Jelen tanulmány az Európai Unió Bírósága mint választottbíróság eljárásán keresztül mutatja be az Európai Unió által vagy nevében kötött szerződésekkel kapcsolatos főbb hatásköri kérdéseket rávilágítva arra, hogy a hatásköri kérdések a legkevésbé sem függetlenek a szerződés anyagi jogi fogalmától és a magánjogi szabályok alkalmazási spektrumától. A cikk amellett érvel, hogy bár az Európai Unió Bírósága választottbírósági hatáskörét megszorítóan értelmezi, az egyes ügyekben hozott döntéseknek az adott ügy felein és tényein túlmutató erejük van, és számottevően befolyásolják a kontraktualizálódó közigazgatásról való közgondolkodást és a kapcsolódó szerződési gyakorlatot.
[1] Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) mint választottbíróság eljárása mind az Európai Unió jogával, mind pedig a választottbíráskodással foglalkozó jogirodalomban marginális területnek tekinthető, noha az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) külön cikket szentel e tárgykörnek, az EUB pedig évtizedek óta eljár változatos tárgyú választottbírósági ügyekben döntésre jogosult fórumként.
[2] A csekélynek tekinthető érdeklődés oka feltehetőleg a választottbírósági ügyek alacsony számában keresendő, mivel az EUB ügyforgalmi statisztikái alapján a 2000-es években az új ügyek alig 1-2%-a alapult választottbírósági kikötésen, az összes folyamatban lévő ügy számához viszonyítva pedig még alacsonyabbnak tekinthető a választottbírósági ügyek aránya. *
[3] Az előbbi ügyek ugyanakkor rendre olyan komplex, az európai együttműködés szempontjából mégis alapvető kérdésköröket érintettek, mint az EUB és a tagállami bíróságok közti munkamegosztás, a fórumválasztás és a jogválasztás kapcsolata választottbírósági kikötés esetén, valamint az Európai Unió szerződési viszonyokban való megjelenésének formái, és a határ a szerződésen alapuló igényérvényesítés, valamint az Európai Unió szerződésen kívüli károkozásért való felelőssége között.
[4] Jelen cikk keretében elsőként az EUB és a tagállami bíróságok hatásköre közti dilemmát elemzem, majd bemutatom az EUB eljárási szabályai és az alkalmazandó jog közti összefüggés főbb pontjait. Ezt követően az elemzett szerződéses jogviszonyokból vonok le következtetéseket az uniós közigazgatási szerződések mibenléte tekintetében. Végül pedig a szerződésen alapuló és a szerződésen kívüli felelősség elhatárolásának szempontjait ismertetem a választottbírósági ügyek tükrében.
[5] Az EUB alapvető funkcióját az Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 19. cikk (1) bekezdés jelöli ki: ennek értelmében az EUB „[…] biztosítja a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során.”. A legalapvetőbb hatáskörök elhatárolását is az EUSZ tartalmazza [EUSZ 19. cikk (3) bekezdés]. Így az EUB az EUSZ-szal és az EUMSZ-szel (a továbbiakban együtt: Szerződések) összhangban: a) dönt a tagállamok vagy az intézmények valamelyike, illetve valamely természetes vagy jogi személy által hozzá benyújtott keresetekkel elé terjesztett ügyekben; b) a nemzeti bíróságok kérelmére előzetes döntést hoz az uniós jog értelmezésére vagy az intézmények által elfogadott jogi aktusok érvényességére vonatkozó kérdésekről; c) dönt a Szerződésekben meghatározott egyéb esetekben.
[6] Az EUB részletes hatásköri listáját az EUMSZ tartalmazza, ideértve a választottbíróságként történő eljárást. Emellett az EUMSZ 267. cikke szabályozza az EUB eljárását az uniós jog előzetes döntéshozatali eljárás keretében történő értelmezése terén, az EUMSZ 263. cikke deklarálja az EUB hatáskörét a semmisségi perek tekintetében, az EUMSZ 340. cikke alapján pedig kiterjed az EUB hatásköre az uniós intézményeknek a szerződésen kívüli károkozásából eredő kártérítési igények elbírálására is.
[7] Mindezeken túl az EUMSZ 272. cikke alapján az EUB hatáskörrel rendelkezik arra, hogy az Unió által vagy nevében kötött közjogi vagy magánjogi szerződésekben foglalt választottbírósági kikötés alapján határozatot hozzon. Az EUMSZ 273. cikke pedig arra is felhatalmazza az EUB-t, hogy eljárjon a tagállamok között felmerülő, a Szerződések tárgyával összefüggő vitás ügyekben, ha az ilyen ügyeket a felek egy külön megállapodás alapján elé terjesztik. *
[8] Ami a szerződésből eredő jogvitákat illeti, az EUMSZ további cikkei nem említik az EUB hatáskörét a szerződési jogviták kapcsán, sőt az EUMSZ 274. cikke kifejezetten kimondja, hogy az olyan vitás ügyeket, amelyekben az Unió az egyik fél, nem lehet erre hivatkozva kizárni a tagállamok bíróságainak hatásköréből, kivéve, ha ezt a hatáskört a Szerződések az EUB-ra ruházzák.
[9] Az EUB mint választottbíróság alapvető eljárási szabályai is lefektetésre kerültek az uniós joganyagban: az EUMSZ 256. cikk (1) bekezdése alapján a Törvényszék rendelkezik elsőfokú hatáskörrel választottbírósági ügyekben, a Bíróság pedig fellebbviteli fórumként jár el. * A Bíróság alapokmánya (a továbbiakban: Alapokmány) pedig további különös szabályokat ad a választottbírósági eljáráshoz az Európai Központi Bank által vagy nevében kötött akár közjogi, akár magánjogi szerződések tekintetében. * A Törvényszék eljárási szabályzata szintén tartalmaz különös rendelkezéseket az EUB mint választottbíróság eljárását illetően. *
[10] Elöljáróban leszögezhető, hogy az EUB mint választottbíróság eljárása már az alapvető funkciókat tekintve is több sajátosságot is hordoz az EUB más eljárásaival szemben.
[11] Prek és Lefèvre elemzése szerint egyrészt a választottbírósági eljárások közvetlenül nem a Szerződések értelmezését vagy alkalmazását szolgálják, ennyiben tehát az EUB rendeltetésétől idegennek minősíthetők. * Másrészt ezekben az ügyekben rendszerint valamelyik nemzeti jog speciális szabályának alkalmazása szükséges, nem pedig uniós joganyagé. * Harmadrészt pedig nem is feltétlenül valamely uniós közigazgatási aktus által okozott szubjektív jogsérelem orvoslása a tárgyuk. *
[12] Más szerzők arra hívják fel a figyelmet, hogy az EUB mint választottbíróság eljárása kifejezetten kevés ügyet érint, így az ítélkezési gyakorlat is részlegesnek és hiányosnak minősíthető. *
[13] A fenti sajátosságok ellenére kísérletet teszek arra, hogy bemutassam, hogy az EUB választottbíróságként való eljárása mégis megkerülhetetlen mind a közösségi jog fejlődése, mind pedig az Unió, illetve szervei által kötött szerződések mibenléte és jogági hovatartozása tekintetében. Továbbá törekszem bemutatni azt is, hogy a fenti sajátosságok mellett a választottbírósági eljárás az EUB más eljárásaival is sok tekintetben rokonságot mutat.
[14] Az EUB és a tagállami bíróságok hatásköre közötti szigorú elhatárolás nem megkerülhető kérdés sem az EUB, sem pedig a tagállami bíróságok eljárása oldaláról.
[15] Ugyanis ha az EUB olyan ügyben állapítaná meg a hatáskörét, amely ügyben a tagállami bíróságok rendelkeznek hatáskörrel, úgy az EUB a tagállamok szuverenitását sértő és a Szerződésekkel ellentétes módon járna el, végső soron akár aláásva ezzel az európai integráció ügyét és saját rendeltetését. Míg ha a tagállami bíróságok vonnák el az EUB - mint választottbíróság - döntési jogkörét, egyrészt megsértenék a felek autonómiáját, amely a választottbírósági kikötés alkalmazásában ölt testet, másrészt a közösségi jogrenddel ellentétes döntést hoznának, amely az uniós jog megsértésével okozott károkért való kártérítési felelősségüket is megalapozhatná. * Mindezeken túl alapjogi aggályok is felmerülhetnek akár az EUB, akár a tagállami bíróság hatáskörének megsértése kapcsán: a törvényes bíróhoz való jog és a tisztességes eljáráshoz való jog ugyanis megköveteli, hogy a hatáskörrel rendelkező fórum hozzon a felekre nézve kötelező határozatot. *
[16] Az EUB és a tagállami bíróságok közti munkamegosztás ugyanakkor a jogérvényesítő fél oldaláról is további jelentős gyakorlati relevanciával bír, mivel a rossz fórumválasztás és a rossz eljárási szabályrend-választás kockázatát, ideértve a sikertelen igényérvényesítést, valamint az eljárás esetleges elhúzódását is, a mindenkori felperes viseli.
[17] Az EUB értelmezésében mindez nem ellentétes a bírósághoz fordulás jogával vagy a tisztességes eljáráshoz való joggal, mivel: „a felperesre tartozik keresete jogi alapjának megválasztása, és nem az európai uniós bíróság feladata, hogy saját maga válassza meg a legmegfelelőbb jogi alapot”. *
[18] Mindazonáltal további gyakorlati megfontolások sem elhanyagolhatóak a hatáskörről való vita kapcsán és a jogérvényesítés tervezése során. Egyesek nézete szerint az EUB - mint a tagállami bíróságoktól elkülönült szerv - adott esetben jobban szolgálhatja az uniós érdekek érvényesítését, és a határon átnyúló elemet tartalmazó jogviták eldöntésére is alkalmasabb lehet, mint a tagállami bíróságok. * Másfelől nem nehéz belátni azt sem, hogy előnyösebb lehet a tagállami bíróságok eljárása a felperes számára, ha annak az eljárását behatóbban ismeri, vagy egyébként az adott állam joga lenne alkalmazandó a jogvitára.
[19] Az EUB a fentiekre tekintettel nagy figyelmet szentel az elfogadhatósági teszt részeként a fenti hatásköri vizsgálatnak: világosan kimondva, hogy „csupán választottbírósági kikötés értelmében rendelkezik hatáskörrel a hozzá benyújtott szerződéses jogviszonyokból származó jogviták eldöntésére, amely kikötés hiányában kiterjesztené igazságszolgáltatási hatáskörét az EUMSZ 272. cikk által számára korlátozottan fenntartottakon kívüli jogvitákra”. * Az EUB az előbbiek szellemében azt az elvet is lefektette, hogy az EUMSZ 272. cikk szerinti hatáskör megszorítóan értelmezendő. *
[20] A fenti hatásköri distinkcióra a jogirodalom is felhívja a figyelmet. Mind külföldi, mind hazai szerzők kiemelik, hogy az EUB hatáskörének megléte avagy hiánya a szerződéses jogviszonyok tekintetében különös gonddal vizsgálandó. * Az előbbiek okán tehát részletes elemzést kíván az adott szerződésbe foglalt választottbírósági kikötés terjedelme.
[21] Ugyan az uniós jog nem követeli meg előre meghatározott szövegű, egységes blanketta-kikötés alkalmazását, * a választottbírósági ügyek többsége esetén a választottbírósági kikötés a szerződésből eredő valamennyi jogvitára nézve az EUB mint választottbíróság eljárását írja elő. *
[22] Az előbbi kikötés alapján a jogérvényesítés oldaláról két irányból is problémát jelenthet a hatáskörrel rendelkező fórum kérdése. A „szerződésből eredő jogvita” fogalma ugyanis két anyagi jogi elhatárolást is előfeltételez: a) szükséges egyrészt a szerződéses viszonyok terjedelmének megvonása (például a quasi-kontraktuális, deliktuális vagy quasi-deliktuális tényállásokkal szemben) - mint magánjogon belüli, egyfajta belső dilemma; másrészt szükséges annak a tartalmi vizsgálata, hogy miként viszonyul egymáshoz a szerződő hatóság közjogi hatáskörgyakorlása és a szerződéses viszonyrendszerben történő joggyakorlása, illetve kötelezettségteljesítése - mint a közjog és a magánjog határán elhelyezkedő egyfajta külső dilemma; mivel az előbbi ügyekben nem szerződéses (EUB-s választottbírósági) igényérvényesítésnek, hanem semmisségi pernek vagy szerződésen kívüli károkozásért való megfelelő eljárásnak van helye. Az előbbi eljárások pedig alapvető különbségeket hordoznak különösen az igényérvényesítő személye, * az igényérvényesítés ideje, * a kérhető jogkövetkezmények, * az alkalmazandó anyagi jogi * és eljárási szabályok tekintetében. *
[23] Az előbbieken túlmenően figyelemmel kell lenni arra is, hogy az EUB - vállaltan analógia útján - a saját esetjoga bizonyos előfeltételeinek teljesülését is megkívánja választottbírósági ügyek esetén is. *
[24] Az EUB elé kerülő ügyekben számos szerződéstípusra találhatunk példát, amelyek különböző mértékben biztosítanak lehetőséget a felek számára a szerződési szabadság, azon belül különösen a tartalomszabadság gyakorlására: a különféle támogatási szerződésektől * az építési-kivitelezési szerződéseken át * a bérleti jogviszonyon keresztül * a takarítási szerződésig * vagy a nyelvtanárokat érintő megbízási szerződésekig * számos esetben eljárt az EUB mint választottbíróság.
[25] A Cebag ügyben merült fel az az alapvető kérdés, hogy kifejezetten részletes, eltérést nem engedő szabályozás és arra sok tekintetben legfeljebb csak visszautaló ’megállapodás’ esetén egyáltalán megvalósul-e olyan mértékű autonómia, hogy tartalmilag szerződésről, és nem pusztán egyoldalú hatósági aktusról beszélhetünk.
[26] A kérdéses esetben - amelynek élelmiszersegély nyújtására irányuló megállapodás képezte a tárgyát - a Bíróság szerint korántsem határozta meg az uniós jog az esetre alkalmazandó valamennyi szabályt: ellenkezőleg, a szolgáltatás nyújtása a felek megállapodásán alapult, a Bizottság több tekintetben döntési jogkörrel rendelkezett, továbbá az ár mint nélkülözhetetlen elem tekintetében is szükséges volt az ajánlat megtétele és annak elfogadása a felek oldaláról. *
[27] Egy másik élelmiszersegély nyújtására irányuló ügyben (Nutria-ügy) megismételte az Elsőfokú Bíróság a fenti gondolati ívet, megállapítva, hogy ha a felek lényeges jogait és kötelezettségeit nem kizárólag egy jogszabály határozza meg, és ha a feleknek legalább egy nélkülözhetetlen elem tekintetében van mozgásterük, akkor szerződéses jogviszonyról beszélhetünk. *
[28] A fentiekkel az EUB lényegében akként foglalt állást, hogy ha legalább a lényeges kérdések egyikében a felek saját autonómiájuknál fogva járnak el - ideértve azt is, hogy szerződéses kapcsolatra lépnek-e egymással -, akkor a szerződéses jogviszony megléte azonosítható.
[29] Önmagában viszont az a kérdés, hogy az adott szerződés az arra alkalmazandó jog alapján közjogi vagy magánjogi szerződésnek minősül, nem játszik nagy szerepet az EUB gyakorlatában, * még olyan alkalmazandó jog esetén sem, ahol mind anyagi jogilag, mind eljárásjogilag határozott distinkció mutatható ki a közjogi és a magánjogi szerződések tekintetében. *
[30] Az EUB értelmezése alapján ugyanis az EUMSZ egyértelműen eligazítja a Bíróságot és a Törvényszéket: mind a közjogi, mind a magánjogi rezsim alá tartozó szerződések tekintetében kiköthető az EUB mint választottbíróság hatásköre, az EUB pedig saját választottbírósági hatáskörét a szerződésre egyébként irányadó jog szabályaitól független módon vizsgálja. *
[31] Így például akkor is helye volt az EUB mint választottbíróság eljárásának, amikor a szerződésre irányadó német jog nem tette volna lehetővé a választottbírósági út választását. * Noha a német polgári perrendtartás akkor hatályos verziója (§ 29 ZPO) kizárta, hogy kereskedőként nyilván nem tartott személyek között választottbírósági szerződés jöjjön létre, az EUB megállapította hatáskörét választottbíróságként azzal, hogy a választottbírósági kikötés kizárólagos jogalapja az EKSZ 181. cikke (tartalmilag megegyezik az EUMSZ 272. cikkével), és ebben a körben a nemzeti jog hatásköri szabályai nem vehetők figyelembe (Feilhauer-ügy).
[32] Megjegyzendő, hogy a Bíróság esetjoga nagyfokú tudatosságot és következetességet mutat a fentiek tekintetében. * Így például a Bizottság kontra SEMEA és Commune de Millau ügyben a francia bírósági esetjog részletes elemzését követően mutatott rá az EUB arra, hogy noha a francia jog alanyi és tárgyi kritériumokat vizsgáló megközelítési módja szerint a választottbírósági eljárás tárgyát képező szerződés közigazgatási szerződésnek minősülne, ez önmagában nem befolyásolja az EUB mint választottbíróság hatáskörét. * Hasonló elvi tételt követett az EUB más ügyekben, köztük a Parlament kontra SERS és Ville de Strasbourg ügyben hozott ítéletében is. *
[33] Mindez egybevág a közösségi jog autonóm értelmezésére vonatkozó szabályokkal, amelyek megkövetelik, hogy az uniós joganyagban szereplő jogintézményeket, illetve kifejezéseket adott esetben a tagállami jogoktól függetlenül, önállóan értelmezzék mind a tagállami bíróságok, mind pedig az EUB. * Ily módon tehát a „közjogi vagy magánjogi szerződés” autonóm közösségi fogalomként szolgálhat.
[34] Köztudott, hogy a szerződéses jogviszonyok határai eltérően alakulhatnak az egyes jogrendszerekben: nem minden jogrendszer követi ugyanis a szerződési és a szerződésen kívüli jogviszonyok szigorú elhatárolását, így kérdéses lehet a quasi-kontraktusok és a quasi-deliktumok hovatartozása is. *
[35] Az EUB hatásköri tesztje során ebben a tekintetben is az alkalmazandó jogtól függetlenül vizsgálódik. Ahhoz, hogy a választottbírósági eljárás keretében egy igény érvényesíthető legyen, hatásköri előfeltételként az EUB által kidolgozott megközelítési mód elvi éllel megköveteli a szerződés szerinti igények és a kapcsolódó igény közti közvetlen kapcsolat kimutathatóságát. *
[36] A közvetlen kapcsolat megléte könnyebben igazolható az EUB szerint egyes tárgykörök esetében. Így a) a felmondás jogszerűsége, illetve jogellenessége, valamint az abból eredő kártérítési igények, * b) a hibás teljesítés jogkövetkezményeinek levonása * vagy c) akár a szerződési kikötés érvénytelensége * tárgyában felmerült igények a felek közti szerződés kontextusrendszerében értelmezendők.
[37] Az előbbiek közül a szerződés érvénytelensége tárgyában azt a megközelítési módot alkalmazza az EUB, hogy a választottbírósági szerződés és az alapul fekvő - a felperes által érvénytelennek állított - szerződés egymástól elkülönül, így az érvénytelennek állított szerződés esetén is a választottbírósági útnak van helye. *
[38] Mindezek mellett azonban a közvetlenség elve alapján a közbeszerzési eljárásban történő ajánlatadást is elégséges közelséget mutató elemnek tekinti a joggyakorlat. * A szerződésből fakadó kötelezettség beszámítással történő teljesítése pedig szintén a szerződésből eredő jogvita fogalmi körébe vonható. * Abban a tekintetben sem lát akadályt az EUB, hogy a jogalap nélküli gazdagodás jogcímén történő igényérvényesítést átminősítse, és elszámolási vitaként a szerződésből eredő jogvitaként aposztrofálja. *
[39] A szerződés keretrendszere tehát abban az esetben is irányadó, ha éppenséggel valamely fél annak érvénytelenségét vagy egyoldalú alakító jog révén történt megszüntetését állítja. Az EUB felfogása szerint ugyanis a szerződéshez kapcsolódó vagyonmozgások rendezésére a szerződésre modellezett vitarendezési struktúrát kell alkalmazni.
[40] Mindezzel az uniós joggyakorlat lényegében a felek közti szerződéses együttműködést kiterjeszteni látszik mind a közigazgatási szerződés megkötését, mind annak érvényességét és hatályosságát, mind teljesítését, és végül, de nem utolsósorban annak megszűnését érintő főbb kérdésekre.
[41] Bizonyos kirívó esetekben viszont az uniós joggyakorlat is reflektál arra, hogy a közjogi jogalany valamennyi aktusát a felek közti szerződés nem képezheti le, és általános jelleggel is vitatható lehet, hogy a kérdéses joggyakorlás, illetve kötelezettségteljesítés milyen keretrendszerbe illeszkedik szervesebben.
[42] A hatásköri dilemmák másik oldalát ekként az adja, hogy az uniós szervek közjogi hatáskör gyakorlása nem lehet a szerződéses viszonyokra modellezett eljárások tárgya, így az EUMSZ 272. cikke alá sem tartozhat. Fordítva viszont, ha az adott cselekmény szerződéses jogviszony részeként realizálódik, az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti pernek vagy az EUMSZ 340. cikke szerinti szerződésen kívüli károkozásnak sem lehet helye. *
[43] Annak megítélése terén viszont nagy a bizonytalanság, hogy az uniós szerv mikor jár el közjogi jogalanyként, és mikor jár el kifejezetten a szerződéses kapcsolat keretei között. Az uniós szerv eljárását ugyanis nem a cselekmény formája vagy alakszerű megjelölése alapján, hanem az általános alkalmazhatóság, a célzott, illetve ténylegesen kiváltott joghatások alapján kell elbírálni. *
[44] Másfelől - mivel a megsemmisítés iránti kereset célja a jog tiszteletben tartásának biztosítása -, ezért egyes megközelítések szerint szólhatnak érvek annak aktivista, kiterjesztő jellegű értelmezése mellett. * Maga az EUB is elvi fontosságúnak tartja, hogy a megsemmisítési per az uniós intézmények által hozott valamennyi olyan jogi aktussal szemben nyitva álljon, amelyek olyan kötelező joghatások kiváltására irányulnak, amelyek a felperes érdekeit sérthetik - jelentősen módosítva annak jogi helyzetét. *
[45] A Bíróság következetes gyakorlata szerint viszont még ennél is fontosabb érdek a szerződési autonómia és a tagállami bíróságok hatáskörének tiszteletben tartása, így: „[a]z uniós bíróságnak a Szerződés rendelkezéseinek értelmezésére és alkalmazására vonatkozó hatásköre azonban nem alkalmazható, ha a felperes jogi helyzete olyan szerződéses viszonyok keretébe illeszkedik, amelynek jogi hátterét a szerződő felek által megjelölt nemzeti jog szabályozza.” *
[46] Ehhez képest „az EUMSZ 263. cikk alapján csak akkor lehet az uniós bíróságoknál keresetet előterjeszteni, ha a megtámadott aktus olyan kötelező joghatások kiváltására irányul, amelyek kívül esnek a felek közötti szerződéses viszonyon, és amelyek a szerződő intézményre - mint közigazgatási hatóságra - ruházott közhatalmi jogkörök gyakorlásával járnak.” *
[47] Az igényérvényesítés kockázatát jellemzően itt is a felperes viseli: az átminősítésre választottbírósági út és megsemmisítési vagy szerződésen kívüli kártérítési keresetek tekintetében kizárólag akkor van mód, a) ha az a felperes kifejezett szándékával nem ellentétes, és egyúttal b) ha legalább egy olyan jogalapot felhozott a felperes a keresetlevélben, amely a szóban forgó szerződéses jogviszonyra vonatkozó szabályok megsértésén alapul. *
[48] Látható tehát, hogy a „pacta sunt servanda” elvének védelme a hatásköri döntések tükrében is megmutatkozik, és a szerződéses (vita)rendezés egyfajta primátust élvez más védelmi és érdekérvényesítési mechanizmusokkal szemben.
[49] A fenti szigorú hatásköri elhatárolás mellett más tekintetben is hajlik arra az EUB, hogy alapelvi jelleggel irányt mutasson abban a tekintetben, hogy hol húzódik az Európai Unió magánjogi jogalanyiságának a határa, és mely kikötések, illetve milyen eljárás fogadható el a szerződéses jogviszonyokban.
[50] Megfigyelhető jelenség ugyanis, hogy a szerződő hatóság hajlik arra, hogy közjogi jellegű előjogait szerződési rendelkezéssé transzformálja, vagy hogy egyes jognyilatkozatai tekintetében ne különítse el következetesen a szerződési pozícióban történő joggyakorlást és a közjogi hatáskör-gyakorlást. *
[51] A Bíróság elvi éllel szólította fel a Bizottságot, hogy amennyiben a szerződéses utat választja, köteles ezen a kereten belül maradni. „Így különösen arra kell ügyelnie, hogy a szerződő felekkel fennálló viszonyban kerülje az olyan kétértelmű megfogalmazásokat, amelyeket a szerződéses felek úgy értelmezhetnek, hogy azok a szerződéses kikötéseket meghaladó egyoldalú döntési hatáskörbe tartoznak.” * A gyakorlat oldaláról viszont több esetben hivatkozott arra az uniós szervvel szerződő fél, hogy ez az elv sérült.
[52] Az EUB esetjoga alapján ugyanakkor egyelőre nem áll rendelkezésre indikatív lista arról, mi számíthat egyértelműen ilyen magatartásnak. Általános jelleggel elfogadható lehet, ha a szerződés akként rendelkezik, hogy a szerződő hatóságot bizonyos többletjogok, így különösen az egyoldalú szerződésmódosítás joga megillesse. * Nem önmagában a többletjogosítványok ténye, hanem azok jellege, illetve a joggyakorlás módja képezi tehát a közelebbi vizsgálat tárgyát.
[53] Ebben a keretrendszerben merült fel kérdésként, hogyan minősíthető az, ha bizonyos közjogi előjogokat - így például az EUMSZ 299. cikke szerinti előzetes végrehajthatóságot - a szerződő hatóság szerződési jogosítvánnyá transzformálja, majd utóbb, a jogvitával érintett helyzet felmerülése esetén azt szerződő félként gyakorolja.
[54] Az EUMSZ 299. cikke ugyanis lehetővé teszi, hogy a Tanács, a Bizottság vagy az Európai Központi Bank által elfogadott azon jogi aktusok, amelyek - az államokat kivéve - a jogalanyokra vagyoni kötelezettséget rónak, lényegében előzetesen végrehajthatók legyenek.
[55] Az EUMSZ 299. cikk alapján, ha ezeknek a követelményeknek az érintett fél kérelmére eleget tettek, a fél a nemzeti jognak megfelelően közvetlenül az illetékes hatóságtól kérheti a végrehajtást, amelyet csak az EUB határozata alapján lehet felfüggeszteni.
[56] Látható tehát, hogy az EUMSZ 299. cikke jelentős kedvezményt tartalmaz az uniós szervek határozatai tekintetében a végrehajtás terén. Érthető ennélfogva az a törekvés, amely az EUMSZ rendelkezéseit nem egyszerűen a közigazgatási határozatok terén igénybe vehető előnyként kívánja fenntartani, hanem szerződéses többletjogosítvánnyá törekszik transzformálni.
[57] A Törvényszék esetjoga hosszú időn keresztül azt a nézetet tükrözte, amely szerint önmagában ez az eljárás - többlettényállási elem hiányában - nem feszíti szét a szerződési keretrendszert, kiváltképp nem, ha mindez a szerződő hatóság szerződésben foglalt céljai teljesítését szolgálja. *
[58] Hasonló tényállási elemek mellett azonban jóval szigorúbb értelmezést pártolt volna Pedro Cruz Villalón főtanácsnok, aki szerint nem megengedhető, hogy az uniós szerv ily módon vegyítse a közjogi és magánjogi jogköreit. A főtanácsnok szerint ugyanis „[h]acsak nem tekintjük úgy, hogy a Bizottság a szóban forgó szerződés teljesítésével összefüggésben egyszerre lehet bíró és fél, a vele szerződő felet megillető bírói jogvédelem a másik oldalról megköveteli, hogy a Bizottság számára ilyen módon biztosított „előjognak” a megsemmisítés iránti kereset előterjesztéséhez való jog feleljen meg”. *
[59] Látható tehát, hogy a főtanácsnok álláspontja abba a történeti hagyományba illeszkedik, amely a szerződési szabadság széles körű értelmezése mellett is az acta iure imperii és az acta iura gestionis következetes elhatárolása mellett tör lándzsát, * és elrugaszkodik a szokványos szerződés alapú igényérvényesítés mint jogorvoslati mechanizmus mindenhatóságától.
[60] Mindezekhez képest a Bíróság mint fellebbviteli fórum egyfajta kompromisszumos álláspontra helyezkedett, amely az Unióval szerződő félre kedvező értelmezéssel feloldhatónak látta a közjogi hatáskör magánjogba való transzformálását és az ebből eredő visszásságokat. A Bíróság a Bizottság terhelési értesítését - az EUMSZ 299. cikk szerinti előzetes végrehajthatósággal összefüggésben - mindössze fizetési felszólításként értelmezte, azzal, hogy „az annak ellenére sem tekinthető végrehajtható okiratnak, hogy az úgy említi meg az EUMSZ 299. cikk szerinti végrehajtást, mint a Bizottságot, egyebek mellett, megillető lehetőséget arra az esetre, ha az adós a rögzített esedékességi időpontban nem teljesítene.” * A Bíróság tehát mindvégig a szerződés szerinti választottbírósági hatáskörén belül eljárva a szerződésszegés és a szerződésszerű teljesítés fogalmi rendszerében vizsgálódott, és a szerződés értelmezésére vonatkozó szabályok segítségével foglalt állást a kérdésben.
[61] A Törvényszék ezt követő esetjoga már árnyaltabban közelítette meg a kérdéskört. A joggyakorlat új iránya értelmében az EUB továbbra is főszabály szerint csak választottbíróságként járhat el a szerződéses viszonylatban a követelésekről való értesítések, fizetési felszólítások és más hasonló jogintézmények terén. Ugyanakkor, ha az Uniós szerv olyan aktust bocsát ki, amely az EUMSZ 299. cikke szerint közvetlenül végrehajtható, az már áttöri a szerződéses viszonylatokat, * és az ilyen döntés érdemére nézve kizárólag az EUMSZ 263. cikke alapján van megsemmisítési hatásköre az EUB-nak. *
[62] Az új joggyakorlat abban a tekintetben is irányt mutat, hogy sem a felek szerződési szabadsága, sem a jogválasztási szabadsága nem terjed ki az ilyen kikötésekre, hanem azok kifejezetten az uniós (köz)jog tükrében vizsgálandók. *
[63] A fenti esetek utóélete a szerződésszerkesztési gyakorlatban is megmutatkozik. Míg korábban számos támogatási szerződés általános választottbírósági klauzulája keretében vizsgálta a hatáskörét az EUB, immár például a UnitA4 Programme Management egyik 2013-as mintaszerződése a szerződésből eredő jogvitákra az EUB mint választottbíróság eljárását, míg az EUMSZ 299. cikk szerint előzetesen végrehajtható döntések tekintetében a megsemmisítés iránti pereket jelöli meg igényérvényesítési útként. * Azonos kikötést tartalmaz a Unit A3 - EMFF keretében született 2016-os mintaszerződés is. *
[64] A joggyakorlat tehát nem a kezdetektől fogva és nem is feltétlenül egységes abban a körben, hogy az előzetes végrehajthatóság szabályozása bevonható-e a felek magánautonómiája körébe, vagy ellenkezőleg, az az állami szuverenitás előrehozott gyakorlásának olyan speciális megnyilatkozása, amelyre nézve a felek szerződési szabadsága és a magánjog spektruma nem terjedhet ki. Az újabb irányok viszont azt mutatják, hogy az EUMSZ 299. cikk szerinti előzetes végrehajthatóság kívül esik a szerződési szabadság és egyáltalán a magánjog fogalmi rendszerén, és kizárólag az Unió közjogi jogosítványai gyakorlásaként értékelhető.
[65] Hasonlóan vitatott kérdés, hogy a közigazgatási szerv által a közigazgatási szerződések útján megkerülhetőek-e bizonyos, az egyoldalú aktusok tekintetében lefektetett standardok és eljárási garanciák. Másként megfogalmazva: a közjogi előjogok magánjogi jogokká transzformálása mellett a közjogi többletkötelezettségek szerződés útján való kizárása is kurrens kérdéskör a kontraktualizálódó közigazgatás oldaláról.
[66] Az esetkör vizsgálatát nehezíti, hogy a jó közigazgatás tárgyában kialakulóban lévő paradigma még korántsem egységes, és az EUB esetjogában is mind terminológiailag (good administration; proper administration; sound administration stb.), mind tartalmilag eltérő hangsúlyok és irányok azonosíthatók.
[67] Az Alapjogi Charta 41. cikke alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei, szervei és hivatalai részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék (ideértve a meghallgatáshoz való jogot, az iratok megismerésnek a jogát, az indokoláshoz való jogot, az Európai Unió hivatalos nyelveinek használatához való jogot, valamint a kártérítéshez való jogot is a tagállamok jogában foglalt közös általános elvek alapján).
[68] A szakirodalom ugyanakkor nem egységes abban a tekintetben, hogy hol húzódnak a jó közigazgatás határai. Hofmann szerint a jó közigazgatás sajátos ernyőfogalma a közigazgatási eljárásokkal kapcsolatos jogoknak, szabályoknak és elveknek, amely jelenleg is folytonosan fejlődik. * Szerzőtársával rámutat Hofmann arra is, hogy a jó közigazgatás az Alapjogi Chartában kodifikált - személyi, szervi és tárgyi hatályát tekintve korlátozott - értelme és az esetjog megközelítése sem fedi egymást pontosan, * ráadásul a jó közigazgatás követelményére az uniós bírósági szervezetrendszer és eljárási szabályok (pl. a kereseti kérelemhez kötöttség) is rányomják a maguk bélyegét. *
[69] Más szerzők az állami élet demokratizálásának tükröződését, illetve a jó közigazgatásnak az eljárási igazságossághoz, a joguralomhoz és a közigazgatási eljárások megfelelő eredményeihez való kapcsolatát nyomatékosítják. * További források pedig általános jelleggel az európai közigazgatási eljárásjog alapelveként hivatkoznak erre. *
[70] Az eltérő megközelítésekre példa, hogy a formálódó ombudsmani esetjog kifejezetten akként foglal állást, hogy a közigazgatási eljárási garanciáknak áttételesen a szerződési viszonyokban is van keresnivalójuk - különösen a felmondási okok, pályázati kiírások és a támogatási szerződések tekintetében. * Az európai ombudsman által kidolgozott magatartási kódex személyi hatályát kiterjeszti az uniós intézményekkel akár magánjogi alapon szerződéses jogviszonyban álló ’alkalmazottakra’, * tárgyi hatályát pedig a lehető legszélesebb körben határozza meg. * Az ombudsmani ajánlások a szerződéses kapcsolattartás formáira, * a felek közti, a szerződés megszüntetését megelőző egyeztetésre, * de még az uniós intézménnyel szerződő fél és alvállalkozóinak az Unióval való viszonyára nézve is * lefektetnek ajánlásokat. *
[71] Meghatározó közigazgatási jogászok, így a ReNEUAL Modelltörvény Negyedik Könyvének megalkotásában szerepet vállaló jogtudósok is ehhez hasonló következtetést pártolnának. Kiindulópontjuk ugyanis, hogy a közigazgatási jogalanyok nem rendelkeznek a német jogi gondolkodáson alapuló, a magánjogi jogalanyokéhoz hasonló privát autonómiával, hanem magánjogi eljárásuk során is a jó közigazgatás követelményének megfelelően kötelesek eljárni. *
[72] A Modelltörvény szerződésekre vonatkozó Negyedik Könyvének a célja ezért éppen az, hogy minekutána a bírósági és ombudsmani esetjog feltárta a szabályozás hiányosságait a jó közigazgatáshoz való jog és a közigazgatás szerződéses aktusai viszonyrendszerében, * és egyik nemzeti jog sem találtatott megfelelő mintának, a ReNEUAL megalkotói viszonylag szabadon határozzák meg az általuk követendőnek tartott rezsimet. *
[73] Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a Negyedik Könyv sajátos fejezetét képezi a ReNEUAL Projektnek. A Negyedik Könyv ugyanis nemcsak eljárásjogi, hanem anyagi jogi felvetéseket is megfogalmaz, azonban az előbbi felvetések deklaráltan egyelőre igen távol állnak a kodifikált joganyagtól, és még távolabb a következetes esetjogtól. Talán épp ezért a Negyedik Könyv a ReNEUAL projekt egyik legvitatottabb hozadéka, amelynek a kritikai fogadtatása is vegyesnek mondható volt, mind a problémafelvetései, mind annak megoldási javaslatai tekintetében. *
[74] Ehhez képest más szerzők inkább arra mutatnak rá, hogy az EUB mint választottbíróság elveti azon „téveszme” követését, miszerint olyan elveknek, mint a jó közigazgatás, az észszerű időn belül való eljárás, a gondos eljárás, az indokolási kötelezettség vagy az egységesség, lenne bármi keresnivalójuk az uniós szervek által kötött közjogi vagy magánjogi szerződések esetében. * Az EUB bírája ugyanis mint választottbíró saját hatáskörét tudatosan a szerződésből eredő kötelezettséget kikényszerítésére korlátozza. *
[75] A jó közigazgatáshoz való jog kapcsán jól érzékelteti a joggyakorlatban az érvek csatáját az indokolási kötelezettség kötelező volta a szerződéses viszonyrendszerben.
[76] Az uniós ítélkezési gyakorlat ugyanis általában megköveteli, ha valamely uniós pénzügyi támogatás összegének csökkentéséről szóló határozat súlyos következményeket ró e támogatás kedvezményezettjére, akkor e határozat indokolásában egyértelműen legyenek feltüntetve azok az okok, amelyek a támogatás csökkentését indokolják az eredetileg odaítélt összeghez képest. * Az előbbi szabály viszont, ha az uniós szerv és a magánszemély támogatási szerződést köt egymással, már nem feltétlenül irányadó. *
[77] Úgyszintén nem terheli indokolási kötelezettség a szerződő hatóságot abban a tekintetben, hogy a másik fél által felajánlott szerződésmódosítást miért nem fogadja el, * még akkor sem, ha ezzel a másik felet lényegesen hátrányos helyzetbe hozza.
[78] A fentiekhez hasonlóan, azokkal egyező okoknál fogva a jogbiztonság elvére való hivatkozások sem rendelkeznek létjogosultsággal szerződéses viszonyrendszerben. *
[79] Más - a jó közigazgatással kevésbé szoros kapcsolatot mutató - uniós alapelvek viszont a szerződések körében is irányadók, és a bírói értékelésnél is meghatározó szerephez jutnak: így megjelenik például a szerződéses viszonyrendszerben is a bizalomvédelem elve * vagy a jóhiszeműség elve. * Annak sincs akadálya, hogy a jó közigazgatáshoz való jogot a közbeszerzési eljárásra konkretizáló, tételes jogilag kodifikált alapelvek (pl. az átláthatóság vagy az egyelő bánásmód elve) az EUB által a szerződési jogvita körében megfelelően értékelésre kerüljenek. * Ráadásul az alkalmazható alapelveket is változatos módokon, akár más alapelvekkel összefüggésben értelmezi az EUB, * így bizonyos alapelvek aktuális és kikényszeríthető tartalma más alapelvekből kölcsönzött elemeket is magában foglalhat.
[80] A Törvényszék viszont a jó közigazgatáshoz való jogra való visszatérő felperesi hivatkozásokra válaszul kifejezetten felhívta a felperesek figyelmét, hogy az EUB mint választottbíróság a jogsértés négy általános vetületét vizsgálhatja: a szerződés rendelkezéseinek a megsértését, az uniós szerződési jog alapelveinek a megsértését, az alkalmazandó jog szabályainak a megsértését és az alkalmazandó jog szerződési alapelveinek a megsértését - ezeken kívül pedig támogatási szerződések esetében az uniós pénzügyi jogi szabályokat veheti figyelembe. *
[81] Az előbbiek úgy is összegezhetők, hogy a szerződő hatóság a szerződéskötés révén nem mentesül valamennyi alapelvi jellegű kötelezettségétől, és az EUB sem zárkózik el az alapelveken nyugvó bíráskodástól, de az együttműködés komplex jellege és a felek közti részletesen szabályozott együttműködési és tájékoztatási rendszer olyan speciális tartalommal tölti meg az alapelveket, amelyeknek a felek hivatkozási rendszerében is megnyilvánuló elsőbbséget érdemes tulajdonítani.
[82] Az eljárásjogi dilemmákra visszatérve e kérdéskörben is fokozottan ügyelni kell a tagállami bíróságok és az EUB közti munkamegosztásra, valamint az EUB hatásköreinek az EUMSZ szerinti következetes elhatárolására. Álláspontom szerint választottbírósági kikötésen alapuló hatáskör esetében valóban nem lenne üdvös, ha az EUB az egyoldalú aktusra és a fegyveregyenlőtlenségre modellezett közigazgatási eljárási garanciák megtartását azonos szigorral kérné számon a szerződő hatóságon. A szerződéses keretrendszer és a választottbírósági út ugyanis a szerződés kikényszerítését szolgálja, míg a szerződéses viszonyrendszert szétfeszítő hatósági többletcselekvésre nézve változatlanul nyitva áll a megsemmisítés iránti perek megindításának lehetősége. Abban a rendszerben, amely a két jogágba tartozó cselekvésekre két külön eljárásrendet és elváráshalmazt telepít, valóban logikus következtetés a tudatos önkorlátozás.
[83] A gyakorlat ugyanakkor azt mutatja, hogy az EUB mint választottbíróság részben mégis a klasszikus választottbírósági önértelmezéstől eltérően értelmezi hatáskörét, és az adott ügy tényein és felein, valamint azok érdekein túlra is kitekintve fogalmazza meg döntéseit - alapul véve azokban saját korábbi esetjogát. Mindez - figyelembe véve az EUB-s választottbírósági ítéletek publikálását, az EUB-re irányadó eljárási szabályokat (ideértve különösen a fellebbezés lehetőségét) és az EUB mint választottbíróság ítéleteinek végrehajtását * - az EUB mint választottbíróság eljárását nem a választottbíráskodás világához, hanem saját „közösségi bírósági” szerepfelfogásához közelíti, amely hatáskört komplex módon, szerződéses jogviszonyok tekintetében is gyakorolni tudja az EUB.
[84] A szerződéses viszonyok határát azonban nemcsak a közjogi aggályok felől kérdőjelezik meg a jogérvényesítő magánszemélyek, hanem a szerződésen kívüli károkozás oldaláról is. Ennek alapjául az szolgál, hogy az EUMSZ 340. cikke egyértelműen különbséget tesz az Unió felelőssége tekintetében a szerződéses felelősség és a szerződésen kívüli felelősség között. Az elhatárolás jelentőségét a hatásköri szabályok különbsége adja: a) a szerződéses felelősségre vagy a tagállami bíróságoknak mint rendes bíróságoknak vagy az EUB-nak mint választottbíróságnak van hatásköre az EUMSZ 272. cikk alapján; b) míg szerződésen kívüli felelősség esetén kizárólag az EUB jogosult eljárni az EUMSZ 268. cikk alapján. *
[85] Az elhatárolás az alkalmazandó jog oldaláról is hordoz különbségeket, mivel a) míg az Unió szerződéses felelősségét az adott szerződésre alkalmazandó jog szabályozza, b) addig szerződésen kívüli felelősség esetén az Unió a tagállamok jogában közös általános elveknek megfelelően téríti meg a károkat.
[86] A szerződésen kívüli károkozás tekintetében az EUB hatáskörének a kizárólagosként való értelmezése számos következménnyel jár, köztük azzal, hogy az EUB teljes diszkrécióval rendelkezik a szerződésen kívüli károkozást érintő joggyakorlat fejlesztése terén. *
[87] Az anyagi jogi jogfejlesztés aktuális állása mellett ugyanakkor a jogérvényesítő fél több hatásköri dilemmával is szembesülhet. Így előfordulhat az a szituáció, hogy a felperes maga úgy ítéli meg, hogy a kártérítési igénye olyan uniós közigazgatási szerződésből fakad, amely nem tartalmaz választottbírósági kikötést, tehát tagállami bíróság előtt érvényesíthető, de a tagállami bíróság szerint az adott igény szerződésen kívülinek minősíthető. Ilyen esetekben a tagállami bíróság a saját hatásköre hiányát kell hogy megállapítsa, hiszen nem vonhatja el az EUB hatáskörét. Az előbbi dilemma fordítva is igaz, ennélfogva az EUB a fentiek különös gonddal jár el a kártérítési keresetek befogadhatóságának vizsgálata során, hangsúlyozva, hogy mind az ellenfél védekezésre való felkészülése, mind az EUB eljárása érdekében, valamint a jogbiztonság és a gondos igazságszolgáltatási igazgatás biztosítása végett a hatásköri teszt körültekintő lefolytatása szükséges. *
[88] A hatásköri vizsgálat alapját pedig minden esetben elsősorban a felperesi állítások képezik: elfogadhatósági kérdést jelent, hogy „az alapvető ténybeli és jogi elemek, amelyeken a kereset alapul, legalább összefoglalva, ugyanakkor koherens és érthető módon magából a keresetlevél szövegéből kitűnjenek”. * Az EUB ugyanakkor mélyrehatóan elemzi az állítólagos kár természetét, a megsértett szabály jellegét, a sérelmezett magatartást, a felek közti jogviszonyokat, így különösen, hogy létezik-e köztük olyan szerződés, amely kapcsolódik a jogvita tárgyához. *
[89] Amennyiben viszont nem tűnik ki olyan, a felek közti szerződéses viszonytól elkülönült szerződésen kívüli viszonyrendszer, amelyben a károkozás értelmezhető, * az EUB elfogadhatatlannak minősítheti a keresetet, így szintén a jogérvényesítő felperes terhére esik, hogy keresetlevelét erre ügyelve fogalmazza meg.
[90] Megjegyzendő, hogy az EUB mind a szerződésszegést jelentő károkozás, mind a szerződésen kívüli károkozó magatartás formáit tágan értelmezi, és az OLAF vizsgálati jegyzőkönyveinek az átadásától * a Bizottság általi keresetindításon át az autóvezetésig terjedhet a potenciális károkozó magatartások köre. * Így önmagában a károkozó magatartás milyenségéből nem feltétlenül következtethetünk arra, hogy az szerződéses vagy szerződésen kívüli viszonyrendszerben realizálódik.
[91] Jó például szolgál erre a Distelleria-ügy, ahol három mulasztás szerződésen kívüli károkozás jellegét állította a felperes. A felperesi állítások szerint - egy alkohol motorbenzinként történő felhasználására irányuló kötelezettség tekintetében - egyrészt a Bizottság nem ismerte fel a vis maior helyzet fennállását, illetve nem tette lehetővé az abból eredő késedelem kimentését; másrészt a Bizottság elzárkózott az arányosság elve alapján rá nézve kötelező szerződésmódosítás elfogadásától, harmadrészt pedig indokolási kötelezettségét is megszegte a Bizottság. A Törvényszék álláspontja szerint ugyanakkor a fenti mulasztások kizárólag a szerződéses jogviszony keretrendszerében - nem pedig a Bizottság közjogi jogalanyként való eljárása vonatkozásában - voltak értelmezhetők. *
[92] A Nutria-ügyben szintén a Bizottság állítólagos kötelezettségszegései képezték az ügy tárgyát. A felperes egy Görögországba és Örményországba irányuló élelmiszersegély tender győztese volt, aki a megállapodásnak megfelelően december elejére Pireusz kikötőjébe juttatta a kérdéses olívaolaj-szállítmányt. A teherhajóra történő felrakodásra viszont hozzávetőleg egy hónap késedelemmel került csak sor különféle okokból, amelyek a felperes állításai szerint a Bizottság, illetve a Bizottság közreműködői oldalán merültek fel. Az előbbiekkel okozati összefüggésben a felperes a szerződésen kívüli kárai megtérítésére kérte kötelezni a Bizottságot. Az Elsőfokú Bíróság álláspontja szerint ugyanakkor az élelmiszer-szállítmányokkal összefüggő kártérítési igények nyilvánvalóan a szerződés keretrendszerébe illeszkedtek, amelynek érdemében - választottbírósági kikötés hiányában - a tagállami bíróság volt jogosult döntést hozni. *
[93] Az előbbi ügyek tanulsága tehát, hogy a hatásköri teszt lefolytatása során az EUB tekintettel lehet a felek állításain túl a csatolt iratokra, valamint a jogvita kontextusrendszerére is. Annak kockázatát viszont, hogy a károkozás inkább szerződésszegésként vagy szerződésen kívüli károkozásként közelíthető meg, a mindenkori felperes viseli.
[94] Nem kizárt ugyanakkor az uniós szerv szerződésen kívüli károkozásért és szerződésszegésért való felelősségének egyidejű fennállása sem. * Az EUB ennek megállapíthatóságához két feltételt követel meg: „egyrészt a szóban forgó intézménynek betudható jogellenesség nemcsak valamely szerződéses kötelezettség, hanem valamely őt terhelő általános kötelezettség nemteljesítésének is minősül, másrészt pedig ha e jogellenesség az említett általános kötelezettséggel kapcsolatban a szerződés nem megfelelő teljesítéséből eredő kártól eltérő kárt okozott.” *
[95] A joggyakorlat azonban inkább olyan példákat szolgáltat, amikor e kettős követelményrendszer nem valósult meg teljeskörűen. Így például a Sigma Orionis SA ügyben a felperes számos támogatási szerződést kötött a Bizottsággal a H2020 program keretében, mígnem egy OLAF riport számos szabálytalanságot tárt fel a munkaidő‑nyilvántartás manipulációjára és a túlzott órabérekre vonatkozóan. * Az OLAF adekvát jogkövetkezményként azt jelölte meg, hogy a Bizottság téríttessen vissza egy jelentős összeget, valamint helyezze kilátásba közigazgatási és pénzügyi szankciók elfogadását. Az OLAF vizsgálatot követően a társaság ellen büntetőeljárás indult Franciaországban, a Bizottság pedig tájékoztatta a felperest a tervezett szankciókról. Ezt követően a Bizottság értesítette a felperest ezek egy részének a tényleges alkalmazásáról, nevezetesen a felperesnek a megállapodások három csoportjában való részvételének a megszüntetéséről, valamint ezek közül bizonyos megállapodások esetében a kifizetések felfüggesztéséről.
[96] Időközben viszont a francia büntetőbíróság megállapította, hogy az OLAF által gyűjtött bizonyítékok jogsértő jellegűek, és nem felhasználhatók az eljárás alá vont magánszemélyekkel szemben.
[97] Pontosított keresetében a felszámolás alá került felperes a károkozó magatartást az OLAF vizsgálatok során megvalósult jogsértésekben, valamint az azokra alapított jogkövetkezményekben jelölte meg. Az uniós források hiányában ugyanis a felperes nem tudta tartozásait kiegyenlíteni, és ezért felszámolás alá került, a felszámolás pedig sértette a felperes hírnevét, és megakadályozta bármely további tevékenység megkezdését.
[98] Az EUB szerint viszont a jogvita tárgya „nem a Bizottság által elfogadott valamely határozat és az ezen elfogadáshoz vezető igazgatási eljárás jogszerűsége, hanem a két szerződő fél között fennálló, szerződésen alapuló jogvita eldöntése” volt. * A felperes pedig már az állításai terén sem különítette el tartalmilag a szerződésen kívüli károkozó magatartást a szerződés fogalmi körétől, és a megjelölt károk is egybeestek. * Ennélfogva a perbeli esetben nem volt helye az Unió szerződésen kívüli felelőssége megállapításának.
[99] Ehhez hasonlóan a Synergy Hellas ügyben a Bizottság titoktartási kötelezettségének megszegése is legfeljebb a szerződés kontextusában, nem pedig attól függetlenül valósíthatott volna meg jogsértést. * Önmagában pedig a szerződési rendelkezésekre vonatkozó felperesi állításokat is hatástalannak ítélte a Törvényszék, azok tárgyában pedig mindössze azért határozott, mivel a felperes az átminősítést kifejezetten ellenezte. *
[100] Számos esetben nehézséget okoz annak megítélése is, hogy a harmadik személynek valamely szerződéses kapcsolattal közvetett vagy közvetlen összefüggésben álló kárigénye milyen eljárási keretek között érvényesíthető. Itt is gondosan mérlegelendő, hogy az Unió szerződésen kívüli felelősségének a feltételei fennállnak-e, illetve, hogy az EUB nem vonja-e el valójában a tagállami bíróságoknak a szerződés tekintetében gyakorolható hatáskörét. Az utóbbi elem azáltal jut nagy szerephez, hogy a felperesek több esetben a rendelkezésre álló tagállami jogérvényesítési mechanizmust megkerülve vagy az uniós mechanizmusokkal párhuzamosan indítanak eljárást.
[101] Az EUB a fentiekre tekintettel ilyen ügyekben egyrészt arra törekszik, hogy az adott szerződés uniós vagy nemzeti karakterét meghatározza, másrészt pedig igyekszik a tagállami közjogi jogalannyal szembeni igényérvényesítést az uniós szervvel szembeni szerződésen kívüli igényérvényesítés elé rangsorolni.
[102] Az STS ügyben például a Bizottság járt el az Európai Közösségek képviseletében a pénzügyi döntések végrehajtása terén, azonban a részt vevő tagállami hatóságok feladat- és hatáskörébe tartozott a tárgyalási folyamatok lefolytatása, a szerződések előkészítése és megkötése. Az EUB pedig erre tekintettel úgy ítélte meg, hogy mivel tagállami szerződéses jogviszony az ügy közvetett tárgya, kizárólag a tagállam és a felek között realizálódhat bármilyen jogviszony, és ennélfogva a megsemmisítés iránti eljárásnak nincs helye a pályázaton nem nyertes felek oldaláról. *
[103] Utóbb a Geotronics-ügyben - hasonló tényállási elemek mellett viszont - a PHARE-program tekintetében már megengedhetőnek tartotta az EUB legalább a kártérítési igények előterjesztését a Bizottsággal szemben arra való hivatkozással, hogy a pályázaton győztes személyek valójában nem is teljesítették a kiírás szerinti feltételeket. *
[104] Ehhez képest az International Procurement ügyben úgy ítélte meg az EUB, hogy amíg nem érvényesít a felperes a tagállami szerződő hatósággal szemben igényt, nem fordulhat szembe szerződésen kívüli károkozásra való hivatkozással az uniós szervvel sem. * A tagállami szervvel szembeni igényérvényesítés elsőbbségének tétele pedig azokban az ügyekben is irányadónak látszik, ahol a felperes a tagállami hatóság és az uniós szerv közös károkozását állítja. *
[105] Összességében tehát a szerződésen kívüli károkozás tekintetében egyelőre sok bizonytalanságot hordoz az EUB joggyakorlata, és az eset összes körülményének beható elemzése szükséges abban a tekintetben, hogy a károkozás szerződésen kívül (illetve adott esetben egy szerződéses kárkötelem „mellett”) valósult-e meg. A joggyakorlat ingadozó voltára, illetve a bírói értékelésnek az elfogadhatóság és az ügy érdeme között eseti elmozdulásaira tekintettel a szerződésen kívüli igényérvényesítés is számos kockázatot hordoz a felperes oldalán.
[106] A kontraktualizálódás az Unió közigazgatási jogát sem kerülhette el - az EUB pedig évtizedek óta ügyek sokaságában vizsgálja, hogy a magánjogi jogalanyokkal való szerződéskötés, a közjogi jogosítványok szerződési kikötéssé emelése vagy a többletkötelezettségek megkerülése mennyiben is tekinthető jogszerűnek.
[107] A fórum elé kerülő változatos esetek - a választottbírósági befogadhatósági szűrűn keresztül - egyrészről lehetőséget teremtettek az EUB-nak mint magánjogi fórumnak arra, hogy a szerződéses jogviszonyok körét a privát autonómia talaján állva, az alkalmazandó jogtól függetlenül, széles körben vonja meg, és hasonlóan széles körben ismerje el a felek tartalomalakító szabadságát.
[108] Másrészről az EUB hatásköri önértelmezése lehetőséget teremtett arra is, hogy kvázi közigazgatási fórumként a visszaélésszerűnek minősíthető joggyakorlással szemben fellépjen, és általános elveket fogalmazzon meg az uniós közigazgatási szervek közigazgatási szerződéses viszonyrendszere tekintetében.
[109] Harmadrészről az EUB kísérletet tehetett arra is, hogy közvetve jogfejlesztő és akár jogegységesítő funkciót gyakorolva - az alkalmazandó jogtól függetlenül - állást foglaljon a szerződésszegéssel okozott károkért való felelősség és a szerződésen kívüli károkozás, valamint a közjogi és a magánjogi jogalanyként való eljárás fogalmi ismérvei és elhatárolása tárgyában.
[110] E hármas szerepkör ugyanakkor nem hagyta érintetlenül az EUB mint választottbíróság megítélését. Az eljárási szabályok analóg alkalmazása és a joggyakorlat egységességére való tudatos törekvés, valamint az ügy tényein túlmutató iránymutatások oda vezettek, hogy az EUB-nak a választottbíróságként való eljárása nem a klasszikus választottbírósági eljárásokkal mutat rokoni vonásokat, hanem az EUB mint közösségi bíróság működési rendjébe illeszkedik.
[111] Az előbbi irány ugyanakkor tudatosan választottnak és következetesnek tekinthető - az uniós anyagokban reflektált kritikai megjegyzések ellenére is. * A választottbírósági kikötés kifejezés tehát megtévesztő: az EUMSZ 272. cikke a gyakorlatban sokkalta inkább a Törvényszék és a Bíróság „rendes” eljárásának az igénybevételére, nem pedig klasszikus magánjogi bíráskodásra biztosít a feleknek lehetőséget.
[112] E választottbírósági szerepkörfelfogás ugyanakkor a tagállami bíróságok oldaláról is fokozott odafigyelést vár el - mivel az EUB hatásköri önértelmezése az uniós jog tekintetében a tagállami bíróságokat köti. E sajátosságokkal pedig az uniós szervekkel szerződő feleknek is mindenképpen kalkulálniuk érdemes a szerződéskötés, annak teljesítése és a szerződésből eredő jogviták rendezése tekintetében.
(Megjelent: Polgári Jog, 2019/7-8. sz.)
