyakorlat jelentős költségvetésű közösségi média kampányokban valósult meg.” (GVH határozat 254. pontja) A GVH versenyfelügyeleti eljárásának tárgya – az ügyindító végzés tanúsága szerint – az I. rendű indítványozó azon kereskedelmi gyakorlatára terjedt ki, miszerint a www.[...].hu weboldalon ingyenesként népszerűsíti a regisztrációt, miközben valószínűsíthető volt, hogy a szolgáltatáshoz díjmentesen csak korlátozott mértékben lehet hozzáférni, továbbá megtévesztő módon tájékoztatta a fogyasztókat az általa nyújtott szolgáltatás időtartamáról, az igénybevétel alatt fizetendő díjról, illetve valószínűsíthetően anonim vagy pszeudoanonim profilokat alkalmaz, valamint megtévesztő tájékoztatást nyújtott a szolgáltatását igénybe vevő fogyasztók számáról. A GVH vizsgálatának tárgyát képezte az is, hogy az I. rendű indítványozó pszichés nyomásgyakorlást alkalmaz-e a fogyasztókkal szemben a szolgáltatás felmondásával kapcsolatban, továbbá az általános szerződési feltételek honlapján történő megjelenítésével és a fogyasztói panaszok figyelmen kívül hagyásával összefüggésben megsértette-e a szakmai gondosság követelményét. A GVH a vizsgálatát kiterjesztette a www.[...].hu weboldalra is, továbbá az eljárásba ügyfélként bevonta a többi indítványozót.
[69] A Kormányhivatal 2019. május 22-én indított eljárást az ügyben az indítványozók által üzemeltetett www.[...].hu weboldal vonatkozásában. Hatáskörét az Fttv. 10. § (1) bekezdésére alapozta, továbbá a fogyasztó és a vállalkozás közötti szerződések részletes szabályairól szóló 45/2014. (II. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 45/2014. Korm. rendelet) 31. § (2) bekezdését is megjelölte, amely szerint a 6. §-ban foglalt rendelkezés megsértése esetén a fogyasztóvédelmi hatóság jár el a fogyasztóvédelemről szóló törvény szabályai szerint, valamint az elektronikus kereskedelmi szolgáltatások, valamint az információs társadalommal összefüggő szolgáltatások egyes kérdéseiről szóló 2001. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: Ekertv.) 16/A. § (4) bekezdését is megjelölte hatáskörének alapjaként, mivel a 15. §-ban foglalt rendelkezés megsértése esetén a fogyasztóvédelmi hatóság jár el a fogyasztóvédelemről szóló törvény szabályai szerint. A Kormányhivatal határozata értelmében az alábbi jogsértéseket állapította meg: „A szolgáltató beazonosíthatóságát szolgáló adatokra vonatkozóan az alábbi elemek nem szerepelnek az oldalon: nyilvántartásba vevő szerv megnevezése, a szolgáltató egyéb elérhetősége (telefonszám vagy elektronikus bejelentőlap), a tárhelyszolgáltató székhelye, telephelye, a vállalkozás adószáma, a tárhelyszolgáltató elérhetőségére vonatkozó adatok, különösen az igénybe vevőkkel való kapcsolattartásra szolgáló, rendszeresen használt e-mail cím. A szerződéskötés feltételeire vonatkozó tájékoztatás körében az alábbiakról nem tájékoztatnak az oldalon: azokról a technikai lépésekről, amelyeket a szerződés elektronikus úton való megkötéséhez meg kell tenni (az elektronikus szerződéskötés lépéseiről), az adatbeviteli hibáknak a szerződéses nyilatkozat elküldését megelőzően történő azonosításához és kijavításához biztosított eszközökről (adatbeviteli hibák kijavításának technikai lehetőségeiről), arról, hogy a megkötendő szerződés írásba foglalt szerződésnek minősül-e (szerződés alakisága), a szolgáltató iktatja-e a szerződést, illetve, hogy az iktatott szerződés utóbb hozzáférhető lesz-e, a szerződéskötés lehetséges nyelveiről. Egyéb hiányzó tájékoztatási követelmények: a vállalkozás panaszkezelési módja nem került feltüntetésre, a békéltető testülethez fordulás lehetősége, az illetékes békéltető testület neve, székhelyének postai címe nem került feltüntetésre. A fogyasztót megillető elállási jogra vonatkozóan az alábbi tájékoztatások hiányoznak: elállást határidő a termék átvételekor kezdődik, a fogyasztó az elállási jogát a szerződés megkötésének napja és a termék átvétele közötti időszakban is gyakorolhatja. Fogyasztói jogérvényesítés feltételeire vonatkozó tájékoztatás körében tett megállapítások: Nem bocsátják rendelkezésre a fogyasztó részére a Korm. rend. 18. §-a szerinti visszaigazolást. Nem teljesítette nyugtaadási kötelezettségét a szolgáltató.”
[70] A fentiek alapján megállapítható, hogy az indítványozók www.[...].hu honlapja vonatkozásában előbb a GVH 2018. június 8-án indított versenyfelügyeleti eljárást, majd a Kormányhivatal is eljárást indított 2019. május 22-én. Utóbbi hatóság már 2019. augusztus 8-án határozatot hozott, és kötelezte az I. rendű indítványozót, hogy a www.[...].hu weboldalon, a határozat indokolás részében részletezett információkról a vásárlókat a vonatkozó jogszabálynak megfelelő módon tájékoztassa. A Kormányhivatal határozatának indokolása az indítványozók weboldala tekintetében – többek között – az Fttv. 3. § (1) és (5) bekezdésébe, 6. § i) pontjába és 7. § (1) bekezdésébe ütköző jogsértést állapított meg. A Kormányhivatal a kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról szóló 2004. évi XXXIV. törvény 12/A. §-a alapján mellőzte bírság kiszabását, figyelmeztetést alkalmazott az I. rendű indítványozóval szemben.
[71] A GVH 2020. július 30-án kelt határozatában megállapította, hogy az I. rendű indítványozó 2017. november 28-tól a www.[...].hu és 2017. december 18-tól a www.[...].hu weboldalakon az Fttv. melléklet 20. pontjában foglalt tényállás megvalósításával az Fttv. 3. § (1) bekezdésébe, valamint az Fttv. 6. § (1) bekezdésébe és az Fttv. 3. § (2) bekezdésébe ütköző tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatot valósított meg. A GVH kötelezte az I. rendű indítványozót, hogy módosítsa a honlapjain elhelyezett tájékoztatókat, illetve tegyen közzé helyreigazító nyilatkozatot, valamint fizessen meg 1,6 milliárd Ft bírságot, egyebekben a többi indítványozót mögöttes felelősként nevesítette.
[72] Az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdése értelmében a jogorvoslat törvényben meghatározott rendkívüli esetei kivételével senki nem vonható büntetőeljárás alá, és nem ítélhető el olyan bűncselekményért, amely miatt Magyarországon vagy – nemzetközi szerződés, illetve az Európai Unió jogi aktusa által meghatározott körben – más államban törvénynek megfelelően már jogerősen felmentették vagy elítélték.
[73] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény alapján is fenntartotta korábbi gyakorlatát [ld. 42/1993. (VI. 30.) AB határozat] a ne bis in idem elv elvi megközelítése kapcsán, amikor az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdésében immáron nevesítetten megjelenő elv esetében leszögezte, hogy „egyfelől alapjogi rendelkezés az állami büntetőhatalom visszaélésszerű gyakorlásával szemben, másfelől pedig a jogbiztonság érvényesülésének érdekében működő szabály, hiszen garantálja az érdemi bírósági döntések végleges jellegét” {lásd: 33/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [19]}.
[74] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „az Alaptörvény XXVIII. cikkében foglalt, egyes büntető anyagi jogi, illetve eljárásjogi gyökerű alkotmányos alapelvek érvényesülési körét nem szűkíti le a szorosan vett büntetőjog területére, hanem esetről esetre mérlegeli, hogy a konkrét ügyben vizsgált jogszabályok a széles értelemben vett jogi felelősségi rendszer olyan elemei-e, amelyek alkalmazásakor érvényesülnie kell az alapelveknek. Az Alkotmánybíróság az értékelés során tehát nem a formális természetű jogági besorolást tekinti döntőnek, hanem az érintett jogszabály tartalmából, funkciójából indul ki. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a büntetőjogi gyökerű alkotmányos alapelveknek érvényesülniük kell az olyan – más jogágba sorolt – eljárások tekintetében is, amelyek valamely jogellenes magatartás szankcionálására irányulnak és preventív, valamint represszív jellegű jogkövetkezmény alkalmazásával zárulnak [lásd különösen: 19/2009. (II. 25.) AB határozat, ABH 2009, 146, 152–154, 157.]” {8/2017. (IV. 18.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.), Indokolás [26]}.
[75] Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság leszögezte továbbá, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdése „nem tiltja önmagában azt, hogy valakivel szemben, ugyanazon jogellenes cselekménye miatt több, más jogágba tartozó, eltérő funkciójú eljárást folytassanak le és ezek eredményeként jogkövetkezményt alkalmazzanak. A ne bis in idem elvében testet öltő alkotmányos garancia kifejezetten az állami büntetőhatalom visszaélésszerű gyakorlásával szemben védi az egyént, ezért annak a tilalmát foglalja magában, hogy meghatározott személlyel szemben, ugyanazon büntetendő cselekmény miatt – azt követően, hogy büntetőjogi felelősségéről jogerős döntés született – újabb, büntető szankció alkalmazására irányuló eljárást indítsanak, illetve büntető jogkövetkezményt alkalmazzanak. Az Alkotmánybíróság – összhangban a korábban ismertetett, XXVIII. cikket érintő gyakorlatával – annak mérlegelésekor, hogy a vizsgálat alá vont eljárás, illetve szankció »büntető« jellegű-e vagy sem, nem az adott eljárás jogági besorolását tekinti döntőnek, hanem az eljárás és jogkövetkezmény funkciójából indul ki. [...] Az Alkotmánybíróság értelmezésében – összegezve eddigi gyakorlatát, illetve felhasználva a nemzetközi jogvédelmi mechanizmusokban kikristályosodott mércét – az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdése tekintetében egy eljárás abban az esetben büntető jellegű, ha valamely természetes személy által megvalósított jogellenes cselekmény miatti felelősségre vonásra irányul, amennyiben az eljárás során alkalmazandó jogkövetkezmény büntetésnek minősül, azaz – célját és hatását tekintve – megtorló jellegű és prevenciót szolgáló joghátrány.” (Abh., Indokolás [35])
[76] Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a közigazgatási és a büntetőjogi szankció „párhuzamos alkalmazásának a lehetősége azonban oly módon is megvalósulhat, hogy a releváns cselekmény közigazgatási eljárásban történő elbírálása jogerős büntetőjogi döntés hiányában indul meg. Ilyen esetekre az Alaptörvény indítványozó által is felhívott B) cikk (1) bekezdése, vagyis a jogbiztonság és az abból fakadó garanciák és követelmények tartalmaznak iránymutatást” {18/2022. (VIII. 1.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.), Indokolás [50]}.
[77] Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben felidézte az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) gyakorlatát, amelyből arra a következtetésre jutott, hogy „[a]z EJEB gyakorlatában – ha e szempontoknak megfelelnek – büntető ügynek minősülnek közigazgatási jogi, szabálysértési szankciók is. A közigazgatási szankciók minősítése során az elkövetett cselekmény kriminális jellegét annak alapján kell megítélni, hogy a jogellenessé nyilvánítás célja, a cselekményre vonatkozó anyagi, illetőleg eljárásjogi szabályozás, az alkalmazott felelősségi forma rendelkezik-e a büntetőjogi szabályozás sajátosságaival. Az EJEB a nemzeti jogban a nem a büntetőjog keretein belül szabályozott jogkövetkezmények – különösen (adó)bírság – büntető jellegének vizsgálatára irányuló ügyeiben annak eldöntésére, hogy az Engel kritériumok második és harmadik eleme megállapítható-e, figyelembe veszi az alábbiakat: (1) a bírság alkalmazását előíró jogszabály általánosságban kiterjed-e minden állampolgárra; (2) a bírság az újabb jogsértések megakadályozását célzó büntetés-e, vagy inkább a pénzbeli kompenzációt szolgálja; (3) a bírságot olyan általános szabály alapján szabták-e ki, amelynek célja az elrettentés és büntetés; (4) a kiszabott bírság jelentős mértékűnek tekinthető-e. Az EJEB hangsúlyozta, hogy a „büntető” jelleg megállapítható abban az esetben is, ha az egyes feltételek önmagukban nem alapozzák meg e minősítést, de a vizsgált kritériumok együttes hatásukban mégis ilyen eredményre vezetnek {EJEB, Bendenoun kontra Franciaország (12547/86), 1994. február 24., 47. bekezdés; EJEB, Jussila kontra Finnország [GC] (73053/01), 2006. november 23., 32. bekezdés}.” (Abh2., Indokolás [57])
[78] Az EUB az indítványozók által is hivatkozott Volkswagen-ügyben a ne bis in idem elvét tartalmazó Charta 50. cikkének értelmezése során arra a következtetésre jutott, hogy az alapügy tárgyát képező eljárások és szankciók büntető jellegének értékelését illetően ítélkezési gyakorlatából „az következik, hogy ezen értékelés keretében három szempont releváns. Az első a jogsértés belső jog szerinti jogi minősítése, a második magának a jogsértésnek a jellege, a harmadik pedig az érintett személlyel szemben kiszabható szankció szigorúságának foka” [2023. május 4-i MV–98 ítélet, C–97/21, EU:C:2023:371 (a továbbiakban: MV–98 ítélet), 38. pont; Volkswagen-ítélet, 45. pont]. A Volkswagen-ítélet tényállása szerint az olasz versenyhatóság 2016-ban 5 millió euró bírságot szabott ki a Volkswagenre tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok alkalmazása miatt, majd 2018-ban a német ügyészség ugyanezen magatartás miatt a szabálysértési törvény megsértését állapította meg, és vele szemben 1 milliárd euró pénzbírságot szabott ki. Az olasz bíróság terjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet az EUB elé. A Volkswagen-ítéletben az EUB megállapította, hogy az előtte fekvő ügyben a szankció kiszabásához vezető eljárás közigazgatásinak minősül, és a Charta 50. cikke nemcsak azon eljárásokra vonatkozik, amelyeket a nemzeti jog „büntető” jellegűnek minősít, a második szempont kapcsán rögzítette, hogy a büntetőjogi szankciók „jellegüknél fogva egyaránt szolgálják a jogellenes magatartások megtorlását és megelőzését. Ezzel szemben az olyan intézkedés, amely az érintett jogsértéssel okozott kár megtérítésére korlátozódik, nem mutat büntető jelleget” (MV–98 ítélet, 42. pont, Volkswagen-ítélet 49. pont). A harmadik szempontot érintően az EUB rámutatott, hogy „a szigorúság fokát a vonatkozó rendelkezésekben előírt büntetési tétel felső határa alapján kell megítélni” (MV–98 ítélet, 46. pont, Volkswagen-ítélet 53. pont).
[79] Az EUB a Volkswagen-ítéletben arra a következtetésre jutott, hogy „egy olyan pénzbeli közigazgatási szankció, amelynek összege akár ötmillió euróig is terjedhet, olyan fokig szigorú, ami alkalmas azon elemzés alátámasztására, amely szerint e szankció a Charta 50. cikke értelmében véve büntetőjogi jellegű.” (Volkswagen-ítélet, 54. pont) Az EUB a Volkswagen-ügyben hozott ítéletében a következő döntésre jutott: 1) „Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikkét úgy kell értelmezni, hogy a nemzeti szabályozásban meghatározott, az illetékes nemzeti fogyasztóvédelmi hatóság által valamely társasággal szemben tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok miatt kiszabásra kerülő közigazgatási pénzbírság, még ha azt a nemzeti szabályozás közigazgatási szankciónak is minősíti, e rendelkezés értelmében véve büntetőjogi szankciót képez, amennyiben megtorlási célja van, és nagyfokú szigort tükröz. 2) Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikkében rögzített ne bis in idem elvét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a valamely jogi személlyel szemben tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat miatt kiszabott büntetőjogi jellegű bírság fenntartását olyan esetben is, ha e személlyel szemben ugyanazon tényállás miatt egy másik tagállamban büntetőjogi felelősséget megállapító ítéletet hoztak, még akkor is, ha ezen ítélet meghozatalára az említett bírságot kiszabó határozat meghozatalát követően került sor, de az már azt megelőzően jogerőre emelkedett, hogy a bírságot kiszabó határozattal szembeni bírósági jogorvoslat tárgyában hozott ítélet jogerőre emelkedett volna. 3) Az Európai Unió Alapjogi Chartája 52. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az megengedi a Charta 50. cikkében rögzített ne bis in idem elve alkalmazásának oly módon történő korlátozását, hogy az lehetővé tegye az ugyanazon tényállásra vonatkozó eljárások vagy szankciók halmozását, amennyiben a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében előírt és az ítélkezési gyakorlat által pontosított feltételek teljesülnek, vagyis először is, e halmozás nem jelent túlzott terhet a szóban forgó személy számára; másodszor, egyértelmű és pontos szabályok állnak fenn, amelyek alapján előre látható, hogy mely cselekmények és mulasztások tekintetében lehet halmozni az eljárásokat és szankciókat; harmadszor pedig, a szóban forgó eljárásokat kellően összehangolt módon és egymáshoz képest viszonylag rövid időn belül folytatják le.” (Volkswagen-ítélet, rendelkező rész)
[80] Mind az EJEB, mind az EUB gyakorlata a ne bis in idem elv alkalmazhatóságát a tettazonossághoz köti.
[81] Az EJEB joggyakorlatában még nem került sor arra, hogy a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértését megállapító közigazgatási eljárást büntető jellegűnek minősítsen, ugyanakkor az EUB a Volkswagen-ítéletben kifejezetten büntető jellegűnek minősítette az olasz versenyhatóságnak a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértését megállapító közigazgatási eljárását, amely – hasonlóan a GVH és a Kormányhivatal eljárásához – az UCP irányelvre tekintettel az uniós joggal harmonizáló szabályozáson alapul.
[82] Az Alkotmánybíróság határozataiban figyelemmel van a nemzetközi és uniós joggyakorlatra, ugyanakkor az Alaptörvény 24. cikke és az Abtv. 27. §-a alapján kizárólag az Alaptörvény alapján vizsgálja a bírói döntések Alaptörvénnyel való összhangját {lásd például: 3215/2023. (V. 5.) AB végzés, Indokolás [12]; 3252/2020. (VII. 1.) AB végzés, Indokolás [17]}.
[83] Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban és az Abh2.-ben rögzített gyakorlata szerint – amely lényegileg nem különbözik az EJEB, illetve az EUB joggyakorlatában kimunkált tesztektől – az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdésének vizsgálata során kétlépcsős tesztet követ, amelynek előfeltételét képezi annak meghatározása, hogy az érintett két eljárás esetében ugyanazon jogellenes cselekmény értékelésére került-e sor, azaz fennáll-e tényállásbeli azonosság a két eljárás között (bis és idem feltételek). Ezt követően amennyiben a tettazonosság megállapítható, az Alkotmánybíróság i) nem a formális természetű jogági besorolást tekinti döntőnek, hanem az érintett jogszabály tartalmát, funkcióját veszi górcső alá; ii) megvizsgálja, hogy az alkalmazott jogkövetkezmény célját és hatását tekintve megtorló jellegű és prevenciót szolgáló joghátránynak tekinthető-e.
[84] Az Alkotmánybíróság mindezek alapján elsőként azt vizsgálta meg, hogy a Kormányhivatal és a GVH eljárása esetében megállapítható-e az „idem” és a „bis” feltétel teljesülése.
[85] Az Fttv. 10–11. §-a által létrehozott hatáskörmegosztás értelmében a jogszabály nem teszi lehetővé, hogy a verseny érdemi érintettségének fennállása esetén a fogyasztóvédelmi hatóság ugyanazon eljárás alá vont, ugyanazon kereskedelmi gyakorlatát, ugyanazon időszak tekintetében az Fttv. alapján vizsgálja, azonban eltérő szempontok alapján. Az Fttv. 20. § (1) bekezdése értelmében az Fttv. 10. § (4) bekezdésében foglalt kivételi körrel a fogyasztóvédelmi hatóságot áttételi kötelezettség terheli a GVH irányában az Fttv. rendelkezéseinek megsértése tárgyában indult eljárása vonatkozásában, amennyiben a verseny érdemi érintettségének feltétele megállapítható. Megjegyzendő, hogy ez az áttételi kötelezettség nem érinti a fogyasztóvédelmi hatóság Fttv. 10. § (4) bekezdése alapján kivételi körbe tartozó, illetve az egyéb jogszabályok, mint a jelen ügyben alkalmazott 45/2014. Korm. rendelet és az Ekertv. megsértése miatt folytatott eljárását. Ugyanakkor az Fttv. 10–11. §-ában megállapított hatásköri rendszerrel nem egyeztethető össze, hogy párhuzamosan vagy egymást követően ugyanazon vállalkozás, ugyanazon időszakban, ugyanazon kereskedelmi gyakorlat keretében tanúsított magatartása miatt több hatóság is eljárást folytasson, mivel az Fttv. 10–11. §-a és 20. § (1) bekezdése, 23. § (1) bekezdése nem teszi lehetővé konkuráló hatáskörök egyidejű fennállását. Kiemelendő, hogy az Fttv. 10–11. §-a ugyan világosan elhatárolja egymástól az ezen hatásköri rendszerben eljáró hatóságok hatáskörét, ugyanakkor jogalkalmazói hiba folytán mégis előfordulhat a hatásköri összeütközés, főként pozitív hatásköri összeütközés formájában, példának okáért olyan esetben, amikor a fogyasztóvédelmi hatóság nem észleli a verseny érdemi érintettségének fennállását, vagy a GVH tévesen állapítja meg ugyanezen feltétel fennállását. Ilyen esetekben az Ákr. 18. §-a szerinti hatásköri vita jogintézménye hivatott megoldást nyújtani.
[86] Tekintettel arra, hogy a jelen ügyben a Kormányhivatal és a GVH párhuzamosan vizsgálta az indítványozók kereskedelmi gyakorlatát, a Kúria a felülvizsgálati eljárásban hozott ítéletében arra a következtetésre jutott, hogy „[a]z Fttv. 10. § (3) bekezdésében foglalt hatásköri szabály speciális az Fttv. 10. § (1) bekezdéséhez képest, így a lex specialis derogat legi generali elv alapján, amennyiben egy konkrét gyakorlat tekintetében megállapítható, hogy az tisztességtelen és a gazdasági verseny érdemi befolyásolására alkalmas, akkor a fogyasztóvédelmi hatóság esetleges eljárása sem zárhatná ki az alperes hatáskörét” (kúriai felülvizsgálati ítélet [74] bekezdése). Ugyanakkor a Kúria rögzítette azt is, hogy a Kormányhivatal Ekertv. és 45/2014. Korm. rendelet alapján hozott határozata nem mutatott átfedést a GVH határozatával (kúriai felülvizsgálati ítélet [75] bekezdése). A kúriai ítélet a Kormányhivatal határozatának az Fttv. rendelkezéseinek megsértését megállapító részére nem tért ki, azonban ítéletében rögzítette, hogy „a megállapított jogsértések tekintetében tényállásbeli azonosság nincsen, így nem volt akadálya több eljárás lefolytatásának.”
[87] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának ítélete a GVH hatásköre és a ne bis in idem elv vonatkozásában megállapítást nem tartalmaz, mivel az indítványozók jogegységi panasza erre a kérdésre nem terjedt ki.
[88] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt rögzíti, hogy eddig gyakorlatában természetes személyek esetében vizsgálta az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdése szerinti büntetőjogi kétszeres értékelés tilalmát. Ennek kapcsán utal arra az Alkotmánybíróság, hogy gyakorlata szerint az Alaptörvény XXVIII. cikkében foglalt alkotmányos garanciarendszer nem csupán a szoros értelemben vett büntetőjog (hard core of criminal law) területére terjedhet ki, hanem például a versenyfelügyeleti (közigazgatási) eljárásokra is {lásd: 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [48]–[63]}. Következésképpen mivel a versenyfelügyeleti eljárások alanyai a büntetőjoggal ellentétben nem természetes személyek, hanem gazdasági társaságok, valamint az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése a törvény alapján létrehozott jogalanyok tekintetében is elismeri alapvető jogaik biztosítottságát, az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdése alapján egy gazdasági társaság is hivatkozhat a ne bis in idem alkotmányos tilalom megsértésére.
[89] Tekintettel arra, hogy a GVH határozata és a Kormányhivatal határozata bár azonos eljárás alá vont (I. rendű indítványozó), részben azonos időszak és részben azonos kommunikációs eszköz (www.[...].hu) tekintetében folyt, azonban más szempontrendszer szerint és más magatartások vonatkozásában állapították meg a jogsértést, így a GVH és a Kormányhivatal határozata az Fttv. alapján megállapított jogsértés tekintetében részleges átfedést nem mutat, mivel a Kormányhivatal határozata az Fttv. alapján a GVH-hoz képest szűkebb körben, a szerződéskötéshez kapcsolódó, illetve az azt megelőző – részben kötelező tartalmú – tájékoztatások vonatkozásában állapította meg a jogsértést, míg a GVH e vonatkozásban jogsértést nem állapított meg.
[90] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdése szerinti ne bis in idem elv alkalmazhatóságával összefüggésben kidolgozott teszt előfeltétele, a tényállás azonossága, azaz idem és a bis feltételek, a GVH és a Kormányhivatal határozata tekintetében nem teljesültek.
[91] Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdése szerinti ne bis in idem elv alkalmazhatóságával összefüggésben a tettazonosság a kidolgozott teszt conditio sine qua nonja, ennek hiányában a teszt további lépcsőinek vizsgálata és az Fttv. alapján folyó eljárások büntető jellegének további vizsgálata értelmét veszti.
[92] Az Fttv. alapján eljáró hatóságok által alkalmazható bírságszankcióra tekintettel az érintett jogszabály tartalma, funkciója (első lépcső) és az alkalmazott jogkövetkezmény célját és hatását tekintve megtorló jellegű és prevenciót szolgáló jellege miatt (második lépcső), nem zárható ki, hogy az Fttv. alapján megállapított tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmába ütköző jogsértések büntető jellegűnek minősüljenek. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben utal arra, hogy 2019-ben az Európai Parlament és a Tanács elfogadta a 93/13/EGK tanácsi irányelvnek, valamint a 98/6/EK, a 2005/29/EK és a 2011/83/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvnek az uniós fogyasztóvédelmi szabályok hatékonyabb végrehajtása és korszerűsítése tekintetében történő módosításáról szóló 2019/2161 irányelvet (2019. november 27.) (a továbbiakban: Omnibus irányelv). Az Omnibus irányelv abból a célból született, hogy kiküszöbölje a tagállamok közötti olykor jelentős eltéréseket – többek között – a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok tilalmába ütköző magatartások szankcionálása terén. Az Omnibus irányelv 13. cikke előírja a tagállamok számára, hogy az előírt szankcióknak hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük, valamint a bírságmaximumnak el kell érnie a kereskedő előző évben elért nettó árbevételének 4%-át. Következésképpen az Omnibus irányelv hazai implementációja az Fttv. alapján eljáró hatóságok szankciókiszabási gyakorlatát még inkább a visszatartó erejű bírságok irányába orientálja, bár a GVH a Tpvt. 78. § (1b) bekezdése alapján az Omnibus irányelvet megelőzően is magas szigorúsági fokú bírságszankciót alkalmazott a hatáskörébe tartozó ügyekben.
[93] Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Kúria Kfv.VI.37.026/2022/8. számú ítélete, valamint a Kúria Jpe.II.60.044/2022/10. számú határozata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, valamint XXVIII. cikk (6) bekezdése vonatkozásában elutasítja.
[94] Az Abtv. 46. § (1) bekezdése feljogosítja az Alkotmánybíróságot, hogy ha a hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. A 46. § (2) bekezdés c) pontja alapján a jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos.
[95] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Fttv. alapján folytatott közigazgatási eljárásokban érvényesülő hatásköri rendszerre vonatkozó szabályozás összhangban van-e az Alaptörvényből levezethető követelményekkel.
[96] 2020. december 12-ig az Fttv. 25. § (3) bekezdése tartalmazta azon szabályt, amelynek értelmében a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése miatti bejelentésről a GVH az ügy érdemi azonosíthatóságához szükséges adatok – így különösen az érintett vállalkozás azonosításához szükséges adatok, az eljárást kezdeményező személyének azonosításához szükséges, általa megadott adatok – és az eljárás tárgyát képező tényállás ismertetésével értesíti a fogyasztóvédelmi hatóságot vagy – a 10. § (2) bekezdése szerinti kereskedelmi gyakorlat esetén – az MNB-t. 2020. december 12-ig az Fttv. 26. § (2) bekezdése tartalmazta azon rendelkezést, amelynek értelmében a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése miatti vizsgálat elrendeléséről a GVH az ügy érdemi azonosíthatóságához szükséges adatok – így különösen az érintett vállalkozás azonosításához szükséges adatok, az eljárást kezdeményező személyének azonosításához szükséges, általa megadott adatok – és az eljárás tárgyát képező tényállás ismertetésével értesíti a fogyasztóvédelmi hatóságot vagy – a 10. § (2) bekezdése szerinti kereskedelmi gyakorlat esetén – a MNB-t. 2020. december 12-ig az Fttv. 23. § (3) bekezdése alapján az MNB-t is hasonló értesítési kötelezettség terhelte, mint a GVH-t a fogyasztóvédelmi hatóság, illetve a GVH felé. Az Fttv. – időközben 2020. december 12-ei hatállyal hatályon kívül helyezett – 20. § (3) bekezdése értelmében a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése miatti eljárás megindításáról a fogyasztóvédelmi hatóság az ügy érdemi azonosíthatóságához szükséges adatok – így különösen az érintett vállalkozás azonosításához szükséges adatok, az eljárást kezdeményező személyének azonosításához szükséges, általa megadott adatok – és az eljárás tárgyát képező tényállás ismertetésével értesíti a GVH-t. 2020. december 12-e óta a fogyasztóvédelemmel összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2020. évi CXXXVI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 13. §-a értelmében a fogyasztóvédelmi hatóságot, a GVH-t és az MNB-t már nem terheli az a kötelezettség, hogy az általuk az Fttv. alapján indított eljárások érdemi azonosíthatóságához szükséges adatokról értesítsék egymást.
[97] A GVH, az MNB és a fogyasztóvédelmi hatósági feladatokat korábban ellátó Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság 2008. szeptember 1-jén együttműködési megállapodást kötött, amelynek égisze alatt létrehozták „A tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése miatt indult ügyek adatbázisát”, amely csak ezen hatóságok számára volt betekinthető, célja az Fttv. alapján megindított eljárások főbb adatainak a nyilvántartása az eljárás megindításától az esetleges bírósági felülvizsgálat befejezéséig. A legutóbbi együttműködési megállapodást 2020. december 15-én kötötte a GVH, az MNB és az Innovációs és Technológiai Minisztérium. Az együttműködési megállapodás 3. pontja szerint „[a] hatásköri összeütközések elkerülése érdekében a Felek folyamatosan figyelemmel kísérik egymás Fttv.-vel kapcsolatos jogalkalmazási gyakorlatát és törekednek arra, hogy az egyes jogalkalmazási kérdésekben, így különösen a hatásköri szabályok alkalmazásában következetes és átlátható, a jogszabályi kereteken belül a Felek kölcsönös egyetértésével, az egyeztetések keretében kialakított gyakorlatot kövessenek.” A 2008. szeptember 1-jén megkötött, jelenleg már nem hatályos együttműködési megállapodás 5. pontja tartalmazta, hogy „[a]z Fttv. 20. §-ának (3) bekezdésében, 23. §-ának (3) bekezdésében, valamint 26. §-ának (2) bekezdésében előírt öt napon belüli értesítés tartalmát képezik az ügy érdemi azonosíthatóságához szükséges adatok és az eljárás tárgyát képező tényállás ismertetése.” A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet 119. § 6. pontjának értelmében a fogyasztóvédelemért az igazságügyi miniszter felelős.
[98] Az Fttv. 20. § (1) bekezdése értelmében, ha a fogyasztóvédelmi hatóság ellenőrzése során észlelt tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat ügyében vagy a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértése miatt benyújtott kérelem alapján az eljárás a GVH hatáskörébe tartozik, a fogyasztóvédelmi hatóság a kérelmet, illetve az ügyben keletkezett iratokat – az ügyfél egyidejű értesítése mellett – haladéktalanul, de legkésőbb a jogsértő gyakorlat észlelésétől, illetve a kérelem megérkezését követő naptól számított harminc napon belül átteszi a GVH-hoz. Amennyiben a fogyasztóvédelmi hatóság vitatja a verseny érdemi érintettsége feltételének fennállását, az Fttv. 20. §-a szerinti áttétellel nem él.
[99] Mindhárom hatóság esetében alkalmazandók az Ákr. hatásköri vitára vonatkozó rendelkezései, a GVH esetében az Fttv. 25. § (1) bekezdése alapján. Az Ákr. 18. § (1) bekezdés a) pontja értelmében, ha ugyanabban az ügyben több hatóság állapította meg hatáskörét és illetékességét, az érdekelt hatóságok kötelesek egymás között azonnal, de legfeljebb három napon belül megkísérelni a vita eldöntését. Az Ákr. 18. § (2) bekezdése értelmében az egyeztetést az a hatóság kezdeményezi, amelyiknél az eljárás később indult meg, amelyik hatáskörének és illetékességének hiányát később állapította meg, vagy amelyik hatóságnál az ügyfél az egyeztetés lefolytatása iránti kérelmét benyújtotta. Az Ákr. 18. § (3) bekezdés b) pontja értelmében, ha az (1) bekezdés szerinti eljárás nem vezetett eredményre, az eljáró hatóságot hatásköri összeütközés esetén a közigazgatási bíróság jelöli ki.
[100] A Módtv. 13. §-ához fűzött indokolása szerint „[h]atályon kívül helyezésre kerül a fogyasztóvédelmi hatóság, a Gazdasági Versenyhivatal és a Magyar Nemzeti Bank együttműködésére vonatkozóan az együttműködési megállapodás kötelező előírása és annak tartalmi eleme az eljárásokról történő értesítésekkel kapcsolatban, tekintettel arra, hogy az együttműködést, amelyet az Fttv. előír, nem szükséges formalizált és évente felülvizsgálandó megállapodásba foglalni, a hatóságok közötti együttműködés szükségszerűen, a felmerült fogyasztóvédelmi jogsértések tükrében zajlik. Az együttműködést az Fttv. 12. § (1) bekezdése is előírja, így ez megvalósul a hatóságok között. Hatásköri összeütközés felmerülése esetén rendszeresen egyeztetnek a felek, ezért nem szükséges külön együttműködési megállapodás és az Fttv. 20. § (3) bekezdésében meghatározottak szerint az évi 6 ezer fogyasztóvédelmi hatósági ügy megküldése a Gazdasági Versenyhivatal felé.”
[101] Az Alkotmánybíróságnak következetes gyakorlata szerint „[a] jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények” {9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65; 33/2014. (XI. 7.) AB határozat, Indokolás [32]}.
[102] Az Abh2.-ben az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy „[a] jogbiztonságból eredő kiszámíthatóság követelményéből ugyanakkor az következik, hogy a jogalkotónak – amennyiben a büntetőjogi fenyegetettséggel rendelkező jogellenes cselekményhez más jogágba tartozó jogkövetkezmény is társul – egyértelműen, megfelelő részletességgel szabályoznia kell a különböző eljárások egymáshoz való viszonyát. Különösen hangsúlyos ez az alkotmányos követelmény a büntetőjogi, valamint az azzal rokon, de a büntetőjog »kemény magjához« nem sorolható eljárások viszonyában, ugyanis – ahogy az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította – a büntetőjogi jellegű eljárások egyik jellemzője, hogy a büntetőjogi elmarasztaláshoz sok tekintetben hasonló funkciójú joghátrányokkal járnak {lásd: 8/2004. (III. 25.) AB határozat, ABH 2004, 144, 156; 30/2014. (IX. 30.) AB határozat, Indokolás [50]}, így felvetődhet a kettős szankcionálás lehetősége.” (Abh2., Indokolás [52])
[103] Az Abh2.-ben az Alkotmánybíróság a jogbiztonság és a büntetőjogi kétszeres értékelés tilalmából levezette, hogy a jogalkotónak egyértelműen, megfelelő részletességgel szabályoznia kell a különböző eljárások egymáshoz való viszonyát.
[104] Az Fttv. 12. § (1) bekezdése értelmében a 10. §-ban megjelölt hatóságok a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának megsértésével kapcsolatos feladataik hatékony ellátása érdekében együttműködnek egymással. Az együttműködés különösen a hatóságok jogalkalmazási gyakorlatának kölcsönös megismerését, az anyagi és eljárásjogi szabályok egységes alkalmazását, a hatásköri összeütközések elkerülését, az esetleges hatásköri viták hatékony rendezésének megkönnyítését szolgálja. Az Fttv. 12. §-a immáron nem tartalmazza az ezen hatásköri rendszerben eljáró hatóságok együttműködésének kereteként az együttműködési megállapodás megkötését, illetve egyéb szervezeti rendet sem határoz meg arra vonatkozóan, hogy az érintett hatóságoknak milyen formában kell az együttműködést megvalósítaniuk.
[105] Tekintettel arra, hogy a fogyasztóvédelmi hatóság, a GVH és az MNB határozatával szemben csak az eljárás alá vont tudja jogorvoslati jogát gyakorolni, és az Fttv. módosítása folytán a fogyasztóvédelmi hatóságnak, a GVH-nak és az MNB-nek már nincs értesítési kötelezettsége a másik két hatóság felé, az Ákr. 18. §-a szerinti hatásköri vita kezdeményezésének feltételei az értesítési kötelezettség törvényi előírása hiányában, lényegében elnehezültek.
[106] Az Ákr. 18. § (2) bekezdése a hatásköri vita miatti, hatóságok közötti egyeztetés esetében meghatározza, hogy az egyeztetést az a hatóság kezdeményezi, amelyiknél az eljárás később indult meg. Ugyanakkor az Fttv. szerinti hatásköri rendszerben eljáró hatóságok értesítési kötelezettségének törvényi előírása hiányában a szabályozás nem teszi lehetővé, hogy megfelelő időben értesüljenek arról, amennyiben a hatásköri vita feltételei fennállnak, mivel a szabályozás alapján nincsenek abban a helyzetben, hogy megállapítsák, indult-e eljárás másik hatóságnál, illetve melyik hatóságnál indult később az eljárás, amely az Ákr. 18. § (2) bekezdése értelmében meghatározó ténynek minősül a hatásköri vita kezdeményezőjének minősítése szempontjából. Az Fttv. hatályos szabályozása szerinti hatásköri rendszerben eljáró hatóságok egyike sincs abban a pozícióban, hogy a másik két hatóság hatáskörét vitassa, így a gyakorlatban előállhat olyan helyzet, hogy nem vagy csak akkor értesülnek a másik hatóság eljárásáról, amikor már határozatot is hozott.
[107] Mindez végső soron az eljárás alá vont ügyfelek jogainak sérelméhez vezet, mert az eleve bonyolult hatásköri rendszer kiszámíthatósága és egyértelműsége nem biztosított, ha a szabályozás nem teszi lehetővé, hogy az érintett hatóságok az Ákr. 18. §-a szerinti hatásköri vitát tudjanak kezdeményezni a vitatott hatáskörű hatóság eljárásának határozattal történő befejezése előtt, így a hatásköri kifogás végső soron kizárólag az ügyfelek oldalán jelentkezik, érdemben kizárólag rájuk hárul a hatóságok hatásköri összeütközése miatti anomáliák észrevételezése.
[108] Mindazonáltal az Fttv. alapján folyó eljárások esetén hatásköri összeütközés hiányában is relevanciával bír az ezen hatásköri rendszerben egy másik hatóság által az ugyanazon kereskedelmi gyakorlat kapcsán eltérő szempontrendszer alapján megállapított jogsértés, hiszen ezen tény a szankció alkalmazása szempontjából is meghatározó. Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a jelen ügyben támadott, felülvizsgálati eljárásban hozott kúriai ítélet is leszögezte, hogy „[a] ne bis in idem elv a hatáskört nem szünteti meg, legfeljebb az eljárási kötelezettséget, illetve a szankció alkalmazását korlátozhatja” (kúriai felülvizsgálati ítélet [77] bekezdése).
[109] Következésképpen nemcsak a hatóság eljárási kötelezettsége, hanem a szankció alkalmazása és mértékének meghatározása szempontjából is jelentőséggel bír az Fttv. szerinti hatásköri rendszerben eljáró hatóságok adott esetben párhuzamos vagy egymást követő eljárása, így a hatóságok egymás eljárásában hozott határozatáról való tudomása.
[110] Az Alkotmánybíróság kiemeli, hogy mindezekre tekintettel az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével és XXVIII. cikk (6) bekezdésével az olyan szabályozás áll összhangban, amely meghatározza az Fttv. szerinti hatásköri rendszerben eljáró hatóságok együttműködésének szervezeti rendjét, illetve kötelezően kiterjeszti az együttműködést az általuk az Fttv. jogalapon indított eljárásokról történő, a többi hatóság haladéktalan értesítésére is, beleértve azok beazonosíthatóságát lehetővé tevő lényeges adatokra.
[111] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja: az Országgyűlés az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével és XXVIII. cikk (6) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy nem szabályozta az Fttv. alapján létrehozott hatásköri rendszerben eljáró valamennyi hatóságra kiterjedően az együttműködés szervezeti rendjét, továbbá az általuk indított eljárásokról – az ügy érdemi azonosíthatóságához szükséges adatokra kiterjedően – a többi hatóság kötelező és haladéktalan értesítésének eljárásrendjét.
[112] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a jelen határozat rendelkező részében foglaltak szerint a jogalkotó által mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapította meg, és a mulasztást elkövető Országgyűlést felhívta a hiányzó szabályozás 2024. június 30-ig történő pótlására.
[113] 3. Ezt követően az Alkotmánybíróság azon indítványelemet vizsgálta meg, amely szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésével ellentétes-e, ha a Kúria felülvizsgálati eljárásban hozott ítéletében olyan utasítással látja el az elsőfokú bíróságot, amely szerint a kereset elutasítására köteles.
[114] Az indítványozók alkotmányjogi panaszukban azt kifogásolták, hogy a Kúria az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdésébe ütköző utasítással látta el az elsőfokú bíróságot, amikor olyan utasítást adott a számára, hogy a kereset elutasításán kívül más döntést nem tud hozni. A felülvizsgálati eljárásban hozott kúriai ítélet [132] pontja szerint „a Kp. rendelkezései értelmében a kereset elutasítására a felülvizsgálati bíróság nem jogosult. Az új eljárásban az elsőfokú bíróságnak a Kúria fenti jogértelmezésének megfelelően kell dönteni a bírságkiszabás kérdésében azzal, hogy a határozat e tekintetben sem jogsértő.”
[115] Az Alkotmánybíróság szerint az indítványozók bírósághoz fordulás joga és jogorvoslathoz való joga sérelmének vizsgálata ezen indítványelem tekintetében lényegében egybeesik.
[116] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt utal az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével kapcsolatos gyakorlatára, amely szerint „[a] jogbiztonság kettős követelményt támaszt a jogalkotóval szemben. Ennek megfelelően elsősorban a létrejött jogviszonyok stabilitásának eljárásjogi biztosítékait kell megteremtenie. Az igazságszolgáltatás és a közigazgatás hatékony működésének biztosítása ugyanakkor nem eredményezheti a jogbiztonságból levezethető eljárási garanciák sérelmét azáltal, hogy a címzettek számára biztosított alkotmányos jogok gyakorlását akadályozza meg. [...] A jogbiztonság követelményéből következik az igazságszolgáltatás és az államigazgatás kiszámítható és hatékony működése, de a címzettek joggyakorlásának biztosítása is. E követelményeknek azonban megfelelő egyensúlyban kell lenniük a jogi szabályozásban.” {46/2003. (X. 16.) AB határozat, ABH 2003, 488, 499; megerősítette: 3149/2019. (VI. 26.) AB határozat, Indokolás [31]}
[117] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a bírósághoz fordulás joga a tisztességes eljáráshoz való jogból ered, annak egyik részjogosítványa {3153/2016. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [35]}. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint úgy fogalmazott: „Az Alaptörvény [...] egyrészt magában foglalja – általában véve – a bírósághoz fordulás jogát, másrészt eljárási garanciákat követel meg. A bírósághoz fordulás joga azt a kötelezettséget rója az államra, hogy a polgári jogi, [...] jogok és kötelezettségek (jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson.” {36/2014. (XII. 18.) AB határozat, Indokolás [65]} Önmagában a bírói út igénybevételének formális biztosítása nem elegendő az eljárási garanciák teljesedéséhez {36/2014. (XII. 18.) AB határozat, Indokolás [69]; 3081/2015. (V. 8.) AB határozat, Indokolás [50], [60]}. Az Alkotmánybíróság szerint „a bírósághoz fordulás joga a bírósági eljárás megindításának a lehetőségét és az érdemi döntéshez való jogot garantálja, a hatékony bírói jogvédelem követelménye pedig ezen túlmenően az érdemi vizsgálat tartalmával kapcsolatos speciális garanciát fogalmaz meg.” {3250/2023. (VI. 9.) AB határozat, Indokolás [42]}
[118] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a bírósághoz fordulás ugyanakkor lényeges tartalmára tekintettel korlátozható {3149/2019. (VI. 26.) AB határozat, Indokolás [31]}.
[119] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „[a]z Alaptörvény megköveteli, hogy a jogorvoslati jog nyújtotta jogvédelem hatékony legyen, vagyis ténylegesen érvényesüljön, és képes legyen a döntés által okozott sérelem orvoslására. A 35/2013. (XI. 22.) AB határozat szerint vizsgálni kell a jogorvoslathoz való jog tényleges biztosítottsága vonatkozásában, hogy alkotmányjogi értelemben érdemi tárgykörre vonatkozik-e a bíróság határozata, továbbá hatékony jogvédelmet jelenthet-e a jogorvoslat biztosítása. Ezen felül vizsgálat tárgyává kell tenni azt, hogy a jogorvoslathoz való jog korlátozására alkotmányos indokkal került-e sor, továbbá azt, hogy jogorvoslathoz való jog korlátozásával járó alapjog-korlátozás arányosnak tekinthető-e.” {3102/2023. (III. 14.) AB határozat, Indokolás [89]}
[120] Az Alkotmánybíróság a következőképpen összegezte a jogorvoslathoz való joggal kapcsolatos gyakorlatát: „a jogorvoslati jog hatékony érvényesülését több tényező befolyásolja, így többek között a jogorvoslat elintézésére szabott határidő, a kézbesítés szabályszerűsége, a határozat megismerhetőségének tényleges lehetősége {17/2015. (VI. 5.) AB határozat, Indokolás [106]}, és lényeges eleme a jogorvoslathoz való alapjog érvényesülésének, hogy a jogvédelem hatékony, tényleges legyen és képes legyen az okozott sérelem orvoslására [22/2013. (VII. 19.) AB határozat]. Az elvi tétel nem azt jelenti, hogy a jogorvoslatnak minden esetben helyt kell adnia az azt elbíráló szervnek, az ellenben elengedhetetlen, hogy a jogorvoslati eljárást érdemben lefolytassa. Ahogy az sem feltétele, hogy ténylegesen jogsérelem következzen be, ebből a szempontból az érintett szubjektív sérelem-érzete is elégséges, ebből kifolyólag a jogorvoslathoz való jog mint alapjog sérelme akként is megvalósulhat, hogy más (alap)jogi sérelem esetleg nem állapítható meg az ügyben [3064/2014. (III. 26.) AB határozat, 18/2017. (VII. 18.) AB határozat].” {3102/2023. (III. 14.) AB határozat, Indokolás [93]}
[121] Az Alkotmánybíróság a közigazgatási perekben elrendelt megismételt eljárások vonatkozásában kifejtette, hogy „önmagában az, hogy a Kúria döntéséből egy meghatározott anyagi jogi jogértelmezés szükségessége következik, nem jelenti a jogorvoslati jog érintettségét, ez az érintettség csak akkor állhatna fenn, ha olyan kérdésben döntött volna a Kúria, amely a megelőző eljárásokban nem képezte az ügy tárgyát” {3249/2020. (VII. 1.) AB végzés, Indokolás [20]}.
[122] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 121. § (1) bekezdése értelmében, ha a felülvizsgálni kért határozat az ügy érdemére kiható módon jogszabálysértő, illetve a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben eltér, a bíróság a jogerős határozatot: a) egészben vagy részben hatályon kívül helyezi, és szükség esetén az ügyben eljárt bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítja, b) úgy változtatja meg, hogy a megtámadott közigazgatási cselekményt megsemmisíti, és a közigazgatási szervet új eljárás lefolytatására kötelezi.
[123] A Kp. 2020. április 1-jétől hatályos 121. § (1) bekezdése értelmében a Kúria közigazgatási perekben főszabályként kasszációs jogkört gyakorol, és csak kivételesen, szűk körben a közigazgatási szerv új eljárásra kötelezését érintően gyakorolhat reformatórius jogkört.
[124] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jelen ügyben a Kúria a Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján kasszációs jogkörében eljárva kötelezte új eljárásra az elsőfokú bíróságot, ekként az általa a bíróságnak adott iránymutatást ezen jogszabályhelyre tekintettel értelmezi. Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy az indítványozók csak az Abtv. 27. §-a alapján kifogásolták e tekintetben a kúriai ítéletet, ekként az érdemi vizsgálatnak az Abtv. 52. § (2) bekezdése szerinti alkotmányossági kérelemhez kötöttség miatt nem tárgya a Kp. 121. § (1) bekezdése szerinti normakontroll.
[125] A Kp. 121. § (1) bekezdése alapján a Kúria feladata alapvetően a jogkérdés eldöntése, a jogsérelem megállapítása és szükség esetén a kasszációs jogkör gyakorlása, azaz a Kúriának a felülvizsgálati eljárásban nem feladata a tényállás tisztázása és a jogsérelem orvoslása, hiszen ez az elsőfokú bíróság hatáskörébe tartozó kérdés. A Kp. 121. § (1) bekezdés a) pontja alapján a Kúriát nem illeti meg olyan reformatórius jogkör, amely az elsőfokú ítélet oly módon történő megváltoztatását eredményezné, hogy a keresetet elutasítja.
[126] Az Alkotmánybíróság kiemeli, hogy a Kp. megváltozott szabályai alapján a Kúria kasszációs hatásköre keretében nem dönthet a per és a közigazgatási cselekmény érdemében. Ugyanakkor a Kp. 115. § (1) bekezdése értelmében a Kúriának kötelezettsége állást foglalni – amennyiben a törvényi feltételek fennállnak – a felülvizsgálati kérelemben megjelölt jogszabálysértések, illetve a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben való eltérésre vonatkozó hivatkozások tárgyában. Következésképpen a per tárgyát képező jogszabálysértések, jogkérdések tárgyában történő állásfoglalás keretein nem terjeszkedik túl a Kúria, amennyiben iránymutatásában rögzíti, hogy a közigazgatási szerv határozatának valamely része nem jogsértő, hiszen az ebből következő jogkövetkezmény levonása a Kp. előírásai szerint így továbbra is az alsóbb fokú bíróság hatáskörét képezi. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy gyakorlata szerint a jogorvoslati intézményrendszer célszerűségi és hatékonysági szempontból történő értékelését még erre vonatkozó, az Abtv. 26. §-a alapján előterjesztett indítvány esetén sem vizsgálja érdemben {3102/2023. (III. 14.) AB határozat, Indokolás [96], [106]}.
[127] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jelen ügyben vizsgált, felülvizsgálati eljárásban hozott kúriai ítélet vonatkozásában nem merült fel érdemben, hogy a felülvizsgálati eljárás tárgyán túlterjeszkedve, illetve kasszációs jogkörbe bújtatott reformatórius hatáskört gyakorolt volna, ezért korlátozás hiányában nem állapítható meg érdemi összefüggés az indítványozók eljárási jogbiztonsága, bírósághoz fordulás joga és jogorvoslathoz való joga vonatkozásában.
[128] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Kúria Kfv.VI.37.026/2022/8. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdése vonatkozásában elutasítja.
[129] 4. Az Alkotmánybíróság ezt követően azon indítványelemet vizsgálta meg, amely szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésének és XV. cikkének a megsértését eredményezi-e, ha a GVH a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata alapján megválaszthatja, hogy a bírságmaximumot az eljárás alá vont vagy vállalkozáscsoportja előző évi nettó árbevételének 10%-ában határozza meg.
[130] Az Alkotmánybíróság a 3100/2015. (V. 26.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh3.) már vizsgálta a Tpvt. 2005. november 1. napjától 2011. augusztus 3. napjáig hatályos 78. § (1) bekezdése és a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXVIII. törvény 2005. november 1-jétől 2012. június 26-ig hatályos 61. § (1) bekezdése Alaptörvénnyel való összhangját a XXVIII. cikk (1) bekezdése alapján.
[131] Az indítványozók az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján előterjesztett alkotmányjogi panaszukban az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdése alapján a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatának alaptörvény-ellenességét abban látták, hogy a jogszabály nem tartalmaz mérlegelési szempontot a tekintetben, hogy a GVH az eljárás alá vont vagy vállalkozáscsoportja árbevétele alapján bírságol, illetve abban az esetben is lehetővé teszi a GVH számára, hogy a vállalkozáscsoport árbevétele alapján bírságoljon, ha a vállalkozáscsoporton belüli árbevétel átcsoportosítása, illetve manipulálása nem merült fel, továbbá a Tpvt. nem írja elő a GVH számára ezen követelmények vizsgálatát.
[132] Az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdésében rögzített alapvetően „büntetőjogi garancia elsődleges, nemzetközi szerződésekben is biztosított célja a jogbiztonság. Csak az felel meg a jogállami feltételeknek, ha az érintettek előre (a cselekmény elkövetését megelőzően) tudhatják, hogy milyen cselekmények minősülnek bűncselekménynek, illetve hogy azok elkövetése esetén milyen büntetéssel kell számolniuk. [...] A garancia másik eleme, az enyhébb elbíráláskori szabály alkalmazásának követelménye abból ered, hogy a büntetőjogi szabályok érintettre nézve kedvező, dekriminalizációs hatásai kiterjedjenek az elkövetőre.” {3033/2022. (I. 31.) AB határozat, Indokolás [25]–[26]}
[133] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „a nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elvből fakad az államot terhelő azon minimális közjogi alkotmányos követelmény, hogy a büntetőhatalom gyakorlásának feltételeit előzetesen törvényben rögzíteni kell, vagyis a bűncselekményt törvényben kell tiltani és törvényben kell büntetéssel fenyegetni. Az elv érvényesülése emellett azt is megköveteli, hogy a büntetőjogi felelősségre vonás, az elítéltetés és büntetés törvényes és törvényen alapuló legyen. A nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege alkotmányos alapelvek jogszerű tartalmát számos büntetőjogi szabály adja meg. Ilyen szabály például a bűncselekmény-fogalomnak a Btk.-ban adott meghatározása, a büntetés és a büntetési rendszer törvényes fogalmai. Az egyén alkotmányos szabadságát és emberi jogait azonban nemcsak a büntetőjog különös részi tényállásai és a büntetési tételek érintik, hanem a büntetőjogi felelősség, a büntetéskiszabás és a büntethetőség összefüggő zárt szabályrendszere. [...] A nullum crimen sine lege és a nulla poena sine lege elvből levezethetők olyan követelmények és tilalmak, amelyek a büntetőjog valamennyi olyan szabályára irányadók, amelyek az egyéni büntetőjogi felelősség megállapítása szempontjából jelentősek. Ezek közül kiemelendő a meghatározottság követelménye, a visszaható hatály tilalma, a parlament által meghozott törvény követelménye, valamint az az elv, miszerint ha a törvény a bűncselekmény elkövetése és az elítélés között változik, akkor a terheltre nézve enyhébb törvényt kell alkalmazni.” {24/2021. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [32]}
[134] Az Abh3.-ban az Alkotmánybíróság versenyügyekben is irányadónak tekintette az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdését, azonban ezen ügyben nem a bírságmaximumot tartalmazó jogszabályi rendelkezést, hanem annak kúriai jogértelmezését vizsgálta a nullum crimen sine lege / nulla poena sine lege elvek alapján.
[135] Az Alkotmánybíróság az Abh3.-ban rögzítette, hogy „a nullum crimen sine lege / nulla poena sine lege elvek mint alapjogok szoros összefüggésben állnak az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvével, lényegében az előbbiek az utóbbi konkretizálódása a büntetőjog területén.” (Abh3., Indokolás [66]) Az Alkotmánybíróság „[A]z EJEB gyakorlatát szem előtt tartva az Abh.-ban az Alkotmánybíróság úgy fogalmazott, hogy miként a büntetőjogban, úgy a versenyjogban is követelmény a tilalmazott magatartások és a megvalósításuk miatt járó jogkövetkezmények ésszerű előreláthatósága. Ez nem csupán az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdéséből eredően alkotmányos jogként, hanem alapjogként illeti meg az eljárás alá vont vállalkozásokat. Annak hangsúlyozása mellett, hogy a hagyományos büntetőjog és a büntetőjogias jellegű jogviszonyok eltérő jellegéből fakadóan a nullum crimen sine lege és nulla poena sine lege elvek nem feltétlenül ugyanolyan tartalommal érvényesülnek e két területen (Indokolás [108]), az Alkotmánybíróság megerősítette, hogy a büntetéssel fenyegetett cselekmények és büntetések törvény által előre történő meghatározása mindkét esetben követelmény. Az EJEB, valamint az Európai Unió Bíróságának esetjogára is figyelemmel a testület úgy foglalt állást, hogy ezen elvek nem tiltják a büntetőjogi felelősség szabályainak bírói értelmezés útján történő fokozatos világossá tételét. Bármennyire is egyértelműen legyen megfogalmazva valamely jogi rendelkezés – beleértve a büntetőjogit is –, mindig nélkülözhetetlen marad a bírói értelmezés szerepe, és mindig szükséges lesz a homályos pontok megvilágítása és a szövegnek a körülmények változása szerinti kiigazítása. (Indokolás [111])
A fenti megállapításokat a jelen ügyre [...] vonatkoztatva a következő megállapítások tehetőek. Az idézett elvekből, azon belül is a nulla poena sine lege elvből – egyebek mellett – következik a büntetések törvényben való meghatározottsága, vagyis hogy törvény határozza meg a szankcionált magatartás esetére kilátásba helyezett joghátrányt. A törvényben meghatározottság magában foglalja azt is, hogy a büntetések megállapítására vonatkozó rendelkezések kellően egyértelműek legyenek ahhoz, hogy az érintettek ésszerűen előre láthassák és felmérhessék jogsértő magatartásuk lehetséges jogkövetkezményeit. A büntetésekre vonatkozó szabályoknak is koherens rendszert kell alkotniuk, mely nem jelenti egyúttal azt is, hogy e szabályok ne szorulnának bírói jogértelmezésre. A nulla poena sine lege elvnek ez az oldala a jogalkotó felé fogalmaz meg feladatokat. A Tpvt.-ben a törvényhozó a „büntetési tétel” felső határát jelölte meg (a vállalkozás, illetve a vállalkozáscsoport a jogsértést megállapító határozat meghozatalát megelőző üzleti évben elért nettó árbevételének 10 százaléka), illetve rögzítette a bírság összegének meghatározásakor a GVH által mérlegelendő körülményeket [Tpvt. 78. § (3) bekezdés].” (Abh3., Indokolás [71]–[72]).
[136] Az Alkotmánybíróság a Tpvt. 78. § (1b) bekezdésében szereplő kétféle bírságmaximum tekintetében az Abh3.-ban is rögzítette, hogy „[a] jogalkotó kifejezett módon semmilyen egyéb szempontot nem határozott meg a tekintetben, hogy a kétféle felső határ közül a GVH-nak mikor kell az egyiket, illetve mikor a másikat alkalmaznia” (Abh3., Indokolás [49]). Az Abh3. a kartellekkel összefüggésben megállapította, hogy „[a] meghatározó piaci erővel rendelkező vállalkozáscsoportokban a meglehetősen összefonódott vállalkozások nemcsak egy adott ágazatban vagy területen veszélyeztetik a verseny tisztaságát, hanem – akár európai, akár csak egy országon belüli méretekben – az üzleti viszonyokra hosszú időn keresztül képesek meglehetősen kedvezőtlen hatást generáló, a tisztességes gazdasági versenyt súlyosan sértő felróható magatartást folytatni.” (Abh3., Indokolás [58])
[137] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése alapján folytatott vizsgálatában az Abh3.-ban a törvényi indokolásból vezette le, hogy „indokolt tehát az eljárás alá vonttal egy gazdasági egységet képező vállalkozások gazdasági teljesítményét, árbevételét a bírság összege kiszámításánál figyelembe venni akkor is, ha ügyfélként nem vesznek részt az eljárásban, de azonosították őket. A Tpvt. 78. § (1) bekezdése ebből a szempontból a versenyhatóság eljárását közérdekből egyszerűsítő lehetőségnek tekinthető. Érthető és nem alaptörvény-ellenes tehát, ha – megint csak összhangban az európai dimenziójú ügyekben az integráció kizárólagos hatáskörébe tartozó uniós versenyjoggal, valamint az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdésével – a Tpvt. 78. § (1) bekezdése széleskörű lehetőséget biztosítva a GVH-nak e rendelkezés alkalmazásában, a versenyhatóságra bízza azt is, hogy önálló értékelése és felelőssége alapján döntsön az itt tárgyalt kérdésben. Nevezetesen: döntsön arról – az általános és különös prevenciós célok szolgálatában és intézményvédelmi kötelezettségének közérdekből eleget téve, továbbá a Tpvt. 78. § (3) bekezdésének keretei között –, hogy valamely ügyben az eljárás alá vont vállalkozás vagy az azonosított vállalkozáscsoport árbevételét tartja alkalmasnak és arányosnak a gazdasági versenyt ért jogsérelem okozta hátrányok, torzító hatások kiküszöbölésére, a jövőbeni hasonló esetek elkerülése érdekében. Ezzel összefüggésben hangsúlyozandó továbbá: a GVH a bírságkiszabások előreláthatóságát elősegítő korábbi és jelenlegi közleményei egyértelművé teszik, hogy olyan esetekben, amikor vállalkozáscsoport azonosítható az ügyben, akkor a versenyhatóság annak árbevételét tekinti főszabályként alkalmazandónak.” (Abh3., Indokolás [59]–[60])
[138] Mindazonáltal a jelen ügyben a GVH nem a versenykorlátozó megállapodás tilalmába ütköző jogsértés miatt folytatott eljárást az indítványozókkal szemben, hanem az Fttv. rendelkezéseinek megsértése miatt, ebből kifolyólag az Abh3.-ban foglalt, a Tpvt. 78. § jelenlegi (1b) bekezdés első mondatában szereplő kétféle bírságmaximumra vonatkozó megállapítások az eltérő ügytípus miatt kiegészítést igényelnek.
[139] Az Fttv.-ben szereplő, a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmának anyagi joga az UCP irányelv implementálása miatt az uniós joggal harmonizált szabályozásnak minősül. Az irányelv teljes harmonizációt valósított meg.
[140] Az Fttv. 3. §-a három szinten szabályozza a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmát. Az Fttv. 3. § (1) bekezdésében szerepelő generálklauzula minősül a szabályozás első szintjének. A második szintnek az Fttv. 3. § (2) bekezdésében rögzített tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatok legjellemzőbb előfordulási esetei minősülnek, ide sorolhatók a megtévesztő és az agresszív kereskedelmi gyakorlatok. A harmadik szintet az ún. feketelista képezi, amely az Fttv. mellékletében található, és olyan kereskedelmi gyakorlatokat tartalmaz, amelyek kirívóan tisztességtelenek, ezért ex lege megállapításra került a tisztességtelenségük. Az Fttv. indokolása értelmében jogalkalmazási szempontból „fordítva kell végigjárni” a szabályozás három lépcsőjét. Egy kereskedelmi gyakorlat tisztességtelenségének megállapításához mindenekelőtt azt kell vizsgálni, hogy az adott magatartás szerepel-e a feketelistában. Ez esetben az minden további vizsgálat nélkül tisztességtelennek minősül. Ha a feketelistán nem szereplő kereskedelmi gyakorlatról van szó, vizsgálni kell azt, hogy az kimeríti-e a megtévesztés vagy az agresszió törvényben megadott kritériumait. És csak ha a tisztességtelenség e tipikus előfordulási eseteibe nem besorolható kereskedelmi gyakorlatról van szó, kerül alkalmazásra a generálklauzula s annak hármas tesztje.
[141] A GVH az Fttv. rendelkezéseinek megsértésének vizsgálatára indult versenyfelügyeleti eljárásban a Tpvt. 76. § (1) bekezdés f) pontja alapján megállapítja a jogsértés tényét, ugyanakkor ezzel párhuzamosan a g) pont alapján elrendeli a jogsértő állapot megszüntetését, vagy a h) pont alapján megtiltja a jogsértő magatartás további folytatását, illetve a j) pont alapján elrendeli a jogsértő tájékoztatással kapcsolatban helyreigazító nyilatkozat közzétételét, továbbá a k) pont alapján bírságot szab ki, valamint az l) pont értelmében a 78. § (8) bekezdése szerinti figyelmeztetést alkalmazza arra vonatkozó kötelezettség előírása mellett, hogy az ügyfél alakítson ki a versenyjogi előírásoknak való megfelelést és a jogsértés megelőzését biztosító belső eljárásrendet.
[142] A GVH az Fttv. alapján megállapított jogsértések tekintetében is a Tpvt. 78. §-a szerint szab ki versenyfelügyeleti bírságot, illetve figyelmeztetést is alkalmazhat. Mindenekelőtt indokolt pontosítani, hogy a Tpvt. 78. §-a nem használja a versenyfelügyeleti bírság, csak a bírság kifejezést, a joggyakorlat ruházta fel a versenyfelügyeleti eljárásban kiszabott bírságot a versenyfelügyeleti bírság elnevezéssel. A Tpvt. 78. § (1) bekezdés a) pontja alapján a GVH-nak nem kötelezettsége a bírságkiszabás, hiszen a „szabhat” kifejezés használata miatt, a bírság kiszabása már önmagában jogalkalmazói mérlegelés eredménye. A Tpvt. 78. § (7) bekezdése alapján szintén a GVH mérlegelési jogkörébe tartozó kérdés, hogy kkv-nak minősülő, eljárás alá vont vállalkozással szemben az első esetben előforduló jogsértés esetén az eljáró versenytanács bírság kiszabása helyett figyelmeztetést is alkalmazhat, ha a vállalkozásnak az eljárás során tanúsított magatartása alapján alaposan feltételezhető, hogy a vállalkozás jövőbeni magatartásának jogszerűsége, az újabb jogsértés elkövetésétől való tartózkodása így is biztosítható. A Tpvt. 78. § (9) bekezdése csak azon két esetet tartalmazza (1. közbeszerzési eljárásban elkövetett árrögzítés és piacfelosztás, 2. kiszolgáltatott személyekkel szemben elkövetett jogsértés), amelyek fennállása esetén nem kerülhet sor figyelmeztetés alkalmazására.
[143] A GVH számára a Tpvt. 78. § (3) bekezdése további mérlegelési jogkört teremt a bírság meghatározásának szempontjai terén, egy példálózó jellegű felsorolással. Eszerint a bírság összegét az eset összes körülményére – így különösen a jogsérelem súlyára, a jogsértő állapot időtartamára, a jogsértéssel elért előnyre, a jogsértő piaci helyzetére, a magatartás felróhatóságára, az eljárást segítő együttműködő magatartására, a jogsértő magatartás ismételt tanúsítására, gyakoriságára – tekintettel kell meghatározni. A jogsérelem súlyát különösen a gazdasági verseny veszélyeztetettségének foka, a végső üzletfelek érdekei sérelmének köre, kiterjedtsége alapozhatja meg.
[144] A Tpvt. – jelen ügyben alkalmazott – 78. § (1b) bekezdése értelmében a GVH számára mérlegelési jogkör keretében biztosított a bírságmaximum meghatározása azon az alapon, hogy a bírság összege legfeljebb a vállalkozás, illetve azon – a határozatban azonosított – vállalkozáscsoport a határozat meghozatalát megelőző üzleti évben elért nettó árbevételének tíz százaléka lehet, amelynek a bírsággal sújtott vállalkozás a tagja. A Tpvt. 15. §-a és 78. § (1b) bekezdése együttalkalmazásával a vállalkozáscsoport-szintű bírságmaximum csak abban az esetben alkalmazható, amennyiben az érintett vállalkozások egymástól nem függetlenek, azaz egy vállalkozáscsoportba tartoznak, ennek hiányában a csoportszintű bírságmaximum nem alkalmazható. 2023. szeptember 1-jétől a bírságmaximum 13%-ra emelkedett.
[145] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a GVH-t a versenyfelügyeleti bírság kiszabása terén a jogszabály többszörös, egymásra épülő mérlegelési jogkörrel ruházta fel, amikor feljogosította annak okszerű mérlegelés alapján történő meghatározására, hogy 1) alkalmaz-e szankciót, 2) választhasson a Tpvt.-ben szereplő szankciók között, 3) bírságkiszabás esetén mérlegeléssel meghatározza annak összegét, 4) a bírságmaximum tekintetében választhasson az eljárás alá vont vállalkozás vagy vállalkozáscsoportja előző évi nettó árbevétele között.
[146] Egyébiránt a jelen ügyben alkalmazott, a fogyasztóvédelmi típusú ügyekben kiszabott bírság meghatározásának szempontjairól szóló a GVH elnökének és a GVH Versenytanácsa elnökének 12/2017. közleménye (a továbbiakban: bírságközlemény) tartalmazza a bírságkiszabás részletes menetét, a hatályos bírságközleményt az 1/2021. közlemény módosította. A Tpvt. 36. § (6) bekezdése alapján kiadott bírságközlemény hivatott arra, hogy tartalommal töltse meg a GVH-t a bírságkiszabás terén megillető mérlegelési jogkört.
[147] A jelen ügyben alkalmazott, illetve a hatályos bírságközlemény 52. pontja értelmében az alapösszeg kiszámítását követően utolsó lépcsőben kerül sor a bírság maximumának figyelembe vételére, míg a 63. pontban a GVH deklarálta, hogy „[o]lyan esetekben, amikor vállalkozáscsoport azonosítható az ügyben, a GVH e körben a vállalkozáscsoport árbevételét tekinti alkalmazandónak.”
[148] A bírságközlemény értelmében az eljárás alá vont vállalkozáscsoportjának azonosítása a tényállás feltárásának eleme, ily módon a bírságközlemény alapján a csoportszintű bírságmaximum választása lényegében bizonyítási kérdésnek minősül. Amennyiben a GVH a versenyfelügyeleti eljárásban a tényállás feltárása során a rendelkezésére álló bizonyítási eszközökkel azonosítani tudja az eljárás alá vont vállalkozáscsoportját, pontosabban az abba tartozó vállalkozásokat, illetve ezen vállalkozások előző évi nettó árbevételét, akkor a Tpvt. 78. § (1b) bekezdésének első mondata alapján csoportszintű bírságmaximumot vesz figyelembe. Ennek hiányában a GVH a tényállás feltárása során az eljárás alá vont nettó árbevételét veszi alapul a bírságmaximum meghatározása során. Mindazonáltal a GVH a Tpvt. 78. §-a és a bírságközleménye szerint egyetlen esetben sem a bírságmaximum alapján bírságol, ahogy azt az indítványozók állítják, mivel nem a bírságmaximumból kiindulva határozza meg a bírság összegét, hanem egy ún. alapösszeget határoz meg, amelyet különböző tényezők alapján, köztük a bírságmaximum alapján korrigál.
[149] A bírságközlemény 65. pontja felidézi a bírságmaximumra vonatkozó bírói gyakorlatot. Eszerint a Tpvt. rendelkezéseiből nem következik az, hogy a bírság felső határából kell visszaszámolni a bírság összegét, figyelembe véve az enyhítő és súlyosító körülményeket (ld. Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.37.291/2009/9. számú, Kvf.II.37.414/2013/8. számú, Fővárosi Ítélőtábla 2.Kf.27.333/2010/6. számú, 27.463/2009/5. számú, 27.042/2011/5. számú, 27.484/2008/7. számú ítéletei). A törvény az enyhítő és súlyosító körülmények szabad értékelését és mérlegelését mondja ki, így akár enyhítő körülmény megléte esetében is kiszabható a maximális összeg (ld. Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.37.291/2009/29. számú ítélet). A bírságmaximum tehát nem kiindulási pont és nem viszonyítási alap a bírság arányossága megítélésénél, nem a bírságmaximumhoz képest kell kiszabni a bírság összegét, annak arányosságát megítélni (ld. Kúria Kfv.II.37.414/2013/8. számú végzése).
[150] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti szükségességi-arányossági teszt szempontjából az indítványozók által kifogásolt alapjogsérelmek esetében a korlátozás indoka egyrészt a tisztességes gazdasági verseny megóvásához, azon belül is a jogsértések megállapításához és szankcionálásához fűződő alkotmányos érdek. A Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatában szereplő csoportszintű bírságmaximum egyaránt az indítványozók tulajdonhoz való jogát korlátozzák azáltal, hogy a magasabb összegű bírság nagyobb anyagi hátrányt okoz az indítványozóknak.
[151] Az Alkotmánybíróság szerint a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatában szereplő, a GVH-t megillető mérlegelési jogkör a kétféle bírságmaximum alkalmazása során törvényben meghatározott és kellően egyértelmű, általa a jogalanyok észszerűen előre láthatják és felmérhetik Fttv.-be ütköző magatartásuk jogkövetkezményeit. Következésképpen az indítványozók is előre láthatták, hogy versenyfelügyeleti eljárásban bírságkiszabás esetén a bizonyítás eredményétől függően a vállalkozáscsoport-szintű bírságmaximum is alkalmazásra kerülhet.
[152] Tekintettel arra, hogy a bírságközlemény a törvény által meghatározott mérlegelési kereten belül maradva konkretizálja, hogy bizonyítási kérdésnek tekinti a vállalkozáscsoport-szintű bírságmaximum alkalmazását, nem tartalmaz olyan normatív rendelkezést, amelynek jogszabályi szintű szabályozásban lenne a helye.
[153] Az indítványozók kifogásolták továbbá, hogy a csoportszintű bírságmaximum abban az esetben is alkalmazható, ha nincs arra utaló bizonyíték, hogy az eljárás alá vont a bírságelkerülés érdekében manipulálná a nettó árbevételét. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán utal arra, hogy a törvény indokolása értelmében a bírságmaximum emelésének valóban az árbevételi manipuláció volt az egyik indoka, ugyanakkor a másik indoka a bírságoktól várható, a további jogsértések elkövetésétől történő visszatartó erő. Megjegyzendő, hogy a hatályos Tpvt. 78. § (1b) bekezdése szerinti bírságmaximum 10%-ról 13%-ra történő emelését a jogsértések elleni fellépés visszatartó erejének növelése indokolja. Következésképpen árbevételi manipuláció hiányában is szükségesnek tartotta a jogalkotó a bírságtételek megemelését. A bírságok elrettentő hatása azt a célt szolgálja, hogy a vállalkozások tiszteletben tartsák a jogszabályok rendelkezéseit, ezáltal is megelőzve további jogsértések elkövetését. Az Alkotmánybíróság szerint a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatában szereplő bírságmaximumok közötti mérlegelés lehetősége szükséges és arányos korlátozásnak minősül, nem sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (4) bekezdését.
[154] Az indítványozók a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatának alaptörvény-ellenessége okán kifogásolták a Kúria jogegységi panaszeljárásban és felülvizsgálati eljárásban hozott határozatát, az elsőfokú bíróság ítéletét és a GVH határozatát, azonban indítványukban e tekintetben különálló érvelést nem terjesztettek elő.
[155] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata, a Kúria Kfv.VI.37.026/2022/8. számú ítélete, a Kúria Jpe.II.60.044/2022/10. számú határozata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, XXVIII. cikk (4) bekezdése vonatkozásában elutasítja.
[156] Az indítványozók a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondatát, illetve az ez alapján hozott hatósági és bírósági határozatokat az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése alapján is kifogásolták, mert álláspontjuk szerint más elbánásban részesíti a vállalkozások társulását, amennyiben jogsértést követ el azon vállalkozásokhoz képest, amelyek önállóan követnek el jogsértést. Ennek oka, hogy a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés második mondata értelmében a vállalkozások társulásával szemben kiszabott bírság összege legfeljebb a tagvállalkozások, tehát nem a tagvállalkozások vállalkozáscsoportjának, előző üzleti évben elért nettó árbevételének 10%-a lehet.
[157] Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése értelmében a törvény előtt mindenki egyenlő, a (2) bekezdés értelmében pedig Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a XV. cikk (1)–(2) bekezdése az alkotmányjogi panaszok elbírálása szempontjából Alaptörvényben biztosított jogot tartalmaz, ezzel szemben a (4) és (5) bekezdései az állam intézményvédelmi, szabályozási, intézkedési kötelezettségét rögzítik, melyek elsődleges címzettjei az állami szervek.
[158] Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben elsődlegesen azt kellett megvizsgálnia, hogy az indítványozók által állított hátrányos megkülönböztetés a XV. cikk (1) vagy (2) bekezdése hatálya alá tartozik-e. Az Alaptörvény XV. cikk (1) és (2) bekezdései a hátrányos megkülönböztetés tilalma két, szorosan összefüggő aspektusát jelentik. Amíg a XV. cikk (1) bekezdése általános jelleggel fogalmazza meg a törvény előtti egyenlőség követelményét, addig a (2) bekezdés az alapjogok tekintetében és egyúttal a védett tulajdonság alapján tett különbségtételt tiltja {lásd például: 3235/2020. (VII. 1.) AB határozat, Indokolás [33]}. „A hátrányos megkülönböztetés alapvető joga kapcsán az Alkotmánybíróság három kérdést vizsgál: 1. fennáll-e az indítványozó hátrányára eltérő elbánás, és mivel a diszkrimináció szükségképpen valamilyen viszonyrendszerben érvényesül, ezért azt a kérdést is vizsgálni kell, hogy az indítványozó összehasonlítható helyzetben van-e azon személyekkel, akikhez képest a hátrányát állítja; 2. vizsgálni kell, hogy az indítványozó a XV. cikk alapján milyen tartalmú sérelmet állít: a törvény előtti egyenlőség megsértésére hivatkozik vagy arra, hogy valamelyik védett tulajdonságára tekintettel valamelyik alapjogát szükségtelenül vagy aránytalanul korlátozták; 3. végül a 2. pontbeli sérelem azonosítása határozza meg, hogy milyen módon igazolható, illetve igazolható-e a hátrányos megkülönböztetés (»észszerűségi teszt« vagy védett tulajdonság és alapjogi jogsérelem tesztje).” {12/2021. (IV. 14.) AB határozat, Indokolás [60]}
[159] Az indítványozók alkotmányjogi panaszukban a Tpvt. 78. § (1b) bekezdése szerinti bírságmaximum szempontjából nem jelöltek meg kifejezetten védett tulajdonságot, illetve az indítványozók által hivatkozott, a vállalkozáscsoportban vagy vállalkozások társulásában való tagi minőségre vonatkozó különbségtétel nem minősül az indítványozók személyes tulajdonságának. Következésképpen az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a XV. cikk (1) bekezdése keretei között, az „észszerűségi teszt” alapján értékelte {hasonlóan például: 33/2019. (XI. 27.) AB határozat, Indokolás [72]; 3468/2021. (XI. 12.) AB határozat, Indokolás [27]}.
[160] Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése alapján valamely megkülönböztetés alaptörvény-ellenessége akkor áll fenn, ha a jogszabály alkotmányos indok nélkül tesz különbséget a szabályozás szempontjából egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között {ld. pl. 10/2015. (V. 4.) AB határozat, Indokolás [19]}. Alkotmányjogi szempontból a különbségtétel abban az esetben minősül aggályosnak, ha a megkülönböztetésnek nincs tárgyilagos mérlegelés szerint észszerű indoka, vagyis az önkényes {lásd például: 33/2019. (XI. 27.) AB határozat, Indokolás [73]}. A diszkrimináció tilalma tehát azt követeli meg, hogy „a hasonló eseteket hasonlóan, míg a különböző eseteket különbözőképpen kell kezelni” {3073/2015. (IV. 23.) AB határozat, Indokolás [45]}.
[161] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint személyek közötti, alaptörvénysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon.
[162] Az Alkotmánybíróságnak elsőként azt kellett értékelnie, hogy a kifogásolt szabályozás értelmében érvényesül-e az indítványozók hátrányára eltérő elbánás azon személyekhez képest, akik vállalkozások társulásának tagvállalkozásai.
[163] A vállalkozáscsoportban tagként azonosított vállalkozások a Tpvt. 15. §-a értelmében nem minősülnek egymástól független vállalkozásnak, hiszen egy gazdasági érdekeltségbe tartoznak, közöttük a gazdasági verseny fogalmilag kizárt. A vállalkozások társulásának (például iparági szövetség, egyesület stb.) tagvállalkozásai rendszerint egymástól független vállalkozásnak minősülnek a Tpvt. 15. §-a értelmében, ily módon ezen tagvállalkozások között nem azonosítható olyan irányítási viszony, amely a közöttük lévő gazdasági versenyt kiküszöbölné.
[164] Mindezekre tekintettel az indítványozók mint azonos vállalkozáscsoport tagjai, illetve a vállalkozások társulásának tagvállalkozásai nem tartoznak azonos csoportba, így nem tekinthetők egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanynak, ily módon az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerinti észszerűségi teszt többi elemét nem vizsgálta. Következésképpen az indítványozók által kifogásolt körben az Alaptörvény XV. cikkének sérelme nem állapítható meg.
[165] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata, a Kúria Kfv.VI.37.026/2022/8. számú ítélete, a Kúria Jpe.II.60.044/2022/10. számú határozata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése vonatkozásában elutasítja.
[166] Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondata alapján rendeli el.
Budapest, 2023. december 4.
| Dr. Sulyok Tamás s. k., | ||
| az Alkotmánybíróság elnöke | ||
| Dr. Czine Ágnes s. k., | Dr. Handó Tünde s. k., | |
| alkotmánybíró | alkotmánybíró | |
| Haszonicsné dr. Ádám Mária s. k., | Dr. Horváth Attila s. k., | |
| alkotmánybíró | előadó alkotmánybíró | |
| Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k., | Dr. Sulyok Tamás s. k., | |
| alkotmánybíró | az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott | |
| dr. Juhász Imre | ||
| alkotmánybíró helyett | ||
| Dr. Lomnici Zoltán s. k., | Dr. Márki Zoltán s. k., | |
| alkotmánybíró | alkotmánybíró | |
| Dr. Salamon László s. k., | Dr. Schanda Balázs s. k., | |
| alkotmánybíró | alkotmánybíró | |
| Dr. Sulyok Tamás s. k., | ||
| az Alkotmánybíróság elnöke | ||
| az aláírásban akadályozott | ||
| dr. Szabó Marcel | ||
| alkotmánybíró helyett | ||
[167] A határozat rendelkező részét támogattam, ugyanakkor az indokolást az alábbi kiegészítésekkel és megjegyzésekkel tartom elfogadhatónak.
[168] 1. Jelen ügyben az indítvány elsődlegesen arra hivatkozott, hogy a bírói döntések alaptörvény-ellenesek, ezért azokat meg kell semmisíteni (Abtv. 27. §), illetve kérelemként szerepelt az indítványban a Tpvt. 78. § (1b) bekezdés első mondata alaptörvény-ellenességének vizsgálata [26. § (1) bekezdése]. Arra kérték tehát az Alkotmánybíróságot, hogy vegye alkotmányossági vizsgálat alá azon felülvizsgálatban és jogegységi panaszeljárásban meghozott kúriai döntéseket, amelyek törvényességi oldalról – közigazgatási bírói szemmel – nem emeltek kifogást az ügyben született hatósági döntésekkel szemben. Következésképpen az Alkotmánybíróságnak azt kellett értékelnie, hogy a Kúria támadott döntéseiben felismerte-e az ügy alkotmányjogi relevanciáit, valamint az alkalmazandó jogi rendelkezéseket az indítványban megjelölt alapjogok korlátozása nélkül, avagy az alkotmányossági mércéknek megfelelően korlátozva értelmezte-e.
[169] Figyelemmel az Abtv. 27. §-ában foglaltakra tehát a testület vizsgálatának nem az kellett volna legyen az iránya, hogy a Kúria a törvényességi/közigazgatási kontrollt megfelelően végezte-e el {elsőként: 3003/2012. (VI. 21.) AB végzés, Indokolás [4]; legutóbb például: 3006/2018. (I. 22.) AB határozat, Indokolás [22]}. A testület több esetben is hangsúlyozta, hogy nem kíván negyedfokú bírósággá, ún. „szuperbírósággá” válni {elsőként: 3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [14]–[15]; lásd még például: 3006/2018. (I. 22.) AB határozat, Indokolás [22]}.
[170] Véleményem szerint tehát a jelen ügyben az alkotmányossági vizsgálat kiindulópontját a Kúria Kfv.VI.37.026/2022/8. számú ítéletének, valamint Jpe.II.60.044/2022/10. számú határozatának célirányos ismertetése és az azokból kiolvasható jogértelmezés adhatta volna. A bírói döntésekben felismerhető jogértelmezést lett volna célszerű összevetni az indítványban megjelölt és sérülni vélt alkotmányos jogok tartalmával.
[171] Az Alkotmánybíróságnak a GVH és a Kormányhivatal határozataira alapozottan elvégzett vizsgálata – a Kúria felülvizsgálati eljárásában tett megállapításokkal egyezően – arra a következtetésre vezetett, hogy a „tettazonosság hiánya” miatt az alkotmányossági indítványt az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdésének sérelmére hivatkozó részében el kell utasítani. A „tettazonosság hiányának” megállapítása – véleményem szerint – a többségi indokolásban így ténymegállapításokon alapul, és lényegében megkettőzte a közigazgatási határozatok felülvizsgálatát.
[172] 2. Az indítványozó alapvetően a nagy összegű bírság kiszabásához vezető hatóságok kétszeres eljárását, illetve a kúriai döntéseknek az Alaptörvény XXVIII. cikk (1), (4) és (6) bekezdésébe ütközését állította. A többségi indokolás abból az egyebekben nem igazolt premisszából indult ki, hogy az indítványban sérelmezett alapjogok korlátozása az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti kritériumrendszerben történik {„az indítványozók által kifogásolt alapjogsérelmek esetében a korlátozás indoka egyrészt a tisztességes gazdasági verseny megóvásához, azon belül is a jogsértések megállapításához és szankcionálásához fűződő alkotmányos érdek, másrészt az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdései alapján vizsgált [...] indítványelem tekintetében a rendkívüli jogorvoslati eljárás sajátosságaiban rejlik a korlátozás indoka, ezért az Alkotmánybíróság a szükségességi és arányossági tesztet ezen alkotmányos érdekekre tekintettel végzi el az egyes alapjogok esetében” (Indokolás [59]).
[173] Kétségesnek tartom a kiindulópont igazolhatóságát az eddigi – Alaptörvény hatálya alatt folytatott – gyakorlat fényében.
[174] A XXVIII. cikk (1) bekezdése esetében a gyakorlat egyértelműen az alapjog abszolút jellegét igazolja vissza. A (4) és (6) bekezdések kapcsán nem vagyok biztos abban, hogy feltehető-e – és megválaszolható-e – az a kérdés, hogy a nulla poena sine lege, illetve a ne bis in idem elvek/alapjogok bírói jogértelmezésben megnyilvánuló korlátozása szükséges és arányos. Nem célszerű-e inkább azt vizsgálni, hogy – bírói döntések esetén – a bíróságok figyelemmel voltak-e a represszív szankció előzetes rögzítésére, avagy arra a relatív eljárási akadályra, amelyet ugyanazon cselekmény miatt megállapított kétszeres felelősségre vonás és kétszeres represszív jellegű szankció vonhat maga után? E kérdések felvetése és megválaszolása annál is inkább indokolt lett volna, mivel az Abh.-ban és az Abh2.-ben a testület – a ne bis in idem elv/jog kapcsán – konkrét normakontrollt folytatott, azaz bírói kezdeményezések alapján törvényi rendelkezések alaptörvény-konformitását és nem bírói döntések alkotmányosságát vizsgálta. A korlátozás mikéntjére pedig a két alkotmánybírósági döntés nem tért ki.
[175] 3. Végül szükségesnek látom arra is felhívni a figyelmet, hogy a határozat megállapításokat tett az Fttv.-beli bírságszankció kapcsán. A XXVIII. cikk (6) bekezdéséhez fűzött alkotmánybírósági gyakorlatot a többségi indokolás kétlépcsős teszttel összegezte (lásd IV. rész, Indokolás [57] és köv.), amelynek első eleme a „tettazonosság” kérdésköre, annak fennállta esetén pedig – második elemként – az érintett norma tartalmának és az alkalmazott jogkövetkezmény céljának (represszív, preventív jelleg) a vizsgálata.
[176] Dacára annak, hogy a többségi indokolás rögzítette, hogy nem áll fenn „tettazonosság” a két hatósági eljárás között, mégis – részletes vizsgálat nélkül, hivatkozva az Omnibus irányelvre – visszatartó erejűnek, olvasatomban represszívnek minősítette az Fttv.-beli bírságot. Sőt a Kúria Jpe.II.60.044/2022/10. számú határozatával kapcsolatos indítványi elem elutasításának is alkotmányos jogalapjaként jelölte e megállapításokat. Véleményem szerint, ha a teszt első eleme nem áll fenn, úgy a bíróság a jövőre nézve, az elbírált konkrét ügy szempontjából szükségtelenül nem végezhette volna el a teszt második elemének vizsgálatát, de arra döntést sem alapíthatott volna.
Budapest, 2023. december 4.
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
[177] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Budapest, 2023. december 4.
Dr. Schanda Balázs s. k.,
alkotmánybíró
[178] 1. Nem értek egyet a határozat rendelkező része 1. pontjával, vagyis a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállása megállapításával.
[179] Az Abtv. 46. § (1) és (2) bekezdése az Alkotmánybíróság határozatainak jogkövetkezményei között tartalmazza ezt a lehetőséget. Az Abtv. szerint jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha a) nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztása valósul meg, b) kifejezett jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat ellenére nem került sor a jogszabály megalkotására, vagy c) a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos. A jelen esetben a határozat által felhívott alaptörvényi rendelkezésekből [B) cikk (1) bekezdése, XXVIII. cikk (6) bekezdése] nem vezethető le, hogy a jogi szabályozás hiányos.
[180] 2. A Kúria ítélete rögzítette, hogy a Kormányhivatal eljárásának tárgyát – témavizsgálat keretében – egy konkrét honlapon szereplő tájékoztatások vonatkozó jogszabályoknak való megfelelése vizsgálata képezte; továbbá a Kormányhivatal megállapításainak az alperes (GVH) megállapításával történő összevetése alapján egyértelműen látható, hogy a két határozat a tényállás, és ebből következően a megállapított jogsértés jogalapja tekintetében átfedést nem mutat. Az alperes (GVH) az eljárásában – két honlapot érintően – a felperesek teljes kereskedelmi gyakorlatát és nem pedig egy konkrét weboldal aktuális tartalmának jogszabályi megfelelőségét vizsgálta. A Kúria ítélete szerint a megállapított jogsértések tekintetében tényállásbeli azonosság nincsen, így nem volt akadálya több eljárás lefolytatásának (Indokolás [75]). A Kúria utalt a 8/2017. (IV. 18.) AB határozatra, amely részletesen vizsgálta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből, XXVIII. cikk (6) bekezdéséből, a jogbiztonság elvéből, valamint a kétszeres eljárás alá vonás és büntetés tilalmából eredő alkotmányos követelményt (Indokolás [76]), és hivatkozott arra, hogy az AB határozat szerint az „ugyanazon cselekmény” fogalma alatt a történeti tényállás azonosságát kell érteni, függetlenül a jogi minősítéstől és a védett jogi tárgytól.
[181] Ebből az következik, hogy a kúriai megállapításra figyelemmel, a jelen ügyben folytatott alkotmánybírósági eljárásban további vizsgálódásnak nem lett volna helye; az általános hatáskörű bíróság által az eljárása során megállapított tényállás vizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
[182] 3. Az Ákr. a hatásköri és illetékességi vita szabályai között lehetővé teszi, hogy ha ugyanabban az ügyben több hatóság állapította meg hatáskörét és illetékességét, vagy nem lehet eldönteni, hogy melyik hatóság jogosult az eljárásra, az érdekelt hatóságok egymás között egyeztetést kezdeményezzenek. Együttműködésre vonatkozó, további jogalkotás kényszere a jogbiztonság elvéből és a ne bis in idem szabályból nem vezethető le a jelen esetben, a konkrét ügy kapcsán.
Budapest, 2023. december 4.
Dr. Handó Tünde s. k.,
alkotmánybíró
[183] 1. Nem értek egyet a határozat rendelkező része 1. pontja szerinti – mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség címén való – megállapítással, kiváltképp a jogállamiság [B) cikk (1) bekezdése] sérelmét megállapító kijelentéssel. Kisebbségben maradva különvéleményt csatolok [Abtv. 66. § (2) bekezdés].
[184] Egyébiránt az alkotmányjogi panasz elutasítására vonatkozó rendelkezésekkel nincs kifogásom, azokkal egyetértek.
[185] 2. Álláspontom indokai a következők.
[186] A határozat – az adott ügyben – a ne bis in idem s a nullum crimen / nulla poena (sine lege) elvárásának bemutatását, részletes vizsgálatát megteszi.
[187] Megemlítem ugyanakkor, hogy – fenntartva ezen elvek/elvárások érvényét illetően a 18/2022. (VIII. 1.) AB határozathoz csatolt különvéleményemben kifejtett álláspontom – továbbra sem tartom helyénvalónak, hogy az alapvetően a bírói (res iudicata hatású) döntések összhangja érdekének szolgálatában álló ezen elvárások/elvek hatósági vs. bírói döntések viszonyára legyenek vonatkoztatva. A határozat 1. pont szerinti rendelkezése viszont azt jelenti, miszerint ezen elvek/elvárások érvénye (már) a hatósági döntés vs. hatósági döntés viszonyára is kiterjedő.
[188] 3. Ezzel az expanzióval nem értek egyet. És ehhez képest kifejezetten aránytévesztésnek tartom, ha mindez a B) cikk (1) bekezdése szerinti, jogállami kritérium feltételébe torkollik. A hatóságok együttműködő magatartása, együttműködési kötelessége olyan természetes attribútum, ami akkor is elvárt, ha nincs rá normatív parancs.
[189] Jelen esetben pedig normatív parancs is adott (tehát az adott hatóságok együttműködése nem csupán elszigetelt belátásukon múló); mivel a Tpvt. 46. §-a alapján alkalmazandó Ákr. hatásköri összeütközésre vonatkozó rendelkezései nyelvtani és rendszertani értelmezés nyomán egyaránt alapot adnak a hivatalból való (s ekként törvényileg elvárt) együttműködésre.
[190] Nincs tehát jogállami deficit.
[191] Megemlítem végül, hogy a bíróság esetében a végrehajtó hatalomtól való elválasztottság folytán s a bírói döntés végérvényes res iudicata hatáskiváltó rendeltetése végett indokolt a – ne bis in idem, nullum crimen / nulla poena (sine lege) általi – tisztázó elvek/elvárások szerinti szelep (végső eszközként) fenntartása.
Budapest, 2023. december 4.
Dr. Márki Zoltán s. k.,
alkotmánybíró
