A 2022. február 24-én kezdődött, Ukrajna elleni orosz katonai inváziót követően az Európai Tanács ugyanazon a napon kiadott következtetéseiben a lehető leghatározottabban elítélte az Oroszország által Ukrajnával szemben provokáció nélkül indított, indokolatlan katonai agressziót, hangsúlyozva a nemzetközi jog és az ENSZ Alapokmányában foglalt elvek súlyos megsértését, valamint az európai és globális biztonság és stabilitás aláásását.
Az Európai Uniót közvetlenül érinti a külső határain zajló háború, különösen az uniós tagállamokban védelmet kereső személyek ezrei által okozott egyre nagyobb migrációs nyomás miatt. Néhány nap alatt, március elejéig több mint 650 000 lakóhelyét elhagyni kényszerült személy érkezett az Európai Unióba Lengyelországon, Szlovákián, Magyarországon és Románián keresztül. Ezek a számok várhatóan még tovább fognak emelkedni. A határátkelőhelyeken a várakozási idő folyamatosan nő, miközben sorok és torlódások tapasztalhatók, különösen a határ ukrán oldalán.
Az Európai Unió azzal néz szembe, hogy ukrán állampolgárok és a konfliktus idején Ukrajnában tartózkodó egyéb harmadik országbeli állampolgárok áramlanak be tömegesen az Unióba. Ezzel összefüggésben az Európai Tanács felhívott * a valamennyi szinten való felkészültséggel és készenléttel kapcsolatos munka előbbrevitelére, és felkérte különösen a Bizottságot, hogy terjesszen elő rendkívüli intézkedéseket. A Bel- és Igazságügyi Tanács 2022. február 27-i rendkívüli ülésén szintén elismerését fejezte ki a Bizottság azon szándékával kapcsolatban, hogy ajánlásokat terjesszen elő a biztonsági ellenőrzések lefolytatására vonatkozóan * .
Az iránymutatás segíteni kívánja az Ukrajnával határos tagállamokat az EU külső határain az Ukrajna elleni orosz agresszió által eredményezett jelenlegi helyzetben. Az iránymutatás a tagállamok rendelkezésére álló intézkedésekre összpontosít az Ukrajnából a Lengyelországgal, Szlovákiával, Magyarországgal és Romániával közös határokon keresztül menekülő személyek határátlépésének hatékony és eredményes kezelése, valamint a határokon és azok közelében a torlódások elkerülése érdekében, a teljes schengeni térség magas szintű biztonságának fenntartása mellett.
Az iránymutatás átfogó áttekintést nyújt különösen a schengeni szabályok * alapján rendelkezésre álló határellenőrzést megkönnyítő intézkedésekről, amelyekkel továbbra is biztosított a határellenőrzések szükséges szintje. A Bizottság ajánlja, hogy a tagállamoka a jelen operatív iránymutatással összhangban alkalmazzák ezt a rugalmasságot.
Ezen intézkedések közé tartoznak a következők:
- a személyek bizonyos kategóriáira - többek között a kiszolgáltatott személyekre, például a gyermekekre és egyéb kategóriákra, így a feladataik teljesítése során Ukrajnában ragadt közlekedési dolgozókra - vonatkozó határellenőrzés egyszerűsítése,
- a határellenőrzések megszervezésének lehetősége a határátkelőhelyeken kívül,
- állampolgárságuktól függetlenül a mentőszolgálatok, a rendőrség, a tűzoltóság és a határőrök, valamint a tengerészek határátlépésére vonatkozó különleges rendelkezések,
- vészhelyzeti sávok létrehozása annak biztosítása érdekében, hogy az ukrán területen humanitárius segítséget nyújtó szervezetek bejuthassanak Ukrajnába és onnan visszatérhessenek,
- a schengeni szabályok hatályán kívül eső, vámok alóli mentesség, valamint az Ukrajnából a tulajdonosukkal érkező, kedvtelésből tartott állatok belépését megkönnyítő intézkedések.
Végezetül ez az iránymutatás nyomatékosan ajánlja az érintett tagállamoknak, hogy a határőrök által a határokon végzett valamennyi tevékenység során vegyék igénybe az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex) támogatását. E tekintetben a Frontexnek kiemelten kell kezelnie az érintett tagállamoknak az Eurosur fúziós szolgáltatásaira irányuló valamennyi kérelmét, különösen a helyzet értékelése érdekében az ukrán határ előtti, azzal szomszédos területeket lefedő, testreszabott képi szolgálatások révén - többek között műholdas felvételekkel - végzett rendszeres megfigyelés, valamint testre szabott, többcélú légtérellenőrző szolgáltatás biztosítására vonatkozóan. A Bizottság továbbá határozottan arra ösztönzi az Ukrajnával közös határral rendelkező tagállamokat, hogy kérjenek támogatást az Europoltól.
Az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló rendelet * 40. cikkével összhangban migrációkezelést támogató csapatok (Frontex/Az Európai Unió Menekültügyi Ügynöksége/Europol és egyéb érintett ügynökségek) által nyújtott technikai és operatív erősítés biztosítható az aránytalan migrációs kihívásokkal szembesülő tagállamok támogatása érdekében. A Bizottság az érintett ügynökségekkel és a tagállamokkal együtt koordinálja ezt a folyamatot.
Az átmeneti védelemről szóló irányelv * életbe léptetéséről szóló bizottsági javaslat fényében a tagállamoknak együtt kell működniük a Bizottsággal és információcserét kell folytatniuk az átmeneti védelem megvalósításának megkönnyítése érdekében. Ezt egy „szolidaritási platformon” keresztül kell megvalósítani, amelynek keretében a tagállamok információt cserélnek befogadási kapacitásukról és a területükön átmeneti védelmet élvező személyek számáról. E szolidaritási platform biztosítaná ezen eszközök - köztük az uniós ügynökségek és a tagállamok rendelkezésére álló más uniós eszközök vagy módszerek - koordinációját.
Annak érdekében, hogy továbbra is támogassa a tagállamokat az Ukrajnával közös külső határon jelentkező jelenlegi kihívások kezelésében, a Bizottság szakértői szintű üléseket fog összehívni, hogy megvitassák ezen iránymutatások végrehajtását, figyelembe véve a Frontex által a jövőben esetlegesen kibocsátandó iránymutatást is.
1. A határátkelőhelyeken kialakuló torlódások csökkentése
Jogalap: a Schengeni határellenőrzési kódex 9. cikke
A határforgalom folyamatosságának növelése érdekében helyénvaló, hogy a tagállamok igénybe vegyék a Frontex és az Europol támogatását. A Frontex készenléti alakulatot vethet be a határt átlépni kívánó személyek azonosításának támogatására - beleértve az állampolgársággal kapcsolatos előszűrést és az úti okmányok (valamint az oltottságot igazoló Covid-igazolványok) ellenőrzését - különösen azáltal, hogy támogatást nyújt a vonatkozó kötelezettség hatálya alá tartozó, harmadik országbeli állampolgárok * nyilvántartásba vételét és ujjnyomataik rögzítését elősegítő Eurodac-eszközök, SIS-lekérdezések és személyzet révén. Az Europol különösen kiküldött tisztviselőkkel tudja támogatni a tagállamokat a határon végzett, elkülönített helyen történő ellenőrzés elvégzésében.
A határátlépés megkönnyítése érdekében a tagállamok élhetnek a Schengeni határellenőrzési kódex azon rendelkezéseivel (9. cikk), amelyek előírják, hogy kivételes és előre nem látott körülmények esetén a külső határokon könnyíthető a határforgalom-ellenőrzés.
Ilyen rendkívüli és előre nem látott körülmények az olyan előre nem látható események, amelyek a forgalom olyan mértékű megnövekedéséhez vezetnek, hogy annak következtében a határátkelőhelyeken a várakozási idő túl hosszúvá válik, és már valamennyi személyzeti, létesítménybeli és szervezeti erőforrást kimerítették. Az orosz agresszió által okozott jelenlegi ukrajnai helyzet, amely a háborús övezetből menekülő vagy onnan hazatérő személyek erőteljes mozgásához vezet, indokolja az ukrán határon az EU-ba irányuló határellenőrzések ideiglenes könnyítését.
A határőrök könnyítést alkalmazhatnak az összes utazóval vagy csak az utazók bizonyos csoportjaival szemben. A könnyítés célzott alkalmazására vonatkozó döntés meghozatalakor a következő kritériumokat indokolt figyelembe venni annak eldöntéséhez, hogy kit kell ellenőrizni vagy sem:
- valamely uniós tagállam állampolgársága,
- már fennálló, tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállás valamely uniós tagállamban,
- az utazó állampolgársága (különös tekintettel arra, hogy az adott harmadik ország vízumköteles-e vagy vízummentességet élvez),
- az ukrán állampolgársággal nem rendelkező harmadik országbeli állampolgárok Ukrajnában tartózkodási engedéllyel rendelkező jogállása,
- az utazók kiszolgáltatottsága és életkora, különös tekintettel a gyermek mindenek felett álló érdekére,
- a biztonsági fenyegetésekről - például a terrorizmusról vagy a szervezett bűnözésről -, a közbiztonságot fenyegető lehetséges veszélyekről és az illegális bevándorlással kapcsolatos kockázatokról rendelkezésre álló információk,
- biometrikus útlevél megléte,
- általában érvényes úti okmány megléte (vagy hiánya),
- a kulcsfontosságú munkaerő jogállás, például a foglalkozásukat igazoló érvényes okmánnyal rendelkező közlekedési dolgozók (köztük a tengerészek) esetében, állampolgárságuktól függetlenül.
Mindenesetre a határellenőrzési eljárás során figyelmet kell fordítani a család egységének fenntartására, és biztosítani kell, hogy a gyerekeket soha ne válasszák el a szüleiktől, illetve a kísérő családtagoktól vagy gondozóktól.
Amennyiben kétség merül fel a személy személyazonosságával és/vagy valamely, fent meghatározott lehetséges fenyegetéssel kapcsolatban, a határőr nem élhet a könnyítés lehetőségével, hanem a Schengeni határellenőrzési kódex 8. cikkével összhangban rendszeres határforgalom-ellenőrzést kell végeznie.
Tekintettel az orosz katonai agresszió miatt az Unió Ukrajnával közös külső határain uralkodó kivételes helyzetre, valamint az ukrán és harmadik országbeli állampolgárok Ukrajnából az EU-ba való tömeges beáramlása miatt a határon kialakuló potenciális biztonsági problémákra, amelyek a határon hosszú sorokat és tömegek feltorlódását eredményezik, a tagállamok vagylagosan vagy kumulatív jelleggel - azaz a személyek azon kategóriái esetében, amelyeknél a határforgalom-ellenőrzést nem könnyítették - mérlegelhetik, hogy a határellenőrzést nem a határátkelőhelyeken, hanem attól távolabb, biztonságos helyen végzik el. Az ellenőrzések elvégezhetők az utazók biztonságos helyre történő szállítása során vagy azt követően.
Ez lehetővé tenné a tagállamok belső biztonságát és közrendjét fenyegető veszélyek megelőzését azáltal, hogy - a határon kialakult kritikus helyzet ellenére - biztosítja különösen a Schengeni Információs Rendszerben (SIS) és egyéb releváns adatbázisokban a biztonsági és személyazonossági ellenőrzések, valamint az egészségügyi ellenőrzések elvégzését, és egyben a határokon feltorlódó nagy tömegek okozta biztonsági problémák elkerülését. A tagállamok kérhetik, hogy a Frontex támogassa a személyek azonosítását, beleértve az állampolgársággal kapcsolatos előszűrést és az úti okmányok ellenőrzését, különösen a vonatkozó kötelezettség hatálya alá tartozó, harmadik országbeli állampolgárok nyilvántartásba vételét és ujjnyomataik rögzítését elősegítő Eurodac-eszközök és -személyzet révén.
2. Eltérések a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó beutazási feltételek teljesítésétől
Jogalap: a Schengeni határellenőrzési kódex 6. cikke (5) bekezdésének c) pontja
A tagállamok humanitárius okokból, nemzeti érdekből vagy nemzetközi kötelezettségek teljesítése érdekében szabadon engedélyezhetik olyan harmadik országbeli állampolgárok belépését a területükre, akik nem felelnek meg a Schengeni határellenőrzési kódex 6. cikkének (1) bekezdésében (harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó beutazási feltételek) meghatározott egy vagy több feltételnek. Ez a széles körű eltérés alkalmazható a jelenlegi válságban, hogy az ukrajnai konfliktus elől menekülő összes személy belépése lehetővé váljon.
A tagállamoknak fel kell függeszteniük a beutazási tilalomra / az EU-ba való belépés és az EU-ban való tartózkodás migrációs okokon alapuló tilalmára vonatkozó SIS figyelmeztető jelzések alkalmazását (a 2008/115/EK irányelv 11. cikke). A biztonsági megfontolások miatt elrendelt beutazási tilalmakat azonban kellő mértékben figyelembe kell venni.
A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy azok a nem ukrán állampolgárságú harmadik országbeli állampolgárok, akik nem tartoznak az átmeneti védelemről szóló irányelv hatálya alá * , vagy akik más okból jogosultak az Unióban tartózkodni, a belépést követően továbbutazzanak származási országukba vagy a szokásos tartózkodási helyük szerinti országba. Ezért a jogellenes tartózkodási helyzetek elkerülése érdekében a tagállamoknak törekedniük kell arra, hogy szükség esetén segítséget nyújtsanak az ilyen személyek hazaszállításához, vagy adott esetben státuszuk legalizálásához. A Frontex készenléti alakulata bevethető e támogatott hazaszállításokhoz történő segítségnyújtás céljából.
Amennyiben lehetséges, a tagállamoknak a belépéskor könnyen érthető tájékoztató füzeteket kell rendelkezésre bocsátaniuk az említett harmadik országbeli állampolgárok által leggyakrabban használt vagy megértett nyelveken, amelyek feltüntetik, hogy hol kaphatnak segítséget, továbbá ismertetik az alapvető követendő eljárásokat.
A Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy amennyiben a harmadik országbeli állampolgárok - köztük gyermekek - nem rendelkeznek okmányokkal vagy azok nem megfelelőek, állítsanak ki számukra érkezési nyilatkozatot és/vagy az alábbi linken felsorolt (ideiglenes) úti okmányokat:
https://ec.europa.eu/home-affairs/travel-documents-issued-member-states-part-ii_hu.
Ez különösen fontos annak biztosítása érdekében, hogy ezen harmadik országbeli állampolgárok továbbutazása - és jövőbeli hazatérése - lehetséges maradjon.
Előfordulhat, hogy egyes ukrán állampolgárok tovább szeretnének utazni más uniós célállomásokra, a legtöbb esetben azzal a céllal, hogy családjukhoz vagy barátaikhoz csatlakozzanak. A ilyen potenciális utasok számára, akik lejárt útlevelet, vagy csak gyermekeknek szóló személyazonosító igazolványt vagy születési anyakönyvi kivonatot tudnak bemutatni, a jelenlegi szabályok szerint nem engedélyezett a tagállamok közötti utazás. Bár a fuvarozók döntése, hogy engedélyezik-e az ilyen személyek fedélzetre szállását, a Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy támogassák őket e tekintetben. Különösen az olyan tagállamokba irányuló vagy onnan kiinduló összeköttetések tekintetében, ahol a belső határellenőrzések még nem szűntek meg, a tagállamok fontolóra vehetik, hogy biztosítékot nyújtsanak a fuvarozónak arra vonatkozóan, hogy nem szabnak ki bírságot olyan utasok szállítása esetén, akik az Ukrajnában zajló konfliktus miatt nem rendelkeznek megfelelő okmányokkal. A Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy rugalmasan kezeljék az ilyen eseteket, és mentesítsék a fuvarozókat az ilyen bírságok megfizetése alól.
3. A külső határok átlépése a hivatalos határátkelőhelyeken kívül előre nem látható szükséghelyzetekben
Jogalap:
- a Schengeni határellenőrzési kódex 5. cikke (2) bekezdésének b) pontja
- a Schengeni határellenőrzési kódex 9. cikke
Előre nem látott szükséghelyzetekben a tagállamok engedélyezhetik egyének vagy személyek csoportjai számára, hogy a hivatalosan bejelentett határátkelőhelyeken kívül, valamint a rögzített nyitvatartási időn kívül lépjék át a külső határokat. Javasoljuk, hogy a tagállamok alakítsanak ki ideiglenes határátkelőhelyeket, amelyek a szükséghelyzet időtartamára megnyithatók. Az ilyen ideiglenes határátkelőhelyek használatával egyidejűleg alkalmazható a Schengeni határellenőrzési kódex 9. cikke által lehetővé tett rugalmasság (a határforgalom-ellenőrzés könnyítése). Az ideiglenes határátkelőhelyek kialakítása hasznos lehet a jelenlegi helyzetben, például abban az esetben, ha a határátkelőhelyek felé vezető utakat elhagyott autók torlaszolják el.
4. A mentési szolgálatok részére történő segítségnyújtás
Jogalap: a Schengeni határellenőrzési kódex VII. mellékletének 7. pontja
A tagállamok a nemzeti joguk alapján intézkedéseket tehetnek a mentőszolgálatok, a rendőrség és a tűzoltóság szükséghelyzetben eljáró tagjainak, valamint a szakmai feladataik ellátása során a határt átlépő határőröknek a belépésére és kilépésére vonatkozóan.
Az Ukrajnával folytatott kétoldalú együttműködésre eseti alapon kerülhet sor, például a következők tekintetében:
- a határátkelőhelyekre való belépést gátló elhagyott gépkocsik elvontatása, és/vagy
- orvosi ellátás, élelmiszer, víz vagy egyéb támogatás biztosítása a határátlépésre várók számára.
5. Vészhelyzeti sávok kialakítása
Annak biztosítása érdekében, hogy a humanitárius konvojok és az uniós polgári védelmi mechanizmus keretében szükséghelyzeti segélyt nyújtók, valamint a humanitárius segítők gyorsan és biztonságosan eljussanak az Ukrajna területén lévő emberekhez, illetve a visszatérésük biztosítása érdekében a tagállamoknak erre a célra külön sávokat kell kijelölniük a határátkelőhelyeken, amelyeket „Vészhelyzeti sáv” jelzéssel kell ellátniuk.
Elsőbbséget kell biztosítani annak, hogy ezeken a sávokon a forgalom mindenkor szabadon tudjon haladni. A tagállamok a már meglévő határátkelőhelyeken kívül vagy azok mellett is létrehozhatnak ilyen sávokat, biztosítaniuk kell azonban a segítség gyors célbajuttatását és a humanitárius dolgozók biztonságát.
Amennyiben egy határátkelőhely kialakítása lehetővé teszi, és a tagállamok elegendő számú vámtisztviselőt tudnak kiküldeni, ajánlatos hasonló sávokat kijelölni a tehergépkocsik számára - egyrészt az áruk és szolgáltatások folyamatos ellátásának, másrészt a közlekedési dolgozók Ukrajnából való visszatérésének biztosítása érdekében.
6. Iránymutatás a határon dolgozó illetékes hatóságok számára az Ukrajnából érkező, lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek által behozott személyes tárgyakról és értéktárgyakról.
A vámmentességek közösségi rendszerének létrehozásáról szóló, 2009. november 16-i 1186/2009/EK tanácsi rendelet 4-11. cikke alkalmazható az Ukrajnából érkező, lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek személyes tárgyainak kezelésére. E rendelet 11. cikke szerint az illetékes hatóságok engedélyezhetik a behozatali vám alóli mentesség alkalmazásának bizonyos feltételeitől való eltérést, ha az érintett személynek a szokásos lakóhelyét harmadik országból kivételes politikai körülmények miatt kell áthelyeznie a Közösség vámterületére. Ennek következtében az Ukrajnából érkező, lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek behozatalivám-fizetési kötelezettség alkalmazása nélkül hozhatnak be személyes tárgyakat az Unió területére. A vámáru-nyilatkozatok egyszerűsített formát is ölthetnek, ideértve a szóbeli vámáru-nyilatkozatot is.
Hasonlóképpen, a bizonyos termékek végleges behozatalára kivetett hozzáadottérték-adó alóli mentességek tekintetében a 2006/112/EK irányelv 143. cikke b) és c) pontja hatályának meghatározásáról szóló, 2009. október 19-i 2009/132/EK tanácsi irányelv 4-11. cikke alkalmazható az Ukrajnából érkező, lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek személyes tárgyainak kezelésére. Az említett irányelv 11. cikke szerint az illetékes hatóságok engedélyezhetik a héamentesség alkalmazásának bizonyos feltételeitől való eltérést, ha az érintett személynek a szokásos lakóhelyét harmadik országból kivételes politikai körülmények miatt kell áthelyeznie a Közösség valamely tagállamába. Ennek következtében az Ukrajnából érkező, lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek anélkül hozhatnak be személyes tárgyakat az Unió területére, hogy a behozatal után héát kellene fizetniük.
A kedvtelésből tartott állatok nem kereskedelmi célú mozgásáról szóló 576/2013/EU rendelet 32. cikke alkalmazható az Ukrajnából érkező tulajdonosaikkal utazó, kedvtelésből tartott állatok belépésének megkönnyítésére. E folyamat megkönnyítése érdekében és a kedvtelésből tartott állatok nem kereskedelmi célú mozgására vonatkozó feltételektől eltérve, a tagállamok különleges engedélyezési rendelkezések alapján kivételes esetekben engedélyezhetik az említett feltételeknek meg nem felelő, kedvtelésből tartott állatok területükre történő, nem kereskedelmi célú bevitelét. Az illetékes állategészségügyi hatóságokat már valamennyi tagállamban tájékoztatták erről a lehetőségről, és megkezdték az ilyen rendelkezések végrehajtását a határokon.
A készpénz (valuta, bemutatóra szóló átruházható értékpapír vagy könnyen készpénzzé tehető értékhordozóként használt áruk, például arany) esetében a készpénzellenőrzésre vonatkozó, az (EU) 2018/1672 rendeletben meghatározott rendelkezéseket alkalmazni kell annyiban, amennyiben az a különleges körülmények között lehetséges. Ez történhet úgy, hogy az emberek 10 000 EUR vagy azt meghaladó összeg esetében bejelentik a maguknál tartott készpénzt egy nem teljes körű készpénzbejelentési nyilatkozattal, vagy egyszerű önbevallásban, amely a következő információkat tartalmazza:
- a készpénz hordozója és elérhetőségi adatai, valamint
- a készpénz összege.
Az illetékes hatóságoknak mindazonáltal biztosítaniuk kell a megfelelő kockázatelemzést és nyomon követést.
A hatóságoknak éberen kell figyelniük arra a kockázatra, hogy csalók veszélyes áruk (fegyverek, robbanóanyagok stb.) illegális behozatalára használhatják fel a válsághelyzetet.
Az Unióba történő belépés helyén a külső határellenőrzésért felelős tisztviselőknek ki kell kérdezniük a személyeket, és ellenőrizniük kell, hogy az adott személy rendelkezik-e tűzfegyverrel.
Ha egy személy jogszerűen tartott, polgári felhasználásra szánt tűzfegyvert kíván az Unió területére behozni magával, a polgári felhasználásra szánt tűzfegyverek behozatalára vonatkozó uniós szabályok alkalmazandók, nevezetesen a polgári tűzfegyverek behozataláról/kiviteléről szóló 258/2012/EU rendelet szerinti behozatali engedélyre van szükség, összefüggésben a fegyverek megszerzésének és tartásának ellenőrzéséről szóló (EU) 2021/555 irányelvvel (kodifikált szöveg).
Javasoljuk, hogy a külső határellenőrzési feladatokért felelős tisztviselők lehetőség szerint vegyék fel a kapcsolatot a határátkelőhely ukrán oldalán lévő kollégáikkal, hogy megteremtsék annak lehetőségét, hogy a lőfegyvert szállító azon személyek, akik nem felelnek meg az uniós behozatali követelményeknek, a határátlépés előtt biztonságos módon megválhassanak az ilyen lőfegyvertől.
